李利文，上海交通大學國際與公共事務學院，上海200030

?

中國城市空間的治理邏輯
——基于權力結構碎片化的理論視角

李利文，上海交通大學國際與公共事務學院，上海200030

摘要:根據公權力和私權利城市空間可以劃分為公共空間和私人空間，且公共空間和私人空間在國家與社會關系變遷中不斷分離和融合，改變了我國目前城市空間的治理基礎。城市空間的政治屬性和社會屬性在推動西方城市治理范式變遷的同時，也印證了城市空間權力結構碎片化問題，而城市空間權力碎片化問題是城市政治學必須持續(xù)關注的命題。城市空間權力結構碎片化帶來的自治和維權兩種公共風險在一定時期內仍將困擾城市空間治理和城市空間發(fā)展。城市空間權力結構碎片化實質上是城市空間治理邏輯的重構，即城市空間治理必須同時處理好城市空間治理中的權力結構碎片化問題和城市空間權力結構碎片化中的空間整合問題。

關鍵詞:城市空間;城市治理;權力結構;碎片化

空間和權力是城市政治學關注的重要命題，西方城市政治學在理解城市空間權力結構上出現(xiàn)了多元主義理論、精英理論和機制理論等。多元主義強調權力的分散，精英理論強調權力的集中，而機制理論則將注意力由權力的社會控制轉向權力的社會生產，“把理論焦點聚集在政府和非政府參與者之間的合作和協(xié)調問題上”［1］66，而且“未來城市治理的安排，須挖掘民主的深層含義”［2］4-50。因此，從城市政治學角度而言，城市空間權力結構的有效安排是提升城市治理績效的重要前提。在我國城市空間權力結構不斷碎片化①蘭普頓(David M.Lampton)、李侃如(Kenneth Lieberthal)和奧克森伯格(Michael Oksenberg)等人在上世紀80年代末期提出了“碎片化威權主義”(Fragmented Authoritarianism)，其認為封閉的權力結構體系因政治系統(tǒng)內部縱向和橫向高度分割體制而實質上淪為碎片化。這種政治碎片化具體表現(xiàn)為政府碎片化和政策碎片化。這一理論強調從內部視角對“權力結構碎片化”進行了分析，但其缺乏從外部力量進行分析，尤其是隨著社會力量和市場力量的壯大，其對權力結構也產生了重大沖擊?；诖?，本文所指的“碎片化”既包括內部視角的意義，也包括外部視角的意義。的背景下，城市空間擁有怎樣的權力結構?城市空間的治理基礎有何改變，又遵循怎樣的治理邏輯，這是本文所要致力解決的。

一、城市空間權力結構及其治理基礎的變遷

權力是影響空間的最基本、最重要的因素［3］248。權力可以劃分為公權力和私權利②理解城市空間問題的范式有很多，如公共政策的制定與執(zhí)行、社會運動與政治機會結構、國家法團主義等，不同的視角關注的焦點和側重會有所不同。本文重點關注城市空間中權力結構的變遷對城市空間治理的影響，而城市空間權力結構變遷不僅投射了國家-社會之間的變遷關系，而且很大程度上與人類社會生活中的國家生活領域和市民社會生活領域相契合。人類社會生活可以分為兩大領域，分別是政治國家生活領域和市民社會生活領域?，F(xiàn)有的法律體系有公法和私法之分，公法調節(jié)的是前者，包括憲法、刑法和行政法等，私法調節(jié)的是后者，主要包括民法。公法強調國家意志，而私法強調個人意志，兩者既相互獨立也相互統(tǒng)一。真正能實現(xiàn)城市和諧發(fā)展的國家，公權力和私權利應該處于平衡狀態(tài)。本文正是基于此，將權力劃分為公權力與私權利。，基于公權力的空間為公共空間，基于私權利的空間則為私人空間，兩者分別具體表現(xiàn)為政治權力和社會再生產。城市空間就是一個包含公共空間與私人空間的混合性空間，城市空間結構的變遷也是公共空間和私人空間相互衍化、抗衡和消長的過程。

(一)公共空間和私人空間的分離與融合

公共空間與私人空間①這里的公共空間與哈貝馬斯所提的公共領域有一定的區(qū)別，哈貝馬斯所指的公共領域主要是指介于國家與社會之間的公共領域，是通過交往理性、批判精神和公共場所而從私人領域中產生的。而這里的公共空間是基于公權力的調節(jié)空間，即公權力范圍內可以干預的空間，私人空間則是屬于家庭或個人的空間，應該排除在公共空間之外。公共空間和私人空間隨著國家與社會之間關系的變化而不斷相互轉化，但兩者在本質屬性上是截然不同的。建立在空間權力結構基礎之上，而這種空間權力結構在很大程度上受國家與社會關系的影響。在古典時期，國家與社會處于膠著狀態(tài)，這種膠著存在的根源在于公權力與私權利的膠著。亞里士多德認為，“城邦在本性上先于個人和家庭……因為必須共同集合于城邦這個整體才能讓大家滿足其需要”［4］8-9，城邦實質上是一種私權利讓位于公權力的混合狀態(tài)。西塞羅也認為，“人民是法律和法庭的主人……每個公民的生命和財產的主人……只有這種政府才能被正確地稱之為國家，即‘人民的財產'”［5］39，可見，國家實質上是一種體現(xiàn)私權利的公權力?？傊?，古典時期的公共空間和私人空間是一種相互膠著的共同體狀態(tài)。進入中世紀，國家與社會逐漸趨于分離，私權利的掙脫越來越強烈?；舨妓拐J為，“每個人擁有按照自己所愿意的方式運用自己的力量保全自己的天性的自由”［6］97;洛克認為，“在自然法范圍內……無須得到任何人的許可或聽命于任何人的意志……沒有一個人享有多于別人的權力”［7］5;盧梭也認為，“自然支配著一切動物，禽獸總是服從;人雖然也受到同樣的支配，卻認為自己有服從或反抗的自由”［8］83?？梢姡惺兰o掙脫君權神授、追求自由平等的觀念已開始萌生，公共空間和私人空間也在私權利覺醒下開始分離。

近現(xiàn)代以來，國家與社會的界限逐漸明確，公共空間和私人空間也正式分離?！吧鐣怯晌覀兊挠a生的，政府是由我們的邪惡所產生的……前者……積極地增進我們的幸?！笳摺麡O地增進我們的幸?！膭罱煌圃觳顒e……獎勵者……懲罰者”［9］3，可見，國家與社會的性質和形式截然不同，形成鮮明對比。黑格爾更是明確指出，“市民社會處在家庭和國家之間的差別階段②黑格爾認為家庭自然而然地和本質地通過人格的原則分成多數家庭，這些家庭一般都以獨立的具體的人自居，因而相互見外地對待著。換句話說，由于家庭還是在它的概念中的倫理理念，所以結合在家庭的統(tǒng)一中的各個環(huán)節(jié)必須從概念中分離出來而形成為獨立的實在性。這就是差別的階段。參見黑格爾《法哲學原理》第181節(jié)“從家庭向市民社會的過渡”。，雖然它的形成比國家晚。”［10］197托克維爾在考察美國民主的過程中也發(fā)現(xiàn)，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)是自由人民的力量所在……在沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的條件下，一個國家雖然可以建立一個自由政府，但它沒有自由的精神……專制遲早會重新冒出于表面。”［11］76可見，公權力和私權利的社會基礎已得到明確區(qū)分，公共空間和私人空間兩者在權力屬性、代表立場和表現(xiàn)形式上呈現(xiàn)差異與分離的態(tài)勢。當代社會，國家與社會的關系更為復雜，兩者不只是表現(xiàn)為分離，也存在融合的趨勢。葛蘭西認為，“國家=政治社會+市民社會?！保?2］222哈貝馬斯也認為，“從國家社會化和社會國家化這一互動過程中，產生出一個新的領域……這既不是一個純粹的私人領域，也不是一個真正的公共領域。”［13］179私人空間與公共空間似乎又回到了一個相互交織、相互嵌合、相互依賴的不明朗狀態(tài)。

公共空間和私人空間雖然總體上趨于分離，但兩者在分離過程中也飽含著融合，而且，公共空間和私人空間并不是決然對立的，兩者既相互排斥，也相互融合，兩者在歷史發(fā)展中時隱時現(xiàn)，共同推動著城市空間權力結構的變遷。

(二)私人空間發(fā)展演化出新的治理基礎

權力如同能量一樣，總能從一種形式轉換成另一種形式。隨著經濟的快速發(fā)展，代表私權利的私人領域空間逐漸從代表公權力的公共空間中掙脫出來并得到迅速發(fā)展，部分公權力逐漸轉化為私權利。這種轉化對城市空間秩序產生較大影響，因為其改變了城市空間的治理結構，而這一結構是城市空間秩序的治理基礎。城市空間的治理邏輯正是基于公權力和私權利的互動結構而展開的，因此，權力結構的逐漸轉化也會在城市空間秩序上有所體現(xiàn)。具體而言，因私人空間發(fā)展而演化出的新的城市空間的治理基礎主要體現(xiàn)在以下三個方面。

城市空間治理的合法性來源具有雙向性，即既來源于自上而下的公權力，也來源于自下而上的私權利。傳統(tǒng)城市空間治理的合法性主要來源于公權力，而不是私權利。盧梭很早就認為公意和眾意兩者有明顯區(qū)別，“公意永遠是公正的，而且永遠以公共利益為依歸”［14］35，人民應該讓渡其私權利，成就國家的公權力。密爾也認為，“任何政府形式所能具有的重要的優(yōu)點就是促進人民本身的美德和智慧”［15］22-23，而代議制政府就是最好的選擇。這些假設的實現(xiàn)都致力于通過建立一個公權力來實現(xiàn)對私權利的庇護，因此，公權力是傳統(tǒng)城市空間治理的合法性來源。但隨著私人空間的不斷發(fā)展，城市空間結構改變了以公權力占支配地位的格局，私權利在某些領域逐漸嶄露頭角，發(fā)揮著重要作用。如“住房產權①物權是私權利的一種具體表現(xiàn)形式，有關物權的內容也是私法所調整的領域，歸屬于私人空間。根據筆者調研，X區(qū)的這次物業(yè)深化試點工作方案中就指出理順物業(yè)權屬關系是其重點要解決的問題之一。其要對物業(yè)管理標的物的權屬進行清理，按照法律規(guī)定，明確所有者權屬和權利義務關系(調研資料WYGL20150916)。的私有化不僅改變了城市居民與所居住房的權屬關系，也從根本上引起了城市社區(qū)權利結構和治理機制的變化”［16］288。我國基層城市空間治理的制度安排由“單位制”到“街居制”再到“社區(qū)制”，也正反映著城市空間治理的合法性來源逐漸由“公權力”轉向“公權力”與“私權利”的混合。

二是治理的有效性標準。傳統(tǒng)的國家治理的有效性標準是效率，古德諾的政治行政二分法、泰勒的科學管理原理、法約爾的一般管理理論、韋伯的官僚制理論、古利克的一體化行政思想和厄威克的系統(tǒng)化行政管理原則都是通過效率追求來實現(xiàn)國家治理的有效性。但隨著私權利的進一步發(fā)展，以私權利為基礎的公民社會得到不斷壯大，其在城市空間治理有效性中納入了公平標準。博克斯認為應該將目光轉向州或地方政府，因為回歸地方能帶來一系列景觀:“……公民能動主義觀念……廣泛的參與……社群主義精神的復蘇……抵制地方政策過程的控制……進行投票……”［17］4登哈特也認為，“政府正在出現(xiàn)的角色集中在民主標準和社會標準上”［18］65，弗雷德里克森更是認為，“社會公平成為公務員倫理行為的指南……成為政策判斷和公共行動的標準”［19］79-91?？梢?，從國家治理的有效性標準發(fā)展來看，城市空間治理的有效性標準也逐漸從效率轉向效率與公平的混合。

三是治理的主體性結構。傳統(tǒng)的城市空間治理主體結構具有單一性，國家政府是城市空間治理的惟一主體，其他主體很難參與進來。隨著社會經濟不斷發(fā)展，以私權利為基礎的公民社會得到不斷壯大，其利益要求和利益表達也逐漸凸顯，其參與城市政策和城市治理的呼聲也越來越強烈。參與式政府作為彼得斯未來政府的治理模式之一，其強調“部分組織和社團在高度層級節(jié)制體制下，獲準有較多的組織參與”［20］42。托馬斯雖然認為公民參與并不一定都是有益的，但應“根據環(huán)境的變化選擇不同參與程度，采取不同參與形式”［21］23。這些都說明城市空間治理的主體不應該是單一的，而應該是多元的。在當前社會背景下，城市治理的主體結構逐漸由單一主體轉向多元主體，其權力運行方式也由管控轉向協(xié)商和溝通。

二、城市空間權力結構轉型與新邏輯的呼吁

近幾十年，我國城市空間治理的合法性來源、有效性標準和主體性結構都發(fā)生了較大改變，這也在一定程度上改變了我國城市空間的治理邏輯。從城市空間屬性與西方城市理論范式之間的內在關聯(lián)來看，城市空間發(fā)展受城市權力結構的內在驅動，城市空間權力結構的變遷悄然改變著城市空間的治理基礎，而我國城市空間權力結構不斷碎片化也呼吁城市空間新的治理邏輯的出現(xiàn)。

(一)城市空間的屬性與城市治理理論范式的轉換

城市空間結構除了具有物理屬性外，還存在對城市人類生活產生深刻影響的政治屬性和社會屬性。城市空間的政治屬性和社會屬性同樣也是建立在城市空間權力結構的基礎之上的，以公權力為基礎的公共空間形成了城市空間政治屬性的來源，而以私權利為基礎的私人空間則構成了城市空間社會屬性的來源。勒菲弗指出，“空間是政治性的、意識形態(tài)性的。”［22］46城市空間與政治權力和政治秩序緊密相連，無論是早期的城邦，還是現(xiàn)代的大都市，其都與政治權力密不可分。這種權力的外化表現(xiàn)便是“法律、秩序和格式一律”［23］384。同時，城市空間也具有社會屬性，城市廣場便是最好的例證。城市廣場是人們交往的前提和基礎，這種交往依賴一定的城市空間，而這個空間更多的是建立在私權利基礎之上，因為“廣場的吸引力，不僅在于廣闊的空間和物質景觀，更在于通過市民傾心的參與和豐富的創(chuàng)造而形成豐富多彩的社會生活?！保?4］807城市空間的政治屬性是實現(xiàn)城市空間秩序所必需的，而城市空間的社會屬性則是實現(xiàn)城市空間活力所必需的。因此，城市空間的屬性源于權力結構，并在權力結構分化中產生不同的功能屬性。

西方城市治理理論范式變遷過程實質上也受城市空間屬性的內在支配①這里應注意，西方城市空間治理并不一定就是一種良治，其一直在根據外部環(huán)境變化而不斷調整自己，以此來達到良治，也即，其一直在追求良治。在這一過程中，治理機制、價值觀念、社會行為方式等都在不斷調適和轉型。我國城市空間治理也面臨類似轉型，西方的實踐經驗給了我們很好的歷史參照。。西方城市治理經歷了傳統(tǒng)區(qū)域主義、多中心主義和新區(qū)域主義三個階段［25］290-310。首先是20世紀初至60年代的傳統(tǒng)區(qū)域主義，其強調“國家干預”，以政府為中心，在政府結構上進行改革和重組，試圖在一個可以操作的范圍內建立大都市區(qū)政府，實現(xiàn)區(qū)域內的規(guī)劃、財政、公共服務等由政府統(tǒng)一實施。這種傳統(tǒng)區(qū)域主義是城市空間政治屬性驅動的治理選擇。其次是20世紀70至80年代的多中心主義，其強調“市場主導”，即通過“地方政府碎片化”來實現(xiàn)公民“以腳投票”，這樣的大都市區(qū)政府是一個多層的、嵌套的、碎片的、分散的、多樣的、交叉的、重疊的、專門的組織結構。這一階段城市空間的社會屬性開始凸顯并略占上風。最后是20世紀90年代以來的新區(qū)域主義，其“以問題為驅動，治理為核心，主張政府與社會合作，鼓勵公民個人、私營部門和非營利組織積極參與區(qū)域性事務，以彌補政府體制處理區(qū)域性事務的效用不足?！保?6］245新區(qū)域主義則體現(xiàn)了城市空間政治屬性與社會屬性的相互補充和相互協(xié)同，這也是城市空間權力結構不斷“進化”的最優(yōu)選擇。

(二)城市基層權力結構碎片化對城市治理邏輯轉型的呼吁

從城市空間屬性分化和城市治理理論范式轉變來看，城市空間的治理基礎發(fā)生了較大轉變，這種轉變所附帶的消極影響是城市空間權力結構的碎片化。我國城市空間權力結構碎片化的主要表現(xiàn)有三點。第一，從內部結構而言，表現(xiàn)在兩方面，一是國家權力分散于各個黨政機構和政府部門，而黨政機構內部的條塊分割加劇了城市空間權力結構的碎片化;二是國家權力在城市空間的退縮。改革開放以來，國家權力一直在漸進性地進行轉化，許多之前由公權力統(tǒng)籌的事務逐漸得到釋放，回歸私人空間。我國城市基層治理結構由單位制到街居制再到社區(qū)制的過渡是最好的詮釋，雖然“斷言單位已經消亡尚不成熟”［27］5，但至少可以說明隱含國家權力意義的單位制已大幅削弱，這也意味著鐵板一塊的硬性管理越來越不適應了。第二，從外部影響而言，表現(xiàn)在兩方面。一是私人權利在城市空間的擴展。最近幾年，我國以私人權利為基礎的社會組織數量大幅增長。社會團體、基金會、民辦非企業(yè)的數量分別從2006年的19.2萬個、1 144個、16.1萬個增加到2014年的31萬個、4 117個、29.2萬個。同時居委會數量從80 717個增長到96 693個，而村委會數量則從623 669個減少到585 451個②參見中國社會組織網:《民政部2013年社會服務發(fā)展統(tǒng)計報告》、《民政部2014年社會服務發(fā)展統(tǒng)計報告》，http://www.mca. gov.cn/article/zwgk/mzyw/201506/20150600832371.shtml，2016年3月15日訪問。根據筆者調研，基層公民意識不斷提高，基層社區(qū)組織在大量發(fā)展，而基層政府的政策推動依然需要多個條線部門的通力合作，協(xié)調起來十分困難，如小區(qū)物業(yè)問題的解決就需要多個條線部門的協(xié)調與合作(調研資料WYGL20150916)。。這說明城市空間在不斷擴展，這種擴展在一定程度上以其特有的方式正消解著國家權力;二是市場力量在城市空間的膨脹。改革開放以來，以私權利為基礎的市場力量不斷壯大，其不僅促進了國企改制和房產改革，還促進人口流動和社會發(fā)展。個體企業(yè)、商業(yè)廣場、市場資本等都在市場開放的背景下迅猛發(fā)展。第三，從內外互動而言，其主要表現(xiàn)是社會力量逐漸嵌入國家權力結構之中。在國家權力退縮過程中，大量政治機會結構被生產，社會力量不自主地滲入體制內部，尤其是處于國家與社會邊緣的主體在多重利益推動下使國家權力“時隱時現(xiàn)”。

城市空間權力結構不再是“鐵板一塊”，隨著社會和市場力量的發(fā)展，這張“鐵板”逐漸碎片化，在國家權力“能量”的導熱過程中，一些傳導渠道被截斷或打破。在城市空間中按照傳統(tǒng)方式對城市公共事務進行管理逐漸喪失其效能，如城市環(huán)境管理中的反彈、城市社區(qū)管理中的無力、城市人口管理中的疏漏等。城市空間權力結構碎片化意味著城市空間中以公權力為基礎的治理基礎開始被打破，公權力“能量”逐漸轉化為私權利“能量”，以私權利為基礎的私人空間得到不斷壯大。但私人空間是一種高度分散的權力結構，即使少量個體因各種原因聚集在一起，但也不會形成公權力下的權力集聚結構，而分散性的私權力結構存在不同的利益表達和要求，對國家權力形成不同方向的張力，在力量抗衡和利益平衡過程中產生不必要的對抗撕扯和能量消耗是不可避免的。因此，雖然從公權力中釋放的私權利能夠通過自有秩序實現(xiàn)公權力下無法實現(xiàn)的利益生產和巨大產出，但這種私權利的發(fā)展在外界干擾下極易失去自身平衡，進而對城市空間秩序造成紊亂，而產生這一結果的重要根本原因在于城市空間的治理基礎發(fā)生了轉變。可見，城市空間治理必須同時處理好城市空間治理中的權力碎片化問題和城市空間權力碎片化中的空間整合問題。因此，城市空間治理需要尋求新的治理邏輯，并以此構建有效的權力制度結構。

三、公共風險隱現(xiàn)與城市空間整合

中國目前城市空間治理治理中的問題既來自于城市空間本身權屬的模糊性，也來自于治理結構的碎片化，但是從影響層次上而言，城市空間的權屬起著更為深層次的作用，正是因為城市空間的政治屬性和社會屬性的不同支配邏輯才引發(fā)了城市空間治理結構的碎片化。城市空間治理結構的碎片化主要表現(xiàn)在三個方面，分別是內部結構、外部影響和內外互動。城市空間治理結構的碎片化則隱含了城市空間中兩種重要的公共風險，即自治和維權。城市廣場舞就是城市空間權力結構碎片化的典型結果，“你要跳舞、我要睡覺，物業(yè)嘆苦、警察犯難”①參見胡洪江等:《廣場舞糾紛折射社區(qū)治理難題》，人民日報，2013-11-14。。為實現(xiàn)城市空間秩序和城市空間整合，城市治理必須解決由“碎片化”帶來的城市空間中的公共風險問題。

(一)權力結構碎片化下的風險交疊:自治與維權

城市空間權力結構碎片化雖然給經濟發(fā)展、社會活躍和個體成長帶來了巨大的正效應，但其也隱藏著大量難以覺察的社會問題。而且這些社會問題相互交疊、相互嵌構，導致公共風險交織重疊。在私人權力不斷發(fā)展過程中，個體行動并不是孤立的，多數個體會通過各種利益或關系集聚成相互關聯(lián)的群體，而在這種群體中“無意識在我們的所有行為中作用巨大，而理性的作用無幾”［28］4，也就是說，在城市空間權力結構碎片化后，私人權力在轉化吸收后，形成了一種缺乏理性的無意識集體行為(當然總有特殊性，并不排除少數群體的理性行為，但少數個體的行為無法制止多數人的集體無意識行為)，而這種集體無意識行為極易在煽動或盅惑的情境下發(fā)展成與國家相抗衡的力量，無論這股力量是大是小、有組織或無組織，其在某種程度上總會擾亂社會秩序，破壞社會和諧。因此，權力碎片化并不可怕，可怕的是缺乏理性的權力碎片化。美國聯(lián)邦黨人的辯護是最好的例證，一方面，他們?yōu)槊绹⒁粋€中央相對集權的強大的聯(lián)邦政府，以保護個人權利和防止各州之間的侵犯;另一方面，卻主張“以野心來對抗野心”［29］264，使各部門之間有適當的控制和平衡，通過制度理性來化解權力碎片化所隱含的風險。

從廣場舞糾紛到業(yè)主委員會維權、從流動攤販管理到社區(qū)環(huán)境治理、從出租車司機罷運到城市安全管理、從農民工子女教育到城市戶籍問題解決等，這些都是城市空間權力結構碎片化或直接或間接推動的結果。從這些影響來看，雖然城市空間權力結構碎片化導致的公共風險是多重交疊的，但其最核心的表現(xiàn)可以歸納為兩方面②根據筆者對業(yè)主委員會的調研，有房產局的領導反映許多人喜歡將自治與維權混同起來，一提到自治就緊張，這樣擾亂了工作目標，不能達到有效治理。自治和維權實質上是兩個問題，但其在一定條件下會相互轉化(調研資料YWH20150824)。。一是私權利發(fā)展下的自治行為。自治這一行為是社會發(fā)展的終極目標，而在目前國情下驟然從全面管理發(fā)展到獨立自治，無論是從自治主體自身承受能力還是從配套制度建設上來說，都包含極大風險。從管理到自治需要經歷一個緩沖的共治合作階段，這樣才能有效緩解急劇轉型引發(fā)的各種風險;二是私權利發(fā)展中的維權行為。私權利在發(fā)展過程中必然與公權力產生摩擦，從歷史上而言，國家與社會的邊界在變動過程中產生了無數的或明或暗的沖突和矛盾。城市空間中權力結構的變動也必然引發(fā)各種利益糾紛，而私權利在利益受到威脅時，其直接表現(xiàn)形式便是維權，無論這種維權是“法理模式還是情感模式”［30］163-170，其中隱含的社會風險是不言而喻的。

(二)城市空間整合的自治方案與維權方案

自治是城市空間權力結構碎片化的典型表現(xiàn)，在自治能力不足的情況下承接過多的自治權力是誘發(fā)社會公共風險的重要原因，因此化解因自治而誘發(fā)的城市空間公共風險的關鍵在于政府的適度介入，重新對城市空間進行整合，而在具體的介入形式上應該構建三個“城市政府”，即參與型城市政府、合作型城市政府和協(xié)商型城市政府。參與型城市政府要求充分發(fā)揮公民的自主性，讓公民在城市空間活動，尤其是在城市政策制定中充分發(fā)揮其主觀能動性，做到問政于民、問需于民和問計于民。合作型城市政府要求政府與群眾性自治團體開展合作，共同治理城市公共事務。通過公民參與規(guī)劃、政府購買服務等方式促進政府與社會之間的合作與溝通，從而實現(xiàn)社會力量的空間重新整合。協(xié)商型城市政府強調通過采取包容開放的態(tài)度，促進平等對話，從而達成共識。“作為一種治理形式，協(xié)商民主有助于人類從容應對風險社會”［31］95-105，將碎片化的私人空間重新整合起來，實現(xiàn)城市空間的有效治理。

維權是城市空間權力結構碎片化的另外一個典型表現(xiàn)，城市空間中公權力與私權利之間的邊界總是十分模糊，公權力對私權利的偶爾侵犯也在所難免，而“一個國家的整個集體性抗爭方式，以及一個國家中某一具體的集體性抗爭事件的動態(tài)，在很大程度上取決于國家社會關系以及以此關系為基礎的國家對集體性抗爭事件的制度化能力”［32］303。因此，城市空間應對維權所帶來的風險應建立良好的制度結構，具體而言，應從三個“城市政府”即法治型城市政府、回應型城市政府和責任型城市政府角度著手。法治型城市政府建設主要有兩個目的，一是使廣大市民懂法、守法和用法，二是使政府公務員有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究?；貞统鞘姓ㄔO的重點是多元主體的利益訴求，關鍵在于建立常態(tài)化的政府回應機制和公務員管理機制。構建一個責任型城市政府則是權利維護的內在邏輯，因為“權利依賴于政府”［33］3，政府應該通過明確各部責任、建立歸責機制和提高責任意識等來對城市空間的維權行為負責，實現(xiàn)城市空間的重新整合。

四、城市空間權力結構碎片化中的治理邏輯

城市空間中私人空間不斷擴張、公共空間不斷退縮，這改變了城市空間的治理基礎，同時也促進了城市空間權力結構的碎片化，而城市空間治理必須同時解決城市空間的權力結構碎片化問題和城市空間權力結構碎片化中的空間整合問題，尤其是隨著國家與社會邊界的急劇波動，我國城市空間權力結構不斷碎片化，城市空間治理的價值、權力和功能邏輯也應進行相應的轉型①筆者在對上海市X區(qū)物業(yè)管理調研過程發(fā)現(xiàn)，地方基層部門在物業(yè)管理深化改革過程中，其一方面囿于條塊部門相互制約而導致改革效率低下，另一方面囿于社會壓力條線部門在推動專屬工作時會強調政府與社會組織的合作。這說明在現(xiàn)實邏輯中對城市空間碎片化進行空間整合更多地應該通過多元主體之間的合作和尊重，這也回應了西方的機制理論和新區(qū)域主義。。

(一)價值邏輯:管控讓位于合作

城市空間不僅是一個自上而下的構建體，也是一個自下而上的生長體。這就導致城市空間治理形成兩種不同的城市空間治理基礎，即“以治人為基礎的權力性城市治理和以治不動產為基礎的市場性城市治理”［34］30-33。傳統(tǒng)的城市管理過多地依賴權力對城市空間進行管控，過多地干涉人的自由。雖然傳統(tǒng)的城市管控在一定程度上有利于城市空間績效的提升和城市空間秩序的實現(xiàn)，尤其是像在“非典”這樣的非常時期，城市管控對穩(wěn)定城市空間秩序、保證城市持續(xù)運行發(fā)揮著舉足輕重的作用，但隨著城市空間市場力量和社會力量的不斷膨脹，傳統(tǒng)的城市管控模式也帶來了很強的負面效應，如治理結果反彈、利益主體反抗、非暴力不合作等。隨著城市空間私權利意識的進一步覺醒，城市空間傳統(tǒng)的管控模式將面臨更大的阻礙和困難，因為傳統(tǒng)的管控模式以治人為基礎卻忽視了人的價值，其將治人與治物混為一談。因此，傳統(tǒng)的管控邏輯在現(xiàn)代市場與社會力量不斷膨脹的時期已經很難奏效。

城市空間治理的價值邏輯應該使管控讓位于合作。城市是一個具有集聚性和分化性的空間，人的生產與生活集聚成就了城市，而人的利益分化與生產交易成就了城市的成長。但城市空間中這種集聚與分化往往是不平衡的，社會力量之間、市場力量之間和國家力量之間都存在失衡。因此，“平衡與協(xié)調城市集聚性和分化性的城市治理或城市政治，就必須有很強的調適性，對社會的自治和自主空間充分尊重，從而形成政府與社會多元力量的共治與合作，形成一種協(xié)作治理的結構”［35］1-7。另外，無論是從城市空間的內部治理還是從其外部治理而言，城市空間的價值邏輯都應回歸合作。從城市空間的內部治理而言，城市政府與市場主體、社會組織、公民個體的合作都是不可逆轉的趨勢，尤其是社會力量發(fā)育較為充分的城市社區(qū)治理，合作共治是一個不可逾越的階段;從城市空間的外部治理而言，城市群、大都市區(qū)發(fā)展等都需要各個城市主體之間的合作，最近長江中游城市群打造以及“一帶一路”建設等，都需要將城市空間建設的價值邏輯回歸合作治理。

(二)權力邏輯:權力讓位于權利

“城市的建設和治理都是為了人的生存，而人并不是為城市而生存”［36］4-8，目前在我國許多城市管理中因果倒置，“城市生存”取代“人的生存”，權力仍然支配著整個城市的運轉。權力在城市空間治理中的適度介入是有益的，但隨著城市空間社會力量的迅速膨脹，“進入都市的權利對人的自由再一次呼喚，對人作為城市主體而非奴役對象的呼喚”［37］42-48，城市空間中人的作用越來越明顯，人對權利的要求也越來越突出。在城市生產空間中，人的作用越來越突出，人的創(chuàng)新能力是組織生存發(fā)展的動力;在城市生活空間中，人的環(huán)境要求越來越高，人的權利意識是城市社區(qū)質量的保證;在城市生長空間中，人的溝通能力越來越重要，人的交往是城市社會不斷發(fā)展的重要保障。因此，傳統(tǒng)的權力支配型城市空間治理邏輯在權利不斷膨脹的當下城市社會空間中很難適應，亟須轉型。

城市空間的權力邏輯因“權利”發(fā)展而改變，而“權利”代表著社會和市場構筑的“私人空間”，關鍵在“人”。林奇指出城市空間形態(tài)建立要重點考慮五個指標，分別是“活力、感受、適宜、可及性和管理”［38］84-85。這五個指標都與“人”密切相關，都在一定程度上反映了人的權利。隨著城市空間權力邏輯的轉型，我國許多國家政策也發(fā)生了相應調整，更加注重“人”的作用。十八屆三中全會指出，“堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化”。十八屆四中全會也指出，“必須堅持法治建設為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民，以保障人民根本利益為出發(fā)點和落腳點，保證人民依法享有廣泛的權利和自由、承擔應盡的義務”。可見，無論是從城市的物理空間設計，還是從城市的社會空間發(fā)展，人的權利越來越受到重視，甚至成為其衡量標準。因此，隨著我國城市空間治理基礎的轉變，城市空間的權力邏輯也應該逐漸從權力主導轉向權利主導。

(三)功能邏輯:增長讓位于服務

皮埃爾將城市治理模式劃分為管理型、合作型、增長型和福利型，其中增長型治理是一種共同協(xié)力、公私互動共同促進地方經濟發(fā)展的結構［39］372-396。改革開放三十多年來，以經濟增長為目標的城市治理結構一直主導著我國城市空間發(fā)展，這種快速的經濟增長背后隱藏的是國家權力對城市經濟發(fā)展的支配。地方官員晉升錦標賽作為中國政府官員的激勵模式，它是中國經濟奇跡的重要根源［40］36-50。這種以經濟增長為主線的城市治理模式，不僅掩蓋了城市個體成長和社會肌體發(fā)育，而且?guī)砹酥T如環(huán)境惡化、市場紊亂、收入差距、粗放增長、職能錯位等后遺癥。另外，隨著我國城市經濟迅速增長，市場力量和社會力量也在制約中得到快速發(fā)展，市場和社會力量為保護其自身利益，也會對增長型城市治理模式提出質疑，這在一定程度上倒逼城市空間治理轉型。目前我國城市空間中出現(xiàn)的業(yè)主維權、鄰避運動、鎮(zhèn)管社區(qū)等活動都充分反映了公民要求將城市空間的治理功能從經濟增長轉向社會服務。

西方學者登哈特早就“主張用一種基于公民權、民主和為公共利益服務的新公共服務模式來替代當前的那些基于經濟理論和自我利益的主導模式”［18］124。在具體實踐中，“上海在創(chuàng)新社會治理加強基層建設的過程中，為了使基層社區(qū)回歸公共服務功能，堅決取消街道的招商引資職能”①參見李榮:《上海:取消街道招商引資職能有了“操作單”》，新華每日電訊，2015-2-27。，青島也已經在三個街道試點街道體制改革，“改革的核心是轉變街道職能，即剝離招商引資、經濟運行等職能，弱化經濟管理職能，主要履行基層建設、社會治理、公共服務、發(fā)展保障四項職能”②參見王麗艷:《西海岸新區(qū)啟動街道體制改革街道不用再“招商引資”了》，青島日報，2015-4-3。。這說明在我國城市空間治理中，城市空間功能開始轉型，基層城市空間與公民利益密切相關，也是“私人空間”的主要陣地，上海和青島在基層街道職能改革試點中將基層城市空間的功能從經濟增長轉向社會服務的做法，對城市功能分區(qū)和空間優(yōu)化具有重要促進作用。總之，隨著我國社會和市場力量的進一步發(fā)展，傳統(tǒng)的城市空間功能邏輯應該逐漸從經濟增長轉向社會服務。

參考文獻:

［1］戴維·賈奇、格里·斯托克、哈羅德·沃爾曼編:《城市政治學理論》，劉曄譯，上海:上海人民出版社2009年版。

［2］克拉倫斯·N.斯通、羅思東:《城市政治今與昔》，載《公共行政評論》2009年第3期。

［3］童強:《空間哲學》，北京:北京大學出版社2011年版。

［4］亞里士多德:《政治學》，吳濤鵬譯，北京:商務印書館2008年版。

［5］西塞羅:《國家篇 法律篇》，沈叔平、蘇力譯，北京:商務印書館2002年版。

［6］霍布斯:《利維坦》，黎思復、黎延弼譯，北京:商務印書館1985年版。

［7］洛克:《政府論》(下篇)，葉啟芳、瞿菊農譯，北京:商務印書館1996年版。

［8］盧梭:《論人類不平等的起源和基礎》，李常山譯，北京:商務印書館1997年版。

［9］托羅斯·潘恩:《潘恩選集》，馬清槐譯，北京:商務印書館1981年版。

［10］黑格爾:《法哲學原理》，范揚、張企泰譯，北京:商務印書館1979年版。

［11］托克維爾:《論美國的民主》(上卷)，董果良譯，北京:商務印書館2013年版。

［12］安東尼奧·葛蘭西:《獄中札記》，葆煦譯，北京:人民出版社1983年版。

［13］尤爾根·哈貝馬斯:《公共領域的結構轉型》，曹衛(wèi)東、王曉玨、劉北城、宋偉杰譯，上海:學林出版社1999年版。

［14］盧梭:《社會契約論》，何兆武譯，北京:商務印書館2009年版。

［15］約翰·密爾:《代議制政府》，汪瑄譯，北京:商務印書館2012年版。

［16］李友梅等:《城市社會治理》，北京:社會科學文獻出版社2014年版。

［17］理查德·C.博克斯:《公民治理:引領21世紀的美國社區(qū)》，孫柏瑛等譯，北京:中國人民大學出版社2012年版。

［18］珍妮特·V.登哈特:《新公共服務:服務，而不是掌舵》，丁煌譯，北京:中國人民大學出版社2010年版。

［19］H.喬治·弗雷德里克森:《公共行政的精神》，張成福、劉霞等譯，北京:中國人民大學出版社2012年版。

［20］B.蓋伊·彼得斯:《政府未來的治理模式》，吳愛民、夏宏圖譯，北京:中國人民大學出版社2012年版。

［21］約翰·克萊頓·托馬斯:《公共決策中的公民參與》，孫柏瑛等譯，北京:中國人民大學出版社2010年版。

［22］亨利·勒菲弗:《空間與政治》，李春譯，上海:上海人民出版社2008年版。

［23］劉易斯·芒福德:《城市發(fā)展史——起源、演變與前景》，宋俊嶺、倪文彥譯，北京:中國建筑工業(yè)出版社2004年版。

［24］傅崇蘭、白晨曦、曹文明等:《中國城市發(fā)展史》，北京:社會科學文獻出版社2009年版。

［25］Allan D.Wallis.“The Third Wave:Current Trends in Regional Governance”，National Civic Review，1994，83 (3).

［26］王旭、羅思東:《美國新城市化時期的地方政府:區(qū)域統(tǒng)籌與地方自治的博弈》，廈門:廈門大學出版社2009年版。

［27］大衛(wèi)·薄大偉:《單位的前世今生:中國城市的社會空間與治理》，柴彥威、張純、何宏光譯，南京:東南大學出版社2014年版。

［28］古斯塔夫·勒龐:《烏合之眾:大眾心理研究》，馮克利譯，北京:中央編譯出版社2004年版。

［29］亞歷山大·漢密爾頓、約翰·杰伊、詹姆斯·麥迪遜:《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如、在漢、舒遜譯，北京:商務印書館2011年版。

［30］管兵:《憤怒與理性:模式切換與維權結果》，載《中山大學學報(社會科學版)》2013年第3期。

［31］陳家剛:《風險社會與協(xié)商民主》，載《馬克思主義與現(xiàn)實》2006年第3期。

［32］趙鼎新:《社會與政治運動講義》，北京:社會科學文獻出版社2012年版。

［33］史蒂芬·霍爾姆斯、凱斯·R.桑斯坦:《權利的成本:為什么自由依賴稅》，畢競悅譯，北京:北京大學出版社2011年版。

［34］毛壽龍:《權力、市場與城市治理》，載《理論視野》2011年第6期。

［35］林尚立:《重構中國城市治理體系:現(xiàn)代城市發(fā)展與城市治理的對話》，載《南京社會科學》2013年第6期。

［36］韓震:《現(xiàn)代城市治理應有的價值取向》，載《中國高校社會科學》2015年第2期。

［37］姚尚建:《城市治理:空間、正義與權利》，載《學術界》2012年第4期。

［38］凱文·林奇:《城市形態(tài)》，林慶怡、陳朝暉、鄧華譯，北京:華夏出版社2001年版。

［39］Jon Pierre.“Models of Urban Governance:The Institutional Dimension of Urban Politics”，Urban Affairs Review，Vol.34，No.3，1999.

［40］周黎安:《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經濟研究》2007年第7期。

責任編輯胡章成

Governance Logic of Urban Space in China from the Sperspective of the Power Structure Fragmentation

LI Li-wen

(School of International and Public Affairs，Shanghai Jiaotong University，Shanghai 200030，China)

Abstract:The urban space can be divided into public space and private space according to public power and private rights.The public space and the private space separate and integrate continually under the fluctuation of the relationship between the state and the society，which changes the present foundation of the urban space governance.The political attributes and social attributes of the urban space not only promote the transformation of the western urban governance paradigm，but also confirm the fragmentation problem of urban space with power structure，and it is the proposition that the city politics must continue to focus on.The governance and development of the urban space will still be troubled by the two kinds of public risks brought by the urban space fragmentation of power structure.The fragmentation of the power structure of urban space，in fact，is the reconstruction of the governance logic of urban space，that is to say，the urban space governance must deal with the fragmentation problem of urban space with power structure and the space integration problem of urban space with power structure at the same time.

Key words:urban space;urban governance;power structure;fragmentation

作者簡介:李利文，上海交通大學國際與公共事務學院博士生，上海交通大學公共政策與治理創(chuàng)新研究中心研究人員，研究方向為城市基層治理與公共服務。

基金項目:國家社會科學基金重點項目“地方重大民生專項規(guī)劃編制中的公眾參與機制研究”(13AZD089)的階段性研究成果

收稿日期:2016-02-22

中圖分類號:D63-3

文獻標識碼:A

文章編號:1671-7023(2016)03-0038-09