楊姝影　賈　蕾　夏　揚

(環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心，北京　100029)

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以改善尾礦庫周邊環(huán)境質(zhì)量為核心建立健全尾礦庫環(huán)境治理體系

楊姝影賈蕾夏揚

(環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心，北京100029)

我國尾礦庫引起的突發(fā)事件頻發(fā)，環(huán)境風險居高不下、長期持續(xù)、隱患巨大。其原因，主要在于尾礦庫環(huán)境治理責任不落地、保障不到位、機制不配套，重點從地方政府責任、企業(yè)責任、資金技術(shù)保障、組織協(xié)調(diào)機制等層面分析尾礦庫治理責任缺失。因此應(yīng)從落實地方政府及企業(yè)的主體責任兩個層面以改善環(huán)境質(zhì)量為核心建立健全尾礦庫環(huán)境治理體系。

尾礦庫周邊環(huán)境改善；尾礦庫環(huán)境治理體系；對策建議

1　尾礦庫環(huán)境風險居高不下、長期持續(xù)、隱患巨大

1.1尾礦庫總數(shù)龐大、分布集中，河北等9省份占近八成

截至2014年底，全國共有尾礦庫11359座。其中，危庫、險庫、病庫772座庫容；庫容在100萬立方米以下的五等庫9000多座；停用庫1872座，包括廢棄庫690座。

我國尾礦庫中，80%建于上世紀80年代，其分布相對比較較集中。目前，河北(2470座)、山西(1760座)、遼寧(1213座)、河南(1047座)、湖南(658座)、云南(643座)、廣西(602座)、內(nèi)蒙古(591座)、山東(525座)等9個省份的尾礦庫數(shù)量約占全國總數(shù)的77.5%，接近八成。

1.2“頭頂庫”“三邊庫”等環(huán)境高風險尾礦庫隱患極大

“頭頂庫”是指尾礦庫下游很近距離內(nèi)有居民或重要設(shè)施，且壩體高、勢能大的尾礦庫；“三邊庫”是指臨近江邊、河邊、湖庫邊或位于居民飲用水源地上游的尾礦庫。

截至2014年底，全國仍有“頭頂庫”1451座，“三邊庫”466座。在一些地區(qū)，“頭頂庫”“三邊庫”造成的環(huán)境隱患極大，例如在河北省承德市等12個重點地區(qū)，按尾礦庫初期壩下游1公里距離計算，共有59座“三邊庫”和264座“頭頂庫”，占這12個地區(qū)尾礦庫總量的12%；甘肅隴南就有建在村莊后面的“頭頂庫”40座；湖南等地部分尾礦庫下游10km范圍內(nèi)存在集中式飲用水源地或自來水廠取水口；廣西等喀斯特地貌地區(qū)，尾礦庫底部巖層較薄且存在裂隙，極易發(fā)生泄漏，致使尾礦污染地下水。

1.3尾礦庫對水環(huán)境安全、人體健康具有“毀滅性”威脅

尾礦庫突發(fā)環(huán)境事件對水環(huán)境安全造成根本威脅。這類事件主要由潰壩、垮壩、溢壩等尾礦壩失事和尾礦泄露引發(fā)，2006年至2014年期間，全國共發(fā)生59起，其中49起事件對水環(huán)境產(chǎn)生重大影響。同時尾礦渣中的重金屬等污染物成為水環(huán)境安全、人體健康的“心腹之患”。環(huán)保部會同國家衛(wèi)生計生委組織的“全國重點地區(qū)環(huán)境與健康專項調(diào)查”表明，尾礦庫造成的污染區(qū)農(nóng)田土壤鎘普遍超標，進而導致了以下后果：一是當?shù)鼐用裰魇炒竺字校k含量超標率在39%～80%之間，且大米鎘含量與農(nóng)田土壤鎘含量之間存在顯著的相關(guān)性，污染區(qū)人群鎘日均攝入量、終生累計攝入量均超過WHO指導值；二是根據(jù)《環(huán)境鎘污染健康危害區(qū)判斷標準(GB/T 17221—1998)》，此次調(diào)查涉及的10個村中，有一個村可以被判定為鎘污染健康危害區(qū)。

2　尾礦庫環(huán)境治理責任不落地、保障不到位、機制不配套

2.1尾礦庫環(huán)境治理責任不落地的首要原因在于地方政府

一是為了短期經(jīng)濟發(fā)展放松環(huán)境準入要求。特別是近年來鋼鐵、有色金屬等主要原材料工業(yè)擴張迅速，金屬非金屬礦山采選業(yè)迅速發(fā)展，大量的小選礦廠相繼建成投入使用，其尾礦庫環(huán)境風險很高，卻由于地方政府放松環(huán)境準入要求，而得以存在。

二是放任“頭頂庫”“三邊庫”等重大環(huán)境隱患。“頭頂庫”“三邊庫”的環(huán)境危害是顯而易見的，但是許多地方政府及其相關(guān)部門卻不能堅持“源頭預(yù)防”的基本原則，抱著僥幸心理，縱容這些高環(huán)境風險尾礦庫“涌現(xiàn)”并長期存在。

三是沒有主動履行無主尾礦庫治理責任。所謂無主尾礦庫，就是無責任主體尾礦庫，其治理責任只能由地方政府承擔。許多地方政府以責任不明、財力不夠等為由，對無主尾礦庫視而不見，“等”“靠”的思想十分嚴重。一些地方部分尾礦庫長期存在安全環(huán)保隱患，群眾上訪情況時有發(fā)生，甚至引發(fā)群體性事件，影響了當?shù)厣鐣€(wěn)定和諧。

2.2尾礦庫企業(yè)履行治理責任的外部壓力和內(nèi)部動力不足

一是尾礦庫企業(yè)造成環(huán)境損害而承擔的民事賠償責任過小。很少有尾礦庫造成生態(tài)環(huán)境損害后，企業(yè)承擔相應(yīng)的環(huán)境侵權(quán)賠償、生態(tài)損害公益訴訟賠償?shù)陌咐挥猩倭康娜藛T受到行政或者刑事處罰。這實際上是一種“逆向激勵”機制。只有當發(fā)生環(huán)境損害后，尾礦庫企業(yè)需要承擔巨額賠償?shù)拇鷥r，才能真正激發(fā)企業(yè)履行尾礦庫治理的主體責任。

二是企業(yè)隨意將尾礦庫環(huán)境問題“甩給”地方政府的惡行未能得到有效遏制。許多企業(yè)與地方政府在利用礦產(chǎn)資源發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟、解決就業(yè)等問題上，曾經(jīng)“達成一致”，為此贏得地方政府超越權(quán)限甚至常理的支持。但是，一旦市場等因素出現(xiàn)變化，企業(yè)往往就以經(jīng)濟效益差，無力對尾礦庫進行隱患治理或?qū)嵤╅]庫為由，逃避治理責任。甚至一些尾礦庫企業(yè)主逃逸，把存在重大安全隱患的尾礦庫甩給地方政府。對于此類行為，許多地方政府難以做出有效的應(yīng)對。

三是企業(yè)缺乏針對尾礦庫治理長期投入和研發(fā)的內(nèi)在動力。只有立足于可持續(xù)發(fā)展的企業(yè)，才有動力建立相應(yīng)機制，保障尾礦庫治理的長期投入和技術(shù)研發(fā)。但是，我國大多數(shù)尾礦庫企業(yè)對于可持續(xù)發(fā)展往往是“掛在墻上”，并不注重。加上這幾年，金屬礦非金屬礦市場變化較為動蕩，許多企業(yè)更是以短期利益為重，對于尾礦庫治理“能省則省”，導致環(huán)境隱患不斷增大。

2.3尾礦庫環(huán)境治理的資金和技術(shù)保障均不到位

一方面，資金不足一直是地方政府難以推進尾礦庫環(huán)境治理的一個理由。從國家層面，也確實沒有統(tǒng)一的治理資金通道。例如，環(huán)保部2012年出臺了《礦山生態(tài)環(huán)境保護與恢復(fù)治理方案編制導則》，但是相應(yīng)工作缺乏資金支持。

實際上，不僅是環(huán)境治理，尾礦庫安全等方面的治理投入總體上就是不足的。有專家測算，平均一座尾礦庫的治理成本至少為1000萬元，全國1.3萬個尾礦庫治理資金超過1000余億元。

另一方面，資金保障不足也引發(fā)了技術(shù)研發(fā)乏力、環(huán)境治理績效不高等問題，進一步加重了尾礦庫環(huán)境風險。例如，尾礦充填技術(shù)應(yīng)用和尾礦綜合利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢就是十分突出的問題；再如，較早時期完成閉庫的尾礦庫普遍存在防洪排水系統(tǒng)不完善、覆土植被未達要求等問題，技術(shù)上如何應(yīng)對仍是一個問題；再如，對于尾礦庫可能排放的重金屬等高環(huán)境風險污染物質(zhì)，及其對周邊生態(tài)環(huán)境和公眾健康可能造成的損害，這方面的技術(shù)研究和調(diào)查工作仍然很少。

2.4尾礦庫環(huán)境治理部門協(xié)調(diào)、信息公開機制不配套

一是相關(guān)監(jiān)管部門職權(quán)割裂比較嚴重。發(fā)展改革部門負責尾礦庫的立項核準及治理資金的落實，安全監(jiān)管部門負責尾礦庫依法進行安全生產(chǎn)和安全隱患排查，環(huán)保部門負責環(huán)境安全隱患的監(jiān)管，多部門分散管理，尾礦庫環(huán)境治理“碎片化”。同時，安監(jiān)部門的安全生產(chǎn)監(jiān)管和環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)管存在監(jiān)管交叉，如非煤礦礦山建設(shè)項目安全設(shè)施設(shè)計審查與竣工驗收與環(huán)境影響評價竣工驗收、非煤礦礦山企業(yè)安全生產(chǎn)許可證和排污許可證。

二是環(huán)保部門監(jiān)管和治理能力沒有得到其他部門支持。目前，由于沒有地方政府及其部門有效的支持，環(huán)保部門對礦山監(jiān)管尤其是尾礦庫監(jiān)管，缺乏專門機構(gòu)和人員。在資金方面也是如此。財政部、安監(jiān)總局聯(lián)合印發(fā)《中央下放地方政策性關(guān)閉破產(chǎn)有色金屬礦山企業(yè)尾礦庫閉庫治理安全工程項目和補助資金管理暫行辦法》，資金用于安全生產(chǎn)，并沒有將污染治理包含在內(nèi)。這就導致一些地方環(huán)保部門對尾礦庫環(huán)境問題“不愿管”、“不敢管”、“不會管”，以免“引火燒身”。尾礦庫環(huán)境風險管理的風險預(yù)警評價指標體系，環(huán)境達標考核機制、監(jiān)督機制、獎懲機制和公眾參與機制等尚未全面建立。但是一旦出現(xiàn)尾礦庫垮壩、泄漏等事故，造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞，環(huán)保部門將十分被動。

三是尾礦庫環(huán)境風險信息公開機制缺乏。在政府層面，尾礦庫環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)偏少、不準確，也缺乏明確而詳細的尾礦庫環(huán)境風險信息公開目錄清單，地方政府部門開展尾礦庫風險信息公開的能力有限，信息公開的規(guī)范性不夠，信息公開的平臺建設(shè)尤其是新媒體的運用等較為薄弱。同時，地方政府對尾礦庫環(huán)境風險信息公開的社會需求和社會反應(yīng)研究不足，沒有建立社會反饋應(yīng)對和應(yīng)急機制，不知道如何有效地應(yīng)對社會反應(yīng)。在企業(yè)層面，絕大部分企業(yè)并不愿意開展環(huán)境信息公開工作，很多企業(yè)都是有利就公開，不利就不公開，有的甚至修改數(shù)據(jù)或隱藏信息。同時，企業(yè)環(huán)境監(jiān)測能力有限，多數(shù)地方國控和省控污染源企業(yè)有在線監(jiān)測設(shè)備，而其他的企業(yè)則缺乏相應(yīng)的設(shè)備。

3　以改善環(huán)境質(zhì)量為核心建立健全尾礦庫環(huán)境治理體系

針對尾礦庫環(huán)境治理問題，當前必須以環(huán)境質(zhì)量改善為核心，堅持綠色發(fā)展，實行最嚴格的環(huán)境保護制度，提高環(huán)境管理系統(tǒng)化、科學化、法治化、精細化和信息化水平，建立健全尾礦庫環(huán)境治理體系。

3.1以環(huán)境質(zhì)量改善為核心，強化地方政府尾礦庫環(huán)境治理責任

責任落地，是尾礦庫環(huán)境治理體系的基礎(chǔ)，核心就是要有利于改善尾礦庫周邊環(huán)境質(zhì)量，降低環(huán)境隱患，最大限度消除尾礦庫造成的生態(tài)環(huán)境損害、公眾人身健康和財產(chǎn)損失。

根據(jù)新《環(huán)境保護法》，地方政府對本行政區(qū)環(huán)境質(zhì)量負責。尾礦庫造成的環(huán)境危害是影響環(huán)境質(zhì)量的重要問題，理應(yīng)納入地方政府的環(huán)境責任范圍。

一是督促地方政府盡快推進“頭頂庫”“三邊庫”治理。這些尾礦庫對于生態(tài)環(huán)境、公眾人體健康和財產(chǎn)損失具有重大隱患，治理任務(wù)十分緊迫，“時不我待”。對于“頭頂庫”“三邊庫”環(huán)境治理，地方政府不應(yīng)以任何理由予以推諉、拖延。

針對“頭頂庫”“三邊庫”治理可能面臨的資金困難，一方面，國家可以研究建立“以獎代補”機制，對治理到位的地方及時予以獎勵；另一方面，應(yīng)該鼓勵地方政府創(chuàng)新投融資方式，通過PPP等方式，將尾礦庫治理產(chǎn)生的自然生態(tài)價值轉(zhuǎn)化為參與治理企業(yè)的收益，引導社會資金參與。

針對“頭頂庫”“三邊庫”治理可能涉及的移民等非環(huán)境領(lǐng)域的問題，應(yīng)與改善環(huán)境質(zhì)量的問題分開考慮，由地方政府另行研究提出解決措施，并按照程序向有關(guān)部門反映。

二是督促地方政府強化對其他尾礦庫的環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管。一方面，要明確地方政府對尾礦庫環(huán)境監(jiān)測、執(zhí)法監(jiān)管能力的保障。對于確定將產(chǎn)生重金屬污染物質(zhì)，或者污染危害不可預(yù)知或者不可控的尾礦庫，要建立科學有效的環(huán)境監(jiān)測制度，保障人員、經(jīng)費，以全面、及時掌握這些尾礦庫可能造成的生態(tài)環(huán)境損害。另一方面，地方政府應(yīng)當適當整合相關(guān)監(jiān)管部門職責，有條件的地方可以研究由一個部門全環(huán)節(jié)監(jiān)管尾礦庫安全環(huán)保問題的機制。

三是強化對地方政府尾礦庫環(huán)境治理不盡職的追責體系。將尾礦庫環(huán)境治理責任履行情況，作為依據(jù)《黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》追究地方黨政領(lǐng)導干部責任的重點范圍，具體包括：

(1)地方政府對于“頭頂庫”“三邊庫”治理不力的，應(yīng)當按照第五條第(一)項規(guī)定：“貫徹落實中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的決策部署不力，致使本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源問題突出或者任期內(nèi)生態(tài)環(huán)境狀況明顯惡化的”，追究相關(guān)地方黨委和政府主要領(lǐng)導成員的責任。

(2)“頭頂庫”“三邊庫”或者其他尾礦庫造成環(huán)境污染事故的，應(yīng)當按照第五條第(六)項規(guī)定：“本地區(qū)發(fā)生主要領(lǐng)導成員職責范圍內(nèi)的嚴重環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件，或者對嚴重環(huán)境污染和生態(tài)破壞(災(zāi)害)事件處置不力的”，追究相關(guān)地方黨委和政府主要領(lǐng)導成員的責任。

(3)如果尾礦庫企業(yè)因環(huán)境損害被提起環(huán)境侵權(quán)訴訟、公益訴訟，黨政領(lǐng)導干部利用職務(wù)進行不當影響的，應(yīng)當按照第八條第(二)項“干預(yù)司法活動，插手生態(tài)環(huán)境和資源方面具體司法案件處理的”，對相關(guān)黨政領(lǐng)導干部予以追責。

3.2以“損害擔責”原則為支點，強化尾礦庫企業(yè)落實治理主體責任

對于已有尾礦庫企業(yè)，必須通過“損害擔責”，倒逼企業(yè)承擔相應(yīng)的治理主體責任。重點是從法律手段上，同時強化企業(yè)造成生態(tài)環(huán)境損害應(yīng)承擔的行政、刑事和民事責任。貫徹新《環(huán)境保護法》和其他相關(guān)法律法規(guī)，讓尾礦庫企業(yè)不敢違法、不敢發(fā)生環(huán)境損害，否則就將付出巨大甚至難以承受的環(huán)境代價。

其中尤其應(yīng)按照中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》，“違反法律法規(guī)，造成生態(tài)環(huán)境損害的單位或個人，應(yīng)當承擔生態(tài)環(huán)境損害賠償責任”，應(yīng)當將尾礦庫環(huán)境治理作為試點的重要內(nèi)容。

尾礦庫企業(yè)因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤等環(huán)境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能的退化，應(yīng)當承擔相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍包括清除污染的費用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能的損失、生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失以及生態(tài)環(huán)境損害賠償調(diào)查、鑒定評估等合理費用。

Policy on Tailing Reservoirs Management Targeting at Environmental Improvement

YANG ShuyingJIA LeiXIA Yang

(Policy Research Center for Environment and Economy of MEP，Beijing 100029)

This paper examines the lack of responsibility problem of tailing reservoirs management from several aspects - local government responsibility，cooperate responsibility，guarantee of capital and technology，and coordination of operational mechanism etc.As a policy implication，tailing reservoirs management，which targeting at environmental improvement，should focus more on the implementation of the responsibility of two major entities - local government and corporate.

tailing reservoirs environmental improvement；tailing reservoirs management；policy

楊姝影，碩士，副研究員，主要研究方向為環(huán)境經(jīng)濟政策

X21

A

1673-288X(2016)05-00011-03

引用文獻格式：楊姝影.以改善尾礦庫周邊環(huán)境質(zhì)量為核心建立健全尾礦庫環(huán)境治理體系[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2016，41(5)：11-13.