牛穎秀

(中國(guó)政法大學(xué) 民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京 100088)

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環(huán)境民事公益訴訟原告之“法定機(jī)關(guān)”解讀

牛穎秀

(中國(guó)政法大學(xué) 民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京 100088)

摘要：環(huán)境民事公益訴訟的原告主體資格的確定對(duì)于司法實(shí)踐至關(guān)重要，但目前我國(guó)關(guān)于《民事訴訟法》第55條所規(guī)定的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”具體包括哪些機(jī)關(guān)沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)傳統(tǒng)的環(huán)境公共信托的理論，檢察機(jī)關(guān)和環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)是法律工作者認(rèn)為比較適宜提起環(huán)境民事公益訴訟的國(guó)家機(jī)關(guān)，這也符合我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定和已有司法實(shí)踐的實(shí)際情況。我國(guó)立法應(yīng)規(guī)定，環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)具有優(yōu)先地位，可以率先單獨(dú)提起環(huán)境民事公益訴訟，此外，檢察機(jī)關(guān)依法履行職能，督促和支持其他主體的起訴。

關(guān)鍵詞：環(huán)境民事公益訴訟；原告；主體資格；法定機(jī)關(guān)

一、引言

自2013年1月1日開始生效的新《民事訴訟法》第55條(條文不再本文列明)確立了我國(guó)的民事公益訴訟制度以來，我國(guó)理論界和實(shí)務(wù)界關(guān)于民事公益訴訟制度的爭(zhēng)論和探討就一直存在，究其原因，無非是立法用語的模糊和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的匱乏。立法的幾種問題基本都被學(xué)者研究涉及，但沒有定論，立法不明確，實(shí)踐中更是沒有辦法推進(jìn)。我國(guó)《民事訴訟法》僅將污染環(huán)境和侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益兩類典型的案件列為公益訴訟，而未明確界定“公共利益”，案件類型太少，不符合實(shí)踐情況的要求，給司法實(shí)務(wù)造成不少困擾，就環(huán)境民事公益訴訟而言，能夠提起該類公益訴訟的原告主體資格的規(guī)定也不是十分明確。為此，我國(guó)最高立法、司法機(jī)關(guān)加快制定相關(guān)規(guī)則，比較成熟的是2015年1月1日生效的《環(huán)境保護(hù)法》第58條(修訂后)和2015年1月7日開始生效的有關(guān)司法最高院的解釋，兩者都嚴(yán)格規(guī)定了提起環(huán)境民事公益訴訟的“社會(huì)組織”的條件，但“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”卻淪為“僵尸條款”，實(shí)務(wù)中檢察機(jī)關(guān)、地方政府、環(huán)保局、土地局等機(jī)關(guān)都曾提起過環(huán)境民事公益訴訟，且以起訴或支持起訴的方式參與訴訟的形式不一。更多情況下，在環(huán)境受損后，涉事企業(yè)經(jīng)行政機(jī)關(guān)處罰甚至承擔(dān)刑事責(zé)任后，案件不了了之，后續(xù)巨額的環(huán)境治理費(fèi)用全部由納稅人承擔(dān)，長(zhǎng)此以往，財(cái)政壓力較大，也不利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和環(huán)境保護(hù)長(zhǎng)期同步地發(fā)展。環(huán)境民事公益訴訟是解決這一問題的長(zhǎng)久之計(jì)，如果能建立探索環(huán)保領(lǐng)域有效的民事主體賠償機(jī)制，將大大改善目前環(huán)境治理的現(xiàn)狀。因此，筆者認(rèn)為，我國(guó)亟須立法澄清原告主體資格之“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”具體包括哪些機(jī)關(guān)，以對(duì)實(shí)務(wù)中的亂象予以規(guī)制，指導(dǎo)司法機(jī)關(guān)更好地處理該類案件。

二、我國(guó)立法對(duì)“法定機(jī)關(guān)”的現(xiàn)有規(guī)定

雖然《民事訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》沒有明確指出，究竟能夠提起有關(guān)環(huán)境的民事公益訴訟包括哪些法定機(jī)關(guān)，但是考察我國(guó)現(xiàn)有法律體系中的其他法律和司法解釋、地方法律法規(guī)可以看出，“法定機(jī)關(guān)”包括檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)，后者是指各級(jí)人民政府和各級(jí)環(huán)境主管行政機(jī)關(guān),如自然資源管理部門、環(huán)保部門和其他擔(dān)負(fù)環(huán)境管理職能的部門?！董h(huán)境保護(hù)法》對(duì)一切個(gè)人單位加以義務(wù)保護(hù)環(huán)境，并指出由地方各級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。此外，《民事訴訟法》第14條和第15條賦予檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督、支持起訴的權(quán)力，成為檢察機(jī)關(guān)直接提起或支持自然人個(gè)人和環(huán)保民間組織、國(guó)家其他機(jī)關(guān)提起環(huán)境的民事公益訴訟的法律直接依據(jù)。目前，有些地方還制訂了規(guī)范性文件，結(jié)合本地區(qū)自然地理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、行政管轄情況，率先明確了本地區(qū)提起環(huán)境的民事公益訴訟的原告范圍主體條件。如昆明市規(guī)定，當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)、環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)和環(huán)保組織可以提起環(huán)境方面的民事公益訴訟[1]。筆者認(rèn)為，地方權(quán)力劃分對(duì)各部門影響職能較大，為真正實(shí)現(xiàn)法定機(jī)關(guān)不同于其他領(lǐng)域，在環(huán)境民事公益訴訟中的職能，需要地方政府建立規(guī)范，協(xié)調(diào)各部門、內(nèi)部組織之間的工作，規(guī)范性文件的方式比較切合實(shí)際，在將來法律明確了“法定機(jī)關(guān)”的范圍后，各地方也可以繼續(xù)深化、細(xì)化該規(guī)定。

三、司法實(shí)務(wù)中“法定機(jī)關(guān)”的實(shí)踐狀況

(一)提起環(huán)境民事公益訴訟的“法定機(jī)關(guān)”類型

通過統(tǒng)計(jì)已公布裁判文書的司法案例和經(jīng)新聞媒體公開報(bào)道的環(huán)境民事公益訴訟案件，筆者發(fā)現(xiàn)，司法實(shí)務(wù)中現(xiàn)有的，提起過環(huán)境的民事公益訴訟的國(guó)家機(jī)關(guān)有檢察院、地方人民政府、環(huán)保局、土地局等環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)，而且大多以原告勝訴結(jié)案，各地法院普遍認(rèn)可檢察院和行政機(jī)關(guān)的原告資格，認(rèn)為他們可以代表公眾起訴環(huán)境污染者，保護(hù)社會(huì)公共利益[2]。與之相反，公民個(gè)人和環(huán)保組織在司法解釋出臺(tái)之前不被看好擔(dān)任環(huán)境的民事公益訴訟的原告，資格、能力、請(qǐng)求范圍、賠償款的監(jiān)督使用等問題都成為法院受理此類案件的擔(dān)憂，還有一直存在的地方政府包庇污染企業(yè)的問題也使部分案件無疾而終，維護(hù)環(huán)境利益的效果不盡如人意。因此，筆者認(rèn)為，有必要對(duì)“法定機(jī)關(guān)”提起環(huán)境公益訴訟加強(qiáng)研究。

(二)“法定機(jī)關(guān)”參與環(huán)境民事公益訴訟的方式

筆者分別以“環(huán)境公益訴訟”與“人民檢察院”、“人民政府”、“環(huán)保局”、“土地局”等部門名稱相結(jié)合為關(guān)鍵詞在“北大法寶”司法案例數(shù)據(jù)庫(kù)中檢索，并對(duì)搜索出的案例進(jìn)行分析整理發(fā)現(xiàn)，“法定機(jī)關(guān)”參與環(huán)境民事公益訴訟的組合方式主要包括以下五種：

1.檢察機(jī)關(guān)單獨(dú)提起環(huán)境民事公益訴訟

由江蘇省無錫市錫山區(qū)人民法院作出的(2009)錫法民初字第1216號(hào)民事判決書肯定了由檢察院作環(huán)境民事公益訴訟原告的主體資格。案情如下：李華榮、劉世密等人盜伐高速公路防護(hù)林內(nèi)成活的意楊樹19棵，造成防護(hù)林缺口，破壞生態(tài)環(huán)境，危害交通安全，錫山區(qū)人民檢察院提起公益訴訟，請(qǐng)求法院判令被告李華榮、劉世密補(bǔ)種樹木。錫山區(qū)人民法院認(rèn)為，這路段防護(hù)林的管理者是錫山區(qū)農(nóng)林局，但事發(fā)后農(nóng)林局沒有對(duì)追回補(bǔ)種樹木的經(jīng)濟(jì)損失有所作為，因此造成國(guó)家經(jīng)濟(jì)受損，人民檢察院為保護(hù)社會(huì)公共利益應(yīng)當(dāng)提起公益訴訟。

2.檢察機(jī)關(guān)支持公民、環(huán)保組織提起訴訟

被稱為“1.6億元天價(jià)環(huán)境公益訴訟案”的江蘇泰州環(huán)境公益訴訟案即是由泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)擔(dān)任原告、泰州市和江蘇省人民檢察院支持起訴的典型案件。常隆化工等6家企業(yè)違法偷排廢酸，導(dǎo)致水體嚴(yán)重污染，影響周邊地區(qū)生活用水。該案經(jīng)檢察院調(diào)查，掌握了涉案企業(yè)和個(gè)人違法犯罪的有力證據(jù)，在刑事案件部分了結(jié)后，環(huán)保組織泰州環(huán)保聯(lián)合會(huì)起訴請(qǐng)求涉案企業(yè)賠償污染治理經(jīng)濟(jì)損失，檢察院為保護(hù)社會(huì)公共利益支持起訴，受理法院認(rèn)為符合法律規(guī)定。法院判決原告勝訴，這是一起環(huán)保組織和檢察院共同發(fā)揮作用、維護(hù)社會(huì)公共利益的典型案例，兩者優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，配合得當(dāng)，將各自的職能發(fā)揮得恰到好處，實(shí)現(xiàn)了環(huán)境民事公益訴訟制度的本來目的，得到全國(guó)民眾的好評(píng)。

3.行政機(jī)關(guān)單獨(dú)提起環(huán)境民事公益訴訟

(1) 政府單獨(dú)作為原告

由廣東省佛山市中級(jí)人民法院作出的(2010)佛中法民一終字第587號(hào)民事判決書判定，被告天乙公司未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自處理該公司的危險(xiǎn)廢物油渣，將其傾倒在南海區(qū)丹灶鎮(zhèn)人民政府轄區(qū)內(nèi)，導(dǎo)致土地、水體重大污染，造成原告丹灶鎮(zhèn)政府重大經(jīng)濟(jì)損失，原告有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟，一審、二審法院均認(rèn)定原告勝訴。同類的判決還有上海市松江區(qū)人民法院作出的(2012)松民一(民)初字第4022號(hào)民事判決書，松江區(qū)法院認(rèn)為，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))水利機(jī)構(gòu)作為鎮(zhèn)管河道的主管行政機(jī)關(guān)，有權(quán)起訴污染者的侵權(quán)行為，因此判定上海市松江區(qū)葉榭鎮(zhèn)人民政府在起訴水污染個(gè)人一案中勝訴。

(2) 環(huán)保局單獨(dú)作為原告

江蘇省江陰市環(huán)保局訴馬正勇、王文峰水污染責(zé)任糾紛案由江陰市人民法院審結(jié)，環(huán)保局認(rèn)為，兩被告將煤焦油廢液直接傾倒至馮涇河，導(dǎo)致水體大面積污染，雖然經(jīng)過行政罰款，但數(shù)額遠(yuǎn)不足以彌補(bǔ)后續(xù)治理污染發(fā)生的費(fèi)用，作為直接責(zé)任人，兩人應(yīng)當(dāng)對(duì)本次污染產(chǎn)生的治理費(fèi)用及相關(guān)損失承擔(dān)損害賠償責(zé)任，因此向法院提起了環(huán)境公益訴訟。一審法院支持了原告的訴訟請(qǐng)求。

4.環(huán)保局支持公民、環(huán)保組織提起訴訟

2015年1月13日，東營(yíng)市中級(jí)人民法院受理中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴浙江新安化工廠案，浙江化工企業(yè)的危險(xiǎn)廢物被運(yùn)至東營(yíng)市非法處置，造成“跨界污染”，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)索賠1 000萬處置費(fèi)，東營(yíng)市環(huán)保局作為行政機(jī)關(guān)也被允許支持起訴，在案件審理過程中提交相關(guān)證據(jù)，證明被告對(duì)東營(yíng)市生態(tài)環(huán)境造成的嚴(yán)重?fù)p害，最終，法院支持了中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)的訴訟請(qǐng)求。這是2015年1月1日新環(huán)保法實(shí)施后，全國(guó)首例由環(huán)保主管行政機(jī)關(guān)作為支持起訴人的環(huán)保公益訴訟案件。

5.行政機(jī)關(guān)起訴、檢察機(jī)關(guān)支持其起訴

環(huán)境民事公益訴訟在云南省的典型案例是由昆明市環(huán)保局提起，昆明市人民檢察院支持起訴的。昆明三農(nóng)與羊甫公司是當(dāng)?shù)仞B(yǎng)殖企業(yè)，生產(chǎn)設(shè)施未達(dá)到我國(guó)環(huán)境保護(hù)法規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)的廢水滲漏，嚴(yán)重污染了地下水系統(tǒng)，昆明市環(huán)保局遂起訴要求污染企業(yè)賠償損失，昆明市中級(jí)人民法院支持原告提出的訴訟請(qǐng)求，判決被告支付治理污染的相關(guān)費(fèi)用。另外，2012年9月25日由昆明市中級(jí)人民法院審理的宜良九鄉(xiāng)非法采礦環(huán)境公益訴訟案也屬于這種情形。被告趙潮龍非法開挖農(nóng)用地進(jìn)行采磷礦，對(duì)地質(zhì)環(huán)境造成較大破壞,給周邊居民帶來了生命及財(cái)產(chǎn)安全隱患，并給國(guó)家?guī)砹溯^大的經(jīng)濟(jì)損失，宜良縣檢察院因此向宜良縣國(guó)土資源局發(fā)出《督促起訴決定書》，督促其向被告提起環(huán)境民事公益訴訟，宜良縣檢察院作為支持起訴人出庭支持公益訴訟。

四、關(guān)于“法定機(jī)關(guān)”原告資格的理論探討

(一)“法定機(jī)關(guān)”取得原告資格的理論依據(jù)

環(huán)境公共信托理論是理論界公認(rèn)的“法定機(jī)關(guān)”取得環(huán)境民事公益訴訟原告資格的理論依據(jù)。信托是指受托人按照委托人的意愿處理信托財(cái)產(chǎn)的制度。環(huán)境公共信托的萌芽理論起源可以查到很早，西方學(xué)者在該領(lǐng)域著作頗多，法律制度相對(duì)而言完善一些[3]。古羅馬時(shí)期，依據(jù)自然法，空氣、水等自然資源被認(rèn)為是大家公有的，奠定了后續(xù)理論的基礎(chǔ)，英國(guó)人的公共信托制度認(rèn)為，自然資源是公眾委托國(guó)家進(jìn)行管理的公共信托財(cái)產(chǎn)[4]。這是實(shí)質(zhì)性的發(fā)展。為了解決20世紀(jì)50年代環(huán)境污染日益嚴(yán)重而救濟(jì)措施非常有限的問題，美國(guó)學(xué)者薩克斯教授將“公共信托理論”近一步闡釋，他認(rèn)為陽(yáng)光、水源、野生動(dòng)物、植物等環(huán)境要素是公民共有財(cái)產(chǎn)，公民與國(guó)家建立信托關(guān)系，國(guó)家有責(zé)任保護(hù)和管理這些環(huán)境要素，并且有權(quán)通過訴訟途徑，要求他們負(fù)相對(duì)應(yīng)付的法律責(zé)任[5]。

我國(guó)立法也吸收采用了這一理論成果[3]。我國(guó)《憲法》和《物權(quán)法》第45條、第46條至第49條都明確規(guī)定了，我國(guó)領(lǐng)域內(nèi)的自然資源等環(huán)境利益要素歸國(guó)家和集體所有，因此，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)有權(quán)代表公眾提起公益訴訟，要求造成環(huán)境污染、生態(tài)破壞的最終責(zé)任人依法修復(fù)環(huán)境、賠償損失。國(guó)家作為受托人享有環(huán)境公益訴訟原告資格的第一順位，其次是公民與社會(huì)團(tuán)體。

(二)檢察機(jī)關(guān)擔(dān)任原告的優(yōu)劣分析

1.支持檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的理由

檢察機(jī)關(guān)具備提起環(huán)境民事公益訴訟的天然資格和優(yōu)勢(shì)[6]。因?yàn)?(1)檢察機(jī)關(guān)設(shè)立的初始目的和職能是維護(hù)公共利益，其自帶的公共性特征決定了它是國(guó)家利益或者說是更廣泛意義上的社會(huì)公共利益的代表。起訴損害公共利益的群體，以維護(hù)公共秩序，是檢察機(jī)關(guān)職能范圍以內(nèi)的事項(xiàng)。(2)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān),檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟是對(duì)環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律實(shí)施的重要監(jiān)督方式。只有起訴、勝訴，令被告得到應(yīng)有的處罰，環(huán)境利益得到救濟(jì)，否則不能說已經(jīng)實(shí)施環(huán)境法律。(3)在國(guó)際上，由檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟是相當(dāng)普遍的，各國(guó)都需要這樣一個(gè)“公共利益的監(jiān)護(hù)人”[7]。公共利益的廣泛存在性、無確定性，使其在受損后難以及時(shí)得到救濟(jì)，需要設(shè)立一個(gè)法定機(jī)關(guān)專門維護(hù)。(4)檢察機(jī)關(guān)有能力提起公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)有國(guó)家財(cái)政支持，也有較充足的法律專業(yè)人士和豐富的訴訟經(jīng)驗(yàn)。(5)司法實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)成功提起并且勝訴公益訴訟的案例較多，具有示范作用。自最早的河南方城檢察院提起的保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的民事公益訴訟案件以來，檢察院在各個(gè)民事公益訴訟所相關(guān)的領(lǐng)域都比較活躍，全面、有效地保護(hù)了社會(huì)公共利益。

2.檢察機(jī)關(guān)不宜提起環(huán)境民事公益訴訟的理由

否定性理由有:(1)我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)和其他國(guó)家、地區(qū)并不相同，而且由檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟也并非在世界范圍內(nèi)是通行的[8]。既然我國(guó)法律已將檢察機(jī)關(guān)定位為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，那它就不宜過多地?fù)?dān)任訴訟程序的原告或被告，民事糾紛的特性與其不符，監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)、公務(wù)人員是否合格工作、遵紀(jì)守法、嚴(yán)格執(zhí)法是其本職工作。(2)檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟中擔(dān)任原告，涉嫌有時(shí)候違背民事訴訟的基本雙方平等的原則。檢察機(jī)關(guān)的辦案力量來源于國(guó)家，力量明顯強(qiáng)于被告，且檢察機(jī)關(guān)享有民事審判監(jiān)督權(quán)，甚至可以凌駕于法庭之上，十分容易影響法院的中立、獨(dú)立審判[9]。 (3)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的資源并不充足。雖然檢察機(jī)關(guān)是由國(guó)家財(cái)政支持的國(guó)家機(jī)關(guān)，但其財(cái)力、人力等資源都受制于地方政府，目前已多數(shù)處于超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)的狀態(tài)，不太可能抽調(diào)精英人員搞民事訴訟，而且檢察機(jī)關(guān)并非環(huán)境監(jiān)管的對(duì)口單位，在環(huán)境民事公益訴訟的調(diào)查取證、法律適用、訴訟請(qǐng)求等方面沒有經(jīng)驗(yàn)和資源優(yōu)勢(shì)，由其擔(dān)任原告效果不好，是對(duì)寶貴的社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)。

(三)行政機(jī)關(guān)擔(dān)任原告的優(yōu)、劣勢(shì)分析

1.支持行政提起環(huán)境訴訟的理由

筆者認(rèn)為，根據(jù)我國(guó)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)劃分情況，人民政府是綜合管理機(jī)構(gòu)，主管經(jīng)濟(jì)、教育、環(huán)境等多個(gè)方面，為了不分散其精力，各司其職，由本來主管環(huán)境保護(hù)的行政部門，如環(huán)保局等，擔(dān)任環(huán)境民事公益訴訟的原告比較合適。因此，以下所稱的行政機(jī)關(guān)指的是環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)。支持的理由:(1)行政機(jī)關(guān)是環(huán)境保護(hù)主管部門。它們的職能是保護(hù)環(huán)境、管理自然資源，當(dāng)然，在行政處罰不足以保護(hù)公共利益的情況下，它們可以選擇通過勝訴方式履行職能。(2)行政機(jī)關(guān)是環(huán)境監(jiān)督管理的直接對(duì)口單位，具有國(guó)家財(cái)政支持經(jīng)費(fèi)和專業(yè)環(huán)境法律人才資源優(yōu)勢(shì)，由其提起環(huán)境民事公益訴訟更有利于保護(hù)環(huán)境公共利益[10]。(3)行政機(jī)關(guān)在監(jiān)督訴訟后污染治理情況方面具有優(yōu)勢(shì)。一般而言，環(huán)境民事公益訴訟會(huì)判處污染企業(yè)和個(gè)人向污染治理基金繳納后續(xù)治理污染費(fèi)用，這筆費(fèi)用如何行使、污染治理進(jìn)度如何、環(huán)境修復(fù)程度如何，都需要具有專業(yè)知識(shí)的環(huán)保機(jī)關(guān)介入監(jiān)督，所以，環(huán)保行政主管機(jī)關(guān)擔(dān)任原告，可以有始有終、最大化地保護(hù)環(huán)境利益。

2.否定行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的理由

(1)行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力足夠強(qiáng)大，以實(shí)現(xiàn)其本來職能，再允許其提起訴訟沒有必要，會(huì)造成公共資源的浪費(fèi)，也有可能導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)怠于行使其本來的行政管理職能，一味地將環(huán)境案件推拖至訴訟程序，留給司法機(jī)關(guān)，會(huì)造成效率低下[11]。 (2)行政機(jī)關(guān)是公權(quán)力機(jī)關(guān),而且對(duì)對(duì)方當(dāng)事人有行政處罰的權(quán)力，在訴訟中處于相當(dāng)優(yōu)勢(shì)地位，由其擔(dān)任原告不符合民事訴訟的平等原則。(3)行政機(jī)關(guān)與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)利益關(guān)聯(lián)較大，地方政府包庇污染企業(yè)的情況屢有發(fā)生，在當(dāng)前財(cái)政體制未完成改革的前提下，不能依靠行政機(jī)關(guān)推動(dòng)，提起環(huán)境公益訴訟。

五、我國(guó)關(guān)于訴訟中“法定機(jī)關(guān)”范圍的立法選擇

(一)允許檢察機(jī)關(guān)和主管行政機(jī)關(guān)提起(各自或一同)環(huán)境民事公益訴訟

訴訟方式的特殊性決定了其在環(huán)境糾紛解決方式中的優(yōu)越性，通過提起環(huán)境民事公益訴訟,檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)可以更好地維護(hù)社會(huì)公益。

首先，比起其他的民刑事糾紛自行或官方解決方式而言,訴訟更具有依據(jù)法律的嚴(yán)重性、確定性、不可更改性。其次，訴訟通過延長(zhǎng)訴訟時(shí)效、倒置舉證責(zé)任等法定方式保護(hù)受害人。再次,訴訟判決具有影響其他法院和當(dāng)事人的作用，可以有效實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境污染者的懲戒作用。最后,訴訟過程是綜合較量階段，涉及立法、司法和執(zhí)法部門，通過訴訟方式保護(hù)環(huán)境可以引起全體機(jī)關(guān)和公眾的廣泛關(guān)注，有利于保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策的執(zhí)行[12]。

(二)確立行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的優(yōu)先地位

筆者認(rèn)為，雖然檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)都是代表國(guó)家對(duì)公共利益負(fù)有保護(hù)、監(jiān)管的職責(zé)，但他們采取的方式應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)本來是分工合作的關(guān)系，檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)追究刑事犯罪行為，而其他違法行為則由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政處罰，這一點(diǎn)在環(huán)境糾紛中不應(yīng)改變。此外，筆者認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)主管行政機(jī)關(guān)是公共職能的直接承擔(dān)者,遇到環(huán)境公共利益受損的情況，他們比檢察機(jī)關(guān)更直接、迅速、深入地了解違法事實(shí)，而且他們有權(quán)可以制止侵害環(huán)境行為，并采取行政處罰、提起公益訴訟等有力措施以恢復(fù)生態(tài)環(huán)境。環(huán)境問題時(shí)間及時(shí)也很重要，第一手證據(jù)比較難獲取，行政機(jī)關(guān)這方面比較專業(yè)。如果由檢察機(jī)關(guān)優(yōu)先于行政機(jī)關(guān)自行徑直提起環(huán)境公益訴訟，不僅會(huì)打亂原有的權(quán)力布局，而且會(huì)滋生環(huán)保行政主管機(jī)關(guān)的懶惰懈怠心理，容易造成機(jī)構(gòu)臃腫、權(quán)力界限模糊、不履行各自職能的后果。所以，檢察機(jī)關(guān)可以在環(huán)保行政主管機(jī)關(guān)沒有或者不恰當(dāng)依法積極履行職責(zé)的情況下起到監(jiān)督、督促的作用，但不可以完全取代后者。就其已提起的司法案例來看，行政機(jī)關(guān)確實(shí)在確定環(huán)境違法行為、計(jì)算環(huán)境治理成本、監(jiān)督環(huán)境修復(fù)過程、管理環(huán)境公益基金等方面具有最豐富的經(jīng)驗(yàn)，由其擔(dān)任環(huán)境民事公益訴訟的原告可以達(dá)到懲罰和治理雙效合一的功能。

(三)賦予檢察機(jī)關(guān)督促和支持行政機(jī)關(guān)起訴的職能

如前所述，檢察機(jī)關(guān)確實(shí)不合適，也不能直接自己提起環(huán)境重大民事公益的訴訟，尤其是在環(huán)保行政主管機(jī)關(guān)已積極地履行職責(zé)的情況下。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督地位是我國(guó)憲法賦予的，也是我國(guó)權(quán)力結(jié)構(gòu)的獨(dú)特設(shè)計(jì)，因此，在行政機(jī)關(guān)怠于行使其職權(quán)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以督促其提起環(huán)境民事公益訴訟，必要時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以協(xié)助環(huán)保行政主管機(jī)關(guān)，在查明案件事實(shí)、收集證據(jù)等訴訟方面多多配合行政機(jī)關(guān)辦理此類案件。例如，在一個(gè)案件同時(shí)涉及刑事、民事法律關(guān)系時(shí)配合行政機(jī)關(guān)對(duì)污染企業(yè)和個(gè)人進(jìn)行調(diào)查取證，必要時(shí)可作為支持起訴機(jī)關(guān)。在實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)過檢察機(jī)關(guān)以行政公益訴訟的方式督促行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)、保護(hù)環(huán)境公共利益的先例，如2014年10月20日，遵義市的金沙縣的地方環(huán)保局因“懈怠處罰違法逾期不交排污費(fèi)用的企業(yè)”被該地檢察院告到法院，這是全國(guó)首例兩者因環(huán)境保護(hù)問題起沖突、由檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟案，最后法院判決書令金沙縣環(huán)保局依法履行處罰職責(zé)。該案很好地反映了檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中應(yīng)該發(fā)揮的作用，這種模式值得作為范例推廣。

六、結(jié)語

環(huán)境民事公益訴訟一開始就是為滿足我國(guó)民眾對(duì)良好生態(tài)環(huán)境的渴望、遏制生態(tài)環(huán)境慢慢惡化的悲劇、嚴(yán)懲環(huán)境污染責(zé)任人、真正做到讓污染的人治理環(huán)境而設(shè)立的，是在現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)行政手段之外另一有力措施。根據(jù)我國(guó)環(huán)境糾紛處理的現(xiàn)狀，考慮到個(gè)人和環(huán)保組織提起公益訴訟的能力非常有限，精力也不足，應(yīng)該充分利用“法定機(jī)關(guān)”的強(qiáng)大資源，由法律(民事訴訟法或者環(huán)境保護(hù)法等)確立檢察機(jī)關(guān)可以自己提起環(huán)境民事公益訴訟，或者和環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)一同也可以，在現(xiàn)階段最大化地實(shí)現(xiàn)公眾的環(huán)境利益。與檢察機(jī)關(guān)相比，環(huán)保行政主管機(jī)關(guān)更適宜直接、優(yōu)先提起環(huán)境民事公益訴訟，而兩機(jī)關(guān)的相互配合和相互制約對(duì)于環(huán)境公益訴訟制度的實(shí)施也至關(guān)重要。同樣，與行政機(jī)關(guān)優(yōu)先起訴相配套的制度，是其他原告起訴的行政前置程序，例如公民與社會(huì)團(tuán)體起訴前應(yīng)先通報(bào)行政機(jī)關(guān)，本文篇幅所限，未詳細(xì)展開論述這一程序。鑒于我國(guó)司法實(shí)踐中環(huán)境民事公益訴訟的案例尚且不多，這一制度的完善有待實(shí)務(wù)界的進(jìn)一步探索和積累，本文提出的觀點(diǎn)也有待實(shí)踐檢驗(yàn)。

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[責(zé)任編輯:王澤宇]

中圖分類號(hào)：D925.112

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1008-7966(2016)02-0094-04

作者簡(jiǎn)介：牛穎秀(1992-)，女，河南鶴壁人，2014級(jí)民事訴訟法專業(yè)碩士研究生。

收稿日期:2015-12-06