楊淇微　陳　穎*，　王亞男　張　磊，2

(1.環(huán)境保護(hù)部環(huán)境發(fā)展中心，北京　100029；2.北九州市立大學(xué)，北九州　808-0135)

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工業(yè)園區(qū)規(guī)劃建設(shè)環(huán)境準(zhǔn)入與運(yùn)營管理一體化發(fā)展對策建議

楊淇微1陳穎*，1王亞男1張磊1，2

(1.環(huán)境保護(hù)部環(huán)境發(fā)展中心，北京100029；2.北九州市立大學(xué)，北九州808-0135)

按照我國化解產(chǎn)能過剩矛盾的部署，各地開展企業(yè)退城入園、退城進(jìn)郊工作，工業(yè)園區(qū)逐漸成為流域水污染防治系統(tǒng)的集成單元。為從源頭對我國海河、太湖流域工業(yè)水污染進(jìn)行防治，采取深入調(diào)研等形式，分析工業(yè)園區(qū)規(guī)劃建設(shè)與環(huán)境準(zhǔn)入以及園區(qū)環(huán)境運(yùn)營管理一體化等方面的問題和成因。通過系統(tǒng)分析我國園區(qū)規(guī)劃環(huán)評與項(xiàng)目環(huán)評難以有效聯(lián)動發(fā)揮準(zhǔn)入作用的成因，結(jié)合當(dāng)前工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理政策形勢，給出制定配套準(zhǔn)入政策、加強(qiáng)三方管理運(yùn)營、推動建立“三圈”循環(huán)體系和推動工業(yè)園區(qū)環(huán)境保護(hù)與園區(qū)管理“一體化”的建議。

工業(yè)園區(qū)；規(guī)劃建設(shè)；環(huán)境準(zhǔn)入；運(yùn)營管理一體化

為化解產(chǎn)能過剩的矛盾，2013年《國務(wù)院關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2013〕41號)要求，全國各地按照文件部署開展了企業(yè)退城入園、退城進(jìn)郊等工作，工業(yè)園區(qū)逐漸成為流域水污染防治系統(tǒng)的集成單元。同時，流域水污染是一種跨行政區(qū)劃的外部性問題，不能單純地靠環(huán)境污染治理技術(shù)或者控制模型來解決，需要從造成外部性原因的社會體制和經(jīng)濟(jì)因素出發(fā)，對流域水污染的內(nèi)在原因和現(xiàn)行的規(guī)章制度(以下簡稱“規(guī)制”)等方面進(jìn)行考察和分析，從而在尊重客觀存在的各類制度稟賦的約束下完善流域水污染規(guī)制中的規(guī)制原則、改革流域水污染規(guī)制結(jié)構(gòu)和創(chuàng)新流域水污染規(guī)制工具，實(shí)現(xiàn)流域水污染規(guī)制效率的提高。在各項(xiàng)規(guī)制工具中，環(huán)境準(zhǔn)入是從“源頭”預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞的一項(xiàng)環(huán)境管理“制度”，即環(huán)境保護(hù)主管部門基于區(qū)域的資源、環(huán)境稟賦(資源環(huán)境承載力)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，依法對區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展和開發(fā)建設(shè)活動作出的限制性準(zhǔn)則/規(guī)定。

1　調(diào)研方法與研究范圍

為進(jìn)一步構(gòu)建強(qiáng)有力的水環(huán)境準(zhǔn)入管理機(jī)制，筆者選取海河、太湖兩大重點(diǎn)流域工業(yè)園區(qū)的水污染防治技術(shù)現(xiàn)狀開展了廣泛深入的調(diào)研，基于國家級、省級綜合型和重點(diǎn)行業(yè)主導(dǎo)型園區(qū)污染防治需求，針對工業(yè)園區(qū)污染防治技術(shù)管理體系缺失的問題，以流域水環(huán)境改善、區(qū)域總量減排、工業(yè)園區(qū)污水達(dá)標(biāo)排放為基本目標(biāo)，選取276家工業(yè)園區(qū)從產(chǎn)業(yè)類型、項(xiàng)目規(guī)模、清潔生產(chǎn)水平、企業(yè)污水預(yù)處理能力、水資源循環(huán)利用、水環(huán)境管理體系建設(shè)情況等方面識別問題、分析原因、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、給出具體建議。

調(diào)研方式采用普遍調(diào)研和典型調(diào)研相結(jié)合的方式，為進(jìn)一步的技術(shù)評估和管理制度研究工作提供數(shù)據(jù)保障。典型調(diào)研是在普遍調(diào)研的基礎(chǔ)上，通過分析比較等方式，選取有代表性的典型園區(qū)為對象，通過現(xiàn)場調(diào)研、專家咨詢等方法，對典型園區(qū)做深入、細(xì)致的了解。

2　當(dāng)前現(xiàn)狀與問題

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國工業(yè)園區(qū)以蘇州工業(yè)園區(qū)規(guī)劃建設(shè)為初始，蓬勃發(fā)展至今，逐步形成了以工業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚為特征的國家級、省級、市級、縣級各級園區(qū)。這種集聚布局一定程度上解決了工業(yè)污染的控制、管理問題，但由于該種集聚以政策主導(dǎo)為主、受經(jīng)濟(jì)形勢變化影響大，所以園區(qū)內(nèi)行業(yè)交叉現(xiàn)象普遍，產(chǎn)業(yè)分布地域性特征明顯，廢水處理設(shè)施不配套問題凸顯，導(dǎo)致當(dāng)前我國工業(yè)園區(qū)廢水主要呈現(xiàn)行業(yè)性結(jié)構(gòu)特征明顯、復(fù)合性特征明顯、區(qū)域性結(jié)構(gòu)特征明顯等特征。在實(shí)際的水環(huán)境管理中易出現(xiàn)園區(qū)企業(yè)廢水預(yù)處理及應(yīng)急措施不足、園區(qū)廢水收集處理系統(tǒng)不切合實(shí)際需求、污水管網(wǎng)節(jié)點(diǎn)監(jiān)控指標(biāo)不能反映污染物排放實(shí)際情況、園區(qū)廢水排放標(biāo)準(zhǔn)不明確、園區(qū)水資源循環(huán)利用不充分、園區(qū)環(huán)境管理機(jī)制不健全等問題。具體可歸納為以下5個問題：

2.1大部分園區(qū)前期規(guī)劃建設(shè)較為混亂

縱觀我國工業(yè)園區(qū)發(fā)展歷史，除少數(shù)工業(yè)園區(qū)在建設(shè)之初進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)劃、規(guī)劃環(huán)評及基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)以外。部分工業(yè)園區(qū)，并未開展嚴(yán)謹(jǐn)詳細(xì)的規(guī)劃，也未開展相應(yīng)的規(guī)劃環(huán)評。再次，一部分工業(yè)園區(qū)即使開展了規(guī)劃環(huán)評，評價的結(jié)論和成果在后續(xù)的開發(fā)建設(shè)中也不能得到深入貫徹實(shí)施。本次調(diào)研的園區(qū)中，共有73.7%的園區(qū)進(jìn)行了規(guī)劃環(huán)評，但是僅37.8%的工業(yè)園區(qū)保留了園區(qū)的規(guī)劃和規(guī)劃環(huán)評文件，僅13.4%的園區(qū)保留了園區(qū)的回顧性環(huán)評文件，接近100%的園區(qū)表示并未深入貫徹規(guī)劃環(huán)評要求。

隨著忽視規(guī)劃環(huán)評結(jié)論對園區(qū)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)、環(huán)境保護(hù)設(shè)施建設(shè)和配套政策、管理措施的忽視，污水分支分類收集、污水管網(wǎng)配套建設(shè)、園區(qū)污水處理廠配套處理工藝、循環(huán)水利用等后續(xù)系列環(huán)節(jié)均無法很好地發(fā)揮作用。僅有24.7%的受調(diào)查園區(qū)采用生活污水和工業(yè)廢水的分流，僅有16.5%的受調(diào)查園區(qū)采取了工業(yè)廢水的分質(zhì)分類收集。約有19.5%的工業(yè)園區(qū)制定了污水回用的管理辦法，但只有15.2%的工業(yè)園區(qū)建設(shè)有中水回用管道，4.5%的工業(yè)園區(qū)存在企業(yè)間廢水再利用的情況。共有14家園區(qū)中有企業(yè)采取了循環(huán)水使用的工藝，占所有現(xiàn)場調(diào)查園區(qū)的16.5%。在這14家園區(qū)中，循環(huán)水利用率主要受園區(qū)主導(dǎo)行業(yè)影響，以電子、機(jī)械加工制造業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的園區(qū)，循環(huán)水利用率最高；以化工、生物醫(yī)藥等為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，循環(huán)利用率次之；而園區(qū)循環(huán)水利用率并未達(dá)到很高的水平，最高的僅為38.5%。

2.2水環(huán)境污染治理前端控制缺失

環(huán)境準(zhǔn)入是從“源頭”預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞的一項(xiàng)環(huán)境管理“制度”。但經(jīng)過本次調(diào)研，有67.2%的園區(qū)有環(huán)保部門參與了建設(shè)項(xiàng)目的前置審批，約有26.8%的園區(qū)制定了企業(yè)準(zhǔn)入文件，但絕大部分園區(qū)在控制企業(yè)進(jìn)園時，無明確的準(zhǔn)入條件可依。當(dāng)前大部分園區(qū)適用的主要條件，以國家發(fā)改部門發(fā)布的產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄為基準(zhǔn)，以工信部門發(fā)布的行業(yè)準(zhǔn)入條件為前提，進(jìn)行項(xiàng)目的考察。

本次調(diào)研選取了現(xiàn)有國家級園區(qū)及太湖流域11家工業(yè)園區(qū)關(guān)于環(huán)境準(zhǔn)入的要求，生產(chǎn)工藝先進(jìn)程度考慮最多(包含能耗指標(biāo)、水耗指標(biāo)、污染物排放指標(biāo)等)，占71%；考慮企業(yè)所屬行業(yè)和產(chǎn)業(yè)政策次之，占63%；擬建項(xiàng)目環(huán)評、園區(qū)所在地環(huán)境功能區(qū)劃、園區(qū)規(guī)劃相關(guān)(包括園區(qū)規(guī)劃符合程度、規(guī)劃環(huán)評結(jié)論、規(guī)劃環(huán)評批復(fù))接近一半，分別占50%、46%和42%，歷史環(huán)境表現(xiàn)占21%。在程序上，部分國家級工業(yè)園區(qū)能夠結(jié)合政府及園區(qū)當(dāng)前規(guī)劃，由項(xiàng)目管理科與招商部門共同確定是否進(jìn)入，主要做法為考察參照同類型企業(yè)產(chǎn)業(yè)情況和環(huán)保狀況；準(zhǔn)入條件大框架隨國家政策變化而變化，逐年根據(jù)園區(qū)實(shí)際情況進(jìn)行微調(diào)。這樣的做法應(yīng)用在一個運(yùn)營成熟管理規(guī)范的園區(qū)無可厚非，但是對于其他新規(guī)劃建設(shè)的園區(qū)而言，僅憑規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄以及管委會主觀意見，如何確定三廢產(chǎn)生量大，項(xiàng)目危險(xiǎn)性大都無明確的標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)指標(biāo)，在實(shí)際開發(fā)中容易造成因?yàn)楣烙?jì)不足加重當(dāng)?shù)丨h(huán)境負(fù)擔(dān)或者過分保護(hù)從而制約園區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況。制定企業(yè)入園環(huán)境準(zhǔn)入條件迫在眉睫。

2.3絕大部分園區(qū)環(huán)境部門難以發(fā)揮自主管理職能

除部分國家級園區(qū)有環(huán)境監(jiān)察部門設(shè)置派駐機(jī)構(gòu)外，絕大多數(shù)工業(yè)園區(qū)沒有自主權(quán)、行政管理權(quán)，在實(shí)際管理中只能夠?qū)崿F(xiàn)環(huán)境信息的上傳下達(dá)，無法因地制宜調(diào)整管理辦法，進(jìn)行總量控制。本次調(diào)查中，有約61%的工業(yè)園區(qū)設(shè)置了環(huán)保管理部門，有54.3%的工業(yè)園區(qū)將環(huán)境績效納入了政府考核；有28.0%的園區(qū)制定了企業(yè)排污許可證制度，有15.9%的工業(yè)園區(qū)制定了園區(qū)清潔生產(chǎn)目標(biāo)，有11.0%的工業(yè)園區(qū)設(shè)置了污水總量控制要求，有3.7%的工業(yè)園區(qū)制定了污水排放的總量控制分配制度。其中園區(qū)對企業(yè)環(huán)評進(jìn)行要求的占39.6%，對園區(qū)開展ISO14001認(rèn)證的占14.3%，對園區(qū)企業(yè)進(jìn)行清潔生產(chǎn)要求的，占15.9%，對園區(qū)進(jìn)行總量控制的占11.0%。

2.4園區(qū)內(nèi)企業(yè)廢水處理工藝中欠缺指導(dǎo)和技術(shù)創(chuàng)新

某些企業(yè)在污水處理中，欠缺廢水處理工藝改進(jìn)和創(chuàng)新的指導(dǎo)，在運(yùn)行過程中知其然不知其所以然。如果想進(jìn)一步節(jié)約成本，改進(jìn)處理工藝，得不到專業(yè)的指導(dǎo)和服務(wù)，只能通過與其他企業(yè)的比對來解決。至于通過調(diào)整工藝來配合園區(qū)廢水處理的系統(tǒng)化，推進(jìn)園區(qū)預(yù)處理標(biāo)準(zhǔn)的制定和施行，則更為困難。而執(zhí)法不嚴(yán)、經(jīng)濟(jì)效益不顯著，進(jìn)一步導(dǎo)致企業(yè)環(huán)境保護(hù)意識不強(qiáng)，配合積極性不高，只以滿足環(huán)評標(biāo)準(zhǔn)為主。在園區(qū)實(shí)際污水處理中，部分污水先匯入就近污水處理廠處理后再交由其他處理廠做后續(xù)處理，在這個過程中，存在重復(fù)處理的現(xiàn)象——前一個處理廠將廢水中某些菌群或者成分去除，而在后面的處理廠進(jìn)行處理時污水廠如想將其他成分去除，需重新補(bǔ)充菌群調(diào)PH值等，在這個過程中產(chǎn)生了一定的浪費(fèi)。

3　成因與分析

綜合分析，產(chǎn)生上述問題的原因，固然有規(guī)章制度不健全，環(huán)境管理事權(quán)劃分不清，基層管理人員(園區(qū)、企業(yè))專業(yè)水平較差等，但最重要的原因應(yīng)是我國現(xiàn)行的環(huán)境管理制度不能有效聯(lián)動，環(huán)境污染前端管理缺失，環(huán)境準(zhǔn)入的作用未能發(fā)揮作用。根據(jù)我國《環(huán)境影響評價法》及《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理?xiàng)l例》《關(guān)于加強(qiáng)國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于加強(qiáng)化工園區(qū)環(huán)境保護(hù)工作的意見》和《關(guān)于開展產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)境影響評價清單式管理試點(diǎn)工作的通知》，規(guī)劃環(huán)評應(yīng)當(dāng)通過起到明確空間管制、總量管控和環(huán)境準(zhǔn)入等具體要求的作用，預(yù)防和控制水環(huán)境污染。但是，當(dāng)前規(guī)劃環(huán)評與項(xiàng)目環(huán)評難以有效聯(lián)動。具體有以下6方面的原因：

3.1規(guī)劃環(huán)評無法律強(qiáng)制性，導(dǎo)致結(jié)果實(shí)施和監(jiān)管出現(xiàn)彈性規(guī)避

我國《環(huán)境影響評價法》第二章第十四條規(guī)定“審批中未采納環(huán)境影響報(bào)告書結(jié)論及其審查意見的，應(yīng)當(dāng)說明理由，并存檔備查”。與項(xiàng)目環(huán)評的一票否決制不同，規(guī)劃環(huán)評的結(jié)論和調(diào)整建議的法律地位主要是為規(guī)劃編制部門提供“環(huán)保建議”。因此，在實(shí)踐過程中，可能會發(fā)生出于不同部門間考慮，規(guī)劃編制部門不采納規(guī)劃環(huán)評的意見的情況，導(dǎo)致規(guī)劃環(huán)評工作開展舉步維艱。規(guī)劃環(huán)評提出的優(yōu)化調(diào)整意見，包括布局、結(jié)構(gòu)、規(guī)模、建設(shè)時序的優(yōu)化意見及建設(shè)項(xiàng)目準(zhǔn)入要求等，在后續(xù)建設(shè)管理中是否得到落實(shí)，缺乏進(jìn)一步監(jiān)督管理。

3.2規(guī)劃與開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目本身的不銜接，導(dǎo)致規(guī)劃環(huán)評與項(xiàng)目環(huán)評不能實(shí)現(xiàn)順序銜接

在我國，各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃編制和實(shí)施過程中，經(jīng)常發(fā)生隨著經(jīng)濟(jì)形勢的變化，原來擬定的產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目“無商可招”的情形，隨著當(dāng)?shù)卣倪m應(yīng)性調(diào)整，實(shí)際建設(shè)項(xiàng)目并不一定就能按規(guī)劃建設(shè)。雖然環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于做好“十二五”時期規(guī)劃環(huán)境影響評價工作的通知》(環(huán)發(fā)[2011]43號)明確提出“對未進(jìn)行環(huán)評的規(guī)劃所包含的建設(shè)項(xiàng)目，不予受理”，導(dǎo)致目前工業(yè)園區(qū)是否編制規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目是否被列入規(guī)劃并且所列規(guī)劃通過環(huán)評成為一些開發(fā)項(xiàng)目建設(shè)的制約因素。在實(shí)際實(shí)施過程中，一些已完成其他前期審批手續(xù)的開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目在環(huán)境影響評價中可能會由于不能與規(guī)劃所說的項(xiàng)目對應(yīng)，而無法進(jìn)行后續(xù)手續(xù)。

3.3規(guī)劃環(huán)評與項(xiàng)目環(huán)評程序不合理，導(dǎo)致規(guī)劃環(huán)評不能發(fā)揮前置指導(dǎo)作用

按照政策設(shè)定，規(guī)劃環(huán)評應(yīng)在規(guī)劃編制初期介入，可在規(guī)劃編制中充分考慮其可能的環(huán)境影響，在更接近環(huán)境問題源頭處，對環(huán)境問題進(jìn)行主動預(yù)防和管制，而不僅僅是提出規(guī)劃實(shí)施過程的環(huán)境影響減緩措施，重點(diǎn)還在對規(guī)劃的目標(biāo)定位、規(guī)模、布局、結(jié)構(gòu)等進(jìn)行論證，對固化方案進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。但實(shí)際操作中，由于規(guī)劃環(huán)評不具有法律強(qiáng)制性，早期建設(shè)的工業(yè)園區(qū)并未開展或未重視規(guī)劃環(huán)評。目前，一些大的開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目在進(jìn)行環(huán)評審查或?qū)徟鷷r，要求該項(xiàng)目列在已通過審查的相應(yīng)的規(guī)劃環(huán)評中，否則該開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目就很難通過審查或?qū)徟霈F(xiàn)了對一些已經(jīng)通過審查或一部分實(shí)施的規(guī)劃的后補(bǔ)規(guī)劃環(huán)評的現(xiàn)象。同步介入規(guī)劃難，使得環(huán)評報(bào)告提出的優(yōu)化調(diào)整建議和審查意見要求成為一紙空談。

3.4規(guī)劃環(huán)評與規(guī)劃的深度不匹配，導(dǎo)致環(huán)評結(jié)論不具有切實(shí)指導(dǎo)性

規(guī)劃環(huán)境影響評價中一般要求對規(guī)劃所包含的近期開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目提出下步環(huán)境影響評價的要求，以顯示規(guī)劃環(huán)評的指導(dǎo)作用。但是，一些園區(qū)規(guī)劃往往內(nèi)容空泛，無明確的產(chǎn)業(yè)、規(guī)模、布局安排，有些規(guī)劃所包含的開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目甚至實(shí)施時間會很長，不確定性很大，導(dǎo)致規(guī)劃環(huán)評難以對具體的建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評提出指導(dǎo)性意見和要求。有的規(guī)劃環(huán)評甚至是在已建園區(qū)的基礎(chǔ)上，對其做一個補(bǔ)充。如果規(guī)劃發(fā)生變更，而規(guī)劃變更的跟蹤評價又不能及時跟上(目前還沒有開展規(guī)劃的跟蹤評價)，使規(guī)劃環(huán)境影響評價的指導(dǎo)作用不能在優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展中充分發(fā)揮作用，規(guī)劃環(huán)評的實(shí)用性就大打折扣，甚至被一些人認(rèn)為是優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙。

3.5規(guī)劃環(huán)評與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評的深度不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)措施脫節(jié)

首先，我國的規(guī)劃環(huán)評本身深度不一。由于當(dāng)前我國規(guī)劃環(huán)評的技術(shù)導(dǎo)則和規(guī)范體系不完善，導(dǎo)致同一類型規(guī)劃，不同規(guī)劃環(huán)評文件內(nèi)容深度不一。其次，規(guī)劃環(huán)評與項(xiàng)目環(huán)評提出的措施脫節(jié)。目前，我國規(guī)劃環(huán)評的深度遠(yuǎn)大于規(guī)劃本身，提出的環(huán)境保護(hù)措施太具體，則由于規(guī)劃的不確定性以及規(guī)劃中的建設(shè)項(xiàng)目的可能變化情況，造成后續(xù)過程中的項(xiàng)目環(huán)評措施不能滿足規(guī)劃環(huán)評的要求。最后，規(guī)劃環(huán)評與項(xiàng)目環(huán)評內(nèi)容存在重復(fù)。根據(jù)管理目標(biāo)設(shè)定，規(guī)劃環(huán)評偏重于整體結(jié)構(gòu)的思考，通過對規(guī)劃的環(huán)境影響評價、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，為項(xiàng)目環(huán)評提供背景、框架和依據(jù)；項(xiàng)目環(huán)評可作為規(guī)劃環(huán)評的延伸和深化，偏重于局部環(huán)境問題的思考，對于宏觀內(nèi)容可適當(dāng)簡化，通過對建設(shè)項(xiàng)目的深入評價，提出具體、可操作性的環(huán)境保護(hù)措施[3]。但實(shí)際上，目前由于簡化內(nèi)容無明確公開標(biāo)準(zhǔn)，處于多方面考慮，項(xiàng)目環(huán)評內(nèi)容并未簡化，反而越寫越多，甚至重復(fù)很多規(guī)劃環(huán)評的內(nèi)容。

3.6規(guī)劃的審批級別與建設(shè)項(xiàng)目審批級別不一致，導(dǎo)致聯(lián)動困難

由于之前多規(guī)不合一，規(guī)劃有不同層級的規(guī)劃，其審批也有不同的行政層級。由于審查行政體系不聯(lián)動，出存在著專項(xiàng)規(guī)劃由設(shè)區(qū)的市級以上人民政府審批，尤其環(huán)境保護(hù)主管部門召集有關(guān)部門代表和專家組成審查小組對規(guī)劃環(huán)評進(jìn)行審查，而規(guī)劃中的項(xiàng)目環(huán)評則可能是國家、省環(huán)保行政主管部門審查、審批。如工業(yè)園區(qū)、化工園區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)等的規(guī)劃環(huán)境影響評價，多為地方審批，而其中的建設(shè)項(xiàng)目，由于其規(guī)模的不同，造成錯級審批，不同級別的審查、審批要求不一樣，進(jìn)一步造成聯(lián)動的困難。

4　結(jié)論與建議

4.1完善以規(guī)劃環(huán)評為核心的工業(yè)園區(qū)環(huán)境準(zhǔn)入配套政策

在工業(yè)園區(qū)層面的準(zhǔn)入管理，要重點(diǎn)考慮的是工業(yè)企業(yè)對園區(qū)水環(huán)境保護(hù)產(chǎn)生的壓力，減少企業(yè)水資源利用和污染物排放對工業(yè)園區(qū)水生態(tài)系統(tǒng)的影響，使工業(yè)園區(qū)作為系統(tǒng)集成單元能夠高效利用水資源并最大限度減少水污染物外排。如前所述，由于規(guī)劃環(huán)評與規(guī)劃及項(xiàng)目環(huán)評中的很多不匹配，導(dǎo)致規(guī)劃環(huán)評的結(jié)論不滿足時效性、實(shí)用性，因此在深入推動我國環(huán)境管理制度和政策的同時，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充園區(qū)規(guī)劃建設(shè)中的薄弱環(huán)節(jié)。制定《園區(qū)水環(huán)境管理企業(yè)入園準(zhǔn)入管理辦法》，一方面綜合我國現(xiàn)行的產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，一方面將規(guī)劃環(huán)評的適用性結(jié)論及具體的環(huán)境保護(hù)要求納入準(zhǔn)入審核標(biāo)準(zhǔn)體系，一方面適當(dāng)調(diào)整審批程序指導(dǎo)園區(qū)因地制宜開展環(huán)境容量、空間布局和產(chǎn)業(yè)環(huán)境方面的調(diào)控。從源頭杜絕技術(shù)落后、耗能高、污染重的項(xiàng)目入?yún)^(qū)，不斷提升先進(jìn)制造業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)，同時，大力推動新能源、新材料等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，從而整體上實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)優(yōu)化和綠色升級。

4.2進(jìn)一步推動工業(yè)園區(qū)環(huán)境污染第三方治理

國務(wù)院《環(huán)境污染第三方治理管理辦法》規(guī)定，以規(guī)范性文件明確責(zé)任機(jī)制和管理制度。責(zé)任機(jī)制側(cè)重于推動建立市場主體間的制約機(jī)制、規(guī)范交易合同和運(yùn)營運(yùn)行。管理制度側(cè)重于建立治理合同登記、運(yùn)營和違規(guī)信息公開等管理制度，并與污染源管理制度銜接。建立市區(qū)之間、部門之間的市場監(jiān)管聯(lián)動機(jī)制，以及政府部門與行業(yè)協(xié)會之間的信息互通和協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制。為更好提高服務(wù)質(zhì)量，園區(qū)可引進(jìn)第三方環(huán)保服務(wù)商，服務(wù)商的服務(wù)范圍以在線監(jiān)測設(shè)備運(yùn)行維護(hù)為主。加強(qiáng)管委會與污水處理廠的聯(lián)動，例如某園區(qū)的供水及排水系統(tǒng)管理最大的特點(diǎn)為利用市場經(jīng)濟(jì)行為，用經(jīng)濟(jì)杠桿來約束企業(yè)采取相應(yīng)的措施，減少廢水污染物排放量。主要供水排水調(diào)控企業(yè)為第三方水務(wù)公司，在供水階段，第三方水廠提供的水量、水質(zhì)可以滿足各生產(chǎn)裝置的用水要求；在使用階段，各生產(chǎn)裝置充分考慮節(jié)水措施，降低水耗，使水資源、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與水環(huán)境之間達(dá)到相互協(xié)調(diào)；在處理階段，首先考慮裝置界區(qū)內(nèi)的預(yù)處理，以達(dá)到污水處理廠得進(jìn)水要求，預(yù)處理后的污水再經(jīng)集中進(jìn)一步處理后達(dá)標(biāo)排海，便于統(tǒng)一管理。

4.3促進(jìn)工業(yè)園區(qū)入園企業(yè)形成循環(huán)經(jīng)濟(jì)圈

通過深化供給側(cè)改革，加大龍頭工業(yè)園區(qū)的輻射帶動作用，逐步建立“三圈循環(huán)體系”，即企業(yè)內(nèi)部循環(huán)圈、園區(qū)企業(yè)之間的生態(tài)循環(huán)圈和園區(qū)與周邊地區(qū)形成的跨區(qū)域循環(huán)圈。

在企業(yè)內(nèi)部循環(huán)圈內(nèi)，鼓勵入駐企業(yè)的清潔生產(chǎn)。根據(jù)循環(huán)經(jīng)濟(jì)減量化原則，通過把好項(xiàng)目審批和設(shè)計(jì)審查關(guān)，引導(dǎo)和鼓勵區(qū)內(nèi)企業(yè)運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)，推行清潔生產(chǎn)，從源頭減少生產(chǎn)過程中物料和能源的使用量，提高各類物質(zhì)的循環(huán)利用率，降低各類廢棄物的產(chǎn)生和排放，提高產(chǎn)品耐用性和相關(guān)服務(wù)強(qiáng)度，最大限度地利用可再生資源，實(shí)現(xiàn)污染物排放的最小化。

在跨區(qū)域循環(huán)圈內(nèi)，建設(shè)更廣泛意義的工業(yè)共生體系。根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略的總體部署，園區(qū)的發(fā)展應(yīng)與周邊區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合，與周邊企業(yè)和地區(qū)形成更為廣泛意義的共生體系，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.4推動工業(yè)園區(qū)環(huán)境保護(hù)與園區(qū)管理“一體化”

通過調(diào)整環(huán)境管理事權(quán)，制定配套政策，逐步實(shí)現(xiàn)工業(yè)園區(qū)“環(huán)境保護(hù)一體化、管理服務(wù)一體化”的普及。環(huán)境保護(hù)一體化即通過在生產(chǎn)過程中運(yùn)用環(huán)境無害化技術(shù)和清潔生產(chǎn)工藝，使用清潔能源和清潔技術(shù)，加強(qiáng)對廢水和廢棄物的統(tǒng)一處理，形成一體化的清潔生產(chǎn)環(huán)境，使園區(qū)達(dá)到生產(chǎn)與生態(tài)的平衡、發(fā)展與環(huán)境的和諧。管理服務(wù)一體化將為入駐園區(qū)的業(yè)主提供政府“一門式”辦公，寓管理于服務(wù)中。參照國際慣例，結(jié)合市場經(jīng)濟(jì)手段向各園區(qū)企業(yè)提供后勤“一條龍”服務(wù)，使各生產(chǎn)單位集中全部精力進(jìn)行其核心生產(chǎn)活動，達(dá)到各生產(chǎn)裝置間的高效運(yùn)作。

[1]中華人民共和國國家事務(wù)管理院.國務(wù)院關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾的指導(dǎo)意見(國發(fā)〔2013〕41號)[Z].2013.

[2]張穎.中國流域水污染規(guī)制研究[D].沈陽：遼寧大學(xué)，2013：1.

[3]葉虹.淺談規(guī)劃環(huán)境影響評價與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價的聯(lián)動[J].資源節(jié)約與環(huán)保.2014，(3)：145-146.

Suggestions for Industrial Parks′ Environmental Access of Planning and Construction and Integrated Development of Operation Management

YANG Qiwei1CHEN Ying*，1WANG Yanan1ZHANG Lei1，2

(1.Environmental Development Centre of Ministry of Environmental Protection，Beijing，100029；2.The University of Kitakyushu，Kitakyushu，808-0135，Japan)

In order to implement source control of industrial water pollution of Haihe River，Taihu Lake，serious problems was found.Through analyzing why the Park Planning EIA and project EIA are difficult to linked effectively and play a role in accessing，with the current industrial park environmental management policy situation，four suggestions—developing supporting access policy，strengthening the tripartite management operations，promoting the establishment of “three circles” recycling system environmental protection and promotion of industrial parks and park management “integration” proposal were given.

Industrial park；environmental access；planning and construction；integrated development of operation management

楊淇微，碩士，工程師，研究方向?yàn)榄h(huán)境管理與政策

陳穎，高級工程師，博士，研究方向?yàn)榄h(huán)境管理與政策

X21

A

1673-288X(2016)05-0016-04

引用文獻(xiàn)格式：楊淇微等.工業(yè)園區(qū)規(guī)劃建設(shè)環(huán)境準(zhǔn)入與運(yùn)營管理一體化發(fā)展對策建議[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2016，41(5)：16-19.