楊明月

一、市縣級審計機關(guān)經(jīng)濟責任審計報告存在的主要問題

下面分別從審計評價、審計發(fā)現(xiàn)的主要問題、責任認定和審計建議等經(jīng)濟責任審計報告的組成部分，歸納報告中常見的幾類問題：

（一）審計評價部分：客觀性把握不夠。

一些審計機關(guān)的經(jīng)濟責任審計報告，評價內(nèi)容大而全，卻沒有相應(yīng)的審計取證作支撐，有抄襲被審計領(lǐng)導干部工作總結(jié)之嫌，客觀性和公信力不夠。

如，在某縣審計局實施的食品藥品監(jiān)督管理局局長任期經(jīng)濟責任報告上，寫道：某同志任職期間，緊緊圍繞市委、市政府的工作重心，以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以保障食品藥品安全為工作目標，認真履行職責，較好地完成了市委、市政府及上級主管部門下達的各項工作任務(wù)。在保障全市食品藥品安全工作中，一是以食品安全示范創(chuàng)建為抓手，夯實農(nóng)村食品安全基礎(chǔ)……確保全縣無重特大食品藥品安全事故發(fā)生。在財政財務(wù)管理工作中，一方面立足本單位實際，嚴格執(zhí)法程序，非稅收入征收和罰沒款項收繳合法、合規(guī);另一方面加強財政財務(wù)支出管理……審計結(jié)果表明，該局向?qū)徲嫿M提供的會計資料真實地反映了某年某月至某年某月的財政收支情況，各項財政收支行為基本符合財經(jīng)法規(guī)的規(guī)定，單位內(nèi)部控制制度基本健全有效。但審計也發(fā)現(xiàn)，縣藥監(jiān)局在固定資產(chǎn)及部分車輛使用管理等方面存在一些問題，有待進一步規(guī)范和完善。本次審計涉及的賬面資料中，未發(fā)現(xiàn)某同志個人有違反廉政規(guī)定的問題。

這個審計評價相對于一些審計報告的審計評價部分還是有長處的，不僅關(guān)注了食品藥品監(jiān)督管理局的財務(wù)收支問題，還關(guān)注了其財務(wù)制度以及該局職能履行情況。不足之處在于：對于“較好地完成了市委、市政府及上級主管部門下達的各項工作任務(wù)”一句缺少有力的支撐。翻閱項目檔案，對該局職能履行績效的取證不足，且缺少量化評價。如，沒有明確該局應(yīng)完成哪些工作任務(wù)，有哪些主要職能，為完成工作任務(wù)主要采取了哪些措施，還有哪些措施應(yīng)采取未采取，已經(jīng)采取的措施有哪些不足，制度措施采取的績效如何，“無重特大食品藥品安全事故發(fā)生”與采取的措施有無必然關(guān)系，是否還存有食品藥品安全隱患。缺乏必要的取證程序，審計評價只能以談話、被審計單位和被審計領(lǐng)導干部的總結(jié)為依據(jù)，語言表述就顯得空洞，缺乏審計的職業(yè)判斷。另外，評價中說“內(nèi)部控制制度基本健全有效”，但后文的問題全部是資產(chǎn)管理、財務(wù)管理方面的問題，有前后矛盾之嫌。這樣的審計評價顯然缺乏客觀性和公信力。

（二）審計發(fā)現(xiàn)的問題部分：問題層次不高，不能有效體現(xiàn)審計目標。

根據(jù)《黨政主要領(lǐng)導干部和國有企業(yè)領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》（以下簡稱《兩辦》規(guī)定）和《黨政主要領(lǐng)導干部和國有企業(yè)領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定實施細則》（以下簡稱《實施細則》），經(jīng)濟責任審計應(yīng)當以促進領(lǐng)導干部推動本地區(qū)、本部門（系統(tǒng)）、本單位科學發(fā)展為目標，以領(lǐng)導干部任職期間本地區(qū)、本部門（系統(tǒng)）、本單位財政收支、財務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟活動的真實、合法和效益為基礎(chǔ)，重點檢查領(lǐng)導干部守法、守紀、守規(guī)、盡責情況，加強對領(lǐng)導干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督，推進黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?？梢?，經(jīng)濟責任審計項目的目標不僅是財務(wù)收支的真實合法性，還關(guān)注業(yè)務(wù)的效益性，所要監(jiān)督和評價的內(nèi)容包括被審計領(lǐng)導干部履行經(jīng)濟責任的全部活動，領(lǐng)導干部遵守財務(wù)方面的法規(guī)制度只是基本的義務(wù)，是否依法履職、盡責擔當、推動本地區(qū)、本部門（系統(tǒng)）、本單位科學發(fā)展才是衡量經(jīng)濟責任履行情況的根本標準。

然而目前很多審計報告仍然主要反映財務(wù)問題，如上例所舉的報告中列舉的都是財務(wù)、資產(chǎn)管理方面的問題，與對食品藥品監(jiān)督管理局的總體評價關(guān)聯(lián)度不夠大，不能使報告讀者對該局長的經(jīng)濟責任履行情況形成清晰的認識。

還有的問題沒有科學抽樣，讓人產(chǎn)生“只見樹木、不見森林”之感，不能反映整體情況。如，一個教育局局長的經(jīng)濟責任審計報告中這樣描述“部分專項資金未專款專用。如：某年至某年區(qū)教學儀器管理站在學校儀器設(shè)備?？钪辛兄^(qū)教育局及下屬事業(yè)單位購買設(shè)備款200萬元……”。該部門一共有多少專項資金，違規(guī)使用的資金占全部資金的比例是多少，均未在報告中說清楚，如何給讀者提供客觀的信息，如何與審計評價掛鉤得出被審計領(lǐng)導干部在預(yù)算執(zhí)行方面的經(jīng)濟責任履行情況呢？不能做出科學合理的評價，經(jīng)濟責任審計項目的目標也就無從體現(xiàn)。

（三）責任認定部分：標準不夠統(tǒng)一，直接責任和主管責任較少。

一是標準不夠統(tǒng)一。如，同一個審計機關(guān)做出的審計報告，某局局長經(jīng)濟責任審計報告寫道：對某局本級和所屬單位財務(wù)收支及管理方面存在的問題，某同志應(yīng)負領(lǐng)導責任;某辦主任經(jīng)濟責任審計報告寫道：對審計發(fā)現(xiàn)的財務(wù)管理不規(guī)范等問題，某同志應(yīng)負主管責任;對下屬單位財務(wù)監(jiān)管不到位等問題，某同志應(yīng)負領(lǐng)導責任。分析上述兩個報告中定責的合理性，勉強可以理解為兩個被審計單位領(lǐng)導班子分工不同，前者的被審計領(lǐng)導干部不分管財務(wù)、后者的分管財務(wù)，但是后面的單位同樣是內(nèi)部控制機制不健全，為何領(lǐng)導分別負主管責任和領(lǐng)導責任呢？即使有下屬單位負責人對具體問題承擔直接責任或是主管責任，如果這個單位財務(wù)未獨立核算，被審計領(lǐng)導干部也應(yīng)該承擔主管責任，而非領(lǐng)導責任;若下屬單位財務(wù)獨立核算，審計過程只需重點檢查對下屬單位的監(jiān)管機制健全與否即可，具體的財務(wù)問題無須作為上級部門主要領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計的重點而寫上報告。

二是直接責任和主管責任較少。通過對某省市縣級審計機關(guān)的抽查，發(fā)現(xiàn)大部分報告發(fā)現(xiàn)的問題，被審計領(lǐng)導干部以領(lǐng)導責任和主管責任為主，直接責任很少涉及。《實施細則》對直接責任的認定做出了明確的規(guī)定。從媒體報道的已查處官員的違法違規(guī)案件中，可以看出官員以權(quán)壓法、獨斷專行、徇私舞弊，造成國有資產(chǎn)（資源）損失浪費的情況屢見不鮮，與經(jīng)濟責任審計報告中“形勢大好”的局面形成鮮明對比。這種現(xiàn)象無疑降低了審計報告的公信力。

（四）審計建議部分：建議不完整，針對性不強，建設(shè)性作用發(fā)揮不到位。

一是建議不完整，審計報告和審計結(jié)果報告中都很少有針對被審計領(lǐng)導干部本人使用的建議。二是建議針對性不強。例如，在某市委書記的經(jīng)濟責任審計報告中，審計建議為：國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門要認真履行職責和義務(wù)，理順體制，加強對企業(yè)的管理和監(jiān)督，切實提高經(jīng)濟效益，確保國有資產(chǎn)保值增值，避免損害企業(yè)國有資產(chǎn)所有者和其他出資人的合法權(quán)益。首先，書記一般全面負責市委工作，在發(fā)展戰(zhàn)略和決策思路上面發(fā)揮重要作用;縣長一般主抓各部門工作，對國有資產(chǎn)監(jiān)管方面的建議應(yīng)在縣長的經(jīng)濟責任審計報告中出現(xiàn)。其次，建議對象不應(yīng)是部門，而應(yīng)是市委、市政府，建議著眼于該市國有資產(chǎn)運營管理的制度、體制建設(shè)和經(jīng)濟事項決策制定。三是建設(shè)性作用發(fā)揮不到位。所翻閱的審計報告中，尤其是黨政部門主要領(lǐng)導干部的經(jīng)濟責任審計報告，建議基本上都是：加強內(nèi)部控制、加強預(yù)算管理和財務(wù)管理、規(guī)范投資項目管理、加強下屬單位管理等，與所在部門所承擔的具體經(jīng)濟職責聯(lián)系不夠緊密。如，某縣教育局長的經(jīng)濟責任審計報告中，發(fā)現(xiàn)了“企業(yè)職工培訓重復享受政策”的問題，與當?shù)亍蛾P(guān)于加強職工培訓提高勞動者素質(zhì)的實施意見》中“我縣企業(yè)職工參加政府扶持的職業(yè)培訓項目，每人每年原則上只能享受一次政府經(jīng)費補助（含其他行業(yè)經(jīng)費補助）”的規(guī)定不符。對應(yīng)的審計建議是“要求企業(yè)職工培訓機構(gòu)上報電子版培訓資料，以強化審查監(jiān)督”。這個建議只是提出了在現(xiàn)有政策下，避免重復享受政策的管理手段，卻未對政策本身的合理性提出質(zhì)疑：以培訓次數(shù)作為享受補貼的限制條件與鼓勵職工參與培訓的政策目標是否相符？現(xiàn)行政策下，由培訓學校在培訓實施環(huán)節(jié)發(fā)放補貼是否存在制度漏洞？因此，提出的建議是治標不治本的，仍然為違規(guī)享受補貼埋下了隱患。

二、存在問題的原因分析

分析上述問題存在的原因，既有系統(tǒng)性的原因，也有市縣級審計機關(guān)自身的原因。

（一）系統(tǒng)性原因：經(jīng)濟責任審計制度規(guī)范尚待進一步探索完善。

盡管《兩辦》規(guī)定及《實施細則》已經(jīng)出臺，但由于領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任本身的復雜性，關(guān)于審計范圍的科學界定、審計樣本的合理選取、定性評價與定量評價的配合使用、審計定責的準確把握以及審計風險的有效規(guī)避等問題，都處于探索研究的過程。各級審計機關(guān)不同程度地面對這些難題，需要經(jīng)過實踐的發(fā)展和各級審計機關(guān)的共同努力，逐漸總結(jié)經(jīng)驗、探索解決問題的思路。

（二）市縣級審計機關(guān)隊伍狀況與項目安排上的矛盾。

市縣級審計機關(guān)，尤其是縣級審計機關(guān)，長期面臨隊伍素質(zhì)亟待提高的問題。與此同時，由于地方干部任免更換頻繁，組織部門每年都會安排大量的經(jīng)濟責任審計項目。有的縣局一共十幾名審計干部，每年要承擔十幾位領(lǐng)導干部的任期經(jīng)濟責任審計，還要完成本級預(yù)算執(zhí)行審計等例行項目，參與審計署、省級審計機關(guān)統(tǒng)一組織或授權(quán)的審計項目。這種情況下，一些審計機關(guān)為了完成審計任務(wù)，經(jīng)濟責任審計項目不能審深審透，僅浮在表面的財務(wù)問題上，如果沒有舉報線索或是上級領(lǐng)導要求，很多審計程序未按照審計準則和兩辦《規(guī)定》要求執(zhí)行到位，僅取信于被審計單位提供資料，未進行必要的測試，未合理懷疑、充分適當取證，審計報告的公允性和客觀性難以保證。

（三）市縣級審計機關(guān)對經(jīng)濟責任審計的認識理解不到位。

上述兩方面原因均屬于客觀原因。究其根本原因，還是一些市縣級審計機關(guān)的審計理念有待更新。在認識上，未準確把握和正確理解經(jīng)濟責任審計的制度要義和主要目標，仍然將財政財務(wù)收支的真實、合法作為審計目標，以財務(wù)管理問題作為主要的審計內(nèi)容。一方面，財政財務(wù)收支只是經(jīng)濟活動的載體，僅關(guān)注財政財務(wù)收支的真實、合法性，經(jīng)濟活動的績效性無法得到科學合理地評價;另一方面，我國政府部門的財務(wù)核算體系尚需不斷探索和完善，政府及其部門掌握的公共資金、公共資產(chǎn)、公共資源未完全納入財務(wù)體系，因此完全依靠目前的財務(wù)信息為切入點審計業(yè)務(wù)活動，明顯是不完整的。

（四）在技術(shù)手段上，未能將審計目標、審計內(nèi)容和審計思路方法有機結(jié)合。

一些地區(qū)，仍然采用“大海里撈針”、“盲人摸象”的審計思路，不考慮整體的審計范圍，不研究科學選定樣本，先抓問題，由“事”及“人”，問題能與人勉強掛鉤則已，掛不上就是沒有問題。這種審計思路和方法，極大地降低了審計質(zhì)量，提高了審計風險，必然不會產(chǎn)生高質(zhì)量的審計報告。

三、提高市縣級審計機關(guān)經(jīng)濟責任審計報告質(zhì)量的對策和建議

解決上述問題，一要依靠實踐地不斷發(fā)展，促進經(jīng)濟責任審計制度、操作指南、規(guī)范不斷完善;二要合理安排審計項目，將經(jīng)濟責任審計項目與其它審計項目相結(jié)合，有針對性地利用其它項目成果，以離任經(jīng)濟事項交接、年度報告等制度為補充，精簡項目數(shù)量，每年有重點地安排1、2個領(lǐng)導干部的經(jīng)濟責任審計項目，確保審深、審透、審精;三要更新審計理念，正確理解審計目標、合理確定審計范圍、采取適當?shù)膶徲嫹椒?，提高審計報告質(zhì)量，具體包括以下幾方面對策建議：

（一）正確理解經(jīng)濟責任審計目標，合理確定審計范圍。

按照《兩辦》規(guī)定和《實施細則》的要求，經(jīng)濟責任審計目標是多層次多維度的目標體系，從層次上說，直接目標是檢查領(lǐng)導干部守法、守紀、守規(guī)、盡責情況，根本目標是推動本地區(qū)、本部門（系統(tǒng)）、本單位科學發(fā)展;從維度上說，實際上是對被審計領(lǐng)導干部運用公共資金、公共資產(chǎn)、公共資源過程和結(jié)果的一攬子評估，既要評價被審計領(lǐng)導干部履行經(jīng)濟責任過程的合法合規(guī)、經(jīng)濟高效、科學合理，也關(guān)注其經(jīng)濟結(jié)果的經(jīng)濟性、效果性、效率性和安全性。

根據(jù)上述目標，被審計地區(qū)、部門（系統(tǒng)）、單位實際所用和使用的經(jīng)濟資源都應(yīng)該作為審計范圍，被審計領(lǐng)導干部直接決策、支配、使用的經(jīng)濟資源作為審計重點。如，區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計的內(nèi)容，應(yīng)該是全部政府性資產(chǎn)及資產(chǎn)形成、使用、分配的全過程，具體包括一般公共預(yù)算資金（含專項資金）、政府性基金預(yù)算資金、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算資金、社會保險基金預(yù)算資金、政府性債務(wù)、自然資產(chǎn)資源、公共投資建設(shè)項目及形成的固定資產(chǎn)（含使用、出租、出借資產(chǎn)）等內(nèi)容。審計中，不僅應(yīng)關(guān)注上述資產(chǎn)的存量狀態(tài)的完整性和報告數(shù)據(jù)的真實性，還應(yīng)關(guān)注與資產(chǎn)有關(guān)的決策行為、使用行為、分配行為以及最終的經(jīng)濟績效。

（二）將定性評價與定量評價有機結(jié)合，提高評價的客觀性。

為保證評價的公平性、客觀性和可比性，根據(jù)各類領(lǐng)導干部履職過程中的共性事項和問題，抽象出具體的評價指標。評價指標計算，盡量以審計樣本值與總體值相比、實際完成數(shù)與計劃數(shù)相比、末期數(shù)與基期數(shù)相比的方式計算;將綜合指標值劃分若干評價檔次，根據(jù)每位領(lǐng)導干部的得分情況確定其履職檔次。在量化評價的基礎(chǔ)上，充分考慮被審計領(lǐng)導干部前任遺留的工作基礎(chǔ)，以及本地區(qū)、單位（部門）的資源條件，運用職業(yè)判斷分析出現(xiàn)問題的原因和領(lǐng)導干部的能力素質(zhì)，適當調(diào)整量化打分的評價結(jié)果，最終做出客觀公允的審計評價。

（三）科學公正界定被審計領(lǐng)導干部責任。

第一，確定審計重點時，要充分考慮領(lǐng)導干部的管理幅度和管理跨度。對內(nèi)部控制測試和決策合理性評估后認為風險較小的經(jīng)濟事項、獨立審計、決策權(quán)力較大的下屬單位經(jīng)濟行為（如無明顯線索懷疑與被審計領(lǐng)導干部相關(guān)）等可判斷為與被審計領(lǐng)導干部無明顯直接關(guān)系的內(nèi)容，則不應(yīng)作為審計重點，保證審出的問題一定能歸咎責任，避免問題與責任兩張皮。

第二，總結(jié)規(guī)律、審慎定責?？偨Y(jié)各類問題所對應(yīng)的直接責任、主管責任、領(lǐng)導責任證據(jù)要素，梳理各類責任的取證規(guī)律及適用的取證方法。一旦發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導干部不作為、懶作為、慢作為、濫作為、錯作為，以及個人廉政方面的問題線索，運用訪談記錄、會議紀要、文件批示、賬戶資料、職責分工、經(jīng)濟后果等證據(jù)，審慎確定經(jīng)濟責任。

（四）審計建議效用最大化。

審計建議包括被審計領(lǐng)導干部使用建議和其所在地區(qū)、部門、單位發(fā)展建議。對領(lǐng)導干部使用的建議要與對其評價相結(jié)合，為組織部門提供明確的信息，如，該干部在決策、執(zhí)行、管理等方面，哪方面的能力較強;其是否了解本地區(qū)、本系統(tǒng)、本行業(yè)的基本規(guī)律和工作重點;該同志適合現(xiàn)任崗位的工作，如不適合，更適合從事哪方面的工作等。

關(guān)于地區(qū)、部門、單位的發(fā)展建議，從被審計領(lǐng)導干部任中經(jīng)濟事項出發(fā)，挖掘其所在單位存在問題的深層次原因，從完善制度、體制、機制方面提建議。對于全國、全系統(tǒng)普遍存在的問題或是歷史性、長期性、頑固性問題，可結(jié)合審計發(fā)現(xiàn)的其它地區(qū)、部門、單位處理類似問題的好經(jīng)驗、好做法，提出參考建議。

（作者單位：審計署審計干部培訓中心）