王淑敏，何悅涵

(大連海事大學(xué)法學(xué)院，遼寧大連　116026)

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TPP視域下投資爭(zhēng)端解決機(jī)制與東道國(guó)權(quán)益保護(hù)問(wèn)題

王淑敏，何悅涵

(大連海事大學(xué)法學(xué)院，遼寧大連116026)

TPP開(kāi)啟的外國(guó)私人投資者直接起訴東道國(guó)政府的爭(zhēng)端解決機(jī)制對(duì)于東道國(guó)的權(quán)益提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。平衡投資者與東道國(guó)利益關(guān)系，保護(hù)東道國(guó)權(quán)益已成為迫在眉睫的問(wèn)題。由此提出固定“公平公正待遇原則”，以及在投資者與東道國(guó)的利益博弈中加大對(duì)后者的保護(hù)的對(duì)策，成為現(xiàn)實(shí)可行的法律路徑。

投資者/東道國(guó)；爭(zhēng)端解決機(jī)制；權(quán)益保護(hù)；公平公正待遇原則

目前，國(guó)際投資在拉動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面的作用已超過(guò)國(guó)際貿(mào)易，而且國(guó)際投資(特別是大型跨國(guó)公司的投資活動(dòng))也比國(guó)際貿(mào)易更為深刻地影響著一國(guó)的經(jīng)濟(jì)、文化及社會(huì)發(fā)展的方方面面。[1]隨之而來(lái)的，是因國(guó)家間、東道國(guó)與投資者間利益分配不均、投資爭(zhēng)端解決新方式的出現(xiàn)等原因?qū)е碌耐顿Y爭(zhēng)端量與日俱增的現(xiàn)象。因此，旨在解決國(guó)際糾紛的爭(zhēng)端解決機(jī)制便具有舉足輕重的地位。而如何對(duì)當(dāng)今國(guó)際投資領(lǐng)域通行的投資者-東道國(guó)爭(zhēng)端解決機(jī)制(Investor-State Dispute Settlement,簡(jiǎn)稱ISDS)進(jìn)行完善也是擺在國(guó)際投資領(lǐng)域的重要問(wèn)題之一。

一、 TPP中的ISDS

TPP中在第九章以專章的形式規(guī)定了與投資有關(guān)的事項(xiàng)，其中B部分即為對(duì)投資者-東道國(guó)爭(zhēng)端解決方式的具體要求與規(guī)定。作為由美國(guó)主導(dǎo)的新型伙伴關(guān)系協(xié)議，TPP吸收了以往雙邊、多邊以及區(qū)域等伙伴關(guān)系協(xié)議的精華，同時(shí)對(duì)在實(shí)踐中產(chǎn)生問(wèn)題的部分進(jìn)行了一定的革新。

(一)TPP中對(duì)于投資爭(zhēng)端解決方式的規(guī)制

在TPP第九章B部分的規(guī)定中，在發(fā)生投資爭(zhēng)端的情況下，申訴方應(yīng)該按照協(xié)商和談判—提請(qǐng)仲裁—爭(zhēng)端各方同意仲裁—選擇仲裁員—開(kāi)始仲裁和裁決的環(huán)節(jié)順序進(jìn)行處理。其中協(xié)商作為前置程序要求申訴方必須首先進(jìn)行。而對(duì)于仲裁的申請(qǐng)，其提起者可以為非國(guó)家層面的投資者本身，并且申訴方可以選擇仲裁制度或規(guī)則，在仲裁申請(qǐng)生效之后，該制度或規(guī)則將會(huì)貫穿整個(gè)仲裁過(guò)程，除非被TPP改變[2]。

值得一提的是，TPP對(duì)于平行訴訟進(jìn)行了禁止性規(guī)定，但在規(guī)定之后附有但書(shū)，于其中賦予了申訴方啟動(dòng)臨時(shí)強(qiáng)制救濟(jì)的權(quán)利，意即若投資者在提交仲裁庭仲裁之前已啟動(dòng)?xùn)|道國(guó)國(guó)內(nèi)的司法程序，則仍可以啟動(dòng)ISDS。這一項(xiàng)與協(xié)議本身宗旨自相矛盾的規(guī)定在協(xié)議文本出臺(tái)后飽受詬病。

在開(kāi)始仲裁程序之后，TPP制定了一系列的程序性保護(hù)措施。首先，在仲裁進(jìn)程中提高了程序的透明度，確保爭(zhēng)端提交后相應(yīng)文件可被大眾獲?。黄浯?，通過(guò)法庭之友的意見(jiàn)書(shū)使勞工組織等利益相關(guān)者或團(tuán)體的意見(jiàn)能夠在仲裁中起到協(xié)助仲裁庭仲裁的作用；再者，協(xié)議設(shè)置了一定期限的評(píng)論期間，使得爭(zhēng)端雙方得以就裁決發(fā)表意見(jiàn)，也允許其任意一方對(duì)仲裁結(jié)果表示質(zhì)疑；最后，對(duì)于投資者通過(guò)拖延訴訟、濫訴等手段損害對(duì)方權(quán)益的行為，協(xié)議加重了投資者責(zé)任，具體表現(xiàn)為設(shè)置了快速審理程序與律師費(fèi)賠償制。

(二)TPP對(duì)其他協(xié)議中ISDS的發(fā)展

TPP中的ISDS脫胎于美國(guó)2012年雙邊投資協(xié)定范本，它允許一方投資者以自己的名義就與東道國(guó)之間產(chǎn)生的投資爭(zhēng)端申請(qǐng)仲裁，只要仲裁的事項(xiàng)屬于簽署協(xié)議的雙方已經(jīng)規(guī)定并承認(rèn)的事項(xiàng)。但前者內(nèi)容更加豐富，對(duì)于當(dāng)事人雙方的權(quán)利與義務(wù)規(guī)定也更加完善，并加入了一定的創(chuàng)新內(nèi)容。與業(yè)已實(shí)踐多年的美韓FTA、美國(guó)BIT范本相比，TPP關(guān)于投資的爭(zhēng)端解決機(jī)制延長(zhǎng)了提請(qǐng)仲裁的期限，從而更有益于投資者的權(quán)利行使。而對(duì)于東道國(guó)，則規(guī)定了應(yīng)訴方的反訴權(quán)利，比較充分地平衡了當(dāng)事雙方的權(quán)益。而相比于中韓FTA，TPP中的ISDS規(guī)定更加詳盡，前者比較籠統(tǒng)，自由空間比較大。

二、 TPP中ISDS對(duì)于東道國(guó)權(quán)益的挑戰(zhàn)

TPP中關(guān)于投資的爭(zhēng)端解決機(jī)制雖然在一定程度上解決了國(guó)際實(shí)踐中已出現(xiàn)的一些問(wèn)題，對(duì)于實(shí)現(xiàn)程序公正、限制投資者濫用訴訟權(quán)利等方面起到了積極的推動(dòng)作用。然而，由于TPP本身更傾向于維護(hù)發(fā)達(dá)國(guó)家的利益，故而ISDS對(duì)于東道國(guó)的權(quán)益仍具有極大的挑戰(zhàn)。

(一)公平公正理念被投資者挾持

ISDS的根本目的在于推動(dòng)貿(mào)易和投資自由化，在此情形下，在東道國(guó)權(quán)利與投資者權(quán)益之間，天平往往傾向于后者。[3]TPP在保護(hù)東道國(guó)權(quán)益的條款上已經(jīng)作出了一定的修改，例如增添被訴方東道國(guó)反訴的權(quán)利。但總體相比較，協(xié)議中的ISDS仍傾向于保護(hù)投資者的利益，投資者與東道國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)比明顯失衡。

如表1所示，公平公正理念是TPP所推行的核心理念，在整個(gè)TPP中貫穿始終，其中也包含投資部分。在實(shí)踐中，投資者常以東道國(guó)違反公平公正待遇原則為由提起國(guó)際仲裁，同時(shí)勝訴率也非?？捎^。然而，何謂“公平公正待遇”？作為一種宏觀的原則，它的解釋多數(shù)參照國(guó)際通行的習(xí)慣法，TPP也采取了此種模式，然則此種模式容易給予仲裁庭過(guò)多的自由裁量權(quán)，在寬泛解釋(傾向于保護(hù)投資者)與縮小解釋(傾向于保護(hù)東道國(guó))之間，仲裁庭的態(tài)度往往偏向于前者。這對(duì)于東道國(guó)的權(quán)益保護(hù)是一種沖擊與挑戰(zhàn)，而這種挑戰(zhàn)的根源恰恰是所謂的“公平與公正”，這無(wú)疑是一種諷刺。

但要想看到它，鐵絲人首先得抵得住病毒襲擊！因?yàn)槎磧?nèi)的每一滴水里，最多能有2 億病毒在快樂(lè)“游走”！“毒性”之大，想一想都讓人感到害怕！

表1　公平公正理念

信息來(lái)源：Trans-Pacific Partnership Agreement Text。

(二)東道國(guó)的權(quán)益受到來(lái)自ISDS的沖擊

1.“平行訴訟2.0版”

一個(gè)國(guó)家的主權(quán)是國(guó)家內(nèi)部立法、行政、司法的權(quán)力基礎(chǔ)與來(lái)源，也是對(duì)外保持獨(dú)立自主的意志體現(xiàn)，其中司法主權(quán)占據(jù)著重要的地位。TPP中的ISDS中的一些規(guī)定存在自相矛盾的部分，容易造成東道國(guó)權(quán)益的破壞，其中最飽受詬病的即為TPP可能導(dǎo)致的“平行訴訟2.0版”。

所謂“平行訴訟2.0版”指的是在TPP禁止的情況下，投資者利用協(xié)議漏洞進(jìn)行的變相的平行訴訟形式。具體而言，平行訴訟在TPP第九章第20條中是被禁止的行為，它要求當(dāng)事雙方在仲裁期間應(yīng)主動(dòng)放棄或停止平行訴訟的權(quán)利與行為。這種規(guī)定對(duì)于維護(hù)東道國(guó)的國(guó)內(nèi)司法主權(quán)具有積極作用。然而，TPP并不禁止仲裁前的國(guó)內(nèi)司法程序與判決。換而言之，即使投資者在提交仲裁申請(qǐng)之前已經(jīng)在東道國(guó)國(guó)內(nèi)提起了訴訟，而訴訟也已經(jīng)引發(fā)了正常的訴訟程序甚至已經(jīng)有了終局的審判結(jié)果，投資者仍有權(quán)援引ISDS。這樣的假設(shè)勢(shì)必會(huì)帶來(lái)這樣的結(jié)果：投資者擁有了雙重解決爭(zhēng)議的方式與機(jī)會(huì)——在當(dāng)事國(guó)的判決結(jié)果對(duì)投資者不利情況下，使用二次救濟(jì)機(jī)會(huì)，再次提請(qǐng)仲裁，而東道國(guó)毫無(wú)反擊之力。這種可能性早在TPP未簽署前便存在，例如著名的Chevron案*See Aguindav. Texaco, Inc., 303 F. 3d 470(2d Cir. 2002), 16 August 2002.。鑒于投資者大多為跨國(guó)公司，甚至可以這樣重新定義TPP：“加入TPP實(shí)質(zhì)上就是把經(jīng)貿(mào)司法仲裁權(quán)拱手相送給跨國(guó)公司集團(tuán)，并任由跨國(guó)公司集團(tuán)主導(dǎo)本國(guó)的政策、法律、法規(guī)。因此，是否加入TPP不是一個(gè)經(jīng)濟(jì)或貿(mào)易問(wèn)題，而是一個(gè)政治問(wèn)題，一個(gè)國(guó)家主權(quán)問(wèn)題?！盵4]

而對(duì)于升級(jí)版的平行訴訟所引發(fā)的一系列連鎖問(wèn)題，也勢(shì)必在TPP進(jìn)行實(shí)踐后露出端倪：

首先，東道國(guó)司法系統(tǒng)將被國(guó)際仲裁庭破壞。東道國(guó)擁有其自身的法律體系，如我國(guó)采用四級(jí)兩審終審制，美國(guó)根據(jù)不同州又有不同的審級(jí)制度。當(dāng)投資者尋求東道國(guó)司法救濟(jì)并得到終局判決結(jié)果時(shí)，正常情況下是無(wú)法再在該程序內(nèi)對(duì)判決結(jié)果繼續(xù)上訴的。然而TPP中“平行訴訟2.0版”則相當(dāng)于沖破東道國(guó)既有法律體系，給予了投資者再次“上訴”的權(quán)利。這種做法對(duì)于一個(gè)擁有完備法律體系的發(fā)達(dá)國(guó)家的司法主權(quán)尚造成極大的挑戰(zhàn)，更毋言極易成為東道國(guó)的發(fā)展中國(guó)家。

更為嚴(yán)重的是，這種面向國(guó)際仲裁庭的“上訴”既可進(jìn)行事實(shí)審查，也可進(jìn)行程序?qū)彶?，這與涉及上訴時(shí)各東道國(guó)的國(guó)內(nèi)規(guī)定往往背道而馳。同時(shí)，一個(gè)國(guó)家對(duì)于當(dāng)事人提起的訴訟通過(guò)法律規(guī)定的程序進(jìn)行審判，并得到一個(gè)終局的審判結(jié)果，而這種合法的結(jié)果竟能夠被國(guó)際仲裁庭所推翻，這對(duì)于一個(gè)國(guó)家的司法主權(quán)將造成干涉與沖擊。

其次，“平行訴訟2.0版”具有排他性。TPP中關(guān)于平行訴訟的矛盾規(guī)定本身便不利于東道國(guó)的主權(quán)與權(quán)益保護(hù)，而它的排他性更對(duì)東道國(guó)造成了雙重打擊——能夠獲得二次救濟(jì)的只有投資者本身，而東道國(guó)只有一次救濟(jì)機(jī)會(huì)，這實(shí)質(zhì)上是一種程序不正義的表現(xiàn)。當(dāng)事雙方不論身份如何，其尋求救濟(jì)的地位都應(yīng)是平等的。投資者可以利用二次提起仲裁的機(jī)會(huì)“修正”既已塵埃落定的判決結(jié)果，而相應(yīng)的東道國(guó)卻只有一次尋求救濟(jì)的權(quán)利，這種片面的排他性不符合公平正義的法律精神與準(zhǔn)則。

2.東道國(guó)的公共利益保護(hù)將面臨挑戰(zhàn)

TPP于2016年2月4日正式生效。由于生效時(shí)間較短，涵蓋方面較多，程序比較復(fù)雜，故而目前未有官方的案例通過(guò)TPP中的ISDS提交國(guó)際仲裁庭。但眾所周知，ISDS的模式早有先例，被廣泛應(yīng)用于各種雙邊、多邊協(xié)定中，故而對(duì)于TPP中可能出現(xiàn)在實(shí)踐中的問(wèn)題可以在已經(jīng)生效并實(shí)踐的協(xié)議中窺得一些端倪。

在具有代表意義的Renco公司訴秘魯案*See The Renco Group, Inc. v. The Republic of Peru, ICSID Case No. UNCT/13/1, Claimant’s Amended Notice of Arbitration and Statement of Claim, 9 August 2011.中，Renco公司作為投資者便利用提起仲裁的方式成功規(guī)避作為東道國(guó)的秘魯政府的環(huán)保要求。在該案中，Renco公司在秘魯投資建立了鉛鋅冶煉廠，但未配套設(shè)置秘魯政府要求的高標(biāo)準(zhǔn)環(huán)保設(shè)施，結(jié)果冶煉廠的經(jīng)營(yíng)受到秘魯政府的管制瀕臨破產(chǎn)。Renco公司遂根據(jù)美國(guó)-秘魯之間簽署的雙邊協(xié)定，將此事向國(guó)際仲裁庭提出了仲裁申請(qǐng)，該公司認(rèn)為秘魯政府的環(huán)保要求過(guò)于苛刻，將其國(guó)家本身愈加嚴(yán)峻的環(huán)保形勢(shì)強(qiáng)加給冶煉廠本身，致使公司受到損失。經(jīng)過(guò)協(xié)商，秘魯政府最終被迫同意Renco公司投資的冶煉廠在沒(méi)有先前要求的環(huán)保設(shè)施的前提下重新開(kāi)工。這起案件表明，現(xiàn)有的ISDS規(guī)定有可能成為一些投資者投機(jī)取巧、規(guī)避東道國(guó)法律法規(guī)要求的手段，而投射到東道國(guó)本身更有可能成為懸于其公共利益保護(hù)要求之上的“達(dá)摩克利斯之劍”。一個(gè)國(guó)家對(duì)于環(huán)保、公共健康等方面的規(guī)定本來(lái)屬于一國(guó)的公共利益需求，而這種需求屬于一國(guó)主權(quán)組成部分之一。然而，一些投資者利用ISDS過(guò)于保護(hù)投資方利益的特點(diǎn)繞開(kāi)東道國(guó)的公共利益規(guī)定，這是對(duì)主權(quán)的一種踐踏。TPP雖尚未得到實(shí)踐，但其有關(guān)ISDS的設(shè)定與目前實(shí)踐中的做法并未有實(shí)質(zhì)性的改進(jìn)與突破，因而上述Renco案今后發(fā)生在TPP締約國(guó)之間的可能性極高。

三、平衡投資者與東道國(guó)利益關(guān)系，保護(hù)東道國(guó)權(quán)益

TPP中的ISDS重視保護(hù)投資者利益，而對(duì)比來(lái)看對(duì)于東道國(guó)權(quán)益的保護(hù)力度仍有所欠缺。這與投資爭(zhēng)端解決實(shí)踐中規(guī)則制定方與當(dāng)事一方經(jīng)常重疊有關(guān)。對(duì)此，TPP中的與投資有關(guān)的爭(zhēng)端解決機(jī)制可以從以下幾方面進(jìn)行改進(jìn)：

(一)固定“公平公正待遇原則”

針對(duì)投資者利用公平公正待遇范圍解釋的不確定性打擦邊球的行為，TPP中可采取將該原則文本化的方式，對(duì)公平公正待遇的內(nèi)容與范圍在協(xié)議中進(jìn)行明確規(guī)定，從而防止投資者的惡意訴訟行為。在實(shí)踐中可以考慮將國(guó)際實(shí)踐中已普遍接受或認(rèn)可的某些規(guī)則或具體要素，如無(wú)差別待遇、正當(dāng)法律程序(不得采取專斷措施)以及拒絕司法等，作為公平公正待遇的要求予以明確限定。[5]而另一種方式則簡(jiǎn)便許多，在投資者的可訴事項(xiàng)中剔除“東道國(guó)違反公平公正待遇要求”。這種方式比較方便，可操作性也更強(qiáng)，但也存在一定的弊端：由于過(guò)于簡(jiǎn)單，片面刪除這一項(xiàng)可能會(huì)導(dǎo)致另一種不正義的情況出現(xiàn)。所以第一種做法比較具有實(shí)踐價(jià)值。

(二)在投資者與東道國(guó)的利益博弈中加大對(duì)后者的保護(hù)

投資爭(zhēng)端解決機(jī)制設(shè)立的初衷便在于維持國(guó)際投資的正常秩序。由于投資者在東道國(guó)進(jìn)行投資時(shí)相對(duì)而言處于弱勢(shì)地位，故而采取ISDS的模式加強(qiáng)對(duì)“弱者”的保護(hù)。然而，由于規(guī)則的制定主導(dǎo)者多為發(fā)達(dá)國(guó)家，而投資者也更多來(lái)自于發(fā)達(dá)國(guó)家，相反貌似處于“強(qiáng)勢(shì)”地位的更多地屬于發(fā)展中國(guó)家，既有規(guī)則的制定便有一種“矯枉過(guò)正”使得出現(xiàn)另一種不正義的情況。TPP締約國(guó)既有美國(guó)為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家，也包含諸如越南、墨西哥等發(fā)展中國(guó)家，因而在ISDS中加強(qiáng)對(duì)東道國(guó)權(quán)益的保護(hù)勢(shì)在必行。具體而言：

1.對(duì)于“平行訴訟2.0版”的存在，協(xié)議應(yīng)當(dāng)予以修正

有兩種方式可供選擇。其一為禁止投資者在業(yè)已獲得國(guó)內(nèi)判決的情況下再次向國(guó)際仲裁庭提起訴訟，即國(guó)內(nèi)與國(guó)際救濟(jì)方式只能擇其一。但這種方式不但對(duì)東道國(guó)管轄權(quán)造成一定影響，并且在實(shí)踐中也并不現(xiàn)實(shí)。另一種方式則是賦予東道國(guó)與投資者同等地位的救濟(jì)機(jī)會(huì)，簡(jiǎn)單而言即同樣給予東道國(guó)兩次救濟(jì)機(jī)會(huì)，但這種方式在法經(jīng)濟(jì)學(xué)中又沒(méi)有達(dá)到利益最大化的效果。兩種方式各有利弊，而協(xié)議本身可以規(guī)定的有限，更多需要在實(shí)踐中進(jìn)行磋商與談判。

2.以例外條款的方式保護(hù)東道國(guó)公共利益

TPP中首次出現(xiàn)了對(duì)于煙草控制措施的例外條款，對(duì)于可能危害公共健康的煙草問(wèn)題，協(xié)議規(guī)定有關(guān)其內(nèi)容不得受到投資者與國(guó)家爭(zhēng)端解決項(xiàng)下私人投資者的挑戰(zhàn)。這對(duì)于維護(hù)東道國(guó)公共利益具有重要的推動(dòng)作用。但煙草只是威脅東道國(guó)公共利益的因素之一，協(xié)議若想更大限度地遏制投資者片面提起仲裁從而規(guī)避東道國(guó)法律規(guī)定的現(xiàn)象，可以以清單的形式列明禁止事項(xiàng)，使得規(guī)范更加明確詳細(xì)。

四、結(jié)　語(yǔ)

由于投資者多數(shù)來(lái)自于發(fā)達(dá)國(guó)家，因而其更注重保護(hù)作為私有財(cái)產(chǎn)所有者的投資者一方的利益，而與此相對(duì)的是在國(guó)際投資中多扮演東道國(guó)角色的發(fā)展中國(guó)家所做出的妥協(xié)與讓步。這就導(dǎo)致目前ISDS對(duì)東道國(guó)主權(quán)的干預(yù)過(guò)大、對(duì)投資者保護(hù)比重過(guò)高等問(wèn)題屢見(jiàn)不鮮。TPP作為涵蓋發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家在內(nèi)的跨區(qū)域伙伴關(guān)系協(xié)定，其成員本身的經(jīng)濟(jì)水平存在差異，國(guó)家間投資活動(dòng)中易發(fā)生爭(zhēng)議。在TPP還未正式實(shí)踐的情況下，從既有協(xié)議中ISDS所引發(fā)的問(wèn)題入手，分析可能發(fā)生的情況，做好投資者與東道國(guó)的利益平衡，對(duì)不同發(fā)展水平的成員做到在不影響整體利益的情況下區(qū)別對(duì)待，更加注重維護(hù)東道國(guó)的權(quán)益，這對(duì)TPP的正常運(yùn)行將大有裨益。

[1]沙奈.資本全球化[M].齊建華,譯.北京：中央編譯出版社，2001：49-84.

[2]張宇燕.《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》文本解讀[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2016：98-100.

[3]孫勁，郭慶斌.對(duì)TPP若干重要問(wèn)題的看法[EB/OL].(2016-02-27)[2016-05-16].http://www.chinaqking.com/sp/2016/562268.html.

[4]鄭若麟.TPP的要害是司法主權(quán)[J].新民周刊，2015(40):88.

[5]余勁松.國(guó)際投資條約仲裁中投資者與東道國(guó)權(quán)益保護(hù)平衡問(wèn)題研究[J].中國(guó)法學(xué)，2011(2)：137-138.

2016-04-26

王淑敏(1963-)，女，博士，教授，博士生導(dǎo)師；E-mail:sunnyw@163.com

1671-7031(2016)04-0067-04

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