趙秋成，楊秀凌

(東北財經(jīng)大學(xué) a.公共管理學(xué)院； b.高等職業(yè)技術(shù)學(xué)院，遼寧大連　116025)

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養(yǎng)老服務(wù)供給短缺與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建

趙秋成a，楊秀凌b

(東北財經(jīng)大學(xué) a.公共管理學(xué)院； b.高等職業(yè)技術(shù)學(xué)院，遼寧大連116025)

計劃生育政策的深入落實、人口老齡化及經(jīng)濟社會體制轉(zhuǎn)型導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)需求劇增，養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾日益尖銳，家庭和諧、社會安定受到嚴峻挑戰(zhàn)，建設(shè)適合中國農(nóng)村的社會養(yǎng)老服務(wù)體系已十分迫切?；诖?，提出構(gòu)建以家庭為基礎(chǔ)、以社區(qū)為依托、以非營利組織和企業(yè)為必要補充、由政府來“托底”的普惠型、多元化、多層次農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的思路和構(gòu)架。指出中國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)堅持政府主導(dǎo)和多元參與原則，加強服務(wù)體系規(guī)劃和社區(qū)建設(shè)，完善養(yǎng)老服務(wù)法律制度，同時建立有效的協(xié)調(diào)管理、財政投入和經(jīng)費保障以及人員培訓(xùn)、激勵及服務(wù)監(jiān)督考評等機制。

社會養(yǎng)老服務(wù)；養(yǎng)老服務(wù)體系；家庭養(yǎng)老；農(nóng)村

一、引　言

養(yǎng)老服務(wù)體系是社會保障體系的重要組成部分，是“以滿足老年人養(yǎng)老服務(wù)需求、提升老年人生活質(zhì)量為目標，面向所有老年人，提供生活照料、康復(fù)護理、精神慰藉、緊急救援和社會參與等設(shè)施、組織、人才和技術(shù)要素形成的網(wǎng)絡(luò)，以及配套的服務(wù)標準、運行機制和監(jiān)管制度”[1]。

20世紀80年代以來家庭規(guī)模的小型化、結(jié)構(gòu)的核心化，特別是與經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型和城鎮(zhèn)用工制度改革相伴隨的農(nóng)村勞動力大量外流和非農(nóng)化就業(yè)，使原本趨于弱化的家庭養(yǎng)老功能雪上加霜；而無子女、少子女和子女不在身邊老年家庭的增多，則使一些農(nóng)村老人因得不到家庭和子女的周到、及時照料而不能安享晚年，有的甚至在孤獨、無助、病痛中黯然離世。在中國，“家”歷來被人們特別是老年人視作唯一可靠的養(yǎng)老棲所，有“家”而到養(yǎng)老院、敬老院養(yǎng)老通常為老年父母乃至鄉(xiāng)鄰所不能接受。由于“家”內(nèi)含了人們諸多精力和情感付出，因此，中國人心目中的“家”不僅僅是“港灣”和“安樂窩”，而且是心靈棲所，在平復(fù)老年人焦慮情緒、滿足老年人心理需求方面具有重要作用。鑒于此，國內(nèi)學(xué)者認為，中國的養(yǎng)老模式選擇不能脫離開“家”的概念而存在[2]，而應(yīng)建立以“居家養(yǎng)老”為核心的社會服務(wù)支持網(wǎng)絡(luò)[3-5]，以消除家庭和社會關(guān)懷缺失及照料服務(wù)缺乏等給老年人心理、身體健康和生活幸福造成的不良影響[6]，彌補目前我國農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)不足、服務(wù)提供能力弱及家庭經(jīng)濟條件差、政府財力不足等方面的問題[7]；也有的學(xué)者提出了建設(shè)以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)照料為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為補充的涵蓋院舍照顧養(yǎng)老和社區(qū)照顧養(yǎng)老的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的設(shè)想[8-10]，指出建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)體系的前提之一是明確政府角色定位，切實發(fā)揮政府作為服務(wù)經(jīng)費的主要提供者及政策和服務(wù)規(guī)劃的制定者、評估者和實施監(jiān)管者的作用[11-12]。

基于少子高齡化及老年養(yǎng)老服務(wù)需求的現(xiàn)實迫切性，從加快基本公共服務(wù)均等化和建設(shè)社會養(yǎng)老服務(wù)體系著眼，2011年底和2013年9月國務(wù)院陸續(xù)頒布了《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011—2015年)》和《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》等政策文件，這對我國城鄉(xiāng)特別是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)無疑具有積極意義和重要指導(dǎo)價值。然而，由于這些政策規(guī)定基本上是綱領(lǐng)性、粗線條的，加之我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟和社會發(fā)展不平衡，不同農(nóng)村地區(qū)間差異顯著，因此，就需要結(jié)合農(nóng)村實際，在對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供求矛盾和養(yǎng)老服務(wù)體系架構(gòu)進行分析和勾畫的基礎(chǔ)上，全面、深入探討?zhàn)B老服務(wù)體系的內(nèi)部組織和管理機制，以及制度和政策保障、人才培養(yǎng)和激勵監(jiān)督等問題。

二、農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給短缺狀況分析

人，作為一種社會性動物，天然地具有對生命和長壽的期待，而當年老、患病和孤獨無伴時，則有著對他人給予的照護和慰藉的強烈需求。就老年人而言，對照護和慰藉的需求，實際上與對衣、食和住的需求一樣，是必要且基本的，然而，這種必要且基本的需求卻隨著社會變遷、子女數(shù)量銳減和家庭規(guī)模結(jié)構(gòu)變化，已經(jīng)或正在成為老年人特別是農(nóng)村無子女、少子女和子女不在身邊的患病、失能和高齡老人的奢望。

(1)老年人特別是孤寡、空巢及失能半失能老人規(guī)模大且持續(xù)增加，養(yǎng)老服務(wù)需求增長旺盛。自20世紀80年代初中國人口步入老齡化通道后，農(nóng)村老年人口一直呈快速增加之勢，無子女、空巢及高齡的失能半失能老人的增多，使農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供求缺口越來越大。普查資料顯示，全國第五次人口普查(以下簡稱“五普”)時中國農(nóng)村60歲及以上老年人占農(nóng)村人口比重和80歲及以上老年人占60歲及以上老年人比重分別為10.92%和9.56%，到第六次人口普查(以下簡稱“六普”)時上述比重分別提高到14.98%和12.04%，分別比城鎮(zhèn)高3.29和0.50個百分點(見表1)。而且，“六普”資料顯示，農(nóng)村60歲及以上老年人中，生活不能自理者(即失能老人)329.69萬人，占3.32%，生活雖能自理但不健康者(這些人通常為患病高峰人群或潛在的生活不能自理人群)1682.20萬人，占16.94%，均高于城鎮(zhèn)(見表2)；農(nóng)村生活不能自理老人和生活雖能自理但不健康老人分別占全國同類別老年人的63.20%和68.55%，即是說，目前中國近2/3的生活不能自理老人和超過2/3的生活能自理但不健康老人均生活在農(nóng)村。另外，從農(nóng)村老年人所在家庭的人員構(gòu)成看，“六普”時農(nóng)村有65歲及以上老年人的家庭中，812.18萬戶、占16.07%的家庭為獨居老人戶，683.60萬戶、占13.53%的家庭為一對老年夫婦戶，分別比“五普”時增長了64.76%和44.41%，年均增速分別為5.12%和3.74%，而且，隨著越來越多的無子女、少子女計劃生育家庭陸續(xù)步入老年及成為高齡老人，農(nóng)村獨居和雙居*“雙居”是指兩個老年人共同居住的情況，其中包括一對老年夫婦家庭和非夫妻關(guān)系的兩位老人共居家庭。老人家庭還會繼續(xù)增多。從服務(wù)需求角度講，這些生活不能自理和生活雖能自理但不健康老人，特別是其中的獨居和雙居老人家庭一般對養(yǎng)老服務(wù)有著旺盛的現(xiàn)實和潛在需求，這種類型老年人家庭的持續(xù)增多勢必拉動養(yǎng)老服務(wù)需求持續(xù)增加，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)供需缺口進一步加大，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供求矛盾更趨尖銳化。

(2)少子高齡化、子女外出務(wù)工經(jīng)商以及子女與年老父母分居異地，增大了農(nóng)村老年人獲得家人照護和慰藉保障的難度和風(fēng)險。20世紀70年代末期以來計劃生育政策的深入落實，有效遏制了人口快速增長的勢頭，也使較多家庭成為少子女甚至無子女家庭。進入21世紀后，隨著這些家庭的當事夫婦陸續(xù)步入老年甚至成為中、高齡老人，由無子女或少子女帶來的精神慰藉不足、患病時無法得到子女護理、失能時無法得到子女照料的問題隨之而至。而且，隨著經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型過程中農(nóng)村勞動力跨城鄉(xiāng)、跨地區(qū)和跨產(chǎn)業(yè)流動的持續(xù)加劇，農(nóng)村青壯年勞動者異地務(wù)工、經(jīng)商乃至安家定居現(xiàn)象日益普遍，由于子女與年老父母異地居住或子女不能像傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會那樣經(jīng)常待在家中，有的甚至因工作或其他原因常年不能回家，致使一些老年父母在高齡、患病和失能時無法得到子女照護和慰藉[13]，子女照料和慰藉甚至成了農(nóng)村一些有子女老人“可望而不可得”的“奢侈品”?！吨袊鲃尤丝诎l(fā)展報告2015》顯示，2014年我國流動人口約2.53億人，其中絕大多數(shù)為農(nóng)村人口，且以青壯年為主；另外，農(nóng)村從業(yè)人口中50%以上的人在農(nóng)村私營企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作，或從事個體經(jīng)營，這些人大多過著早出晚歸或整天甚至經(jīng)常離家在外的生活，從而進一步凸顯了老年人服務(wù)需求與家庭供給的矛盾，甚至成為父母與子女間關(guān)系不和諧的重要致因。

(3)“孝道”文化弱化和價值觀衰萎、利己主義和享樂思想盛行，導(dǎo)致家庭養(yǎng)老服務(wù)供給不足甚至缺失。20世紀90年代以來，隨著經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型和西方文化入侵，利己主義及自由、享樂觀念盛行對中國傳統(tǒng)文化和“孝道”價值觀形成了強力沖擊[14]，而計劃生育政策深入落實所帶來的家庭子女數(shù)量減少則凸顯了孩子的“價值”，孩子逐漸取代年老父母而成為家庭新的“核心”。筆者在河北、山東、遼寧等地調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，目前農(nóng)村家庭青壯年夫婦的大多數(shù)精力和時間一是用在打工經(jīng)商、農(nóng)耕勞作等獲取經(jīng)濟收入的活動方面，二是用在孩子的日常生活照料和學(xué)習(xí)管理方面，用于照料老人及與年老父母交流溝通的時間極少，有的甚至常年難與年老父母見面。一些農(nóng)村老年人雖然年事已高，有的甚至疾病纏身，但為了博得子輩歡欣，被迫承擔(dān)著繁重的農(nóng)耕和家務(wù)勞動，希望借此換得子輩對自己體衰患病時的照顧。即便如此，農(nóng)村嫌棄甚至虐待老人現(xiàn)象依然司空見慣。子女不在身邊和子女不“孝”所帶來的家庭養(yǎng)老服務(wù)供給不足甚至缺失，使一些農(nóng)村老人對高齡、患病和失能后的生活懷有強烈恐懼感?！坝袃翰火B(yǎng)爺”是一些農(nóng)村有子女甚至多子女老人揮之難去的“傷痛”。

(4)農(nóng)村社區(qū)不發(fā)達、基層組織名存實亡、聚合和調(diào)配資源的能力差，直接影響和制約農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)有效供給與配置。社區(qū)是與老年人及其家庭空間距離最近、關(guān)系最密切的社會生活共同體，在聯(lián)結(jié)家庭與政府和社會的關(guān)系、傳遞政府政策信息、傳播社會主流文化及團結(jié)社區(qū)成員等方面具有重要作用。在計劃體制時期，農(nóng)村社區(qū)——社隊一直扮演著整合和調(diào)配資源及生產(chǎn)和分配財富的角色，但隨著改革開放后土地承包責(zé)任制的實施，特別是耕地、農(nóng)具等生產(chǎn)資料的分割，農(nóng)村社區(qū)迅速由高凝聚態(tài)墮化為松散、內(nèi)聚乏力狀態(tài)，由單核心社區(qū)演變成多核心甚至無核心社區(qū)，村委會、村干部的影響力、號召力驟降，農(nóng)村社區(qū)整合與調(diào)配資源的能力被極大地削弱。由于目前農(nóng)村社區(qū)組織——村委會和村民小組掌握的公共資源及在人們心目中的威信有限，因此已難以擔(dān)負起聚合與有效配置社會養(yǎng)老服務(wù)資源的責(zé)任，這必將制約農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)的廣泛、深入開展。

由人口老齡化和少子高齡化所導(dǎo)致的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)巨大需求，與由家庭養(yǎng)老功能衰弱和農(nóng)村養(yǎng)老資源匱乏且分散化及農(nóng)村社區(qū)聚合、配置資源能力缺乏等所造成的養(yǎng)老服務(wù)供給不足之間的矛盾，必須由政府出面通過整合、激勵和調(diào)配公共資源和社會力量來解決，并由此彰顯了頂層設(shè)計與公共管理的必要性。

三、中國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)思路與構(gòu)架

綜上可見，在經(jīng)濟社會體制轉(zhuǎn)型及少子高齡化背景下，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供求“缺口”增大難以避免，若任其發(fā)展，必將嚴重制約新農(nóng)村建設(shè)與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，影響農(nóng)村老年人的生活幸福及家庭與社會的和諧、穩(wěn)定?；诖?，從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、整合與充分調(diào)動社會資源角度考慮，本著“?；?、全覆蓋、可持續(xù)”以及政府主導(dǎo)、多方參與的原則，中國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系應(yīng)由基本養(yǎng)老服務(wù)、長期護理保險、社會供養(yǎng)和養(yǎng)老服務(wù)社會救助等四部分構(gòu)成，這四種制度各有側(cè)重，相互補充和銜接。其中，基本養(yǎng)老服務(wù)制度應(yīng)充分體現(xiàn)服務(wù)客體(農(nóng)村老年人)在享受養(yǎng)老服務(wù)上的均等性，即社會養(yǎng)老服務(wù)的普惠性特征，是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的基礎(chǔ)與核心，也是近期著力建設(shè)的方面；長期護理保險是為保障患病、體弱體衰的無法自理老人的正常生活而設(shè)立的強制性、家庭及個人部分繳費的社會保險制度，屬健康保險范疇[15]；社會供養(yǎng)制度是為特殊社會群體，特別是孤寡、有殘障的“三無”(無勞動能力、無生活來源、無贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人，或者其贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人確無贍養(yǎng)或扶養(yǎng)能力)老人提供養(yǎng)老服務(wù)的一種社會保障制度，它是一種非普惠、非均等化制度，具有較強針對性，其受益人群目前僅限于部分孤寡和有殘障的“三無”老人，今后可考慮將受益人群擴展至農(nóng)村所有無子女(包括子女夭折)的孤寡老人，特別是農(nóng)村計劃生育家庭；養(yǎng)老服務(wù)社會救助制度是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的必要補充，是為幫助那些具有基本養(yǎng)老服務(wù)乃至長期護理保險之外額外需要，但又不符合社會供養(yǎng)條件的患病和失能半失能貧困老人解除養(yǎng)老服務(wù)困境所建立的一種社會保障制度，它具有普惠性、救急扶困和查漏補缺性特征，可以幫助那些已經(jīng)或即將陷入養(yǎng)老服務(wù)困境的老人及時擺脫生活和生存困境，使他們切實感受到社會的關(guān)懷和溫暖。

由于各種制度具有不同的目的、保障對象、側(cè)重點和保障范圍，因此其責(zé)任主體、籌資模式及資源整合和調(diào)配機制等不盡相同。圖1給出了中國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系中各責(zé)任主體的相互關(guān)系框架。

圖1　農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系各責(zé)任主體的關(guān)系及所擔(dān)當責(zé)任架構(gòu)

圖1所示的社會養(yǎng)老服務(wù)體系體現(xiàn)了以家庭為基礎(chǔ)、以社區(qū)為依托、以非營利組織和企業(yè)為必要補充、由政府來托底的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的基本特征。在這里，政府是主要責(zé)任主體，擔(dān)負著制定相關(guān)法律政策和養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展規(guī)劃，提供養(yǎng)老服務(wù)必要設(shè)施、設(shè)備和經(jīng)費，培訓(xùn)專業(yè)服務(wù)人員，以及對服務(wù)經(jīng)費使用和下級管理服務(wù)機構(gòu)進行監(jiān)督、考評等責(zé)任。作為基礎(chǔ)且直接的養(yǎng)老服務(wù)主體，家庭給予老年人的快樂和溫暖是其他服務(wù)主體無法比擬的，如何通過輿論、法律和激勵手段，來督促子女及其他家庭成員履行養(yǎng)老責(zé)任，是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中應(yīng)重點考慮的問題之一。社區(qū)既是養(yǎng)老服務(wù)政策、規(guī)劃的落實者和養(yǎng)老服務(wù)的組織管理者，又是社會養(yǎng)老服務(wù)的直接提供者[16]，同時還擔(dān)負著管理和維護養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施設(shè)備等的責(zé)任。就社區(qū)而言，它不僅可直接開展社區(qū)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老服務(wù)，組織轄區(qū)老年人開展各種體育、文化娛樂、衛(wèi)生保健及醫(yī)療知識普及等活動，組織轄區(qū)閑置勞動力和有一定勞動能力的老年人，為高齡、患病和失能半失能老年人提供精神慰藉及日常生活照料和簡單的疾病照護等服務(wù)，而且還可協(xié)助企業(yè)、非營利組織及個體志愿者開展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，為轄區(qū)老年人購買市場化的養(yǎng)老服務(wù)提供咨詢、建議和指導(dǎo)。非營利組織是靠政府財稅和信貸支持及微薄營利開展養(yǎng)老服務(wù)的社會組織，它既可為老年人提供免費和低收費的養(yǎng)老服務(wù)，也可借助社區(qū)這一平臺參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，或者受政府委托來管理由政府投資的公辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，還可協(xié)助政府、企業(yè)和社區(qū)對社區(qū)管理和服務(wù)人員進行培訓(xùn)等。作為養(yǎng)老服務(wù)供給的市場化主體，企業(yè)既可投資創(chuàng)辦專業(yè)性養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，為農(nóng)村老人提供各類服務(wù)產(chǎn)品，如中長期托老服務(wù)、疾病護理服務(wù)、餐飲服務(wù)、個性化精神慰藉服務(wù)等，也可通過向社區(qū)、非營利組織等捐款捐物及提供志愿者或慈善性服務(wù)，間接參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。

可見，本文提出的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系框架與國務(wù)院頒布實施的《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011—2015)》和《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》是契合和一致的，是對上述文件精神的具體化。

四、對策建議

基于中國國情和農(nóng)村實際，為使農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)工作落到實處，今后應(yīng)著力做好如下工作：

(1)盡快研究制定農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)和發(fā)展規(guī)劃。由于目前農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)還處在零起點，加之農(nóng)村社區(qū)的凝聚力、號召力已今非昔比，因此就需要結(jié)合農(nóng)村實際，盡快研究制定農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)和發(fā)展規(guī)劃，確定農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的近期和中長期目標，以及落實的具體時間表、階段性任務(wù)、責(zé)任劃分和保障措施等。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃應(yīng)把農(nóng)村計劃生育家庭中無子女和少子女的孤寡、高齡和失能半失能老人作為優(yōu)先服務(wù)對象；明確公共財政的支持重點是基本養(yǎng)老服務(wù)，并通過合理規(guī)劃、布局，盡快建成縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村三級社會養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。為此，應(yīng)在完善縣級醫(yī)院醫(yī)療服務(wù)功能(特別是老年病的防治和醫(yī)療護理)、提高醫(yī)護人員專業(yè)技能的同時，合理規(guī)劃和建設(shè)縣級老年人健康服務(wù)和醫(yī)療護理中心，為老年人提供大病預(yù)防、診療、健康維護和醫(yī)療護理服務(wù)，同時負責(zé)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級醫(yī)療護理人員的專業(yè)指導(dǎo)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)，以及對下轄社區(qū)醫(yī)療保險和護理保險等的監(jiān)督檢查和審批工作；在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))層次建設(shè)老年人健康服務(wù)和醫(yī)療護理中心，借助鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生院(所)的醫(yī)療資源，為老年人提供大病救護、小病治療護理和老年人健康維護等服務(wù)，同時負責(zé)醫(yī)療衛(wèi)生和保健知識的普及、對村級衛(wèi)生站(點)醫(yī)護人員和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)人員進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)與培訓(xùn)，以及對下轄社區(qū)醫(yī)療保險和護理保險的監(jiān)督核查和管理等；在村級人口較多的社區(qū)居民點規(guī)劃建設(shè)社區(qū)老年人文化娛樂和健康服務(wù)站，負責(zé)轄區(qū)老年人文化娛樂和健身活動，并為轄區(qū)老人提供醫(yī)療保健咨詢和健康診療、上門診療和居家疾病護理、日間照料和托管等服務(wù)，負責(zé)社區(qū)醫(yī)療保險和護理保險申請的監(jiān)督、核查及社區(qū)文化體育設(shè)施、設(shè)備等的維護和管理。

(2)建立和完善社會保障法律制度體系，出臺符合中國國情的《社會養(yǎng)老服務(wù)法》和《長期護理保險法》。借助《社會養(yǎng)老服務(wù)法》，對政府、家庭、社區(qū)、非營利組織等養(yǎng)老服務(wù)責(zé)任主體的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，以及社區(qū)和養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的服務(wù)范圍、服務(wù)標準及監(jiān)督考評和獎懲標準等進行明確規(guī)定。《社會養(yǎng)老服務(wù)法》一應(yīng)強調(diào)家庭直系親屬特別是子女對年老和患病父母的養(yǎng)護責(zé)任和義務(wù)，充分彰顯“孝”文化價值觀[17]；二是界定政府作為社會養(yǎng)老服務(wù)主導(dǎo)者、經(jīng)費提供者、實施監(jiān)管者和人員培訓(xùn)者的責(zé)任、義務(wù)，以及社區(qū)、非營利組織等作為養(yǎng)老服務(wù)供給者的權(quán)責(zé)、義務(wù)等?！堕L期護理保險法》則應(yīng)本著護理保險與商業(yè)護理保險相結(jié)合原則，以滿足老年人基本醫(yī)療護理需求為目標，按照“全覆蓋”要求設(shè)計，同時應(yīng)注意以下問題：一是調(diào)查和測算我國城鄉(xiāng)基本護理保險繳費和支付的合理比例；二是建立嚴格的護理服務(wù)等級評定制度；三是建立護理服務(wù)申請者層層甄別機制；四是加強社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心、服務(wù)機構(gòu)與醫(yī)療護理、老年康復(fù)保健機構(gòu)等的合作、交流，加強復(fù)核和審查工作，嚴懲造假、違規(guī)行為。

(3)加強基層黨組織和村委會建設(shè)，發(fā)揮基層組織在號召和凝聚群眾、整合和調(diào)配資源中的作用，加強農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。發(fā)達國家的社區(qū)大多具有幾十年甚至上百年建設(shè)歷史，社區(qū)的成熟度高，制度建設(shè)、組織管理和各種服務(wù)設(shè)施均較完善，在開展社會養(yǎng)老服務(wù)中發(fā)揮著“平臺”作用，借助這一平臺，政府將社會養(yǎng)老服務(wù)的戰(zhàn)略規(guī)劃和工作落到了實處。因此，農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的前提之一就是加強農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，恢復(fù)與增強基層黨組織和村委會的凝聚力、號召力，提高農(nóng)村社區(qū)管理人員的專業(yè)素質(zhì)及整合與調(diào)配養(yǎng)老資源的能力，為農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)開展提供可靠的基礎(chǔ)平臺。

(4)建立有效的組織協(xié)調(diào)和服務(wù)管理機制。從理順關(guān)系、加強協(xié)作、突出服務(wù)著眼，有必要在整合老齡委與民政部門養(yǎng)老服務(wù)管理職能的基礎(chǔ)上，成立老年人事務(wù)管理局，歸口民政部(局)，歸國務(wù)院或地方政府直接領(lǐng)導(dǎo)，負責(zé)組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)管國家及地方的社會養(yǎng)老服務(wù)事務(wù)，包括：服務(wù)規(guī)劃和政策制定，服務(wù)經(jīng)費的預(yù)算和劃撥，以及對經(jīng)費使用和服務(wù)設(shè)施設(shè)備建設(shè)情況進行監(jiān)督、檢查，對養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和服務(wù)項目進行規(guī)劃、登記和審批，對社區(qū)和養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的管理與服務(wù)績效進行監(jiān)督、考評等。

(5)建立穩(wěn)定的財政投入和經(jīng)費保障機制。中央及縣級以上政府部門應(yīng)設(shè)置養(yǎng)老服務(wù)專項資金，將農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)支出納入中央和地方政府年度財政預(yù)算，并建立按經(jīng)濟增長及老年人口規(guī)模、服務(wù)標準(根據(jù)當?shù)剞r(nóng)村消費水平確定)等動態(tài)調(diào)整的經(jīng)費增長調(diào)節(jié)機制，確保養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)費及時、足額撥付。考慮到各地經(jīng)濟發(fā)展水平和財政支付能力的差異，可建立中央與地方、省(市)與縣的養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)費分擔(dān)機制。中央對地方、省(市)對縣的經(jīng)費分擔(dān)比例，應(yīng)按照盡可能縮小各地養(yǎng)老服務(wù)水平差距的原則和目標，視各地經(jīng)濟發(fā)展水平及所負擔(dān)老年人口規(guī)模等來確定。此外，還可通過建立社會養(yǎng)老服務(wù)公益基金，以及將社會福利彩票公益金中的一定比例用于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)，來保障農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的持續(xù)開展。

(6)建立和完善養(yǎng)老服務(wù)激勵引導(dǎo)機制。一是政府應(yīng)加大對非營利組織參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的財政補貼力度，通過政府購買服務(wù)及公辦民營、民辦公助等方法，引導(dǎo)非營利組織和企業(yè)積極投身于社會養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域；二是采取低息貸款和稅收減稅等政策，鼓勵非營利組織和企業(yè)開辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和投資農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)項目；三是通過減免養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的行政事業(yè)性收費，及對養(yǎng)老機構(gòu)的床位、供水、供暖、供電和通信等給予財政補貼等，來降低養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的運營成本；四是簡化養(yǎng)老服務(wù)項目及機構(gòu)申辦的審批程序，降低社會養(yǎng)老服務(wù)的進入“門檻”；五是建立政府、企事業(yè)單位、民間組織和個人等參與社區(qū)和社會養(yǎng)老服務(wù)的制度體系，同時探索將企業(yè)、非營利組織和個人參與社會養(yǎng)老服務(wù)活動納入社會捐助范疇的新機制，如：適當減免參與社會養(yǎng)老服務(wù)活動的企業(yè)和個人的收入所得稅，將中小學(xué)和大學(xué)在校生參加社會養(yǎng)老服務(wù)活動納入社會實踐考核，并與學(xué)業(yè)及升學(xué)、就業(yè)等適當掛鉤；六是借助互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，建立全國統(tǒng)一的志愿者注冊和管理平臺，實施社會養(yǎng)老服務(wù)“工分儲蓄”*由于“時間儲蓄”或“時間銀行”辦法存在諸多缺陷，如登記和認證難、支付難等，因此，這里提出“工分儲蓄”制度，即將服務(wù)提供者參與養(yǎng)老服務(wù)的項目(可結(jié)合老年人特征和需求，對養(yǎng)老服務(wù)項目按服務(wù)的繁簡程度、知識技能含量和服務(wù)質(zhì)量等進行標準化及分級、分等，并制定相應(yīng)的按時計分標準)經(jīng)被服務(wù)對象認證后按計分標準計分，并累加；在服務(wù)提供者及其家人需要養(yǎng)老服務(wù)時，則按所需要提供服務(wù)的級別和等次所對應(yīng)的分值進行減分。此方法也可成為養(yǎng)老服務(wù)市場收費標準制定的重要參照。制度，將個人參與社會養(yǎng)老服務(wù)的項目、時間和服務(wù)對象的評價等信息，經(jīng)核準后按計分標準和服務(wù)時間進行登記，當個人及其家人需要服務(wù)時予以兌現(xiàn)；七是結(jié)合創(chuàng)建文明村鎮(zhèn)、文明家庭及敬老模范村(戶)等活動，在全社會長期開展尊老、愛老、養(yǎng)老宣傳教育活動，大力弘揚孝老風(fēng)尚和“孝”文化，鞏固家庭養(yǎng)老的文化和社會價值觀基礎(chǔ)；八是建立社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)人員獎勵和晉升激勵制度，通過薪酬激勵及職務(wù)晉升制度，為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)和管理人員提供發(fā)揮潛能的平臺及獲得職業(yè)發(fā)展的通道。此外，還應(yīng)建立少子老人、高齡老人、失能或半失能老人及患病老人隨子女遷移養(yǎng)老制度，并對有勞動能力，但因照料失能、半失能或患病老人無法全勤勞動的勞動者，按其付出的有效養(yǎng)老時間進行獎勵性補償[18]，以彌補他們因照料老人可能帶來的個人和家庭收入損失。

(7)建立養(yǎng)老服務(wù)人員培訓(xùn)機制，實行社會養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人員持證上崗制度。為此，政府一是要建立穩(wěn)定的投入機制，在養(yǎng)老服務(wù)資金中列專項經(jīng)費用于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人員培訓(xùn)，同時加強對培訓(xùn)經(jīng)費使用情況的審計和監(jiān)督考核，確保?？顚Ｓ谩６峭ㄟ^招投標和委托-代理等辦法，委托專業(yè)的教育培訓(xùn)機構(gòu)及醫(yī)院、康復(fù)護理院、養(yǎng)老院等，對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人員和管理人員進行專業(yè)知識和技術(shù)技能等培訓(xùn)。三是實行社會養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人員持證上崗制度。制定社會養(yǎng)老服務(wù)職業(yè)資格考核和認證標準，通過嚴格的專業(yè)知識考核和技能鑒定，來提高養(yǎng)老服務(wù)人員整體的專業(yè)知識和技能水平；通過推行持證上崗制度，來推動農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)人員管理和服務(wù)的標準化、規(guī)范化。對臨時參與養(yǎng)老服務(wù)且不具備基本知識和技術(shù)技能的服務(wù)人員，如志愿者、義工等，也應(yīng)先培訓(xùn)、后上崗，以確保養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。

(8)加強對農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)主體的監(jiān)管考評。為此，政府需要制定并建立農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管機制及績效考評制度和辦法。一是監(jiān)督、考評各級政府管理部門的社會養(yǎng)老服務(wù)政策的落實情況、養(yǎng)老服務(wù)專項資金的撥付和經(jīng)費使用情況等，避免政策執(zhí)行不到位、資金撥付不及時、虧欠及使用不合理等問題，杜絕貪污、挪用、截留等現(xiàn)象。對政府管理部門的考核，應(yīng)通過建立健全行政問責(zé)制和崗位責(zé)任制，把社會養(yǎng)老服務(wù)落實和依法行政納入政府績效考評范疇，以強化政府管理部門和人員的履責(zé)意識。二是監(jiān)督和考評社區(qū)及養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量、養(yǎng)老資源利用效率等，應(yīng)把硬件設(shè)施的維護和安全使用特別是服務(wù)對象的滿意度作為考核重點。三是對企業(yè)、非營利組織和個人舉辦的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的合法性和有效運行情況進行監(jiān)管和考評。養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的監(jiān)管、考評可采取定期與不定期考核相結(jié)合的方法，通過建立事前評定、事中監(jiān)管、事后評估相結(jié)合的績效考評體系，并將考評過程和結(jié)果置于社會公眾監(jiān)督之下，將績效考評結(jié)果與獎懲和服務(wù)等級評定掛鉤，來推動農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)的有序、健康和持續(xù)開展。

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2016-04-30

教育部人文社會科學(xué)研究項目(12YJA630194)

趙秋成(1966-)，男，博士，教授；E-mail:zwzhao_008@163.com

1671-7031(2016)04-0016-07

C913.6

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