孫炳彥

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心，北京，100029)

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“多規(guī)”關(guān)系的分析及其“合一”的幾點(diǎn)建議

孫炳彥

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心，北京，100029)

本文闡述了國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃四種規(guī)劃的關(guān)系，提出全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃是宏觀層面解決“多規(guī)”融合的有力措施，并就推進(jìn)市縣“多規(guī)合一”提出了相關(guān)建議。

“多規(guī)”關(guān)系；“多規(guī)合一”；建議

“多規(guī)合一”主要是指國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃的有機(jī)銜接，以實(shí)現(xiàn)優(yōu)化空間布局、有效配置土地資源、提高政府空間管控水平和決策能力?！渡鷳B(tài)文明體制總體改革方案》明確指出“整合目前各部門分頭編制的各類空間性規(guī)劃，編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃全覆蓋”。這意味著“多規(guī)合一”是指空間規(guī)劃體系合一，不是規(guī)劃體系合一。

1　“多規(guī)”及其規(guī)劃體系概述

國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是全國(guó)或者某一地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的總綱。它包括經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑兩個(gè)領(lǐng)域，是指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。該規(guī)劃體系由三級(jí)、三類規(guī)劃組成：即按行政層級(jí)分為國(guó)家級(jí)、省(自治區(qū)、直轄市)級(jí)、市縣級(jí)規(guī)劃；按對(duì)象和功能類別分為總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃。國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃由同級(jí)人民政府組織編制，并由同級(jí)人民政府發(fā)展改革部門會(huì)同有關(guān)部門負(fù)責(zé)起草；專項(xiàng)規(guī)劃由各級(jí)人民政府有關(guān)部門組織編制；跨省(區(qū)、市)的區(qū)域規(guī)劃，由國(guó)務(wù)院發(fā)展改革部門組織國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和區(qū)域內(nèi)省(區(qū)、市)人民政府有關(guān)部門編制。國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃有效期限一般為5年(市縣級(jí)和各類專項(xiàng)規(guī)劃的規(guī)劃期根據(jù)需要確定)。

土地規(guī)劃(即土地利用規(guī)劃)是對(duì)一定范圍內(nèi)的土地開發(fā)、利用、整治、保護(hù)所作的綜合部署。土地規(guī)劃從屬于宏觀層面的國(guó)土規(guī)劃。土地規(guī)劃包括土地利用總體規(guī)劃及其下屬的土地利用專項(xiàng)規(guī)劃，規(guī)劃分為全國(guó)、省(自治區(qū)、直轄市)、市(地)、縣(市)和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))五級(jí)，即五個(gè)層次。此外，從專項(xiàng)規(guī)劃的對(duì)象角度可分為土地整治規(guī)劃、城鎮(zhèn)用地規(guī)劃、交通用地規(guī)劃、水利工程用地規(guī)劃、耕地規(guī)劃(以及基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃)等。規(guī)劃編制主體為國(guó)土部門。土地規(guī)劃有效期限一般為10至15年，屬于中長(zhǎng)期規(guī)劃。

城市規(guī)劃是為合理利用城市土地，協(xié)調(diào)城市空間布局和各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署和具體安排[1]。城市規(guī)劃是城鄉(xiāng)規(guī)劃中的重要組成部分。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》：城鄉(xiāng)規(guī)劃，包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃和社區(qū)規(guī)劃。城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃。詳細(xì)規(guī)劃分為控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃。城鄉(xiāng)規(guī)劃(含城市規(guī)劃)由城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會(huì)同有關(guān)部門組織編制[2]。城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的規(guī)劃期限一般為20年。根據(jù)城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃所制定近期建設(shè)規(guī)劃，其規(guī)劃期限為5年。

環(huán)境規(guī)劃是規(guī)劃期內(nèi)環(huán)境決策的時(shí)空安排，是依據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)規(guī)律、生態(tài)規(guī)律和地學(xué)原理以及規(guī)劃區(qū)域的具體情況，對(duì)一定時(shí)期內(nèi)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)(含指標(biāo))、功能區(qū)劃和對(duì)策措施的所做的具體規(guī)定，是一種帶有指令性的環(huán)境保護(hù)方案。目前環(huán)境規(guī)劃的宏觀層面指的是生態(tài)功能區(qū)劃。環(huán)境規(guī)劃的體系十分復(fù)雜。按部門、區(qū)域(含流域)和性質(zhì)大致分為三大類。規(guī)劃編制主體是環(huán)境保護(hù)部門，規(guī)劃期限一般為5年。

2　宏觀(含中觀)層面的多規(guī)融合

在宏觀(含中觀)層面，一直并行兩個(gè)規(guī)劃體系。一個(gè)是體現(xiàn)發(fā)展的規(guī)劃體系(即國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃體系)，另一個(gè)是解決在哪里發(fā)展的規(guī)劃體系，即空間規(guī)劃體系，即《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的通知》(國(guó)發(fā)〔2010〕46號(hào))文件中所表示的國(guó)土空間規(guī)劃。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)重發(fā)展類型規(guī)劃，輕控制性規(guī)劃；重時(shí)間序列規(guī)劃，輕空間布局系列規(guī)劃，規(guī)劃體系不完善，致使區(qū)域空間開發(fā)缺少統(tǒng)籌安排，國(guó)土資源缺少優(yōu)化配置，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不能有效調(diào)控，資源生態(tài)環(huán)境問(wèn)題突出，不少地區(qū)開發(fā)建設(shè)無(wú)序、失控。雖然一段時(shí)間以來(lái)，開始重視這個(gè)問(wèn)題，但又出現(xiàn)各類規(guī)劃之間沖突、矛盾，各自為政，難以協(xié)調(diào)。2010年12月21日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)在很大程度上解決了這個(gè)問(wèn)題。

主體功能區(qū)劃不同于一般的行政區(qū)劃，它的理論內(nèi)涵是政策分區(qū)，它是根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌考慮未來(lái)人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國(guó)土空間劃分為不同類型的空間單元的過(guò)程或結(jié)果。因此，主體功能區(qū)劃是一種戰(zhàn)略性空間布局安排，是宏觀層面制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃的重要依據(jù)，也是微觀層面進(jìn)行項(xiàng)目布局、城鎮(zhèn)建設(shè)和人口分布的基礎(chǔ)?！锻ㄖ穼?duì)于整合政府規(guī)劃資源、協(xié)調(diào)國(guó)土空間管控起到了里程碑的作用。

《通知》指出：推進(jìn)形成主體功能區(qū)，就是要根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強(qiáng)度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌謀劃人口分布……。由此可知，“根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強(qiáng)度和發(fā)展?jié)摿Α?，是推進(jìn)形成主體功能區(qū)的技術(shù)支撐點(diǎn)。從規(guī)劃角度分析，這個(gè)技術(shù)支撐點(diǎn)主要來(lái)自國(guó)土規(guī)劃和全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃。換言之，形成主體功能區(qū)劃的國(guó)土空間規(guī)劃體系，主要由國(guó)土規(guī)劃和全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃所構(gòu)架。以下對(duì)這一論點(diǎn)做進(jìn)一步論述。

國(guó)土規(guī)劃是指對(duì)國(guó)土資源(特別是土地資源)的開發(fā)、利用、整治和保護(hù)所進(jìn)行的綜合性戰(zhàn)略部署，是對(duì)國(guó)土重大建設(shè)活動(dòng)的綜合空間布局安排。

初期國(guó)土規(guī)劃是一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展色彩很重的規(guī)劃。1987年國(guó)家計(jì)委發(fā)布《國(guó)土規(guī)劃編制辦法》指出：國(guó)土規(guī)劃的基本任務(wù)，是根據(jù)規(guī)劃地區(qū)的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，從地域總體上協(xié)調(diào)國(guó)土資源開發(fā)利用和治理保護(hù)的關(guān)系，協(xié)調(diào)人口、資源、環(huán)境的關(guān)系，促進(jìn)地域經(jīng)濟(jì)的綜合發(fā)展。并提出了包括人口、生產(chǎn)、城鎮(zhèn)的合理布局，安排合理區(qū)域性重大基礎(chǔ)設(shè)施等若干具體任務(wù)。但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，非農(nóng)建設(shè)大量占用耕地，l997年中央出臺(tái) “關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地通知”，1999年1月開始施行新的《中華人民共和國(guó)土地管理法》，1999年4月國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)并印發(fā)了 《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》，并規(guī)定了建設(shè)占用耕地、補(bǔ)充耕地和凈增耕地三個(gè)剛性規(guī)劃指標(biāo)，以期保護(hù)耕地?cái)?shù)量，開展了第二輪土地利用總體規(guī)劃的編制工作。緊接著隨著我國(guó)加入世貿(mào)組織、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式等，需要在嚴(yán)格保護(hù)耕地(特別是基本農(nóng)田)的同時(shí)，節(jié)約利用土地，通過(guò)土地利用結(jié)構(gòu)和布局的調(diào)整和優(yōu)化，協(xié)調(diào)各地區(qū)、各行業(yè)的用地需求，促進(jìn)土地的集約合理利用和優(yōu)化配置，在全國(guó)開展了相應(yīng)的第三輪土地利用總體規(guī)劃的編制工作。特別是2008年國(guó)家成立國(guó)土資源部，其具體職責(zé)中明確規(guī)定：編制并組織實(shí)施國(guó)土規(guī)劃，編制和組織實(shí)施土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃、土地整理復(fù)墾開發(fā)規(guī)劃和其他專項(xiàng)規(guī)劃、計(jì)劃。承擔(dān)全國(guó)耕地保護(hù)的責(zé)任，確保規(guī)劃確定的耕地保有量和基本農(nóng)田面積不減少。正是國(guó)土規(guī)劃(含土地利用總體規(guī)劃)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)的約束、牽制、平衡作用，才避免了人地關(guān)系的進(jìn)一步失衡，為進(jìn)一步建立有序健康的空間利用格局做出了貢獻(xiàn)。在這個(gè)過(guò)程中，國(guó)土規(guī)劃逐漸成為一種強(qiáng)制管控類型的指令性規(guī)劃。也成為主體功能區(qū)劃的重要技術(shù)支持點(diǎn)。

全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃是在生態(tài)現(xiàn)狀調(diào)查、生態(tài)敏感性與生態(tài)服務(wù)功能評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，分析其空間分布規(guī)律，確定不同區(qū)域的生態(tài)功能，提出全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃方案的過(guò)程(或成果)[3]。

生態(tài)功能區(qū)劃在政府文件中最早出現(xiàn)在《全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》(國(guó)發(fā)[2000]38號(hào))(第24條：各地要抓緊編制生態(tài)功能區(qū)劃，指導(dǎo)自然資源開發(fā)和產(chǎn)業(yè)合理布局，推經(jīng)動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)、健康發(fā)展)。2005年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》再次要求“抓緊編制全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃”。

國(guó)家之所以高度重視全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃，是因?yàn)橥ㄟ^(guò)生態(tài)功能區(qū)劃分工作，分析全國(guó)不同區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)類型、生態(tài)問(wèn)題、生態(tài)敏感性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能類型及其空間分布特征，明確各類生態(tài)功能區(qū)的主導(dǎo)生態(tài)服務(wù)功能以及生態(tài)保護(hù)目標(biāo)，明確并劃定對(duì)國(guó)家和區(qū)域生態(tài)安全起關(guān)鍵作用的重要生態(tài)功能區(qū)域；按綜合生態(tài)系統(tǒng)管理思想，分析各重要生態(tài)功能區(qū)的主要生態(tài)問(wèn)題以及分別提出生態(tài)保護(hù)主要方向；與此同時(shí)，以生態(tài)功能區(qū)劃為基礎(chǔ)，指導(dǎo)區(qū)域生態(tài)保護(hù)與生態(tài)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局、資源利用和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的關(guān)系[4]。簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是通過(guò)生態(tài)功能區(qū)劃分工作，明確區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)類型結(jié)構(gòu)、過(guò)程及其空間分布特征；明確區(qū)域生態(tài)環(huán)境敏感性分布特點(diǎn)及關(guān)鍵地區(qū)；評(píng)價(jià)不同生態(tài)系統(tǒng)類型生態(tài)服務(wù)功能及其對(duì)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用；確定生態(tài)功能分區(qū)，明確各區(qū)的主要生態(tài)功能，明確對(duì)保障國(guó)家生態(tài)安全有重要意義的區(qū)域，以指導(dǎo)我國(guó)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)、自然資源有序開發(fā)和產(chǎn)業(yè)合理布局，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)保護(hù)協(xié)調(diào)、健康發(fā)展。

全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃的這些成果，直接或者間接融入了主體功能區(qū)劃編制工作，成為國(guó)家主體功能區(qū)劃分的重要依據(jù)。目前需要進(jìn)一步做好國(guó)土規(guī)劃編制工作，進(jìn)一步完善生態(tài)功能區(qū)劃工作，夯實(shí)國(guó)家主體功能區(qū)劃的技術(shù)基礎(chǔ)。

3　微觀層面的多規(guī)融合

在微觀層面，主要并行著四類規(guī)劃體系，即“多規(guī)合一”有關(guān)文件中提出的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

延續(xù)《通知》精神，在省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃引導(dǎo)下，市縣級(jí)可以按照主體功能區(qū)規(guī)劃編制技術(shù)路線、技術(shù)規(guī)程編制當(dāng)?shù)刂黧w功能區(qū)劃，即“以城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間作為規(guī)劃銜接的平臺(tái)，為相關(guān)規(guī)劃的編制提供依據(jù)和接口。相關(guān)空間規(guī)劃的管制分區(qū)和邊界劃定，如城市增長(zhǎng)邊界、永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)三條紅線，可在三類空間布局的框架下進(jìn)一步細(xì)化，形成更具體的空間管制分區(qū)。通過(guò)三類空間和細(xì)化的管制分區(qū)，形成綜合與專項(xiàng)相結(jié)合的空間管控體系”(國(guó)家發(fā)改委：《關(guān)于“十三五”市縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃改革創(chuàng)新的指導(dǎo)意見》2014年12月10)。但僅僅依靠主體功能區(qū)劃解決微觀層面的“多規(guī)合一”尚顯不足，因?yàn)樵谖⒂^層面，確定資源承載底線和環(huán)境污染上限只依靠主體功能區(qū)劃所決定的“區(qū)”和“線”是不夠的。微觀層面的各種規(guī)劃多以實(shí)施性質(zhì)為主，在進(jìn)行項(xiàng)目布局、城鎮(zhèn)建設(shè)和人口分布(特別是重大工程建設(shè)項(xiàng)目)等，不僅需要科學(xué)地、不產(chǎn)生矛盾的確定空間位置，還需要考慮當(dāng)?shù)氐膮^(qū)域環(huán)境承載力和環(huán)境容量。

在市縣層面，由于各類規(guī)劃的時(shí)段不同，規(guī)劃體系復(fù)雜，很難絕對(duì)地講誰(shuí)主誰(shuí)從，從理論上講，微觀層面的多規(guī)融合，應(yīng)當(dāng)參照上級(jí)省(區(qū)、市)級(jí)主體功能區(qū)劃給出的成果概念，以當(dāng)?shù)貒?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃規(guī)劃為總綱，以土地規(guī)劃和環(huán)境規(guī)劃為底盤(基礎(chǔ))、以城市規(guī)劃為基本依托，實(shí)現(xiàn)市縣層面的“多規(guī)合一”，形成具有體現(xiàn)各種規(guī)劃的一張藍(lán)圖和一本基層可操作性的綜合規(guī)劃。

在五年規(guī)劃時(shí)段內(nèi)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是黨和政府在五年之內(nèi)工作的總綱，是多個(gè)規(guī)劃的龍頭，與其他三個(gè)規(guī)劃(市縣級(jí)土地利用規(guī)劃、依據(jù)城市總體規(guī)劃的近期城市建設(shè)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)五年規(guī)劃)的關(guān)系是依據(jù)和落實(shí)的關(guān)系。由于各個(gè)規(guī)劃時(shí)段(以及各自規(guī)劃體系不同)的影響，四個(gè)規(guī)劃之間的關(guān)系還需要進(jìn)一步闡述。例如，城市總體規(guī)劃的規(guī)劃期一般是20年，所以城市規(guī)劃的重要依據(jù)之一是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的中長(zhǎng)期規(guī)劃，由于城市規(guī)劃有連續(xù)性、長(zhǎng)期性的特點(diǎn)，城市總體規(guī)劃同時(shí)又是編制五年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的依據(jù)。

城市規(guī)劃是微觀層面“多規(guī)合一”的基本依托。城市是一個(gè)以人為主體、以空間利用為特點(diǎn)、以聚集經(jīng)濟(jì)效益為目的一個(gè)集約人口、集約經(jīng)濟(jì)、集約科學(xué)文化的空間地域系統(tǒng)，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生產(chǎn)、生活的重要載體，是現(xiàn)代文明的標(biāo)志。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析，城市是放大了的社會(huì)企業(yè)，是生產(chǎn)力活動(dòng)的舞臺(tái)，是一個(gè)高度集中、高度專業(yè)化分工和高度協(xié)作的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃屬于預(yù)期性、指導(dǎo)性規(guī)劃，其中關(guān)于生產(chǎn)力布局、居民點(diǎn)設(shè)置、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、居民生活安排等輪廓性的意見考慮，需要通過(guò)城市規(guī)劃落實(shí)到城市的土地資源配置和空間布局中。因此，一定程度上講，城市規(guī)劃是微觀層面“多規(guī)合一”的中心。

土地利用規(guī)劃是微觀層面“多規(guī)合一”的基礎(chǔ)性規(guī)劃之一。市級(jí)土地利用總體規(guī)劃從土地規(guī)劃體系分析，是承上啟下的過(guò)渡性規(guī)劃(省級(jí)土地利用總體規(guī)劃屬宏觀控制性規(guī)劃，主要任務(wù)是確保耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，將土地資源在各產(chǎn)業(yè)部門間和地域間進(jìn)行調(diào)整和合理配置，縣、鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃屬實(shí)施性規(guī)劃，主要任務(wù)是按上位規(guī)劃的控制指標(biāo)和布局要求，劃分土地利用區(qū)，明確各土地利用區(qū)的土地用途和使用條件，市級(jí)規(guī)劃位居省、縣規(guī)劃之間)。從土地利用角度上看，城市土地利用總體規(guī)劃是對(duì)包括城市建設(shè)用地在內(nèi)的全部土地作出的統(tǒng)籌安排。因此，在土地利用上，城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃是局部與整體，點(diǎn)與面的關(guān)系?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第五條提出：“城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接?！薄锻恋毓芾矸ā返诙l明確指出：“城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得超過(guò)土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模?！币虼?，城市總體規(guī)劃用地規(guī)模應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃的要求，所謂兩個(gè)規(guī)劃的協(xié)調(diào)，主要是城市用地規(guī)劃和發(fā)展方向的協(xié)調(diào)。在協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上應(yīng)當(dāng)由土地利用總體規(guī)劃確定城市建設(shè)用地規(guī)模。

環(huán)境規(guī)劃也是微觀層面“多規(guī)合一”的基礎(chǔ)性規(guī)劃之一。過(guò)去在市縣層面上有兩類環(huán)境規(guī)劃，一類是在城市規(guī)劃中所包含的環(huán)境保護(hù)專題規(guī)劃[5]。這個(gè)專題規(guī)劃的內(nèi)容與時(shí)俱進(jìn)，由最初主要是結(jié)合市政工程規(guī)劃的污水處理、城市垃圾清運(yùn)處置等三廢治理的內(nèi)容，發(fā)展到后來(lái)的系統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)工程規(guī)劃章節(jié)[6]。近年來(lái)，隨著城市生態(tài)、景觀生態(tài)等學(xué)科的發(fā)展，城市規(guī)劃增加和完善了生態(tài)用地、綠色廊道等內(nèi)容[7]。從城市規(guī)劃角度看，城市環(huán)境保護(hù)規(guī)劃是城市規(guī)劃的重要組成部分。另一類是當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)部門組織編制的、依托上位環(huán)境規(guī)劃要求、結(jié)合當(dāng)?shù)靥卣鞯沫h(huán)境規(guī)劃。由于城市規(guī)劃中的環(huán)境保護(hù)專題規(guī)劃是在城市總體規(guī)劃所確定的城市性質(zhì)、規(guī)模、發(fā)展方向的基礎(chǔ)上編制的，缺少對(duì)城市性質(zhì)、規(guī)模、發(fā)展方向、用地結(jié)構(gòu)等已經(jīng)確定的內(nèi)容是否符合生態(tài)環(huán)境規(guī)律的分析研究，因此，城市規(guī)劃中所包含的環(huán)境保護(hù)專題規(guī)劃不能取代當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)部門組織編制的、依托上位環(huán)境規(guī)劃要求、結(jié)合當(dāng)?shù)靥卣鞯沫h(huán)境規(guī)劃。在過(guò)去，由于城市規(guī)劃相對(duì)于環(huán)境規(guī)劃的工作基礎(chǔ)雄厚，學(xué)科建設(shè)源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，因此，不少業(yè)外人士提及環(huán)境規(guī)劃時(shí)常常只想到城市規(guī)劃中的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃。2011年12月，國(guó)家提出探索編制城市環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃[8]，為從學(xué)科建設(shè)及規(guī)劃管理上區(qū)別這兩類環(huán)境規(guī)劃提供了契機(jī)。

城市環(huán)境總體規(guī)劃是從環(huán)境承載力、環(huán)境容量、生態(tài)安全格局三個(gè)方面對(duì)城市建設(shè)發(fā)展的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局作出的總體安排，是編制城市環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的依據(jù)。由于城市是人類生活和生產(chǎn)活動(dòng)的主要載體之一，由于城市中人口密集，資金 與信息高度集中，其開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度大、能耗巨大、環(huán)境壓力巨大，為防止許多“城市環(huán)境病”先入為主，必須在城市規(guī)劃建設(shè)之前未雨綢繆，將對(duì)環(huán)境因素的考慮納入到城市總體規(guī)劃和相關(guān)戰(zhàn)略決策之中。

因此，土地規(guī)劃和環(huán)境規(guī)劃是市縣層面“多規(guī)合一”的基礎(chǔ)性規(guī)劃。

4　“多規(guī)合一”相關(guān)建議

宏觀層面(國(guó)家、省區(qū)市)沿用目前編制主體功能區(qū)規(guī)劃的工作機(jī)制和技術(shù)路線。在微觀層面“多規(guī)合一”的建議如下：

一是轉(zhuǎn)變規(guī)劃編制思維。從過(guò)去以生產(chǎn)力布局為主，重在經(jīng)濟(jì)發(fā)展，轉(zhuǎn)變?yōu)橐越y(tǒng)籌保護(hù)與發(fā)展，重在空間協(xié)調(diào)。徹底改變以往重視資源開發(fā)、工業(yè)布局、發(fā)展規(guī)模，忽視環(huán)境承載能力和環(huán)境容量的傾向。徹底改變以往城市規(guī)劃“以人定地”、“以需定供”的基本思想，建立“以供給定需求”的科學(xué)發(fā)展觀念。

二是改進(jìn)規(guī)劃編制方法。統(tǒng)一規(guī)劃編制的基期年度、目標(biāo)年度，統(tǒng)一基礎(chǔ)空間數(shù)據(jù)、建設(shè)用地分類標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一各項(xiàng)規(guī)劃相同(或者相近)指標(biāo)的內(nèi)含和計(jì)算方法或者建立一整套包括各項(xiàng)規(guī)劃基本內(nèi)容的、基本認(rèn)可的技術(shù)指標(biāo)體系?？臻g數(shù)據(jù)支持系統(tǒng)從過(guò)去以傳統(tǒng)調(diào)查統(tǒng)計(jì)為基本來(lái)源，轉(zhuǎn)變?yōu)橐缘乩砜臻g信息技術(shù)為主要支撐，定量分析和定性評(píng)價(jià)相結(jié)合。

三是構(gòu)建強(qiáng)力協(xié)調(diào)機(jī)制。成立政府統(tǒng)籌、部門協(xié)作機(jī)制，協(xié)調(diào)規(guī)劃全過(guò)程中出現(xiàn)的矛盾。土地利用總體規(guī)劃和環(huán)境總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)在城市總體規(guī)劃編制的前期介入，如果不能前期介入，也應(yīng)當(dāng)與城市總體規(guī)劃同步編制，實(shí)現(xiàn)相關(guān)規(guī)劃的有效互動(dòng)。

四是建設(shè)統(tǒng)一信息平臺(tái)。建立能夠?qū)崿F(xiàn)信息共享、動(dòng)態(tài)更新的數(shù)據(jù)庫(kù)，建立信息公共服務(wù)平臺(tái)。這一“庫(kù)”一“臺(tái)”既是各項(xiàng)規(guī)劃編制過(guò)程是中實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”的技術(shù)保證，也是“多規(guī)合一”成果的重要體現(xiàn)。

五是建立專家咨詢機(jī)構(gòu)。建立中立、松散式的專家咨詢機(jī)構(gòu)，專家既要有一定的部門(或?qū)I(yè))代表性，又要超脫于各個(gè)部門(或?qū)I(yè))，其作用既為各個(gè)部門制定相關(guān)規(guī)劃提供技術(shù)支撐，又為各項(xiàng)規(guī)劃的綜合協(xié)調(diào)提供中立、科學(xué)、客觀的建議，同時(shí)也為多規(guī)融合的重大疑難技術(shù)問(wèn)題和政策性問(wèn)題獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。

六是完善“多規(guī)合一”立法。目前，各項(xiàng)規(guī)劃都有單行法依據(jù)，但實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”需要進(jìn)一步統(tǒng)合。要逐漸完善多規(guī)合一立法，理順各級(jí)政府的規(guī)劃行政事權(quán)，明確“多規(guī)合一”的審批權(quán)限，規(guī)范規(guī)劃的動(dòng)態(tài)調(diào)整、部門配合實(shí)施、跟蹤監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)機(jī)制，完善公眾參與機(jī)制，確立“多規(guī)合一”的法律地位。

[1]《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》1989年12月26.

[2]《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》2007年10月28日.

[3]《全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃》，環(huán)境保護(hù)部、中國(guó)科學(xué)院，2008年7月.

[4]《全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃》，環(huán)境保護(hù)部、中國(guó)科學(xué)院，2008年7月.

[5]《城市規(guī)劃編制辦法》第三十一條之(十四)；第三十二條之(六).

[6]《城市規(guī)劃設(shè)計(jì)手冊(cè)，鄭毅主編，中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2000年10月》.

[7]參看：中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見.

[8]國(guó)務(wù)院印發(fā)國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃，(國(guó)發(fā)[2011]42號(hào).

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[15]閔毅梅，曹志宏，杜星妍.縣級(jí)生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃研究[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2015，40(1)：175-176.

[16]趙嶺，吳曉莉，張開河.產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作重點(diǎn)及對(duì)策研究[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2015，40(4)：69-72.

[17]楊常青，宣昊.淺談我國(guó)規(guī)劃環(huán)評(píng)現(xiàn)狀與問(wèn)題及對(duì)策建議[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2015，40(6)：176-178.

[18]熊善高，萬(wàn)軍，余向勇，等.國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)環(huán)境保護(hù)與扶貧協(xié)同推進(jìn)路徑探討[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2016，41(3)：9-12.

[19]孫炳彥.環(huán)境規(guī)劃在“多規(guī)合一”中的地位和作用[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2016，41(3)：13-17.

[20]王瑾.生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃在“多規(guī)合一”中的應(yīng)用[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2016，41(3)：201-203.

Analysis on the Relation Multiple Planning and Suggestions to Promote the Multiple Planning Integration

SUN Bingyan

(Policy Research Center for Environment and Economy，MEP，Beijing 100029)

This paper analyzes the relation of the national economic and social development planning，urban planning，land planning，and environmental planning，concludes the main body function area planning is a macro level strong measures to solve the multiple planning integration，and puts forward related suggestions to promote the multiple planning integration in cities and counties.

relation of multiple planning；multiple planning integration；suggestions

孫炳彥，研究員，研究方向?yàn)榄h(huán)境戰(zhàn)略與政策

X21

A

1673-288X(2016)05-0007-04

引用文獻(xiàn)格式：孫炳彥.“多規(guī)”關(guān)系的分析及其“合一”的幾點(diǎn)建議[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2016，41(5)：7-10.