杜新和

（安徽大學(xué)江淮學(xué)院，安徽 合肥 230039）

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新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中政府和市場均衡機(jī)制研究

杜新和

（安徽大學(xué)江淮學(xué)院，安徽 合肥 230039）

摘要：政府和市場的關(guān)系，一直都是中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的重要問題?；仡欀袊擎?zhèn)化的歷程，可以清晰地看到政府主導(dǎo)是中國城鎮(zhèn)化最鮮明的特征。政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化建設(shè)有其歷史的必然性，它取得了巨大的成就，同時也付出了高昂的成本。在新常態(tài)下，在加快新型城化建設(shè)和全面建成小康社會的偉大進(jìn)程中，處理好政府和市場的關(guān)系顯得尤為迫切。政府希望通過行政命令來主導(dǎo)城鎮(zhèn)化的發(fā)展有悖于經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和城鎮(zhèn)化規(guī)律。政府應(yīng)改變傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，充分發(fā)揮市場的作用。實行市場主導(dǎo)，政府引導(dǎo)推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)才是中國新型城鎮(zhèn)化的方向。構(gòu)建市場主導(dǎo)和政府引導(dǎo)的均衡機(jī)制，是我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的重大課題。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；政府；市場；均衡機(jī)制

一、政府主導(dǎo)是中國城鎮(zhèn)化的重要特征

無論在建國初期，還是在改革開放以后，中國城鎮(zhèn)化都是在政府主導(dǎo)下推進(jìn)的。中國實行政府主導(dǎo)下的城鎮(zhèn)化有其歷史的必然性。

（一）新中國實行政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化的必然性

建國初期，“國內(nèi)人均水平58元，折合15美元，排世界末尾，積累率5%，相當(dāng)于低收入國家平均積累率的1/3，以現(xiàn)代工業(yè)方式生產(chǎn)的產(chǎn)品產(chǎn)量不到總產(chǎn)值的10%”。［1］新中國面臨國內(nèi)生產(chǎn)力低下，同時還面臨著國內(nèi)反動勢力的破壞和國外帝國主義勢力的封鎖，為了鞏固新生的人民政權(quán)，國家必須對經(jīng)濟(jì)實行強(qiáng)力干預(yù)，不能依靠經(jīng)濟(jì)自發(fā)發(fā)展。國家運用政府的力量，通過計劃的手段配置資源，城市的布局圍繞工業(yè)的布局。國民經(jīng)濟(jì)第一個“五年計劃”期間，國家工業(yè)化的重點區(qū)域是東北、華北、華東的上海，華中的武漢、西北的蘭州、西安和西南的重慶，這些國家工業(yè)化的重點區(qū)域同時也是國家城市化的重點區(qū)域。國家的城市化也是圍繞著工業(yè)化而展開，呈現(xiàn)“工業(yè)化領(lǐng)跑城市化”的特點。［2］在政府的強(qiáng)力推動下，隨著工業(yè)化的推進(jìn)，城市化也獲得快速發(fā)展。1949—1957年，中國的城鎮(zhèn)人口從5767萬人增加到9949萬人，城鎮(zhèn)化水平從10.6%提高到15.4%。［3］最由于政府的強(qiáng)烈干預(yù)，1958—1965年中國的城市化出現(xiàn)大起大落；1966—1978年中國的城市化進(jìn)程長期停滯不前。

（二）改革開放以后，政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化仍然是最顯著的特征

在傳統(tǒng)高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，城市的發(fā)展方向、資源配置、資金投入、用地布局、人口流動等都是由政府計劃部門控制和實施的，政府主導(dǎo)著城市的發(fā)展。改革開放以來，隨著高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制的逐步向市場經(jīng)濟(jì)體質(zhì)轉(zhuǎn)變，政府對城市發(fā)展的干預(yù)由對經(jīng)濟(jì)的直接經(jīng)營逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接調(diào)控為主，但在這種體制轉(zhuǎn)型期，政府在城市發(fā)展中的力量依然非常強(qiáng)大。高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制是經(jīng)濟(jì)體制改革的起點，也是政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度根源。

1978—1984年，中國城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了由鄉(xiāng)村工業(yè)化推動城市化時期。在這一時期，中國政府實行的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革催生了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的的大發(fā)展，并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上誕生了眾多新城鎮(zhèn)。1984—1992年，中國城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了由城市經(jīng)濟(jì)體制改革推動城市化發(fā)展時期。在這一時期，中國政府實行城市經(jīng)濟(jì)體制改革，實施了城市中心帶動區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，以及向沿海傾斜的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，沿海大城市成為城市建設(shè)的重點。同時沿海地區(qū)還涌現(xiàn)出眾多的中小城市和小城鎮(zhèn)。典型代表有石獅、東莞、昆山等。［4］在這一時期，小城鎮(zhèn)獲得快速發(fā)展是國家制定的“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”的城市化戰(zhàn)略的結(jié)果。

1992年以后中國城鎮(zhèn)化進(jìn)入了由工業(yè)園區(qū)推動城市化階段。2000—2010年我國制定了加快城鎮(zhèn)化發(fā)展的總體戰(zhàn)略，先后經(jīng)歷了小城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)張時期、城鎮(zhèn)群發(fā)展時期。這一時期許多大城市附近都建起了新城區(qū)，城市聯(lián)系更加緊密，彼此分工協(xié)作，形成了很多城市群。2013年后中國政府又提出新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。這一時期，在強(qiáng)調(diào)政府作用的同時，也充分發(fā)揮市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用。

無論在哪個階段，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展都體現(xiàn)了政府是城鎮(zhèn)化目標(biāo)、模式和道路的決策者；政府是城鎮(zhèn)化制度供給的單一主體；政府是城鎮(zhèn)化進(jìn)程的執(zhí)行者和政府是城鎮(zhèn)化績效的評價者，而這些都是政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化的顯著特征。

二、政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化的績效和成本

（一）政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化的績效

改革開放三十多年來，行政推動下的中國城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了顯著的績效，表現(xiàn)在中國城鎮(zhèn)化速度和水平，城市的數(shù)量和規(guī)模，城市經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中的地位和作用都得到極大的提升，城鎮(zhèn)布局漸趨合理、城鎮(zhèn)體系不斷完善。

中國城鎮(zhèn)化速度大大加快，城鎮(zhèn)化水平大大提高。改革開放開始時的1978年中國的城市人口僅有1.72億人，城鎮(zhèn)化率也僅為17.92%。截止2013年底，中國人口城鎮(zhèn)化率提高到53.73%，達(dá)到世界平均水平。18個省的城鎮(zhèn)化率超過50%，12個省的城鎮(zhèn)化率在35%至50%之間。［5］城鎮(zhèn)布局漸趨合理、城鎮(zhèn)體系不斷完善2013年，我國人均GDP為6767美元，城鎮(zhèn)化水平為53.73%，這表明我國的城鎮(zhèn)化水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段是相適應(yīng)的。隨著城鎮(zhèn)化的加快，我國城市經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)地位越來越突出。

我國城鎮(zhèn)布局漸趨合理、城鎮(zhèn)體系不斷完善。我國的城鎮(zhèn)格局呈現(xiàn)大分散、小集中、東密、中散、西稀的總體態(tài)勢，這與我國的地理環(huán)境資源相協(xié)調(diào)，城鎮(zhèn)布局漸趨合理。大城市、中等城市和小城鎮(zhèn)的相互補(bǔ)充的體系已經(jīng)形成，初步形成了“655+20000（城市+建制鎮(zhèn)）”的格局。城市帶、城市群按發(fā)展程度可分為成熟的城市群、半成熟的城市群、成長中的城市群和正在形成的城市群。我國成熟的城市群有遼中城市群、京津冀北城市群、長三角城市群和珠三角城市群等4個；半成熟的城市群有吉中城市群、魯北城市群、魯東城市群、寧紹舟城市群、海峽西岸城市群、粵東城市群、中原城市群、武漢城市群、長株潭城市群、關(guān)中城市群和成渝城市群等11個；其他類型的城市群共59個；我國共有城市群74個。

（二）政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化的成本

政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化在獲得顯著績效的同時，也付出了高昂的成本。投資效率低，土地資源浪費，從而導(dǎo)致城鎮(zhèn)化的社會總成本過高和城市化泡沫的出現(xiàn)。

政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化導(dǎo)致投資效率低。政府推動城市經(jīng)濟(jì)增長屬投資驅(qū)動型。我國城市的發(fā)展主要靠政府的基礎(chǔ)設(shè)施投資，國家新增的固定資產(chǎn)投資也主要集中在城市，資本對城市經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率一般在40%-60%之間。政府的政治人角色決定了政府為了實現(xiàn)施政目標(biāo)，對政府投資往往不計成本，政府投資效率普遍低于私人投資。國家統(tǒng)計局《中國固定資產(chǎn)投資統(tǒng)計年鑒》等有關(guān)資料介紹1958年至2001年我國投資項目失誤率接近投資項目的50%?！鞍宋濉逼陂g！我國中型以上項目的成功率為58%，不成功率是42%，投資失敗多數(shù)由政策操作失誤所致。［6］政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化導(dǎo)致土地資源浪費。地方政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化比較重視城鎮(zhèn)化的規(guī)模和城鎮(zhèn)化率，粗放地推進(jìn)城鎮(zhèn)化，造成耕地的銳減。據(jù)統(tǒng)計：“中國耕地面積平均每年減少480.5萬畝”，“在中國現(xiàn)有2800多個縣中，有666個人均耕地面積低于聯(lián)合國糧農(nóng)組織提出的0.053公頃的生存警戒線，占總數(shù)的23.7%”［7］地方政府為了解決城鎮(zhèn)化的資金問題，往往依賴土地財政，工業(yè)園區(qū)大量土地閑置，造成土地的浪費。根據(jù)國土資源部統(tǒng)計的數(shù)字顯示，到2012 年12月“全國閑置的房地產(chǎn)用地1.1萬公頃，其中閑置的住宅用地7461公頃”。土地城鎮(zhèn)化的速度大大快于人口城鎮(zhèn)化的速度，兩者的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于1∶1.23的正常值。［8］

三、市場主導(dǎo)和政府引導(dǎo)是中國新型城鎮(zhèn)化的方向

政府和市場都是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵因素，它們是有共性的，不是根本對立的。政府和市場的共存及其相互作用是國民經(jīng)濟(jì)乃至世界經(jīng)濟(jì)運行的一個基本特征，中國城鎮(zhèn)化建設(shè)一方面強(qiáng)調(diào)市場主導(dǎo)，另一方面強(qiáng)調(diào)政府引導(dǎo)，兩者相互結(jié)合是其基本趨勢。中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會突出強(qiáng)調(diào)了市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中堅持市場主導(dǎo)，政府引導(dǎo)的發(fā)展模式是中國新型城鎮(zhèn)化的方向。

（一）市場主導(dǎo)的中國城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的理論依據(jù)和現(xiàn)實背景

選擇市場主導(dǎo)的中國城鎮(zhèn)化發(fā)展模式有充分的理論依據(jù)。從理論上說，市場在資源配置中起決定性作用，市場機(jī)制是城鎮(zhèn)化重要的動力機(jī)制。市場機(jī)制通過價格機(jī)制和供求關(guān)系等影響要素的流動，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與發(fā)展，經(jīng)濟(jì)增長以及城市的集聚效應(yīng)，從而推動城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)，發(fā)揮市場機(jī)制在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的決定性作用，是快速推進(jìn)城鎮(zhèn)化的制度前提。市場機(jī)制一方面通過促進(jìn)城鎮(zhèn)化各種動力因素的發(fā)展從而成為城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的外生變量和間接動力，另一方面，市場機(jī)制還直接推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程，是城市化的內(nèi)生變量和直接動力。城鎮(zhèn)化健康快速的發(fā)展，要求建立完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)，市場機(jī)制需要也必將貫穿城鎮(zhèn)化建設(shè)的每一個時期。

選擇市場主導(dǎo)的中國城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，也有深刻的現(xiàn)實背景。第一，經(jīng)過三十多年的經(jīng)濟(jì)改革，市場機(jī)制從引入到發(fā)揮越來越大的作用，社會主義市場經(jīng)濟(jì)從確立到逐步完善并逐步成為城鎮(zhèn)化發(fā)展必須的制度環(huán)境。第二，經(jīng)濟(jì)全球化要求資本、勞動力、技術(shù)和信息等各種資源和要素自由流動，發(fā)揮最佳的集聚效益，城市的集中和分散的過程將在全球的范圍進(jìn)行，這對中國的城鎮(zhèn)化建設(shè)提出更加嚴(yán)格和更為迫切的要求。中國的城鎮(zhèn)化建設(shè)正面臨著經(jīng)濟(jì)全球化的嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，只有完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)，發(fā)揮市場機(jī)制的主導(dǎo)作用，才能在經(jīng)濟(jì)全球化中健康快速地發(fā)展。

（二）政府引導(dǎo)是中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然選擇

在城鎮(zhèn)化建設(shè)中強(qiáng)調(diào)市場主導(dǎo)，但并不否定政府的作用。中國城鎮(zhèn)化發(fā)展離不開政府的引導(dǎo)，政府的功能就是生成、維護(hù)和提升市場。政府大力推進(jìn)傳統(tǒng)體制改革，為市場機(jī)制的運行掃清障礙，發(fā)揮市場在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中對資源配置起決定性作用，建立完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)。政府在尊重市場主導(dǎo)的前提下，還可以為市場機(jī)制在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮作用提供制度環(huán)境和政策保障。無論是資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素的流動，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，還是市場機(jī)制的培育，最終都要在具體的制度安排和政策上。

政府還能彌補(bǔ)市場機(jī)制的缺陷。一些重大的基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品往往是制約整個城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵因素，如交通、通信、能源、原材料、教育、醫(yī)療等，但這些基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品因其自身特點和屬性的影響，一般很難完全通過市場由私人企業(yè)來完成。政府由于掌握國家政權(quán)，具有最高的權(quán)威，能調(diào)動各種社會資源，能強(qiáng)力推進(jìn)這些基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品的建設(shè)和開發(fā)，從而為城鎮(zhèn)化建設(shè)持續(xù)健康的發(fā)展打下良好的基礎(chǔ)。為了推動民族的復(fù)興、國家的富強(qiáng)和人類社會的進(jìn)步，政府也有義務(wù)提供免費義務(wù)教育和健全的社會保障制度，從而保障每個公民都能享受正常的生存和發(fā)展的權(quán)利。

四、如何形成市場主導(dǎo)和政府引導(dǎo)的均衡機(jī)制

中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)市場在資源配置中起決定性作用，同時也強(qiáng)調(diào)更好地發(fā)揮政府的作用。中國城鎮(zhèn)化的最終走向是市場主導(dǎo)，政府引導(dǎo)的城鎮(zhèn)化。如何建立市場主導(dǎo)，政府引導(dǎo)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式？從根本上說就是要優(yōu)化政府和完善市場體系，從而健全和創(chuàng)新城鎮(zhèn)化發(fā)展機(jī)制，形成市場主導(dǎo)和政府引導(dǎo)的均衡機(jī)制。

（一）城鎮(zhèn)化中政府的優(yōu)化

1.轉(zhuǎn)變政府職能

明確政府職責(zé)體系，加快政府職能轉(zhuǎn)變。明確政府職責(zé)體系，減少對市場主體的直接干預(yù)，減少政府對市場的替代，實現(xiàn)政企分開和政資分開。培育社會運行的自律協(xié)調(diào)機(jī)制，把適合自律協(xié)調(diào)管理的事項交給社會組織，做到政府和市場中介組織分開。加快政府職能轉(zhuǎn)變的重點就是要改革行政審批、審核和備案制度，簡化行政審批、審核程序，減少行政審批、審核的項目。

2.優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)

優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)包括優(yōu)化政府橫向結(jié)構(gòu)、優(yōu)化政府縱向結(jié)構(gòu)和健全財權(quán)和事權(quán)相匹配的財稅體制。優(yōu)化政府橫向結(jié)構(gòu)，就是明確政府各部門職責(zé)，實現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一，解決政府機(jī)構(gòu)重疊臃腫和各部門職責(zé)不清的問題。推進(jìn)大部門制改革是優(yōu)化政府橫向結(jié)構(gòu)的重要舉措。優(yōu)化政府縱向結(jié)構(gòu)，就是要明晰各級政府的權(quán)力和責(zé)任，實行事權(quán)分級管理體制，適度擴(kuò)大各級地方政府的財權(quán)和事權(quán)，形成適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的行政管理體制。健全財權(quán)和事權(quán)相匹配的財稅體制就是要改革稅收體制，構(gòu)件以財產(chǎn)稅為重要來源的的地方稅體系，完善公共財政體系。

（二）建立和完善城鎮(zhèn)化的市場體系

城市化的外在表現(xiàn)是人口向城市集聚，實際是產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)要素的集聚，完善的市場體系是是市場發(fā)揮主導(dǎo)作用的基礎(chǔ)。由于資本市場和土地市場特殊的地位和作用，在這里，重點分析如何建立和完善城鎮(zhèn)化建設(shè)中資本市場和土地市場體系。

1.完善資本市場

資本市場作為一種市場化的資源配置方式，能夠在城鎮(zhèn)化過程中發(fā)揮積極的作用。資本市場能夠助推城鎮(zhèn)化過程中產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，因為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的就是要素和產(chǎn)權(quán)在各部門間的流動和交易。資本市場可以為城鎮(zhèn)化建設(shè)中的需要的具有良好發(fā)展前景的產(chǎn)業(yè)提供融資并購的平臺，形成合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要大量的資金，為了適應(yīng)城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，需要多元化融資模式，需要資本市場的介入。資本市場的培育和完善可以在以下幾個方面加強(qiáng)。一是發(fā)行市政債券。

在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，發(fā)行市政債券是一種直接的融資手段。我國可以改革現(xiàn)有的債券品種，探索進(jìn)行市政收益?zhèn)圏c，完善我國的債券市場。二是建設(shè)融資平臺。在融資平臺建設(shè)中，通過政府設(shè)立專項資金，采用中小企業(yè)私募債、私募股權(quán)投資等方式設(shè)立城市建設(shè)資金。在融資平臺建設(shè)中，大力發(fā)展公共經(jīng)營領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)化基金，引導(dǎo)社會資本設(shè)立文化、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、污水處理等公共經(jīng)營領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)化基金。

2.健全土地市場

健全土地市場關(guān)鍵是推進(jìn)征地制度改革，重點是做好集體土地入市，基礎(chǔ)是擴(kuò)大集體土地權(quán)能。

征地制度改革是集體土地入市的前提。征地制度改革要與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展相適應(yīng)，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。過早過快地放開集體土地入市，很有可能擴(kuò)大耕地流失，加劇粗放用地，甚至違規(guī)建設(shè)用地。征地制度改革的推進(jìn)建立在逐步提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和加快完善多元保障機(jī)制。

集體土地入市是城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的必然要求。土地要素的市場化配置程度明顯滯后于勞動力、技術(shù)、資本等其他要素市場，要充分發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用，就必須加快土地資源市場化配置，就必須加快集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。為此，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，提出允許集體土地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，必須以“符合規(guī)劃和用途管制”為前提，依法、依規(guī)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。

（注：本文系2015年度安徽教育廳高校人文社會科學(xué)研究一般項目“新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中政府和市場均衡機(jī)制研究”）

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