楊崢嶸

〔廣東省潮州市委黨校中共黨史與政黨建設(shè)教研室，廣東潮州521000〕

政法與社會

設(shè)區(qū)的市地方立法工作研究
——以沿海經(jīng)濟欠發(fā)達A市為例

楊崢嶸

〔廣東省潮州市委黨校中共黨史與政黨建設(shè)教研室，廣東潮州521000〕

為實現(xiàn)良法善治的目的，《立法法》賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。全國范圍內(nèi)已有許多地方開展了設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)賦予與行使的工作，但在此過程中存在諸多“失范”問題。設(shè)區(qū)的市必須堅持立法為民、科學立法、民主立法，在思想觀念上、機制體制上、機構(gòu)隊伍上要有所突破、有所創(chuàng)新，扎扎實實、積極穩(wěn)妥地推進立法工作，才能使地方立法權(quán)的“紅利”最大化。

地方立法權(quán);設(shè)區(qū)的市;立法為民;民主立法

黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，首次提出:“明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)?！?015年3月15日，十二屆全國人大三次會議通過了《中華人民共和國立法法修正案》，將“較大的市”才享有的地方立法權(quán)擴大至全國282個設(shè)區(qū)的市，并明確了地方立法的范圍:制定的地方性法規(guī)限于城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護等城市管理的事項。

一、賦予地方立法權(quán)對設(shè)區(qū)的市改革發(fā)展的影響

法律乃治國之重器，讓全國設(shè)區(qū)的市享有地方立法權(quán)，對于全面深化改革、實現(xiàn)法治格局、全面建成小康社會助益良多。

1．賦予地方立法權(quán)對設(shè)區(qū)的市改革發(fā)展的積極影響

(1)推動經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。從全國來看，我國國土遼闊，區(qū)域差異顯著。國家及省一級上位法不能滿足所有城市的經(jīng)濟社會發(fā)展需求，一些城市出現(xiàn)“小腳穿大鞋”的尷尬就不足為奇。因此，賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)后，設(shè)區(qū)的市就能彌補上位法的不足，細化上位法的規(guī)定，及時對本地改革開放和社會治理創(chuàng)新中出現(xiàn)的特殊問題或迫切需要解決和推動的事項，在遵守上位法的原則下，根據(jù)本地情況和特色，制定地方性法規(guī)，推動經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。

(2)保障人民群眾利益。從各地現(xiàn)實來看，隨著城市擴容提質(zhì)的加快，城區(qū)范圍不斷擴大，人口數(shù)量越來越多，流動人口規(guī)模逐步擴大，社會建設(shè)、城市管理的難度越來越大。同時，人口資源環(huán)境壓力也日益增大，制定治理規(guī)則的要求更為迫切。但由于不是所有的設(shè)區(qū)的市都享有地方立法權(quán)，社會治理事務(wù)基本都是以各單位、各地區(qū)的規(guī)范性文件為準則，產(chǎn)生了行政處罰標準模糊、于法無據(jù)等弊端，可能會損害一部分人民群眾的合法權(quán)益。

2．賦予地方立法權(quán)可能帶來的負面影響

立法權(quán)具有權(quán)力的一般特性，存在被濫用的可能。地方立法權(quán)如使用不當，例如地方立法機構(gòu)不具備相應(yīng)的立法水平，或者立法權(quán)得不到有效約束，就有可能出現(xiàn)這樣那樣的問題，浪費資源甚至有損群眾利益。與行政權(quán)和司法權(quán)的濫用相比，立法權(quán)被濫用的危害更加嚴重。英國哲學家培根指出:“如果說一次違法的執(zhí)法只是污染了水流，那么一次違法的立法就是污染整個水源?！?/p>

(1)濫用地方立法權(quán)立舊法。許多設(shè)區(qū)的市由于立法水平和能力有限，沒有對立法工作進行創(chuàng)新和探索，所制定的法規(guī)存在重復國家級或省級的一般性法律法規(guī)，沒有創(chuàng)新，沒能彰顯地方特色。例如，某地人大常委會審議通過的貫徹上位法的具體實施辦法，無論從標題、結(jié)構(gòu)，還是規(guī)范內(nèi)容、條文表述等方面都是上位法的重復。嚴格說來，這樣的法規(guī)是為了立法而立法，只能起到“復讀機”的作用。

(2)濫用地方立法權(quán)亂立法。與消極立舊法不同，許多地方都有一種“地方立法沖動”，為立法而立法，“拍腦袋”制定一些可有可無、與現(xiàn)實脫節(jié)的法規(guī)。例如，深圳市2013年頒布《深圳市公共廁所管理辦法》，其中有一條“奇葩”規(guī)定:“在便器外便溺罰款100元”，但辦法頒布一年半，從沒有進行過違規(guī)罰處，形同“僵尸法規(guī)”，成為擺設(shè)。這樣的法律條文既難以操作，也很難達到預期效果，無疑是一種“景觀式立法”。

(3)濫用地方立法權(quán)立惡法。濫用地方立法權(quán)最重要的問題是偏離民意，唯領(lǐng)導意志立法，出臺與上位法沖突的地方性法規(guī)或不得人心的“惡法”。如一些地方規(guī)定只能銷售本地產(chǎn)的副食品等，財政撥款單位只能購買本地生產(chǎn)的汽車、電器，阻礙了資源的自由流動，不利于資源的優(yōu)化配置，也損害了當?shù)叵M者的選擇權(quán)。此外，要特別注意的是，有的地方強行出臺地方拆遷法規(guī)，通過法律來限制公民的權(quán)利甚至損害公民的合法權(quán)益，以此推動拆遷工作。這些“惡法”的出臺，嚴重背離了設(shè)立地方立法權(quán)的初衷。

二、A市立法工作的樣本分析

2015年5月28日，在沿海B省人大常委會第十七次會議上，A市等九個城市被確定為B省首批有權(quán)制定地方性法規(guī)的市。獲得地方立法權(quán)后，A市迅速行動，廣泛征集立法項目建議，深入調(diào)查研究、認真論證，研究確定立法工作計劃，并有計劃、有步驟、有重點地開展立法工作。

1．積極研究部署

2015年7月2日，A市召開了有史以來的全市首次立法工作會議，全面部署立法工作。會議初步確定了2015年和2016年立法計劃項目，并對立法項目調(diào)研、立法專題宣傳、公開征集立法建議等工作進行部署。2015年9月30日，A市人大常委會召開2015至2016年立法工作計劃工作會議，對2015至2016年立法工作進行部署。會議最終確定A市立法工作計劃。2016年3月18日，A市召開2016年全市立法工作會議。會議要求強化協(xié)調(diào)配合，努力形成工作合力，確保制定出有特色可操作的地方性法規(guī)，確保2016年立法計劃圓滿完成。

2．充實立法力量

首先，A市設(shè)立了市人大法制委員會、市人大常委會法制工作委員會，并制定了機構(gòu)工作職責和運作規(guī)則，為行使地方立法權(quán)提供了法制機構(gòu)保障。其次，建立A市人大常委會立法工作聯(lián)席會議制度，定期召開由A市人大常委會法工委、A市環(huán)保局、A市住建局、A市法制局、A市地方立法研究評估與咨詢服務(wù)基地等11個部門參加的聯(lián)席會議，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地方性法規(guī)的起草、調(diào)研、征求意見、論證、評估工作。再次，聘請25名高等院校法學教育教師、法學理論研究人員或法律工作者擔任A市人大常委會立法咨詢員，任期3年，并制定了《A市立法咨詢專家委員會工作規(guī)范》。最后，A市人大與當?shù)卮髮W合作組建A市地方立法研究評估與咨詢服務(wù)基地，充分利用大學的法學人才促進立法工作。

3．加強立法監(jiān)管

根據(jù)上位法的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合A市實際，市人大制定了《A市制定地方性法規(guī)條例》，明確立法工作規(guī)則，對立法前準備工作、A市人民代表大會及其常務(wù)委員會立法權(quán)限和程序、法規(guī)解釋和立法后的工作等方面作了具體規(guī)定，從程序上杜絕制定的法規(guī)違反上位法、損害民意情形的出現(xiàn)。

4．推動開門立法

首先，公開征集立法建議。通過A市日報、A市電視臺和A市人大網(wǎng)發(fā)布公告，面向A市人大代表和市民征集地方立法項目建議，共征集到有關(guān)C江水質(zhì)保護、A市古城保護、城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生管理等27條立法項目建議。其次，開展立法項目調(diào)研。A市人大領(lǐng)導多次帶隊，到市直和各縣區(qū)，深入基層開展調(diào)研，傾聽基層群眾和一線干部的意見，為立法工作提供參考依據(jù)。再次，在部分A市直機關(guān)、基層鎮(zhèn)街、村居、企事業(yè)單位等設(shè)立31個基層立法聯(lián)系點，并制定《A市立法聯(lián)系點工作規(guī)范》，使群眾的意見能直接反饋到市人大常委會及專門委員會，拉近社情民意與立法活動的距離。最后，征求法規(guī)草案意見。法規(guī)起草后通過在網(wǎng)上、報紙上公布，召開座談會、論證會、聽證會，問卷調(diào)查等方式和渠道廣泛征求市民意見，讓老百姓在立法中發(fā)出自己的聲音。

5．加緊立法進度

A市根據(jù)2015年度和2016年度立法工作計劃，在保證質(zhì)量的前提下扎實穩(wěn)妥推進立法工作。首部地方性法規(guī)《A市制定地方性法規(guī)條例》2015年6月初著手組織起草，9月中旬形成征求意見稿，2016年2月A市第十四屆人民代表大會第六次會議通過，于2016年4月26日起施行。第二部地方性法規(guī)《A市C江流域水環(huán)境保護條例》起草完成，于2016年4月召開立法聽證會，2016年5月至2016年6月公開征求意見。

6．注重立法宣傳

2016年4月至12月，A市組織開展“人人參與良法善治、保護C江水質(zhì)”的《A市C江流域管理條例》立法宣傳主題系列活動?；顒觾?nèi)容包括啟動儀式暨徒步宣傳活動、地方立法專題講座、征文比賽、攝影比賽、民生志愿服務(wù)活動、法律知識燈謎會。通過系列主題活動，大力宣傳A市開展C江流域管理的立法工作部署、目的意義，提高廣大市民參與C江流域水資源保護和生態(tài)環(huán)境保護的意識，提升廣大市民對A市地方立法工作的關(guān)注度和參與度，為開展C江流域管理立法工作營造良好氛圍。

三、A市立法工作面臨的挑戰(zhàn)

1．立法能力不高

一方面，A市立法工作機構(gòu)、編制未能滿足開展立法工作的實際需要。A市新設(shè)立的市人大法制委員會、市人大常委會法制工作委員會，人員編制偏少，且現(xiàn)組成人員來自各機關(guān)單位，雖普遍具有法律職業(yè)資格或司法相關(guān)工作經(jīng)歷，但缺乏立法工作經(jīng)驗，其立法能力有一定的局限。另一方面，A市其他職能部門立法能力不足。作為立法工作中利益博弈的重要組成部分，僅少數(shù)市直一線職能部門，如市公安局、市人社局、市住建局、市城鄉(xiāng)規(guī)劃局、市城市綜合管理局等設(shè)立了相關(guān)法制工作部門，而且，這些法制工作部門普遍缺乏立法工作經(jīng)驗，難以對立法工作提出一定的建設(shè)性意見。

2．立法動力不夠

一方面，考慮到立法影響深遠、責任重大、程序繁多，而A市立法思想準備不足、立法能力和經(jīng)驗不足，決定了立法工作只能穩(wěn)妥推進，致使重點領(lǐng)域立法突破不足，立法項目儲備不多。另一方面，立法過程本身是利益表達并相互妥協(xié)的過程，也是規(guī)范政府職能部門行為的過程。有些職能部門過于關(guān)注部門利益，以至于在部門利益協(xié)調(diào)過程中出現(xiàn)了難以調(diào)和的現(xiàn)象，導致職能部門參加地方立法的積極性不高，推動地方立法的動力不足。

3．起草渠道不多

由于《立法法》沒有明確規(guī)定法規(guī)起草主體，而且《A市制定地方性法規(guī)條例》規(guī)定:有權(quán)提出地方性法規(guī)案的機關(guān)或者人員可以組織起草地方性法規(guī)草案。因此，在現(xiàn)實操作中，一般是“誰提案，誰起草”、“誰管轄，誰起草”。例如，《A市歷史文化名城保護條例》是由A市城鄉(xiāng)規(guī)劃局負責起草。但是，在立法領(lǐng)域日趨專業(yè)化、社會關(guān)系日趨復雜化的大背景下，單獨依靠一兩個相關(guān)部門起草，很難確保立法的科學性。而且，起草的草案往往會跟其他部門有關(guān)規(guī)定相抵觸。因此，A市人大法制委員會、A市人大常委會法制工作委員往往需要提前介入條例起草工作。

4．公眾參與不足

一方面，立法工作過于專業(yè)和嚴謹，如果沒有相關(guān)的注解與說明，很多人看不懂，因此，公眾對立法的關(guān)注度低，主動參與意識淡薄。在立法工作中，A市人大雖然多次就立法項目、法規(guī)草案征集建議，但公眾對此關(guān)注和發(fā)表意見的數(shù)量卻很少。而且聽證會、論證會的參與情況也是如此，報名參與和出席的人數(shù)都較少。另一方面，雖然公眾參與的途徑較多，但考慮到工作效率和可操作性問題，吸納公眾參與的動力不足、機制不完善，所以目前公眾參與水平尚處于較低級別，參與面較窄，效果也一般。

四、推動立法工作創(chuàng)新發(fā)展

良法是善治之前提，而制定良法的關(guān)鍵在于遵循科學的立法規(guī)律和立法程序。設(shè)區(qū)的市必須堅持立法為民、科學立法、民主立法，在思想觀念上、機制體制上、機構(gòu)隊伍上要有所突破、有所創(chuàng)新，扎扎實實、積極穩(wěn)妥地推進立法工作，才能克服重點領(lǐng)域立法突破不足、法律條文針對性可操作性不強、公民參與不足等問題，才能實現(xiàn)良法善治。

1．創(chuàng)新立法工作理念

(1)要恪守立法為民理念。要使民本思想成為立法工作的價值取向，把傾聽民意、反映民情、汲取民智作為立法工作的必經(jīng)程序。要選準當前社會高度關(guān)注、群眾反映強烈的問題，從而確定立法項目。

(2)要樹立服務(wù)大局意識。要緊緊圍繞各地政府的中心工作，服務(wù)于地方改革發(fā)展穩(wěn)定的大局，服務(wù)于經(jīng)濟社會健康發(fā)展。

(3)要強化“質(zhì)量第一”觀念。要打造立法精品，對于每個立法項目要遵循事物發(fā)展規(guī)律，發(fā)現(xiàn)和總結(jié)事物的本質(zhì)特征，從內(nèi)容結(jié)構(gòu)、法理支撐和實踐操作等方面進行深層次的論證和研究，使設(shè)計的制度嚴謹周密，便于操作，切實可行，實現(xiàn)從注重立法數(shù)量向注重立法質(zhì)量的轉(zhuǎn)變。

2．創(chuàng)新立法工作機制

(1)要科學立項，探索實行立項評估制度。其一，明確立法權(quán)限，羅列“三張清單”。要羅列權(quán)力清單，明確“能做什么”，根據(jù)《立法法》可對城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護等事務(wù)進行立法。要羅列負面清單，明確“不能做什么”，梳理清楚哪些事項不能進入或不能繼續(xù)進入地方立法計劃，例如流動人口管理、社會治安管理、社會保障管理、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等事項。要羅列責任清單，明確“應(yīng)該做什么”，搞清楚哪些是人大及其常委會必須加快立法的，哪些立法可以由人大常委會通過，哪些須由人民代表大會通過，使地方立法不至于與憲法法律和國務(wù)院行政法規(guī)相沖突。其二，充分調(diào)研論證，體現(xiàn)地方特色。要立足本地需求，加強調(diào)查研究和專家論證，充分了解評估本地經(jīng)濟水平、政治文化、地理資源、歷史傳統(tǒng)、法制環(huán)境、人文背景、民情風俗等對立法調(diào)整的需求程度，懂得如何運用立法有針對性地解決本地特殊問題，擇優(yōu)安排立法項目，尤其要加快薄弱環(huán)節(jié)和領(lǐng)域的立法。其三，擴大提案主體，協(xié)調(diào)部門關(guān)系。除了市人大常委會、市人民政府、市人大各專門委員會、10名以上聯(lián)名的代表之外，可嘗試將有提案權(quán)的主體逐步擴大到社會組織、事業(yè)單位以及市民個人。同時，協(xié)調(diào)好提案部門的利益關(guān)系，嚴格其職責范圍，不能讓帶有明顯部門利益傾向的立法項目“帶病”立項。

(2)要精心起草，構(gòu)筑多元化的起草工作機制。建議建立以提案主體自行起草為主、專門起草小組起草和委托起草及發(fā)布起草事項、公開征求意見為輔的起草機制。要嘗試委托第三方起草法規(guī)草案，針對專業(yè)性比較強的領(lǐng)域，充分調(diào)動社會資源，讓市地方立法研究評估與咨詢服務(wù)基地參與起草。如市地方立法研究評估與咨詢服務(wù)基地無法承擔的，可考慮向研究機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會等非直接利益方的社會組織公開招標，以此增強立法工作的科學性和專業(yè)性。

(3)要開門立法，完善公眾參與立法機制。建立穩(wěn)定的公眾參與立法工作的體制機制，確保公眾在立法的規(guī)劃、起草、論證、評估等環(huán)節(jié)能夠有效參與。一方面，拓寬參與渠道，如以個人或聯(lián)名的方式向立法機關(guān)提出立法意見建議，參加立法座談會、聽證會和論證會，參加全市立法工作會議，參與立法宣講活動，參與立法后評估活動。另一方面，提升參與效果，要建立公眾利益表達機制，如公眾代表的遴選機制、立法信息公開機制、立法的公意表決機制、公眾參與激勵機制、意見反饋機制等，提升公眾參與的實效性和積極性。

(4)要強化審查，健全立法監(jiān)管機制。其一，規(guī)范聽證程序。擴大參加人員的范圍，但必須是與該項法案有利害關(guān)系的。同時，代表不同利益的人員人數(shù)應(yīng)該相當，并確保多方都可充分表達自身的意見建議，防止一邊倒。其二，建立辯論機制。在法規(guī)審議通過環(huán)節(jié)引入辯論機制，尤其是對分歧較大的法案，讓各方面的意見經(jīng)過陳述、論證、改良、妥協(xié)，使得法規(guī)草案更加完善成熟。其三，加強同級監(jiān)督。成立獨立的立法審查小組，由其根據(jù)《立法法》對地方立法的權(quán)限和程序、法案的合法性和可行性進行審查，并形成審查報告送設(shè)區(qū)市的人大常委會審議。如有違法事實，人大常委會可即行終止立法程序并追究責任。其四，接受上級監(jiān)督。自覺嚴格落實立法規(guī)劃和年度立法計劃抄送省人大常委會法制工作委員會、法規(guī)于通過之日起30日內(nèi)報請省人大常委會批準、法規(guī)解釋報省人大常委員會備案等規(guī)定。

(5)要注重實效，完善立法后評估制度。地方性法規(guī)實施后，設(shè)區(qū)市的市人大常委會必須采取聽取匯報、召開座談會、查看資料、個別走訪、抽樣調(diào)查等多種方式，既要聽取法規(guī)主管部門及相關(guān)單位的匯報，也要充分聽取人大代表和人民群眾的意見。加強與鎮(zhèn)(街道)人大的工作聯(lián)系，積極暢通民意訴求、表達和反映渠道，力求多角度、多側(cè)面地掌握客觀真實的法規(guī)實施情況，為形成執(zhí)法檢查報告和評估法規(guī)質(zhì)量提供真實參考依據(jù)。如法規(guī)的合法性、合理性、操作性、實效性、協(xié)調(diào)性、規(guī)范性等六個方面確實出現(xiàn)問題，設(shè)區(qū)市的市人大常委會應(yīng)及時根據(jù)評估結(jié)論對法規(guī)進行修改、廢止或出臺配套具體規(guī)定。

3．創(chuàng)新立法機構(gòu)隊伍建設(shè)

(1)要更加注重立法工作機構(gòu)建設(shè)。其一，強化設(shè)區(qū)市人大立法主導作用。遴選立法人才進入各設(shè)區(qū)市的人大法制委員會、市人大常委會法制工作委員會，并確保其滿編滿員。建立與省人大常委會的有效匯報聯(lián)絡(luò)機制，并積極派員到省人大常委會跟班學習、參加專題培訓。抓好立法培訓工作，多邀請國內(nèi)著名專家學者以及立法實踐工作者指導。其二，加強政府立法機構(gòu)建設(shè)。設(shè)區(qū)市的政府職能部門要高度重視并積極配合地方立法工作，主動學習立法知識。有條件的政府職能部門要設(shè)立相關(guān)法制工作部門，或者落實固定的法制工作人員。其三，加強市地方立法研究評估與咨詢服務(wù)基地建設(shè)。落實合作協(xié)議，給予基地足夠的工作指導和經(jīng)費支持，整合增強研究力量，搭建起一支寬領(lǐng)域、開放式的研究團隊，積極服務(wù)于為地方立法所需的立法調(diào)查、咨詢、立法后評估等研究工作。

(2)要籌建多維度的立法專家組。在立法咨詢專家委員會的基礎(chǔ)上，在公檢法司等政法機關(guān)和高等院校、黨校、法學會等社會機構(gòu)以及律師事務(wù)所等范圍內(nèi)遴選立法專家，包括熟悉城市管理、城市建設(shè)、社會治理、環(huán)境保護、公共文化、衛(wèi)生體育等方面的業(yè)務(wù)專家，精通憲法、刑法、民法、經(jīng)濟法等方面的法律專家，起草和制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的立法專家，尤其是各省人大具有立法實踐工作經(jīng)驗的專家。

(3)要探索人才培養(yǎng)激勵機制。一方面，加強法學后備人才培養(yǎng)。優(yōu)化大學法學課程體系，使之與地方立法相銜接，重點開發(fā)建設(shè)一批實務(wù)技能的主、選修課程模塊供法學專業(yè)學生選讀。選派優(yōu)秀法學專業(yè)學生到立法工作機構(gòu)實習和實踐，鼓勵法學專業(yè)學生組隊對設(shè)區(qū)的市立法工作開展調(diào)查研究，形成專題調(diào)研報告。另一方面，建立激勵機制。健全向第三方購買起草法規(guī)草案服務(wù)的獎勵、資助機制。設(shè)立“立法金點子”獎，對在征集立法項目、法案征集意見中有好建議的機構(gòu)和個人進行適當?shù)奈镔|(zhì)和精神獎勵。

［1］張偉春．淺析地級市立法權(quán)問題［J］．新西藏，2015(1)．

［2］楊維立．莫將“撤職”利器束之高閣［J］．公民導刊，2009 (11)．

［3］崔浩．行政立法公眾參與制度體系建構(gòu)［J］．常州大學學報，2015(02)．

［4］李步星．地方立法民主化:浙江的實踐和思考［J］．法治研究，2007(03)．

［5］李建國．全面貫徹實施修改后的立法法為實現(xiàn)良法善治提供制度保障［J］．中國人大，2015(09)．

［6］王錫鋅．地方立法權(quán)擴大需防濫用［J］．新世紀周刊，2014(34)．

(責任編輯:劉明江)

10．3969/j．issn．2096－2452．2016．04．008

D920．4

A

2096－2452(2016)04－0045－05

2016－05－29

楊崢嶸(1988－)，男，廣東潮州市人，廣東省潮州市委黨校講師，主要從事政治學與行政學研究工作。