邵　克

(武漢大學(xué)，湖北　武漢　430072)

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協(xié)商民主：中國環(huán)境治理的新方向

邵克

(武漢大學(xué)，湖北武漢430072)

自20世紀(jì)70年代以來，中國政府的環(huán)境治理力度不斷加大，而現(xiàn)實(shí)中環(huán)境質(zhì)量卻不斷停滯甚至倒退。其中政府主導(dǎo)的權(quán)威主義的環(huán)境治理、有限的公眾參與、倒置低效的激勵(lì)結(jié)構(gòu)以及不健全的監(jiān)督機(jī)制都是主要誘因。筆者認(rèn)為，當(dāng)前政府單中心、權(quán)威主義的環(huán)境治理后繼乏力。協(xié)商民主作為一種多元主體的民主參與機(jī)制，能更好地整合多元化社會(huì)下不同利益主體的訴求，實(shí)現(xiàn)環(huán)境決策的民主化和科學(xué)化，有效地規(guī)制政府行為，提升政府的治理績效，從而為環(huán)境治理的優(yōu)化和提升提供有效進(jìn)路。

協(xié)商民主環(huán)境治理治理失靈

一、問題的提出

改革開放以來，在高投入、高污染、高能耗的發(fā)展主義驅(qū)動(dòng)下，中國國民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，并在2010年底成為了世界上第二大經(jīng)濟(jì)體，但發(fā)展過快帶來的環(huán)境惡化的復(fù)合效應(yīng)逐漸呈現(xiàn)：水土流失面積占國土面積的37%，沙化土地占18%，90%的草原不同程度退化，受污染的耕地高達(dá)上千萬公頃，1.9億人的飲用水有害物質(zhì)超標(biāo)。黨中央高度重視環(huán)境保護(hù)，黨的十七大上將“建設(shè)生態(tài)文明”作為我國實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)的新要求之一；黨的十八大更是將生態(tài)文明建設(shè)納入中國社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”的總布局，致力于建設(shè)美麗中國，實(shí)現(xiàn)中華民族的可持續(xù)發(fā)展；2015年9月黨中央通過了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，這都表明黨中央對中國的環(huán)境形勢和環(huán)境治理的關(guān)注度在不斷上升。完善環(huán)境立法，加強(qiáng)環(huán)境治理，取得了一定的成效，但近年來，水污染、土壤污染、土地沙漠化、大氣污染等問題不僅沒有好轉(zhuǎn)反而大有蔓延之勢。此外，環(huán)境問題正不斷演化為社會(huì)問題：環(huán)境衰退不斷逼近環(huán)境容量的極限，導(dǎo)致社會(huì)焦慮，從而引發(fā)了此起彼伏的環(huán)境抗?fàn)幒铜h(huán)境維權(quán)。[1]自1997年來以來，我國的環(huán)境糾紛一直保持年均25%的增速，到2002年就已經(jīng)超過了50萬件。尤其是近年來環(huán)境群體性事件呈頻發(fā)、高發(fā)、暴力化和規(guī)?；膽B(tài)勢，成為威脅社會(huì)和諧穩(wěn)定的重大隱患，環(huán)境問題的嚴(yán)峻性和復(fù)雜性已不斷威脅到中國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的未來發(fā)展。據(jù)有關(guān)專家測算，未來幾年因環(huán)境問題造成的經(jīng)濟(jì)損失將達(dá)到GDP的8%到12%。于此筆者心生疑惑：歐、美、日等國于短短的幾十年間，其環(huán)境治理已卓有成效。而中國的環(huán)境治理自上世紀(jì)70年代以來的40多年里，卻出現(xiàn)了環(huán)境在持續(xù)的環(huán)保中不斷衰退的怪象，環(huán)境污染、環(huán)境沖突愈演愈烈，為何中國的環(huán)境治理沒有在“先污染，后治理”的路徑下好轉(zhuǎn)，反而持續(xù)惡化幾欲失靈？[2]基于嚴(yán)峻的環(huán)境現(xiàn)實(shí)以及新時(shí)期內(nèi)中央對生態(tài)文明的重視和期待，中國環(huán)境治理的新方向又在何方？

二、環(huán)境治理失靈的原因探析

(一)政府主導(dǎo)的環(huán)境治理

當(dāng)前中國的環(huán)境治理有著內(nèi)在的、結(jié)構(gòu)性的缺陷，具體表現(xiàn)為：典型的權(quán)威主義治理[3]，具體機(jī)制類似早期歐、日、美的命令——控制機(jī)制，本質(zhì)上是技術(shù)主義的[4]。權(quán)威主義、理性主義的環(huán)境治理模式，主要依賴政府和專家，而對社會(huì)公眾的呼吁、動(dòng)員不足[5]，這割斷了公眾與環(huán)境事務(wù)之間的關(guān)聯(lián)，排斥了社會(huì)力量的參與，大大限制了政府環(huán)境治理的動(dòng)力和能力，給環(huán)境治理帶來諸多困難，首先，政府具有絕對的發(fā)言權(quán)和決策權(quán)，環(huán)境政策、法律的制定、執(zhí)行，環(huán)境問題的評估與公示，如何評估、公示，何時(shí)評估、公示都是政府說了算，公眾被堵在決策大門外，沒有外部的異見和約束，地方政府僅將其作為一項(xiàng)任務(wù)來完成，缺乏建立節(jié)能環(huán)保長效機(jī)制的主動(dòng)性[6]，政府治理的動(dòng)力不足；其次，盡管政府在環(huán)境治理中投入了大量的人、財(cái)、物力，但受制于單一治理主體的有限力量，治理能力不足，治理效果不理想；再次，政府在對污染項(xiàng)目的整治上，往往采取“會(huì)戰(zhàn)式”、“運(yùn)動(dòng)式”的污染治理和控制行動(dòng)[7]，以“重獎(jiǎng)”、“重罰”的陣風(fēng)性措施進(jìn)行污染治理[8]，且這種治理中也多以事后應(yīng)急式的末端治理為主，沒有一套完善的預(yù)防—應(yīng)對—善后機(jī)制。此外，以規(guī)制性政策為主導(dǎo)的環(huán)境政策組合，成本太高，效率低下。[9]

(二)社會(huì)力量參與的不足

環(huán)境問題的公共性，決定了它與公眾生活息息相關(guān)，也決定了重大環(huán)境政策、法律、項(xiàng)目的通過應(yīng)當(dāng)廣泛征詢民意，創(chuàng)造條件讓公眾參與進(jìn)來。然而地方政府的決策過程封閉僵化，且多以關(guān)門模式為多，其中沒有公眾議程的程序，議程的提出者是決策者自身，他們在決定議事日程時(shí)沒有、或者認(rèn)為沒必要爭取大眾的支持。[10]經(jīng)常的做法為“政府主導(dǎo)+專家決策”的環(huán)境決策模式，并未將公眾視為一個(gè)參與共同治理的伙伴，將其排除在外。社會(huì)力量參與渠道少，參與受限：信訪部門權(quán)小事多，只司問題之承轉(zhuǎn)，并無實(shí)際決策權(quán)，效率較低；行政部門的裁決常常受制于地方政府的條塊分割的權(quán)力格局和“地方保護(hù)主義”，裁決往往流于形式；環(huán)境公益訴訟制度不健全，司法訴訟費(fèi)時(shí)費(fèi)力、效率低下。此外，環(huán)境NGO在當(dāng)前環(huán)境治理中的作用也極為有限：首先，組織化、專業(yè)化程度不高，獨(dú)立性不強(qiáng)；其次，活動(dòng)僅停留在環(huán)境保護(hù)的宣傳教育上，并未像西方環(huán)境NGO那樣，作為利害關(guān)系人參與政府的環(huán)境決策，很少針對環(huán)境政策的實(shí)施行為施加影響。[11]事實(shí)上，中國一些重要的環(huán)境組織的主要功能是提升中國的綠色形象，利用外國的幫助，進(jìn)行環(huán)境研究，在政府綠色政策的執(zhí)行方面尋求公眾支持，并且將綠色價(jià)值社會(huì)化。在政策過程中，它們很難發(fā)揮積極作用。[12]總之，當(dāng)前中國的環(huán)境治理中社會(huì)力量參與極為有限，難以形成環(huán)境治理的合力，單憑政府“單兵作戰(zhàn)”，治理失靈在所難免。

(三)激勵(lì)結(jié)構(gòu)的倒置

環(huán)境治理需要良好的制度設(shè)計(jì)與安排，而當(dāng)前我國的環(huán)境治理制度的安排存在逆向選擇問題。[13]具體而言，中央與地方的財(cái)稅制度、政績考核制度的逆向選擇使我國的環(huán)境政策在執(zhí)行中被大大扭曲了。中國自1994年分稅制改革以來，地方政府的財(cái)源變小，而事權(quán)卻不斷膨脹，財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配使得地方政府選擇了發(fā)展主義政策—“跑步錢進(jìn)”，甚至與企業(yè)建立利益聯(lián)盟；此外，在既有的官員績效考核評估機(jī)制中，環(huán)境保護(hù)只是一項(xiàng)志愿性指標(biāo)，其約束力相當(dāng)有限。而與經(jīng)濟(jì)增長和維穩(wěn)相關(guān)的指標(biāo)(如：GDP、財(cái)政收入增長率、群體性事件、越級上訪等)，是具備嚴(yán)格約束力的“硬指標(biāo)”，帶有“一票否決”的性質(zhì)。[14]地方政府官員要想贏得官員晉升錦標(biāo)賽，實(shí)現(xiàn)仕途升遷，就必須全力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，甚至為了可觀的財(cái)政利稅不惜為企業(yè)的制污、排污打掩護(hù)，對中央的環(huán)境政策則抵制或變通執(zhí)行。事實(shí)上，以指標(biāo)和考核為核心的壓力型政治激勵(lì)模式在指標(biāo)設(shè)置、測量、監(jiān)督等方面存在缺陷，地方官員為了應(yīng)對上級的考核，不惜將操縱統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來作為地方環(huán)境治理的一個(gè)捷徑，因此這種激勵(lì)結(jié)構(gòu)是倒置和低效的。[15]

(四)監(jiān)督機(jī)制的不健全

環(huán)境監(jiān)督機(jī)制的缺乏和低效也是當(dāng)前環(huán)境治理失靈的一個(gè)主要原因。目前中國的監(jiān)督體系大概可分為兩類：一類是國家機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部或國家機(jī)關(guān)各系統(tǒng)間的監(jiān)督，包括人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、政黨監(jiān)督，另一類是社會(huì)監(jiān)督，主要來自于人民群眾，是一種自下而上的監(jiān)督。但在中國的環(huán)境政治中，體制內(nèi)的人大和政協(xié)獨(dú)立自主履行監(jiān)督職能時(shí)也存在諸多不足：人大的監(jiān)督對象主要是同級“一府兩院”的工作人員，政協(xié)的監(jiān)督對象主要是籠統(tǒng)意義上的國家工作人員，二者常用的監(jiān)督方式主要是聽取相關(guān)報(bào)告、調(diào)查、視察、執(zhí)法檢查、提建議等軟性監(jiān)督方式，效力有限，而真正能夠發(fā)揮效力的質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等硬性手段使用相對較少，這在客觀上削弱了二者監(jiān)督權(quán)的行使。行政監(jiān)督、司法監(jiān)督則受制于條塊分割的權(quán)力格局，難以獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)，成效甚微。此外，在強(qiáng)國家——弱社會(huì)的格局下，政府主導(dǎo)環(huán)境治理的過程，社會(huì)力量參與受限，難以進(jìn)入環(huán)境政策和執(zhí)行的過程，社會(huì)監(jiān)督的效力也不強(qiáng)?？傊?，政府權(quán)力難以受到體制內(nèi)外的有效監(jiān)督制約，客觀上加劇了環(huán)境治理的失靈。

三、協(xié)商民主：中國環(huán)境治理的新方向

環(huán)境問題的公共性和復(fù)雜性決定了環(huán)境治理與每一個(gè)主體息息相關(guān)，也決定了任何一個(gè)主體的力量都難以有效應(yīng)對，為此多元主體協(xié)同行動(dòng)就成為必然的選擇。從公共管理學(xué)的角度來看，無論是主張將公共、平等和公平的價(jià)值重新引入行政體系，使政府部門、私營組織、非政府組織都有權(quán)參與權(quán)力運(yùn)行和使用的公共行政理論，還是倡導(dǎo)政府的企業(yè)化再造、建立分權(quán)式政府、實(shí)現(xiàn)參與協(xié)作的新公共管理運(yùn)動(dòng)，或者是認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)服務(wù)而非掌舵的新公共服務(wù)理論，都認(rèn)同社會(huì)治理應(yīng)該向著多主體、多元化方向發(fā)展。但新公共行政理論中的民主行政是一個(gè)倡導(dǎo)性議題，并未付諸實(shí)踐；新公共管理運(yùn)動(dòng)中奉行的是效率邏輯而非民主邏輯，公眾僅被定義為顧客，弱化了公民的角色；新公共服務(wù)運(yùn)動(dòng)則主要以服務(wù)為導(dǎo)向，對政府進(jìn)行去官僚化的改造，本質(zhì)上還是從政府單方面著手的，公民和社會(huì)組織并未被置于一個(gè)同等治理伙伴的位置。而協(xié)商民主(本為修正、彌補(bǔ)代議制的缺陷、追求民主的真實(shí)性和決策的合法性的一種民主理論)運(yùn)用于公共治理時(shí)就成了一種決策方式、治理技術(shù)與治理形式。[16]基于治理的民主邏輯，公民不再是單純的顧客或被服務(wù)者，而是主權(quán)者、公共決策的制定者。[17]協(xié)商民主不僅順應(yīng)了多元社會(huì)下的協(xié)同行動(dòng)潮流，而且能有效回應(yīng)文化間對話與多元文化社會(huì)理解的一些核心問題，它主張自由平等的公民，基于集體理性參與立法、決策等過程，通過對話、討論、辯論、審議，達(dá)成共識(shí)，以保障和擴(kuò)大公共利益，對于環(huán)境治理的優(yōu)化有著極大的價(jià)值，具體表現(xiàn)在：

(一)參與主體的多元化，有利于消弭環(huán)境沖突

傳統(tǒng)治理模式的一個(gè)突出表現(xiàn)就是公共權(quán)力資源配置的單極化和公共權(quán)力運(yùn)用的單向性[18]，造成政府成為事實(shí)上唯一的治理主體。而環(huán)境問題的復(fù)雜性、隱藏性和不可預(yù)測性決定了單個(gè)主體難以有效應(yīng)對環(huán)境治理的挑戰(zhàn)：公眾渙散(“公地悲劇”和“集體行動(dòng)的困境”)、市場漠視(混亂失效)、政府乏力(信息失靈、能力有限)。協(xié)商民主恰順應(yīng)了多元參與、決策的潮流?，F(xiàn)代政府的決策涉及諸多群體的利益，是一個(gè)極為復(fù)雜的過程，每一個(gè)決策都含有兩個(gè)因素，其一，技術(shù)因素，遇到技術(shù)問題邀請專家咨詢，拿出方案；其二，重大決策必定要與民生相聯(lián)系，一些有環(huán)境隱患的大型項(xiàng)目，即使專家論證技術(shù)達(dá)標(biāo)，也得征詢民意[19]，唯此方能有效克服信息失靈和決策疏漏；其三，協(xié)商過程中每一個(gè)主體的意見和訴求都會(huì)得到重視，并被視為決策的依據(jù)。政府通過搭建一個(gè)溝通協(xié)商的平臺(tái)，使多元主體共同參與、理性討論、審慎辯論，逐漸達(dá)成共識(shí)，實(shí)現(xiàn)多元主體之間利益的整合和協(xié)商。通過協(xié)商對話機(jī)制和平臺(tái)，能夠及時(shí)宣泄多元主體因利益表達(dá)渠道不暢以及政府回應(yīng)遲緩、低效而產(chǎn)生的憤怒和不滿，充當(dāng)了社會(huì)安全穩(wěn)定的“減壓閥”，一定程度上可以從根源上降低環(huán)境沖突轉(zhuǎn)化為社會(huì)沖突的可能性。

(二)參與過程的開放性，有利于提升決策質(zhì)量

面對日益繁雜的行政事務(wù)，政府精力、能力有限。同時(shí)，有限的參與和封閉的公共政策過程，使得政府對基層民情的把握不準(zhǔn)確、不及時(shí)，常常造成決策失誤和治理失靈，這既不符合現(xiàn)實(shí)需要，也違背了公眾的利益。哈耶克認(rèn)為，人的理性是有限的，同樣，包含政府機(jī)關(guān)在內(nèi)的每一個(gè)利益主體的自身理性也是有限的，這就決定了公共政策、環(huán)境治理的過程必須保持開放和透明，唯此才能暢通民情表達(dá)和權(quán)利救濟(jì)渠道，有效激活政府、企業(yè)和社會(huì)的活力，從而克服各自理性的局限，實(shí)現(xiàn)公共治理的良性運(yùn)行。

協(xié)商民主承認(rèn)每個(gè)主體的個(gè)體理性，在此基礎(chǔ)上多元主體進(jìn)行理性協(xié)商和審慎辯論，但個(gè)體理性也會(huì)受到限制，其發(fā)言和提議的基礎(chǔ)必須基于集體理性，要以保障和擴(kuò)大公共利益為目的。協(xié)商過程的開放性能充分考慮、兼顧各個(gè)主體的利益，更富建設(shè)性和包容性，同時(shí)能夠避免政府、企業(yè)的暗箱操作、關(guān)門決策以及單個(gè)主體表達(dá)受限和利益被侵吞等問題的出現(xiàn)。較之于政府單方主導(dǎo)決策過程的封閉式做法，匯集多元意見的開放式協(xié)商過程，能有效彌補(bǔ)政府的有限理性，促進(jìn)決策的科學(xué)化；其次，多元主體真實(shí)平等地參與到?jīng)Q策過程，這種開放性、平等性的對話提升了決策的民主化，公眾真正地感受到自己在國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)治理中的主人翁地位和自己對國家、社會(huì)、他人的責(zé)任，一改當(dāng)前環(huán)境治理中的“權(quán)威—依附”關(guān)系；第三，協(xié)商民主不僅可以在決策之前，而且可以在決策執(zhí)行過程中將民主參與貫徹下去，這彌補(bǔ)了選舉民主只能在決策之前對不同方案進(jìn)行選擇而無法參與決策全過程的不足。[20]

(三)參與執(zhí)行的責(zé)任性，有利于提高執(zhí)行效率

環(huán)境治理中，“有組織地不負(fù)責(zé)任”是一個(gè)關(guān)鍵問題。當(dāng)前環(huán)境政策過程主要是基于政府和專家學(xué)者共同作用，一些決策行為只重視當(dāng)前的利益而忽視了潛在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，形成了環(huán)境代價(jià)事實(shí)上的群體、地域、代際轉(zhuǎn)移，然后政府再建構(gòu)一套話語來推卸責(zé)任。[21]協(xié)商民主異常強(qiáng)調(diào)對于公共利益的責(zé)任、促進(jìn)政治話語的相互理解，支持那些重視所有人需求與利益的具有集體約束力的政策。多元主體在協(xié)商過程中，每個(gè)主體都肩負(fù)特定的責(zé)任，即參與者為彼此負(fù)責(zé)。同時(shí)，協(xié)商民主也使人們?nèi)找嬲J(rèn)識(shí)到，多元社會(huì)下的每一個(gè)主體都是環(huán)境治理中不可缺少的部分，環(huán)境質(zhì)量的提高有賴于承擔(dān)起自己的職責(zé)，在協(xié)商中充分表達(dá)意見、理性對話，協(xié)商后還負(fù)責(zé)監(jiān)督、評估政府治理行為的責(zé)任。這樣，公眾就有效參與到了環(huán)境治理的全過程。協(xié)商民主通過調(diào)動(dòng)多元主體共同參與的責(zé)任性和積極性，使政府日益認(rèn)識(shí)到協(xié)商達(dá)成的共識(shí)必須得到有力執(zhí)行，否則便背離了基于集體理性上的公共利益，將不得不面對著社會(huì)力量的聲討、問責(zé)以及上級政府的行政壓力，促使政府政策執(zhí)行更為切實(shí)有效。

(四)參與機(jī)制的對話性，有利于增強(qiáng)監(jiān)督力度

政治權(quán)力的擴(kuò)張性、自利性和腐蝕性等特征使得對政治權(quán)力的監(jiān)督和制約格外必要。[22]尤其是當(dāng)前中國政府單中心治理，政府受到的監(jiān)督相對有限。協(xié)商民主的一個(gè)最主要特征在于參與性和對話性：協(xié)商過程中人們積極參與、暢所欲言，任何協(xié)商者(包括政府)都要接受公眾的質(zhì)疑、辯論與監(jiān)督。事實(shí)上，開放的政策過程、多元社會(huì)力量參與就是對政府行為、權(quán)力的一種制約，這樣能大大減少政府的“一言堂”和官僚主義作風(fēng)。對企業(yè)也是一種監(jiān)督和約束，促使企業(yè)在理性的經(jīng)濟(jì)人基礎(chǔ)之上，兼顧環(huán)境效益和社會(huì)公益，進(jìn)而克制、改變自己的不當(dāng)經(jīng)濟(jì)行為。同時(shí)，協(xié)商參與也給公眾、社區(qū)、環(huán)境NGO、媒體提供了一次監(jiān)督的聯(lián)合行動(dòng)：協(xié)商前的民情懇談和民意收集；協(xié)商中多元主體對政府的合作對話、審慎決策；協(xié)商后的相關(guān)監(jiān)督、反饋以及后續(xù)協(xié)商等。

總之，協(xié)商民主打破了當(dāng)前政府單中心治理格局，通過為廣大公眾參與公共政治和社會(huì)治理提供廣闊渠道和制度平臺(tái)，最大限度地縮小群體差異，減少利益沖突，達(dá)成共識(shí)，形成環(huán)境治理的合力。這種理性協(xié)商和審慎決策，一方面極大增強(qiáng)了政府決策的民主化、科學(xué)化，另一方面也有效地監(jiān)督制約了政府權(quán)力和政府行為，促使其切實(shí)執(zhí)行協(xié)商達(dá)成的決策和共識(shí)，這種民主治理形式對于克服當(dāng)前中國環(huán)境治理失靈大有裨益，將會(huì)成為未來中國環(huán)境治理的新方向。

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責(zé)任編輯：賀俊春

2016-05-18

邵克(1991—)，男，河南南陽人，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院碩士。

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