賈　蕾　張晨陽

(環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心，北京　100029)

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大氣污染防治領域設立政府引導基金勢在必行

賈蕾張晨陽

(環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心，北京100029)

通過對當前國家政策、地方實踐、國外經(jīng)驗的分析，設立大氣污染防治政府引導基金是具有可行性的，并對政府引導基金的總體思路、基本原則、基金模式、資金來源、規(guī)模等相關設計進行了初步的探討，最后提出設立大氣污染防治政府引導基金的政策建議。

政府引導基金；大氣污染；建議

大氣污染防治工作事關人民福祉和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。中央對此高度重視。2013年底國務院批準了《大氣污染防治行動計劃》，并于2014和2015年在中央財政中分別安排了50億和100億大氣污染防治專項資金。盡管投資大幅上漲，但就《大氣污染防治行動計劃》中80多項任務，1.7萬億的資金需求總量來說，還有較大差距。在經(jīng)濟進入新常態(tài)的背景下，為實現(xiàn)“效果化”和“保增長”兩大宏觀目標，必須推進大氣污染防治領域供給側改革，創(chuàng)新大氣污染防治資金投入和使用方式。通過設立政府引導基金，激發(fā)市場積極性，吸引社會資金進入大氣污染防治領域，推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)的轉型升級，化解大氣污染防治資金瓶頸，實現(xiàn)經(jīng)濟和環(huán)境目標雙贏。

1　政府引導基金的設立條件已基本形成

1.1中央有明確要求

十八屆三中全會《決定》明確提出，要加快生態(tài)文明制度的建設，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。明確發(fā)展環(huán)保市場，建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護的市場化機制，推行環(huán)境污染第三方治理。

2014年11月，國務院頒布了《關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(國發(fā)〔2014〕60號)，明確提出要創(chuàng)新生態(tài)環(huán)保投資運營機制，推進生態(tài)建設主體多元化、推動環(huán)境污染治理市場化，建立健全政府和社會資本合作(PPP)機制，充分發(fā)揮政府投資的引導帶動作用。同年12月，財政部印發(fā)了《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》，發(fā)改委印發(fā)了《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》、《政府和社會資本合作項目通用合同指南(2014版)》等文件，建立了包括環(huán)保在內的政府引導社會資本的項目庫和實務操作指南。

1.2地方有實踐探索

近年來，各地在中央指導下，積極開展政府引導基金探索?？偟目?，各地的政府引導基金有三種模式：產(chǎn)業(yè)專項基金模式、區(qū)域專項基金模式和一攬子基金模式。

產(chǎn)業(yè)專項基金模式主要集中在污水、垃圾處理等領域已通過PPP、BOT以及產(chǎn)業(yè)投融基金等支持形成了較為成熟的商業(yè)融資模式。2010年2月，廣州科技廳投入5000萬元引導基金，帶動49.5億元社會資金共同組成廣東綠色產(chǎn)業(yè)投資基金，主要是運用合同能源管理模式進行節(jié)能減排項目。

區(qū)域專項基金模式主要用于治理跨行政邊界的綜合性區(qū)域環(huán)境問題。2014年3月，貴州省環(huán)保廳與亞洲開發(fā)銀行以政府-市場合作伙伴關系(PPP)模式設計了規(guī)模50億元的赤水河流域保護與發(fā)展基金。該基金分公共池和商業(yè)池，用于引導赤水河保護基礎設施建設、改善民生和整合產(chǎn)業(yè)鏈。

一攬子基金模式主要是政府資金和社會資本按一定比例形成母基金，采取市場化運營方式，通過項目注資、優(yōu)惠貸款、股權交易等方式，實施非定向的環(huán)保投融資。2014年環(huán)保部外經(jīng)中心啟動“銀政投”綠色信貸計劃，由政府、銀行、風險投資出資形成母基金，在海南、山東等省開展試點，解決企業(yè)環(huán)保融資難問題。2016年1月，內蒙古自治區(qū)人民政府辦公廳印發(fā)了《內蒙古自治區(qū)環(huán)保基金設立方案》(內政辦發(fā)〔2016〕6號)，由政府、銀行、投資公司、國企和私企共同注資形成母基金，并通過下屬子基金直接注資符合條件的項目。

1.3國際有成熟經(jīng)驗

上世紀80年代后期，美歐等發(fā)達國家采用了政府引導基金撬動社會資本的方式來彌補環(huán)保資金缺口。目前，政府主導基金主要使用方式有資本金投資、股權投資、績效激勵、消費者激勵、優(yōu)惠貸款、稅收減免、直接補貼、綠色政府采購以及研發(fā)、營銷和教育等環(huán)節(jié)的支持措施等。經(jīng)過30多年的不斷改進，通過政府引導基金來擴大環(huán)保資金來源渠道已經(jīng)成為一種比較成熟的手段，為擴大環(huán)境治理范圍發(fā)揮了積極作用。譬如，美國清潔水州立循環(huán)基金成立的20年間，將300億美元政府資金盤子通過杠桿擴大到650多億美元，其中97%的基金得到了有效使用，推動落實了近2.1萬個水質改善項目。

2　政府引導基金的總體框架設計

2.1總體思路和基本原則

設立大氣污染防治領域的政府引導基金的最終目的是更好地治理大氣污染，就是要通過政府引導基金撬動社會資本，增加大氣污染治理投入，引導新的主體進入治理領域，創(chuàng)新污染治理機制，降低大氣污染排放。為此：一是堅持環(huán)保優(yōu)先原則。政府引導基金主要用在大氣污染治理和相關環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展領域。二是堅持公益和市場并重原則。政府引導基金既要支持政府公共領域環(huán)境治理項目，也要支持具有市場競爭優(yōu)勢的項目。三是堅持保本增值原則。政府引導資金的使用要實現(xiàn)保本增值，促進環(huán)?；鸬慕】蛋l(fā)展。

2.2基金模式

大氣污染防治政府引導基金采取母基金+子基金的模式。母基金包括政府財政資金和社會投資，不直接參與項目投資，按照基金的不同投向設立子基金。

子基金通過社會籌資的方式，實現(xiàn)資金二次放大，根據(jù)基金投資要求直接投資大氣污染治理項目。根據(jù)投資方式，子基金可以分為補助型基金，參股(債權)型基金和資本金型基金。

補貼型基金的用途與以往的環(huán)保財政專項資金的方式相似，主要用于治理一些重大的大氣污染問題。建立補助型基金主要是引入市場化的基金管理方式，提升資金管理的效率和公平性。

參股(債權)型基金主要投資發(fā)展較為成熟、經(jīng)營正軌化，并已經(jīng)占領一定治理市場的環(huán)保企業(yè)。通過購買股票(債券)為企業(yè)注資，推動企業(yè)在短期內實現(xiàn)規(guī)模的增長。

資本金型基金以直接注資的方式，投向于那些不具備上市資格的新興的、迅速發(fā)展的、具有巨大競爭潛力的大氣污染治理企業(yè)貨項目，幫助所投資的企業(yè)或項目盡快成熟。

2.3資金來源、規(guī)模與使用

資金來源主要包括：大氣污染防治專項資金、排污收費資金、國家創(chuàng)投基金等。

預計到2020年，中央大氣污染防治政府引導基金財政累計投入可以達到1000億元，直接撬動社會資本2000-3000億元。按照3-5倍比例二次放大，預計5年內可以籌集0.9-2萬億元的大氣污染治理資金。

根據(jù)當前大氣污染治理資金需求情況和基金設立原則，政府引導基金主要有兩個資金投向：公益性項目和競爭性項目。公益性項目主要包括：大氣面源污染防治、基礎設施建設、大氣環(huán)境監(jiān)測、科技研發(fā)和推廣等非盈利性和社會效益性較強的項目。競爭性項目包括：落后產(chǎn)能淘汰和升級改造、汽車等移動源污染防治、重點污染源的大氣污染綜合治理等投資效益比較高、競爭性比較強的項目。

3　政策建議

一是加大政府財政資金的整合使用力度。對現(xiàn)有的大氣污染防治財政資金進行梳理，在原有的大氣污染財政專項資金劃定一定比例加上增量資金，形成財政資金市場化運作的資金基礎。

二是鼓勵各地探索大氣污染治理基金模式。鼓勵各地根據(jù)地方的實際治理需求，與中央財政專項資金和銀行、保險、證劵等社會金融資本參與建立共同基金，探索創(chuàng)新大氣污染政府引導基金運行模式，支持地方的大氣環(huán)境治理項目。

三是積極開展政府引導基金項目試點。選取電廠、鋼鐵廠等大氣脫硫、脫硝、除塵等成熟的治理項目開展大氣治理政府引導基金試點，總結試點經(jīng)驗，再逐步擴展大氣治理領域。

四是加大對基金治理領域的環(huán)境執(zhí)法。公平的環(huán)保法制環(huán)境是推動環(huán)保投融資市場的基礎，對大氣污染治理領域的重點問題要進行嚴格監(jiān)督執(zhí)法，為大氣污染治理政府引導基金提供堅實保障。

Necessary on Government Oriented Funding on Addressing Air Pollution

JIA Lei ZHANG Chenyang

(Policy Research Center for Environment and Economy of MEP，Beijing 100029)

It is wise to establish a new government oriented funding system for solving air pollution.In terms of this conclusion，it was based on a variety of sources collected in this article such as foreign experiences，local practices and government policies.Researches have been done to discuss this plausible strategy on its many aspects like funding model，funding principles，funding sources，funding scales and so on.Finally，suggestions regarding this government oriented funding on addressing air pollution were given.

government oriented funding；air pollution；suggestions

賈蕾，碩士，工程師，主要研究方向為環(huán)境經(jīng)濟與管理政策

X21

A

1673-288X(2016)05-0014-02

引用文獻格式：賈蕾等.大氣污染防治領域設立政府引導基金勢在必行[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2016，41(5)：14-15.