弗朗思·佩寧斯，李廣廈（譯）

（荷蘭烏特勒支大學(xué)，荷蘭烏特勒支 999025）

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歐洲社會保障法的特點及其對中國的借鑒

弗朗思·佩寧斯，李廣廈（譯）

（荷蘭烏特勒支大學(xué)，荷蘭烏特勒支 999025）

隨著經(jīng)濟、社會的不斷發(fā)展和人口老齡化時代的到來，建設(shè)和發(fā)展中國社會保障制度的重要性愈加凸顯。由于當前中國社會保障制度的建設(shè)還處于初期階段，所以學(xué)習(xí)和借鑒其他國家在相關(guān)方面的經(jīng)驗教訓(xùn)對中國來說無疑具有重要意義。通過回顧、梳理世界范圍內(nèi)社會保障制度自初創(chuàng)至近期的發(fā)展歷史，結(jié)合相關(guān)理論的演進過程和各國實踐的經(jīng)驗，本文嘗試總結(jié)出了社會保障制度建設(shè)中需要注意的一些規(guī)律和原則，并根據(jù)這些啟示，對中國《社會保險法》草案進行了評價，同時給出了修改、完善的建議。

社會保障制度；社會保險法；發(fā)展歷史；經(jīng)驗教訓(xùn)；評價建議

我們已經(jīng)看到，當下的現(xiàn)代社會保障制度把注意力集中于如何設(shè)計規(guī)則來鼓勵人們從事力所能及的工作，即使他們存在一定程度的殘疾。除此之外，社會保障制度中還包括活躍勞動力市場的措施，比如職業(yè)培訓(xùn)，創(chuàng)造工作崗位，增加實習(xí)和“工作經(jīng)驗”計劃，為殘疾人提供工資補貼等內(nèi)容。因此，社會保障與社會救助都十分緊密地與就業(yè)系統(tǒng)和勞動力市場相聯(lián)系，一般來說，稅收系統(tǒng)也同樣與它們有高度關(guān)聯(lián)性。從這個角度來說，“利于就業(yè)”已經(jīng)是社會保障新的特性之一。

每個國家的社會保障方案都各不相同。職工保險曾經(jīng)在西歐國家得到充分發(fā)展，并且受到當時社會環(huán)境的很大影響。不過它們并不是完美無缺的，而且仍然處于發(fā)展之中。因此，初步觀察這些社會保障方案的歷史時，可能感覺它們與我們的主題沒什么聯(lián)系。但是這些方案在歷史上曾非常重要，有的直到今天依然能夠發(fā)揮巨大作用，比如減輕市場經(jīng)濟的負面影響，很大程度上減少貧窮并幫助人們維護身體健康等。除此之外，我們可以看到它們還能減輕經(jīng)濟下滑的危害：通過這些保障措施，失業(yè)的人們可以獲得一份收入，這樣一來也就維持了社會上的購買力。因此我們對這些方案的歷史進行簡短的回顧是十分有必要的。

一、歐洲社會保障法的主要特點

我們能從歐洲社會保障法的主要發(fā)展歷程及其主要內(nèi)容中學(xué)到什么呢？下面我將圍繞幾個重要的問題對歐洲社會保障法的主要特點進行總結(jié)：

（一）怎樣建立一套社會保障系統(tǒng)

由于社會保障支出不能無限度地增長，因此一種讓人們先履行一定義務(wù)，并在此基礎(chǔ)上獲得對應(yīng)的保障權(quán)利的制度無疑具有很大優(yōu)勢。保險制度恰恰能夠滿足這種制度設(shè)想，因為在這種制度中人們只有長期繳納一定費用，才能在未來適當?shù)那闆r下獲得保險金。這樣一來，就為要求所有參保人和他們的雇主們承擔費用提供了合理依據(jù)，也能夠確保社保資金支出的規(guī)模不會增長地過快。另一方面，支付保險費用的記錄還可以很清晰地顯示出一個人參保與否，以及他可以在哪些保險項目中得到保障。

這種保障系統(tǒng)需要一定的社會救助制度作為安全網(wǎng)，以便在一個人領(lǐng)取的保險金不足以維持生活時提供補充。不過，很明顯這種補充不能過多，否則可能會使人們傾向于直接領(lǐng)取社會救助，而降低了參與社會保險的積極性。明確限定一國之內(nèi)某個年齡段中可以獲得社會救助的人數(shù)，或許是解決這個問題的一種辦法。

社會保險制度必須做到長期穩(wěn)定，不能輕易變化，因為人們必須能夠確信他們將來能夠得到保障。出于這個原因，社會保險制度中的規(guī)定必須做到清晰明確，并且不能太頻繁地更改（也就是應(yīng)當具有可預(yù)見性并經(jīng)過充分論證）；管理社會保險的機構(gòu)必須是可靠的，也應(yīng)當保證人們將異議訴諸司法程序的權(quán)利。

（二）個人方面

盡管社會保障計劃開始時是以受雇職工為保障對象，但顯而易見僅僅保護這部分人是遠遠不夠的。農(nóng)民、自主經(jīng)營者、家庭主婦等等這些人在喪失勞動能力或年老以后也應(yīng)當?shù)玫奖Ｕ?。但是不同群體對保障內(nèi)容的要求往往又是不一樣的，面對這個問題，一種可行的方法是根據(jù)風(fēng)險的種類來區(qū)分哪些保障應(yīng)當全民覆蓋（比如健康護理、家庭補助），哪些保障可以僅限職工可以獲得（比如失業(yè)補助）。

（三）保障內(nèi)容方面

傳統(tǒng)的九項保障內(nèi)容之間并非互不相關(guān)，事實上它們是相互聯(lián)系的。對社會保障所保護的九種風(fēng)險進行明確的區(qū)分，能夠使我們了解不同保險項目中保險金領(lǐng)取條件的特定內(nèi)涵：比如對于失業(yè)者、殘疾人、寡婦和退休人員來說，積極尋找工作的內(nèi)涵和要求并不相同。另外，如果不把這些保障內(nèi)容區(qū)分清楚，在模棱兩可的情況下人們必然會選擇獲利較多的那種保險金，這也是進行嚴格區(qū)分的重要意義。

（四）保險金領(lǐng)取條件

保險金領(lǐng)取的條件必須清楚明確，這樣才能使這種經(jīng)濟給付具有合法性質(zhì)。制度的紕漏將會導(dǎo)致現(xiàn)實中出現(xiàn)大量錯誤，我們暫時不討論出現(xiàn)錯誤之后的問題。

除此之外，還必須杜絕雇主逃避責任的情況出現(xiàn)。

保險金的領(lǐng)取條件必須足夠嚴苛，以便能夠促使人們積極地去謀求生存；也就是說，必須把保險金提供給那些迫切需要它們的人。但是從相反的方面講，如果一個人確實已經(jīng)失去了維持生存的能力，社會保險就必須要向他們提供幫助。

（五）保障水平和持續(xù)時間

社會保障水平必須達到足夠的高度，才能使人們免于落入貧困狀態(tài)；但同時也要確保避免保障水平過高的情況出現(xiàn)，否則就會降低人們積極參加工作的意愿。保險金如果能夠與工資保持合適的比例（70%或者類似的比例），就足以促使人們積極地去尋找工作，因而也就能夠滿足這種機制要求。

（六）經(jīng)濟負擔

一個國家可以通過收取特定的保險費來籌措社會社會保障資金，也可以通過征收特定稅收的方式實現(xiàn)，或者也可以將二者結(jié)合起來。盡管在許多國家里，財政資金對社會保障的影響越來越大，但是保險費用的征收依然占據(jù)著重要地位。

（七）管理和監(jiān)督

對一國政府來說，也許建立、運行一個龐大的社會保障系統(tǒng)是比較困難的。而且這種既制定規(guī)則又執(zhí)行規(guī)則的混合責任是不適合交給同一種機構(gòu)承擔的，而是應(yīng)當由不同的獨立機構(gòu)來分別負責。另一個要將這些責任交給不同機構(gòu)來處理的重要理由是，社會保障制度的運行中會涉及到保險費用的管理。因為政府的控制欲望從來都是很強的，所以通過制度性手段保護這些資金不被政府侵犯絕對是明智的選擇，而且這樣也能讓參保人對資金的安全更有信心。

許多國家的社會保障系統(tǒng)都是由相互獨立的機構(gòu)共同進行管理的，同時還有雇主和職工的代表參與其中。為確保相關(guān)規(guī)定得到正確的執(zhí)行，對整個管理系統(tǒng)進行監(jiān)督是十分必要的。

（八）法律保護

社會保障資金在管理的過程中很可能會出現(xiàn)錯誤，因此設(shè)計一種優(yōu)良的糾錯程序是非常重要的。設(shè)立資金管理審查程序的目的，是使錯誤的行動在得到批準之前得到制止，因而這種程序是防患于未然的重要手段。社會保障中的保護制度還應(yīng)當確保利益相關(guān)者尋求司法救濟的權(quán)利。類似的這些程序?qū)τ诒３稚暝V者的信心以及人們參與社會保障的積極性都是十分有幫助的。

二、歐洲社會保障法對中國的借鑒：兼評中國社會保險法草案

根據(jù)上述總結(jié)的啟示來觀察中國新的社會保險法是很有意思的。

這部草案具有總則性法律的結(jié)構(gòu)。由于在同一個法案中加入所有關(guān)于社會保障制度的規(guī)則幾乎是不可能的，所以這個法案已經(jīng)是非常重大的前進了。但是大量詳細的規(guī)定恰恰是社會保障制度所必須的，因為其中涉及的各種情況和條件非常復(fù)雜。這就意味著，應(yīng)當將保險條件之類需要詳細規(guī)定的內(nèi)容放入針對特定保險項目單獨法案之中。

然而，當前這份草案與針對特定保險項目的專門法律之間的關(guān)系并不清楚。這部總則性的草案中規(guī)定了大量關(guān)于某些特定項目的保險金給付的內(nèi)容，而這些內(nèi)容應(yīng)當放在單獨的法律之中更好一些。另一個不足之處是關(guān)于部分保險項目的內(nèi)容規(guī)定得過少。

除此之外，草案中將進一步立法的權(quán)力和責任分配給了不同的機構(gòu)，包括省級政府、國家的立法機關(guān)等等。從草案中我們不能清楚地了解，將來有哪些內(nèi)容會出現(xiàn)在這部總則性法律之中，哪些內(nèi)容將出現(xiàn)在更低等級的法律法規(guī)之中，以及哪些細化的規(guī)定可以由其他機構(gòu)來制定。

總則性的法律應(yīng)當規(guī)定一般性原則和所有保險項目中都會涉及的一般事項，并明確不同機關(guān)的立法職責。但這部草案當中，有一些一般性的事項并沒有得到規(guī)定，比如對個人的法律保護（司法救濟系統(tǒng)），國家立法機關(guān)和地方立法機關(guān)職責的區(qū)分，法律內(nèi)容的修改程序，社會保障金的統(tǒng)計和監(jiān)管等等。草案中經(jīng)常提到某些情況應(yīng)參照相關(guān)法律的規(guī)定，但是又沒有指明應(yīng)當參考的是哪些法律。這些問題不規(guī)定清楚的話，人們在適用法律的過程中就會出現(xiàn)爭議。

關(guān)于職責分配的一般性建議是，管理資金的機構(gòu)應(yīng)當與制定規(guī)則的機構(gòu)是同一層級的。否則后果就是，如果層級較低的機構(gòu)想要“花錢”，必須由上級機關(guān)來撥款，而上級機關(guān)并沒有足夠的方法去了解這些行動是否合情合理。我的建議是資金的管理和監(jiān)督都應(yīng)由國家級的機構(gòu)來處理，這樣一來全部的資金都將得到集中，在不同省份之間調(diào)撥資金也相對容易了許多。

級別較低的機構(gòu)應(yīng)當確保的是社會保障資金能夠得到很好的運用。在司法機關(guān)和專門法律能夠提供出詳細的規(guī)定之前，為了實現(xiàn)這個目的，應(yīng)當設(shè)立一種向當?shù)亓⒎C關(guān)負責的獨立的監(jiān)督委員會。

低級別的機關(guān)可以制定適用于本地區(qū)的特殊規(guī)定，特別是在與勞動力市場密切聯(lián)系的方面（比如合適工作的內(nèi)涵是什么）。而如果低級別機關(guān)被賦予一定的自由去制定涉及征收、發(fā)放資金數(shù)額的規(guī)則，法律就必須精確規(guī)定這種自由的限度，并且確保中央機關(guān)能夠?qū)ζ湫袨樽龀鲂拚?/p>

草案第1條是賦予受保障對象法律權(quán)利的條款，在此并沒有太多規(guī)則。不過在一部法律的開頭，闡明制定這部法律的目的是比較合適的選擇。

第2條。這個條款里涉及到了兩個保險項目，但是從相關(guān)內(nèi)容可以看出，本法保障的內(nèi)容的并不僅限于此。在此處以及后面的條文列舉出的保險項目中，沒有出現(xiàn)以下幾種內(nèi)容：疾病保險，普通殘疾保險，失去經(jīng)濟來源家庭的保障，以及家庭補助。也許立法者是在權(quán)衡利弊之后選擇了放棄這些內(nèi)容，但是如果對患病的人或者殘疾人沒有專門的保障的話，由于他們大部分是沒有工作的，因而就會給失業(yè)補助資金造成相當大的壓力。我們在前面已經(jīng)提到過，深入觀察每一種保險的給付條件，以及不同保險項目之間的影響是十分重要的。

其他重要的問題還有：在社會保障工作的管理和監(jiān)督過程中，關(guān)于如何劃分國家級和省級機關(guān)的職責？這些監(jiān)督具體如何執(zhí)行？又如何劃分國家級機關(guān)和縣級機關(guān)的職責？

第2章：養(yǎng)老金。

第13條。在這部法案中，養(yǎng)老金系統(tǒng)采取的是保險加個人賬戶積累相結(jié)合的制度，個人賬戶的余額甚至可以被繼承。

如果我理解正確的話，在這個制度中即使一個人的個人賬戶的資金達不到所需的數(shù)額，國家依然要向他提供養(yǎng)老金。而如果出現(xiàn)相反的情況，也就是個人賬戶資金多于標準養(yǎng)老金所需的數(shù)量的話，那么結(jié)余就會被繼承。

這種兩套系統(tǒng)并行的制度能否建立最高效的養(yǎng)老金體系是存在疑問的。第一個問題是，如果個人賬戶資金的保值工作出現(xiàn)問題將如何處理；通貨膨脹以及管理機構(gòu)對這些資金的濫用等等都會造成這方面的問題，人們也許會因此對社會保障基金失去信心。

其次，關(guān)于這些個人賬戶資金的管理系統(tǒng)并沒有足夠詳盡的規(guī)定，這也就可能意味著管理這些賬戶的責任不能得到很好的履行。如果資金不夠充足的話，這些賬戶就會出現(xiàn)問題。在這個方面，一套規(guī)定詳細且穩(wěn)定的現(xiàn)收現(xiàn)付系統(tǒng)是很好的選擇。盡管現(xiàn)收現(xiàn)付系統(tǒng)有自身的缺點——它可能會將經(jīng)濟負擔轉(zhuǎn)移給將來的人——但這種系統(tǒng)有其獨特的優(yōu)勢：它很容易解決通貨膨脹的問題，而且在這種體系中更容易實現(xiàn)賬戶資金的轉(zhuǎn)移（比如為那些保險費繳納年份不足的人建立新的保險賬戶）。

基于上述原因，我建議中國的立法者重新考慮這種兩套系統(tǒng)相結(jié)合的社會保險制度。另外，現(xiàn)在這部草案中關(guān)于個人賬戶盈余的規(guī)定是，個人賬戶的富余部分并不進入公共的基金。而如果這部分錢能進入公共基金——像西方國家中的一般情況那樣——就能增進不同收入的參保人之間的團結(jié)，同時大家繳納的保費也可以少一些。

另一個問題是，個人賬戶的數(shù)額往往不足以滿足一個人整個老年階段的需要。出于對這種現(xiàn)實情況的考慮，也應(yīng)將兩種體系進行融合，從而滿足養(yǎng)老金的資金需求。同時，為了實現(xiàn)這個目的，還必須保證整個養(yǎng)老金系統(tǒng)的可靠性，并且要以確保資金充足為標準來確定養(yǎng)老金替代率。

第14條。這一條的內(nèi)容是關(guān)于后續(xù)立法的問題。這些后續(xù)出臺的法律之間有怎樣的關(guān)系？當整個法案將要開始實施的時候，這些后續(xù)的內(nèi)容能否準備好？草案中應(yīng)當對這些內(nèi)容作出明確規(guī)定。

另一個建議是，應(yīng)當在法案中對法定的退休年齡，以及領(lǐng)取養(yǎng)老金所需要的繳費的年限作出規(guī)定。

第15條。對疾病、非工作受傷等名詞進行明確的定義是非常重要的，另外也要指出領(lǐng)取保險金的規(guī)定所涉及的條款有哪些。

第16條。如果資金虧空全部需要國家來承擔的話，就要明確規(guī)定這種“承擔”的具體責任內(nèi)容和范圍，務(wù)必要盡可能地減少國家機關(guān)自由決定的尺度。

第3章第21條。這一條中出現(xiàn)了“家庭繳費”這個內(nèi)容，因而就有必要對家庭下一個定義。是不是所有的家庭成員都有權(quán)申請返還他們的醫(yī)療花費？有沒有具體的申請條件？是不是一個職工的任何醫(yī)療消費都可以申請報銷？

把關(guān)于這些內(nèi)容的具體規(guī)定權(quán)完全交給省級機構(gòu)是否是明智的？如果先由國家級機關(guān)確定出相關(guān)最低標準以及下級機關(guān)能自主決定的范圍，再讓下級機關(guān)在這個范圍內(nèi)做出決定，并賦予國家級機關(guān)取消下級機關(guān)做出的錯誤決定的權(quán)力，是不是更加妥當？

第4章第32條。這個條文是關(guān)于如何確定保險費率的內(nèi)容，非常值得肯定。我建議將這種方法應(yīng)用到所有的保險項目上。在這個條款中應(yīng)當確定哪些機構(gòu)能夠進行工傷和職業(yè)病的認定。有一點需要特別注意，那就是從其他國家的經(jīng)驗來看，關(guān)于職業(yè)病的認定往往會出現(xiàn)大量爭議，因此關(guān)于這方面的規(guī)定一定要盡可能地清晰詳細。另外，工傷的認定也是經(jīng)常出現(xiàn)爭議的：比如在上下班路上受傷是否可以認定為工傷？我非常建議對這些問題作出進一步的規(guī)定。

之所以在這里特別強調(diào)這一點，是因為這部草案的保障項目中并不包括非工作原因?qū)е碌臍埣布捌胀膊。虼瞬还芫唧w原因如何，當人們遭遇到這些情況時，就會努力爭取工傷和職業(yè)病保險金的賠償，這樣一來這兩種保險資金就將面臨極大的壓力。

如果我理解正確的話，殘疾補助將支付到受保障人能夠領(lǐng)取養(yǎng)老金為止；而不能領(lǐng)取養(yǎng)老金的那些人將一直領(lǐng)取殘疾補助直到死亡。這種規(guī)則下，相關(guān)資金的壓力是比較大的，需要注意資金的充足性。另外，是否有必要設(shè)立與工作原因無關(guān)的殘疾保險也是一個值得討論的問題。

第5章：失業(yè)保險。

第47條。讓殘疾人領(lǐng)取失業(yè)保險是不是立法者的意圖？如果不是的話，在這里就需要澄清：在一般的失業(yè)保險中，殘疾人和疾病患者是被排除在外的（因為他們本來就不能參加工作）。否則，如果他們沒有正式拒絕過一份工作，就一直能獲得這種本不是為他們準備的補助。

在“工作”和“培訓(xùn)”前面都建議加上“合適的”這個詞。

草案中規(guī)定，如果一個人拒絕工作，就要停止向他提供失業(yè)保險金作為懲罰。我的建議是，應(yīng)對這種懲罰的時間作出限制，比如將其規(guī)定為一個月。在一個月的懲罰之后，保險機構(gòu)就應(yīng)當繼續(xù)為曾經(jīng)拒絕工作的失業(yè)者提供保險金，直到他下一次再犯同樣的錯誤。

Characteristics of European Social Security Law and Its Reference to China

Frans Pennings， LI Guangxia （transl）
（Utrecht University， Utrecht， Netherlands 999025）

With the advent of the era of continual economic and social development as well as aging population， the importance of construction and development of Chinese social security system is becoming more and more prominent. Because its construction in China is still in early stage， to learn the related lessons from other countries is undoubtedly of great significance. By reviewing the developmental history of social security system from its beginning to recent period and incorporating related theories and practical experiences from various countries， this paper attempts to summarize some rules and principles for which attention should be paid to during the construction of social security system， comment on the draft of Social Insurance law， and at the same time provide proposals for amendment and improvement with its revelation.

Social Security System； Social Insurance Law； History of Development； Experience and Lesson；Evaluation and Recommendation

D971

A

1674-3555（2016）05-0010-06

10.3875/j.issn.1674-3555.2016.05.003 本文的PDF文件可以從xuebao.wzu.edu.cn獲得

（編輯：付昌玲）

2016-04-06

Frans Pennings是荷蘭烏特勒支大學(xué)教授，博士生導(dǎo)師，《歐洲社會保障》雜志主編，研究方向：社會保障法

本文譯者李廣廈為中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所碩士研究生， “摘要”和“關(guān)鍵詞”為譯者所加. 本文是荷蘭烏特勒支大學(xué)弗朗思·佩寧斯教授在2010年出席由中國社會科學(xué)院法學(xué)所主辦的學(xué)術(shù)會議時提交的一篇論文， 尚未發(fā)表. 文章在介紹歐洲社會保障制度發(fā)展歷程及相關(guān)經(jīng)驗教訓(xùn)的同時， 對當時我國正在探討、審議的《社會保險法草案》作出評價并給出建議. 由于文中很多內(nèi)容是針對我國社會保險制度設(shè)計進行的探討， 對當前我國社會保障制度建設(shè)具有十分重要的意義和作用.