呂朝輝

（云南民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，云南昆明650031）

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黨的群眾路線在邊疆軟治理中的實(shí)踐機(jī)制研究
——基于云南邊疆民族地區(qū)的分析

呂朝輝

（云南民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，云南昆明650031）

邊疆軟治理是一種體現(xiàn)邊疆特色、符合邊疆實(shí)際的特殊治理方式，在云南邊疆民族地區(qū)軟治理運(yùn)用的特殊場景下探討群眾路線的實(shí)踐機(jī)制，自然也表現(xiàn)出邊疆地區(qū)的典型性和特殊性。邊疆軟治理場景下的聯(lián)系群眾機(jī)制、服務(wù)群眾機(jī)制、利益表達(dá)機(jī)制、參與決策機(jī)制等幾種主要的群眾路線實(shí)踐機(jī)制，實(shí)質(zhì)上都是國家政權(quán)系統(tǒng)把一系列體現(xiàn)邊疆軟治理價(jià)值追求的制度和政策安排的剛性要求，轉(zhuǎn)化為在邊疆民族地區(qū)深入貫徹落實(shí)群眾路線要求的柔性動(dòng)力。

云南邊疆民族地區(qū)；邊疆軟治理；群眾路線；實(shí)踐機(jī)制

歷史事實(shí)反復(fù)證明，堅(jiān)持以“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去”為核心內(nèi)容的群眾路線，是維系黨群干群“魚水情”關(guān)系、筑牢執(zhí)政黨群眾基礎(chǔ)的重要路徑，是引領(lǐng)社會(huì)主義革命、建設(shè)和發(fā)展事業(yè)不斷取得偉大成功的重要“法寶”。作為中國共產(chǎn)黨的一種成熟政治經(jīng)驗(yàn)，群眾路線實(shí)踐機(jī)制的創(chuàng)造性開發(fā)與運(yùn)用，完全可以轉(zhuǎn)化為執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下的地方政府治理優(yōu)勢。我國大多數(shù)民族地區(qū)位于遼闊的陸地邊疆區(qū)域，與國家腹地相比，這一區(qū)域的地理人文、社會(huì)生態(tài)、民族宗教等自身特征明顯，群眾路線在這一區(qū)域的具體實(shí)踐狀況也必定在一定程度上表現(xiàn)出自身特點(diǎn)。

新中國成立以來，黨和政府在治理邊疆民族地區(qū)的整個(gè)歷程中，根據(jù)中國國情和邊疆實(shí)際逐步探索形成了一種軟治理模式，即在以傾斜、照顧、關(guān)心、幫扶為特征的治理理念引導(dǎo)下，實(shí)施一系列體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)照顧、情感關(guān)懷、文化交融、方式靈活的邊疆治理政策，采取全方位、多層次、寬領(lǐng)域的對口支援舉措，以此爭取邊疆地區(qū)及生活其中的各族群眾對統(tǒng)一多民族國家及其政權(quán)的認(rèn)同，最終達(dá)到廣泛組織和動(dòng)員各族群眾積極參與邊疆建設(shè)與開發(fā)，自覺維護(hù)邊疆社會(huì)穩(wěn)定和民族團(tuán)結(jié)的治理過程?？傊?，邊疆軟治理的核心價(jià)值在于不斷增進(jìn)邊疆最廣大各族群眾對黨和國家的政治認(rèn)同和情感認(rèn)同。①關(guān)于邊疆軟治理的詳細(xì)論述，請參見方盛舉、呂朝輝發(fā)表于2013年第5期《晉陽學(xué)刊》的《中國陸地邊疆的軟治理與硬治理》一文。

如果從群眾路線視角審視邊疆軟治理，群眾路線顯然很好地詮釋了“為誰治理、靠誰治理、如何治理”的軟治理價(jià)值理性和工具理性，群眾路線可以視為貫穿邊疆軟治理過程的“生命線”；如果以邊疆軟治理邏輯理解群眾路線，群眾路線的話語體系則可以通過邊疆軟治理的邏輯起點(diǎn)、價(jià)值目標(biāo)、基本任務(wù)以及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)予以解讀，比如群眾滿不滿意、答不答應(yīng)、擁不擁護(hù)、贊不贊成、高不高興的群眾路線話語體系，可以通過衡量邊疆軟治理績效的指標(biāo)體系落到實(shí)處。換而言之，探討邊疆軟治理場景下的群眾路線實(shí)踐機(jī)制，實(shí)質(zhì)上都是國家政權(quán)系統(tǒng)把一系列體現(xiàn)邊疆軟治理價(jià)值追求的制度和政策安排的剛性要求，轉(zhuǎn)化為在邊疆民族地區(qū)深入貫徹落實(shí)群眾路線要求的柔性動(dòng)力。

云南堪稱我國邊疆多民族地區(qū)的一個(gè)縮影。全省人口在5000人以上的民族有26個(gè)，其中15個(gè)民族是云南特有民族，7個(gè)特有民族人口在十萬人以上，全省有8個(gè)民族自治州、29個(gè)民族自治縣、193個(gè)民族鄉(xiāng)，是全國民族自治州、自治縣最多的一個(gè)省，民族自治地方占全省總面積的72%，占全省總?cè)丝诘?1%［1］。云南邊疆民族地區(qū)的民族構(gòu)成多元性、民族文化多樣性、宗教信仰復(fù)雜性以及邊境問題特殊性等特征比較突出，具有我國陸地邊疆的典型代表性。近年來，云南邊疆民族地區(qū)的各級(jí)地方政府在收集民情民意、回應(yīng)群眾利益訴求、服務(wù)特殊困難群眾、完善群眾參與渠道、創(chuàng)建民族團(tuán)結(jié)示范區(qū)等方面，堅(jiān)持走群眾路線，在邊疆軟治理方式的實(shí)施過程中積累了許多成功經(jīng)驗(yàn)，凸顯出了諸多亮點(diǎn)。與此同時(shí)，局部地區(qū)由于群眾路線實(shí)踐活動(dòng)流于形式，直接導(dǎo)致體現(xiàn)邊疆軟治理特征的政策舉措常常走形變樣，從而加深邊疆基層政府與當(dāng)?shù)厝罕姷拿?，最終引發(fā)諸如“孟連警民沖突事件”、“晉城拆遷沖突事件”等影響惡劣的邊疆社會(huì)沖突事件。

結(jié)合實(shí)地調(diào)查情況，置于邊疆軟治理的場景中分析，可以粗略地歸納出云南邊疆民族地區(qū)群眾路線實(shí)踐活動(dòng)的幾個(gè)亮點(diǎn)：其一，政府根據(jù)當(dāng)?shù)貧夂蚝妥匀粭l件，因地制宜地組織和動(dòng)員當(dāng)?shù)厝罕姲l(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，即把群眾路線實(shí)踐與推進(jìn)林業(yè)、核桃、紅花油茶、三七、天麻等具有云南邊疆特色的產(chǎn)業(yè)發(fā)展緊密掛鉤；其二，云南省委積極推行邊疆黨建長廊建設(shè)和邊疆文化長廊建設(shè)工程，在邊疆農(nóng)村地區(qū)率先培育黨建示范點(diǎn)、建立國門書屋；其三，建立定期向邊疆貧困山區(qū)困難群眾“送溫暖”機(jī)制，建立扶植生活困難黨員創(chuàng)業(yè)和發(fā)展的專項(xiàng)資金，對村級(jí)干部優(yōu)先建立養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、離任補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制，以及不斷增加和完善針對少數(shù)民族群眾的各類特殊補(bǔ)助政策等。同時(shí)，置于邊疆軟治理的場景分析，也可以歸納出一些不利于云南邊疆民族地區(qū)群眾路線實(shí)踐的障礙因素：其一，在“山高皇帝遠(yuǎn)”的地理?xiàng)l件阻隔下，群眾路線的實(shí)踐活動(dòng)極易在邊疆地區(qū)因“雷聲大雨點(diǎn)小”而流于形式，尤其是許多交通不便的邊疆少數(shù)民族地區(qū)極易成為踐行群眾路線的“盲區(qū)”；其二，邊疆少數(shù)民族地區(qū)個(gè)別黨員干部黨性不強(qiáng)和政治覺悟不高，難以理解和接受群眾路線的價(jià)值和功能，在國內(nèi)“三股勢力”的分化滲透面前缺乏理性分辨能力，不懂得利用群眾路線這一強(qiáng)大的政治武器予以抵制；其三，在“東部示范——中部跟進(jìn)——西部模仿”的固有治理模式下，局部邊疆地區(qū)的群眾路線實(shí)踐活動(dòng)往往“依葫蘆畫瓢”，照搬照抄內(nèi)地做法，并沒有根據(jù)邊疆實(shí)際情況而因地制宜、因時(shí)制宜。

本文以黨的群眾路線在云南邊疆民族地區(qū)的實(shí)踐情況為分析對象，初步探討黨的群眾路線在邊疆軟治理中的實(shí)踐機(jī)制問題，這既是一個(gè)挖掘和提煉實(shí)踐亮點(diǎn)的過程，也是一個(gè)排除和消解不利因素的過程。一言以蔽之，群眾路線在邊疆軟治理場景中的實(shí)踐機(jī)制研究，實(shí)質(zhì)上是解答如何把群眾路線的政治優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為邊疆軟治理勝勢，以及如何把邊疆軟治理勝勢升華為群眾路線的政治優(yōu)勢的現(xiàn)實(shí)課題。具體而言，即是把群眾路線的價(jià)值理性和工具理性融會(huì)貫通到邊疆軟治理過程之中，軟治理方式運(yùn)用到那里，群眾路線的實(shí)踐就延伸到那里，遵循這樣一個(gè)邏輯過程，實(shí)現(xiàn)群眾路線和邊疆軟治理的彼此促進(jìn)和良性互動(dòng)。這樣一個(gè)過程，對于豐富群眾路線內(nèi)涵和提升邊疆軟治理效能，可以起到顯著的雙向作用力。經(jīng)過對過往的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行回顧與反思、總結(jié)與提煉，本文梳理出最能體現(xiàn)邊疆軟治理價(jià)值的四種群眾路線實(shí)踐機(jī)制，即聯(lián)系群眾機(jī)制、服務(wù)群眾機(jī)制、利益表達(dá)機(jī)制、參與決策機(jī)制，并特別放置于邊疆軟治理場景下予以分析建構(gòu)。

一、邊疆軟治理與聯(lián)系群眾機(jī)制

邊疆軟治理話語體系下的聯(lián)系群眾機(jī)制，不再是傳統(tǒng)政治動(dòng)員背景下的自上而下的單向度的群眾被動(dòng)型接受，而是建立在黨群干群“魚水關(guān)系”及上下良性交流互動(dòng)基礎(chǔ)上的群眾主動(dòng)型接受，即不再是一種群眾對干部感恩戴德式的命令—服從關(guān)系，而是一種干部與群眾彼此尊重、信任、理解、支持、包容的平等關(guān)系。源自于這種新型平等關(guān)系之上的黨群干群關(guān)系，蘊(yùn)含著群眾對黨和國家的深厚情感基礎(chǔ)，既是有機(jī)整合和合理平衡邊疆少數(shù)民族群眾民族認(rèn)同和國家認(rèn)同的“潤滑劑”，更是促進(jìn)邊疆軟治理成功實(shí)施并取得實(shí)效的“推動(dòng)器”。群眾路線在邊疆軟治理中的首要價(jià)值功能，即通過建立健全聯(lián)系群眾機(jī)制，筑牢實(shí)施邊疆軟治理方式的群眾基礎(chǔ)，以此降低邊疆軟治理成本和提升邊疆軟治理效能。聯(lián)系群眾機(jī)制在邊疆民族地區(qū)的廣泛實(shí)踐，好比在邊疆地方政府、邊疆社會(huì)、邊疆公眾之間鋪設(shè)了一個(gè)交流溝通的互動(dòng)平臺(tái)，架設(shè)了一條密切聯(lián)系的橋梁通道。

邊疆軟治理的重要治理邏輯，在于通過黨政系統(tǒng)持續(xù)向邊疆地區(qū)及其各族群眾輸入各項(xiàng)民族照顧和民生優(yōu)惠政策，以此滿足邊疆各族群眾的普遍化民生物質(zhì)需求和特殊化民族文化心理需求，以此培植邊疆各族群眾對黨政系統(tǒng)的深厚情感及政治認(rèn)同。這種深厚情感及政治認(rèn)同一旦在邊疆社會(huì)普遍生成，黨群干群之間的聯(lián)系就越頻繁、關(guān)系就越密切，邊疆軟治理的積極效應(yīng)就能愈發(fā)得到凸顯。如果說邊疆軟治理舉措是培植邊疆各族群眾對黨政系統(tǒng)深厚情感和政治認(rèn)同的現(xiàn)實(shí)內(nèi)容，那么，群眾路線實(shí)踐中的聯(lián)系群眾機(jī)制則是維系黨群干群良好關(guān)系，從而構(gòu)筑邊疆軟治理群眾基礎(chǔ)的橋梁紐帶。

當(dāng)前邊疆局部地區(qū)基層政府黨員干部和當(dāng)?shù)厝罕姷年P(guān)系不容樂觀，具體表現(xiàn)在部分基層干部“官本位”思想仍然根深蒂固，不愿與偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)的群眾同吃同住同勞動(dòng)，習(xí)慣于深居政府大院擺官架子，而找當(dāng)?shù)卣鈶n排難卻屢屢受挫的普通群眾也不愿跟干部掏心掏肺，久而久之，干群之間形成一層互不信任的心理隔閡，造成這一不良局面的重要根源之一，在于聯(lián)系群眾機(jī)制的不健全和不到位。就對部分云南邊疆民族地區(qū)黨群干群關(guān)系總體狀況的調(diào)查情況而言，在隨機(jī)調(diào)查的285人中（其中，少數(shù)民族超過200人），回答“好”的只有23人，只占8.07%，回答“較好”的有68人，占比23.83%，回答“一般”的達(dá)到149人，占比52.28%，回答“差”和“較差”的有45人，占比15.79%。包括回答“好”與“較好”的人數(shù)在內(nèi)，只有1/3不到的群眾對黨群干群關(guān)系感到滿意，超過一半的被調(diào)查群眾回答“一般”，說明大部分邊疆民族地區(qū)的黨群干群關(guān)系基本處于一種不好不壞、不溫不火的狀態(tài)，離彼此互信、親密無間的干群“魚水”關(guān)系顯然還有較大的提升空間。尤其值得關(guān)注的是，被調(diào)查對象的平均每6人當(dāng)中，基本上有1人對當(dāng)前的黨群干群關(guān)系持不滿意態(tài)度。

黨群干群關(guān)系的不好不壞、不溫不火狀態(tài)，顯然是聯(lián)系群眾機(jī)制實(shí)施不到位的直接后果，也不符合中國傳統(tǒng)情感文化的歷史傳承。一個(gè)不容忽視的客觀事實(shí)是：即便在法治方式主導(dǎo)邊疆治理的新時(shí)期，情感手段的輔助治理作用同樣十分重要。當(dāng)前，生活在偏遠(yuǎn)邊疆農(nóng)村地區(qū)的許多少數(shù)民族群眾內(nèi)心深處仍然盤踞著根深蒂固的“父母官”情結(jié)，倘若邊疆基層政府官員經(jīng)常性地深入邊疆村落寨子或草原牧場，與各族人民交心談心、真誠溝通，把黨員干部密切聯(lián)系群眾工作落到實(shí)處，則可以解開沉淀在群眾內(nèi)心深處的“父母官”情結(jié)。反之，如果邊疆地方政府領(lǐng)導(dǎo)歪曲利用群眾的“父母官”情結(jié)，把聯(lián)系群眾機(jī)制異化為走馬觀花式的“政治秀”或撈取政治資本的“個(gè)人秀”的話，不僅起不到加強(qiáng)情感交流聯(lián)系的作用，反而可能因此而嚴(yán)重侵蝕政治合法性。因此，必須營造一種有利于領(lǐng)導(dǎo)干部和普通群眾親密交流與緊密聯(lián)系的經(jīng)?；⒅贫然?、規(guī)范化環(huán)境，不斷豐富和拓展聯(lián)系群眾機(jī)制的具體操作性運(yùn)行技術(shù)。如果以聯(lián)系群眾的主體分類，聯(lián)系群眾機(jī)制可以分為領(lǐng)導(dǎo)干部下基層的調(diào)查研究制度以及黨員干部深入群眾的制度化模式。

領(lǐng)導(dǎo)干部下基層的調(diào)查研究制度。根據(jù)云南民族地區(qū)的調(diào)查結(jié)果，在眾多聯(lián)系群眾的具體方式中，285名隨機(jī)調(diào)查對象有超過40%的比例選擇“領(lǐng)導(dǎo)干部下基層開展調(diào)查研究”這種方式，可見，這已成為最受廣大群眾歡迎的聯(lián)系群眾方式。據(jù)被調(diào)查群眾的反映，之所以選擇這種方式主要是基于他們對領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力及其辦事能力的信任。領(lǐng)導(dǎo)干部下基層聯(lián)系群眾主要通過蹲點(diǎn)這種公開的方式以及暗訪這種隱蔽的方式，目的皆在于領(lǐng)導(dǎo)干部通過近距離密切聯(lián)系群眾，獲取真實(shí)的民情、民意和民怨。蹲點(diǎn)一般時(shí)間較長，領(lǐng)導(dǎo)干部需要與普遍群眾同生活共勞動(dòng)，在與普遍群眾產(chǎn)生情感共鳴的基礎(chǔ)上調(diào)查研究，有利于獲得正式渠道之外的真實(shí)性信息。暗中走訪則是當(dāng)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)面對通過自上而下渠道所獲得的信息可能失真，或者直接虛假的信息時(shí)，為了重新奪回信息控制權(quán)所采取的一種補(bǔ)救辦法。顯然，這種不同于蹲點(diǎn)的調(diào)研方式是領(lǐng)導(dǎo)干部為了核實(shí)下級(jí)傳遞信息的真實(shí)性而有意隱蔽自己身份的一種調(diào)研方法。

黨員干部深入群眾的制度化模式。這種模式旨在創(chuàng)造性地開發(fā)和利用干部聯(lián)系群眾的新形式、新手段和新渠道，比如充分運(yùn)用新媒體時(shí)代的網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)交流平臺(tái)，促進(jìn)干群之間的良性互動(dòng)和密切聯(lián)系，并實(shí)現(xiàn)這種互動(dòng)聯(lián)系的常態(tài)化、制度化和工作化。黨員干部深入群眾的制度化模式，在云南民族地區(qū)已經(jīng)有了許多成功探索，比如邊防官兵兼任邊境村寨村官、干部駐村聯(lián)點(diǎn)、大學(xué)生村官、“三支一扶”、“一對一”困難幫扶等，這些都是聯(lián)系群眾機(jī)制的具體化運(yùn)用技術(shù)和方式，既反映了“從群眾中來，到群眾中去”的群眾路線本質(zhì)要求，又可以視為體現(xiàn)邊疆軟治理特征的相關(guān)制度載體?！皬娜罕娭衼怼币簏h員干部深入群眾當(dāng)中體察民情、了解民意，切身感受偏遠(yuǎn)邊疆村寨牧場各族群眾的民生疾苦和現(xiàn)實(shí)需求，為邊疆軟治理相關(guān)制度和政策的制定和推行提供全面準(zhǔn)確的信息，從而確保邊疆軟治理行動(dòng)深入人心。“到群眾中去”在于深入邊疆各族群眾廣泛宣傳軟治理政策舉措，獲得廣大群眾的普遍理解、支持和認(rèn)同，進(jìn)而把自上而下的邊疆軟治理行動(dòng)轉(zhuǎn)化為政府和群眾協(xié)同合作的共同治理行動(dòng)，這是聯(lián)系群眾機(jī)制的內(nèi)在價(jià)值追求。

聯(lián)系群眾機(jī)制內(nèi)在要求改變政府信訪部門坐等群眾“登門上訪”的通常做法，關(guān)鍵是要通過制度化的聯(lián)系渠道和激勵(lì)手段，促使干部主動(dòng)走出政府大院深入基層、深入群眾“入戶下訪”，把群眾怨氣和不滿情緒等不穩(wěn)定因素消除在萌芽狀態(tài)、切除在初發(fā)階段，尤其發(fā)揮排查國內(nèi)外敵對勢力對邊疆民族地區(qū)的負(fù)面文化滲透和地下宗教滲透?？傊@種強(qiáng)調(diào)“主動(dòng)走出去”而不是“被動(dòng)迎進(jìn)來”的“入戶下訪”機(jī)制，不僅有助于呈現(xiàn)各種顯性的現(xiàn)實(shí)問題，而且有助于挖掘各種隱性的深層次社會(huì)矛盾，既可以就地妥善解決群眾遇到的現(xiàn)實(shí)困難，又可以做到不讓矛盾積壓，不讓問題疊加。此外，聯(lián)系群眾機(jī)制的實(shí)踐運(yùn)用過程中，還必須遵循一些基本要求：

聯(lián)系群眾機(jī)制在邊疆軟治理中的運(yùn)用，需要緊扣邊疆實(shí)際。一般而言，山區(qū)、民族、宗教等往往是表征邊疆特殊性的關(guān)鍵詞。然而，現(xiàn)實(shí)中盡管有些邊疆民族地區(qū)干部心中時(shí)刻裝著群眾路線，但由于缺乏對所服務(wù)的特定少數(shù)民族群眾的深入了解，表現(xiàn)為要么直接不懂民族語言，要么對當(dāng)?shù)孛褡屣L(fēng)俗和宗教信仰情況一知半解，要么缺乏與少數(shù)民族群眾打交道的樸素方式或地道方法，從而常常導(dǎo)致聯(lián)系群眾機(jī)制的運(yùn)用流于形式、徒于其表，并沒有產(chǎn)生多少實(shí)效，甚至產(chǎn)生與初衷完全相反的結(jié)果。因而，在開展邊疆民族地區(qū)的聯(lián)系群眾工作中，必須對交通阻隔、民族習(xí)俗、宗教信仰等客觀因素予以充分考慮，因地制宜地采取適應(yīng)邊疆地域、生活以及文化特色的具體聯(lián)系方式。

聯(lián)系群眾機(jī)制在邊疆軟治理中的運(yùn)用，需要特別防止兩種不良傾向，一種是陰奉陽違地脫離群眾，二是不加分析地盲信群眾。脫離群眾所造成的直接后果是少數(shù)民族群眾情感認(rèn)同和文化認(rèn)同資源的流失或弱化，并因此可能給民族分裂分子和極端宗教勢力的分化滲透提供可乘之機(jī)。盲信群眾所造成的直接后果就是可能陷入感性認(rèn)識(shí)和表象認(rèn)識(shí)的漩渦不能自拔，難以從紛繁復(fù)雜、眾口難調(diào)的民意中梳理出代表邊疆各族群眾根本利益的公意，從而導(dǎo)致組織資源、制度資源和政策資源等運(yùn)行性資源難以發(fā)揮出應(yīng)有的軟治理效應(yīng)。以上兩種黨政系統(tǒng)聯(lián)系群眾做法的不良傾向，顯然均構(gòu)成了制約邊疆軟治理效能提升的直接干擾因素。

聯(lián)系群眾機(jī)制在邊疆軟治理中的運(yùn)用，需要建構(gòu)聯(lián)系群眾機(jī)制和邊疆軟治理方式的有機(jī)運(yùn)用模式。以密切聯(lián)系群眾提升邊疆軟治理效能，以邊疆軟治理政策措施的持續(xù)實(shí)施增強(qiáng)聯(lián)系群眾工作的實(shí)效。兩者的有機(jī)統(tǒng)一，其所產(chǎn)生的最大治理效應(yīng)就是構(gòu)筑起邊疆地方黨政系統(tǒng)和邊疆各族群眾之間的親密無間“魚水情”。兩者的有機(jī)統(tǒng)一，其所產(chǎn)生的最佳效果在于實(shí)踐中培植黨政干部的親民愛民情懷，以及引導(dǎo)邊疆各族群眾樹立積極正面的情感取向，以此牢牢占據(jù)整個(gè)邊疆社會(huì)的情感高地，在邊疆全社會(huì)構(gòu)筑起理性情感認(rèn)同的銅墻鐵壁，以此抵制非理性民族情感和極端宗教情感的恣意侵襲。

二、邊疆軟治理與服務(wù)群眾機(jī)制

邊疆軟治理以滿足邊疆各族群眾最關(guān)心、最緊迫、最直接的現(xiàn)實(shí)需要為邏輯起點(diǎn)，以此培植廣大群眾對黨政系統(tǒng)的深厚情感及政治認(rèn)同。當(dāng)前在邊疆民族地區(qū)開展的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，其所追求的直接目的，在于把握邊疆各族群眾所思考的現(xiàn)實(shí)問題、所盼望的現(xiàn)實(shí)要求、所憂慮的現(xiàn)實(shí)困難以及所急需的現(xiàn)實(shí)服務(wù)，正好完全吻合了邊疆軟治理的公共服務(wù)本質(zhì)。換而言之，在“全心全意為人民服務(wù)”的根本宗旨統(tǒng)領(lǐng)下，群眾路線的實(shí)踐過程和邊疆軟治理的實(shí)施過程的有機(jī)統(tǒng)一，正好實(shí)現(xiàn)了黨的意志和政府政策的有機(jī)契合，這也是加快推進(jìn)邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化的強(qiáng)大動(dòng)力。

探索邊疆軟治理場景下的群眾路線實(shí)踐機(jī)制，究其根本，主要是把群眾路線的實(shí)踐功能聚焦于滿足邊疆最廣大各族群眾的現(xiàn)實(shí)需要。作為踐行群眾路線核心內(nèi)容的服務(wù)群眾機(jī)制，著重強(qiáng)調(diào)在以人為本的前提下，順應(yīng)新時(shí)期、新形勢和新條件下邊疆各族群眾對幸福生活的新標(biāo)準(zhǔn)、新認(rèn)識(shí)、新期待和新要求，把黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)主動(dòng)融入到服務(wù)民生、改善民生的政府治理過程中，把服務(wù)群眾機(jī)制的內(nèi)涵和外延拓展到從思想上尊重少數(shù)民族群眾、從生活上關(guān)心少數(shù)民族群眾、從情感上貼近少數(shù)民族群眾、從治理上依靠少數(shù)民族群眾，實(shí)實(shí)在在地滿足少數(shù)民族群眾的基本物質(zhì)生活需求和特殊精神文化需求。

服務(wù)群眾機(jī)制在邊疆軟治理場景下的實(shí)踐運(yùn)用，內(nèi)在地包括三層含義。首先，就其本質(zhì)而言，群眾路線視域下的服務(wù)群眾機(jī)制是邊疆軟治理所蘊(yùn)含的公共服務(wù)功能的深化和拓展，目的在于使邊疆最廣大各族群眾在邊疆軟治理過程中更加真切地感受到種種實(shí)惠和好處。具體而言，即是針對邊疆實(shí)際，按照群眾路線所彰顯的價(jià)值理性和工具理性要求，制定和實(shí)施一系列貫徹公共服務(wù)均等化理念的軟治理政策舉措，既扎實(shí)有效地解決好邊疆各族群眾所面臨的吃飯、穿衣、住房、出行、飲水、用電、通訊、看病、養(yǎng)老、上學(xué)等實(shí)際生存難題，又著力重點(diǎn)解決邊疆少數(shù)民族群眾所面臨的民族文化傳承與保護(hù)，民族特色產(chǎn)業(yè)壯大，以及受尊重和受關(guān)注的民族情感需要等自我發(fā)展層面的特殊性難題。其次，就服務(wù)群眾機(jī)制的拓展內(nèi)涵而言，即針對邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀落后狀況，中央政府集中統(tǒng)一地動(dòng)員全國資源和力量，全方位、多層次地組織開展涉及農(nóng)田水利、林業(yè)畜業(yè)、道路交通、基礎(chǔ)工業(yè)、能源開發(fā)、文化體育、教育科技、人才培養(yǎng)、危房改造、基層民主建設(shè)等諸多領(lǐng)域的精準(zhǔn)化對口支援。換而言之，即邊疆地區(qū)及其各族群眾真正需要什么，對口支援的內(nèi)容就指向什么。再次，就服務(wù)群眾機(jī)制的狹義內(nèi)涵而言，即是專門針對邊疆民族地區(qū)弱勢群體的特殊關(guān)愛和關(guān)懷，比如專門針對特殊貧困家庭、因?yàn)?zāi)返貧家庭、空巢老人、留守兒童以及五保戶等邊疆社會(huì)弱勢群體，組織對口聯(lián)系單位、領(lǐng)導(dǎo)干部、政府工作人員、社會(huì)力量等形成多元主體聯(lián)動(dòng)服務(wù)機(jī)制，采取“一對一”、“多對一”結(jié)對方式幫扶。

根據(jù)對云南邊疆民族地區(qū)的調(diào)查結(jié)果，285名被調(diào)查對象對于當(dāng)?shù)鼗鶎痈刹糠?wù)群眾情況的總體評(píng)價(jià)，回答“好”和“較好”的只有71人，不到1/4，回答“一般”和“較差”達(dá)到198人，接近70%，此外，還有15人回答“極差”。據(jù)此可知，邊疆基層干部的服務(wù)態(tài)度和工作作風(fēng)普遍存在不少問題。在實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在服務(wù)群眾機(jī)制的實(shí)際運(yùn)行過程中，各族群眾最為關(guān)注和擔(dān)憂的問題聚焦于基層政府的形式主義“病癥”，具體體現(xiàn)為部分干部在與群眾打交道時(shí)，習(xí)慣于擺出一副“高人一等”的官本位姿態(tài)，缺乏為人民服務(wù)的公仆意識(shí)，甚至以簡單粗暴的方式對待群眾工作。還有一部分被調(diào)查群眾表示很反感領(lǐng)導(dǎo)干部“臺(tái)上一套、臺(tái)下一套”的陰奉陽違做法，具體表現(xiàn)為一方面當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)干部在各種形式的大會(huì)小會(huì)上大談特談群眾路線，滿街滿村到處張貼宣傳群眾路線的標(biāo)語，另一方面，群眾路線的實(shí)踐活動(dòng)卻異化為徒具形式、應(yīng)付上級(jí)的“走秀”，邊疆民族貧困地區(qū)長期積壓的民生難題卻遲遲得不到實(shí)質(zhì)性解決。此外，在對云南邊疆民族地區(qū)的實(shí)地訪談中發(fā)現(xiàn)，在基本生活條件得到有效保障的前提下，相比直接的資金補(bǔ)助和物質(zhì)幫助，各族群眾更為看重當(dāng)?shù)厣a(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施的改善，以及基層干部工作作風(fēng)和服務(wù)態(tài)度的改進(jìn)。

當(dāng)然，服務(wù)群眾機(jī)制的實(shí)施不到位或流于形式，畢竟只是局部地區(qū)和局部領(lǐng)域的局部表現(xiàn)?？傮w而言，在當(dāng)前黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)深入推進(jìn)的大背景下，云南邊疆民族地區(qū)的服務(wù)群眾工作取得了許多成功經(jīng)驗(yàn)，留下了不少亮點(diǎn)。比如在云南嵩明縣，擱置縣政府辦公樓40余年未擴(kuò)建、未改建，自2007年起，卻累計(jì)投入教育資金8.3億元，完成中小學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)44所，偏遠(yuǎn)農(nóng)村學(xué)校的校園環(huán)境和教學(xué)條件和城里學(xué)校相差無幾①云南嵩明近年投8.3億元建44所標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校，來源：人民網(wǎng)——云南頻道，2014年9月11日。。當(dāng)?shù)卣倪@種軟治理做法，顯然很好地貫徹落實(shí)了“一切為了群眾”的群眾路線實(shí)質(zhì)，“全心全意為人民服務(wù)”的服務(wù)群眾機(jī)制在邊疆軟治理過程中得到了很好的運(yùn)用，自然能夠深得民心。

總之，服務(wù)群眾機(jī)制在邊疆軟治理中的實(shí)踐運(yùn)用，關(guān)鍵在于強(qiáng)化基層干部的服務(wù)宗旨意識(shí)，使其心中時(shí)刻裝著群眾利益及其現(xiàn)實(shí)需求，時(shí)刻對于各族群眾的所思所想、所憂所慮、所求所盼感同身受，既不主觀武斷地在邊疆地區(qū)不同民族之間劃分“楚河漢界”式的公共服務(wù)事項(xiàng)及其種類界限，又不簡單地套用依據(jù)沿海和內(nèi)地人民的現(xiàn)實(shí)需求情況所作的政策安排。此外，服務(wù)群眾機(jī)制在邊疆軟治理中的運(yùn)用，必須在實(shí)踐中不斷開發(fā)多種具體實(shí)現(xiàn)方式，比如在偏遠(yuǎn)邊疆村寨牧場的村委會(huì)辦公地點(diǎn)設(shè)置便民服務(wù)中心，領(lǐng)導(dǎo)干部蹲點(diǎn)服務(wù)方式，基層干部駐村服務(wù)方式，結(jié)對子上門服務(wù)群眾方式等。唯有如此，服務(wù)群眾機(jī)制在邊疆軟治理中的功能與作用才能得到最大程度的凸顯。

三、邊疆軟治理與利益表達(dá)機(jī)制

當(dāng)前，我國正處在改革開放的黃金機(jī)遇期和矛盾多發(fā)期，國內(nèi)的利益格局不斷分化重組，政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等各方面的利益訴求愈發(fā)清晰，生存、安全、發(fā)展等多層次的利益要求也日益凸顯。在這種大背景下，作為國家重要組成部分的邊疆區(qū)域，基于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、地理、文化、民族、宗教等特殊復(fù)雜因素的影響，意味著其利益分化現(xiàn)象較國家腹地表現(xiàn)出更多的自身特征。尤其對于世居偏遠(yuǎn)邊疆村寨牧場的少數(shù)民族群眾而言，既要面臨由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代市場利益結(jié)構(gòu)的內(nèi)在張力所帶來的巨大心理沖擊，又要應(yīng)對正常利益分化與非正常民族意識(shí)膨脹的錯(cuò)綜復(fù)雜關(guān)系。在這種情況下，一旦邊疆各族群眾的正常利益訴求得不到及時(shí)表達(dá)，一旦由此而生的負(fù)面情緒不斷積壓，且得不到理性釋放，必定會(huì)成為邊疆民族地區(qū)國家認(rèn)同建設(shè)的一大隱患。由此可見，不管是從邊疆軟治理的實(shí)施過程而言，還是從群眾路線的實(shí)踐活動(dòng)來說，建立健全利益表達(dá)機(jī)制的重要性不言而喻。

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記就深入開展群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)發(fā)表了一系列重要講話，其中特別強(qiáng)調(diào)“我們要堅(jiān)持黨的群眾路線，堅(jiān)持人民主體地位，時(shí)刻把群眾安危冷暖放在心上，及時(shí)準(zhǔn)確了解群眾所思、所盼、所憂、所急，把群眾工作做實(shí)、做深、做細(xì)、做透”［2］，這實(shí)際上對完善群眾利益表達(dá)機(jī)制提出了總體要求。群眾的所思、所盼、所憂、所急，只有通過政治體制內(nèi)的利益表達(dá)渠道準(zhǔn)確地反映給當(dāng)?shù)卣⑼ㄟ^政府系統(tǒng)的收集、梳理和整合，才有可能得到及時(shí)回應(yīng)和有效解決。把群眾工作做實(shí)、做深、做細(xì)、做透，意味著要不斷創(chuàng)新群眾利益表達(dá)機(jī)制的具體操作方式，包括信訪制度、人大代表制、民主懇談會(huì)、現(xiàn)場聽證會(huì)、政府網(wǎng)絡(luò)信息收集平臺(tái)、公共輿論平臺(tái)、民意調(diào)查與訪談等群眾利益表達(dá)渠道的建立和完善，并確保這些利益表達(dá)渠道在法治化、制度化軌道內(nèi)運(yùn)行。

相比地處國家腹地的沿海和內(nèi)地，廣大邊疆尤其是邊疆農(nóng)村地區(qū)的宗教、宗族及家族觀念較為濃厚，民主政治、市場經(jīng)濟(jì)、公民文化的發(fā)展仍然處于相對落后狀態(tài)，客觀存在著許多非理性利益表達(dá)的現(xiàn)實(shí)土壤。尤其值得注意的是，在邊疆民族地區(qū)軟治理過程以及群眾路線實(shí)踐活動(dòng)中，當(dāng)?shù)厝罕妳⑴c其中的廣度、深度和效度還有較大的提升空間，不少偏遠(yuǎn)邊境村寨的少數(shù)民族群眾受思想觀念、語言文字、宗教背景、教育程度等多重因素制約，導(dǎo)致理性表達(dá)利益訴求的能力不足、意愿不夠、主動(dòng)性不強(qiáng)，這就給民族分裂勢力唆使不明真相的群眾在政治體制渠道外非理性表達(dá)利益訴求提供了可乘之機(jī)。

根據(jù)對云南邊疆民族地區(qū)的實(shí)證調(diào)查，結(jié)果顯示反映最為強(qiáng)烈的問題正是“群眾利益表達(dá)的渠道有限、不暢通，向上反映的阻力和障礙較多”和“合理合法的利益訴求得不到當(dāng)?shù)卣块T的及時(shí)回應(yīng)和應(yīng)有重視”。從一定程度上而言，這一調(diào)查結(jié)果集中反映了局部邊疆地區(qū)普遍存在的群眾難以通過正常渠道有效表達(dá)利益訴求的現(xiàn)實(shí)困境。如果對此不予以高度重視，政治體制內(nèi)的群眾利益表達(dá)就會(huì)受阻，由此而生的不良情緒和負(fù)面情感就會(huì)日益積壓且不斷擴(kuò)散，而這恰恰是誘發(fā)邊疆民族矛盾和官民、警民沖突事件的導(dǎo)火索。比如在云南一個(gè)典型的邊疆民族地區(qū)——孟連傣族拉祜族佤族自治縣，2008年造成孟連警民流血事件的直接原因，正是群眾的合理化利益訴求被當(dāng)?shù)卣?，政治體制的利益表達(dá)屢屢受阻。時(shí)過境遷，如今“孟連事件”早已成了“孟連經(jīng)驗(yàn)”，其秘籍恰恰也在于通過建立健全群眾利益表達(dá)機(jī)制，使干群關(guān)系的冷漠和疏離，轉(zhuǎn)變到干群關(guān)系的融洽與和諧，尤其在促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、疏通干群關(guān)系、搭建干群交流平臺(tái)、暢通群眾上訪渠道等方面取得的成功經(jīng)驗(yàn)，更是直接得益于群眾利益表達(dá)機(jī)制的建立健全。

利益表達(dá)機(jī)制在邊疆軟治理場景下的實(shí)踐運(yùn)用，必須遵循如下幾點(diǎn)基本要求：

第一，以基層民主政治的運(yùn)行機(jī)制作為過濾群眾利益訴求的緩沖器。基于政府系統(tǒng)權(quán)力行使的有限特性，顯然單憑政府部門難以完整吸納來自不同方向的利益呼聲，此時(shí)，以村社基層黨組織和村民自治制度為核心的基層民主政治運(yùn)行體制，可以為邊疆各族群眾的意見表達(dá)和利益訴求提供更為廣泛的組織載體和制度平臺(tái)。具體而言，主要通過主導(dǎo)邊疆基層民主政治運(yùn)行過程的中堅(jiān)力量發(fā)揮意見集中和矛盾緩沖的中介作用，這些中堅(jiān)力量主要包括德高望重的少數(shù)民族長者、村社干部以及黨員群眾中的積極分子等。這部分人與政府部門聯(lián)系更頻繁，往往能夠具有更便捷的通道向政府集中反映普通群眾的意見和呼聲，同時(shí)他們與村民的日常交往密切，能夠設(shè)身處地站在村民的立場看問題，而且他們比一般村民的視野更為廣闊，往往更能夠理性、全面、準(zhǔn)確地選擇和梳理來自四面八方的不同利益要求。

第二，利益表達(dá)渠道必須符合暢通和包容特性。作為群眾路線的一部分，“從群眾中來”內(nèi)在要求邊疆地方黨政系統(tǒng)建立起暢通無阻的群眾利益表達(dá)渠道。這種政治體制內(nèi)的利益表達(dá)渠道，首先必須維護(hù)邊疆最廣大各族群眾在基層民主治理中的主體地位，維護(hù)邊疆最廣大各族群眾獲得平等利益表達(dá)機(jī)會(huì)、相同利益表達(dá)平臺(tái)和真實(shí)利益表達(dá)效果的基本權(quán)利。政治體制內(nèi)的利益表達(dá)渠道還必須具有極大的包容性，確保不同利益階層、不同民族成分、不同宗教信仰和不同風(fēng)俗習(xí)慣的廣大邊疆民眾，均能夠就地或就近找到最為便利的利益表達(dá)通道，其利益訴求均能夠獲得地方黨政系統(tǒng)及時(shí)有效的回應(yīng)。這種包容性特征，還體現(xiàn)在能夠?qū)Χ鄻踊婷芎蜎_突予以有效協(xié)調(diào)和合理調(diào)節(jié)。

第三，利益表達(dá)機(jī)制的邊疆軟治理功能，需要延伸到有利于群眾不良情緒和負(fù)面情感的釋放。暢通的制度化利益表達(dá)渠道不能僅就利益表達(dá)而利益表達(dá)，同時(shí)也必須成為群眾不良情緒和負(fù)面情感的釋放通道。在這一屬于政治體制范疇的通道內(nèi)，讓一切心里有氣、有話要說，或感覺受到不平等對待和不公平待遇的普通群眾，有機(jī)會(huì)、有地方充分而合理地宣泄和表達(dá)，也讓一切受到“三股勢力”蠱惑的不明真相的邊疆少數(shù)民族群眾愿意向黨和政府敞開心扉、表達(dá)困惑，從情感上自覺接受黨和政府的積極正面引導(dǎo)，從而不至于使群眾的消極負(fù)面情感堆積太多，不至于使邊疆社會(huì)的矛盾和問題積壓太深?？傊w現(xiàn)邊疆軟治理功能的利益表達(dá)機(jī)制，應(yīng)當(dāng)成為消除民族隔閡、緩和邊疆社會(huì)矛盾隱患的前瞻性和預(yù)防性措施。

第四，邊疆軟治理場景下的利益表達(dá)機(jī)制的實(shí)踐運(yùn)用，需要更多地凸顯群眾路線的工具理性特征。建立健全群眾利益表達(dá)機(jī)制，其目的在于通過這種“從群眾中來”的工具理性，實(shí)現(xiàn)“一切為了群眾”的群眾路線終極價(jià)值理性。如果過于強(qiáng)調(diào)利益表達(dá)機(jī)制的價(jià)值理性而忽視其工具理性，可能會(huì)在邊疆軟治理中過于凸顯群眾路線的政治運(yùn)動(dòng)屬性。過度的群眾運(yùn)動(dòng)只會(huì)把象征性的群眾路線推到“儀式化”的極端，反而造成群眾的真實(shí)意見及利益訴求難以有效傳遞到黨政部門。因此，要避免群眾路線的實(shí)踐活動(dòng)淪為政治動(dòng)員式的群眾運(yùn)動(dòng)，必須強(qiáng)調(diào)利益表達(dá)機(jī)制在邊疆軟治理過程中的程序化設(shè)計(jì)，以利益表達(dá)機(jī)制的程序正義推動(dòng)邊疆治理實(shí)體正義的達(dá)成。

四、邊疆軟治理與群眾參與機(jī)制

公共政策過程的科學(xué)化和民主化，是確保邊疆軟治理方式實(shí)施成功的必要條件。作為群眾路線實(shí)踐機(jī)制重要內(nèi)容的群眾參與機(jī)制，主要體現(xiàn)在并運(yùn)用于科學(xué)化和民主化的公共政策過程之中。邊疆軟治理場景下的群眾參與機(jī)制，即在維護(hù)和實(shí)現(xiàn)邊疆各族群眾根本利益及其主體地位的基礎(chǔ)上，通過制度化參與渠道保障各族群眾在邊疆軟治理政策過程中的參與權(quán)、建議權(quán)、監(jiān)督權(quán)、評(píng)估權(quán)，充分尊重并最大程度地發(fā)揮邊疆各族群眾的首創(chuàng)精神和原創(chuàng)智慧，并把這種首創(chuàng)精神和原創(chuàng)智慧切實(shí)有效地導(dǎo)入到邊疆軟治理的政策制定、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)估、終結(jié)等各個(gè)步驟之中。群眾參與機(jī)制的建立健全及其有效運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)了自上而下的政府治理和自下而上的群眾自治的有機(jī)銜接，為政府獲取全面、準(zhǔn)確、真實(shí)、有效的決策信息提供了一種自下而上的可靠途徑，從這層意義而言，群眾參與機(jī)制可以視為一種體現(xiàn)中國氣派、凸顯邊疆特色的公共決策模式。在邊疆軟治理的政策過程中，堅(jiān)持運(yùn)用體現(xiàn)群眾路線本質(zhì)要求的群眾參與機(jī)制，可以有效規(guī)避政策議題選擇過程中的避重就輕、政策制定過程中的“閉門造車”、政策執(zhí)行過程中的走樣變形、政策監(jiān)督過程中的暗箱操作、政策終結(jié)過程中的人為阻力。總之，邊疆軟治理場景下的群眾參與機(jī)制，必須始終秉承問需于民、問政于民、問計(jì)于民，必須始終把生活在邊疆地區(qū)的各族群眾對政策的認(rèn)同度和滿意度，作為衡量邊疆軟治理績效的根本標(biāo)準(zhǔn)。

在群眾路線的政治優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為邊疆軟治理政策優(yōu)勢的過程中，群眾參與機(jī)制所體現(xiàn)的工具理性和價(jià)值理性最為顯著。群眾參與機(jī)制的工具理性主要體現(xiàn)在輸入全面的政策信息以及吸納廣大邊疆各族群眾的創(chuàng)造性智慧，群眾參與機(jī)制的價(jià)值理性主要體現(xiàn)在通過這一機(jī)制切實(shí)維護(hù)邊疆各族群眾的根本利益和主體地位。如果群眾參與機(jī)制的工具理性得不到很好的體現(xiàn)，就會(huì)導(dǎo)致群眾的真實(shí)愿望和現(xiàn)實(shí)需要難以全面準(zhǔn)確地反映到政府決策過程中，必定會(huì)難以避免地出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)的偏好、興趣和意志左右政策輸入和輸出的不良情況，政策過程中的主觀武斷、斷章取義、執(zhí)行變異、選擇性評(píng)估、表面文章等問題就會(huì)隨之而來。如果群眾參與機(jī)制的價(jià)值理性得不到很好的體現(xiàn)，就會(huì)增加政策主客體之間的摩擦和沖突，難以贏得邊疆各族群眾發(fā)自內(nèi)心的認(rèn)同感和信任感，導(dǎo)致邊疆軟治理的群眾基礎(chǔ)隨之削弱，從而使邊疆軟治理政策過程遭遇“寒流”。

在偏遠(yuǎn)貧困的邊疆民族地區(qū)，“敬官畏官”、“官大一級(jí)壓死人”的官本位思想，仍然盤踞著當(dāng)?shù)鼗鶎痈刹恳约安糠稚贁?shù)民族群眾的頭腦中，一方面，權(quán)力來自于上級(jí)授權(quán)的部分基層干部，在“下級(jí)服從上級(jí)”的觀念驅(qū)動(dòng)下，只聽從上級(jí)的指示和遵循上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的意愿，對廣大底層群眾卻常常沒有敬畏之心；另一方面，部分少數(shù)民族群眾的公民意識(shí)不強(qiáng)，仍然把自己與干部的關(guān)系定位為“老百姓”與“父母官”的順從和恩施關(guān)系，甚至潛意識(shí)里把自己看成“下等人”，內(nèi)心深處仍然殘留著對領(lǐng)導(dǎo)干部這種“上等人”的懼怕心理。這些客觀情況導(dǎo)致本該是維護(hù)各族群眾根本利益“利器”的群眾參與機(jī)制，由于對干群關(guān)系的不當(dāng)認(rèn)識(shí)而擱淺，成為邊疆軟治理過程中的最薄弱一環(huán)。在對云南邊疆民族地區(qū)的實(shí)際調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在局部地區(qū)的基層政府和村民委員會(huì)的實(shí)際治理過程中，政務(wù)村務(wù)不公開透明，決策過程不民主，暗箱操作、“一言堂”等不良現(xiàn)象仍很普遍，這顯然與“官本位”思想的根深蒂固存在內(nèi)在聯(lián)系。

群眾參與機(jī)制之于邊疆軟治理的價(jià)值和功能，主要體現(xiàn)于邊疆治理政策過程的各個(gè)階段之中。首先，就邊疆治理政策議題的確立階段而言，邊疆治理主體必須積極培育各族群眾的政治參與能力，才能從群眾積極主動(dòng)的參與過程中，準(zhǔn)確把握邊疆社會(huì)問題的新情況、新變化和新趨勢，適時(shí)地把最為緊迫的現(xiàn)實(shí)性問題上升為邊疆治理政策議題。其次，就邊疆治理的政策制定和實(shí)施階段而言，必須在“從群眾中來，到群眾中去”的群眾路線引領(lǐng)下，廣泛吸納各族群眾的意見、建議及其創(chuàng)造性智慧，最大程度地挖掘和利用少數(shù)民族的語言文化、民族習(xí)俗、宗教信仰等軟治理資源的積極正面優(yōu)勢，摒棄其消極負(fù)面劣勢，這是彰顯邊疆軟治理政策生命力的重要路徑。最后，就邊疆治理的政策監(jiān)督階段而言，建立覆蓋面廣、層次豐富的自下而上的群眾監(jiān)督機(jī)制，并通過制度化的規(guī)范形式，以及發(fā)揮新媒體時(shí)代的公共輿論效應(yīng)，降低群眾監(jiān)督的時(shí)間成本，規(guī)避群眾監(jiān)督的不良風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)群眾監(jiān)督的實(shí)效。

此外，值得注意的是，當(dāng)前邊疆軟治理場景下的群眾參與機(jī)制的實(shí)踐環(huán)境發(fā)生了新變化。隨著信息技術(shù)的日新月異和互聯(lián)網(wǎng)的全面普及，群眾參政議政的時(shí)間成本及各項(xiàng)限制條件越來越小，群眾路線的實(shí)踐已經(jīng)從現(xiàn)實(shí)社會(huì)形態(tài)拓展到虛擬社會(huì)形態(tài)，網(wǎng)絡(luò)問政、網(wǎng)絡(luò)問計(jì)和網(wǎng)絡(luò)問需方式正在日益豐富著群眾參與機(jī)制的內(nèi)涵。隨著手機(jī)微信和網(wǎng)絡(luò)云平臺(tái)的全天候覆蓋，新時(shí)期的群眾能夠更加便利的表達(dá)利益和實(shí)施監(jiān)督。當(dāng)然，相比沿海和內(nèi)地，許多偏遠(yuǎn)貧困的邊疆民族地區(qū)的信息化網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展還很落后，絕大多數(shù)邊疆村寨牧場的少數(shù)民族群眾尚不具備上網(wǎng)的條件。局部邊疆地方政府的網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)要么受條件限制根本建立不起來，要么好不容易建立起來，卻只是一個(gè)形同虛設(shè)的花瓶式擺設(shè)。比如一些地方政府設(shè)置起來的市長郵箱、群眾留言板和微信平臺(tái)，長期沒有發(fā)揮實(shí)質(zhì)性功能。與此同時(shí)，非規(guī)范化的地下網(wǎng)絡(luò)渠道卻在邊疆地區(qū)悄然生成，尤其是民族分裂分子和極端宗教分子借助個(gè)別無良記者或網(wǎng)絡(luò)推手，利用地下網(wǎng)絡(luò)渠道造勢，挑起不明真相的網(wǎng)民“圍觀”他們炮制的流言蜚語和負(fù)面信息，以此“綁架”和誤導(dǎo)民意，達(dá)成他們不可告人的目的。

總之，不管是通過現(xiàn)實(shí)溝通渠道，還是網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)平臺(tái)貫徹落實(shí)群眾參與機(jī)制，其目的均在于把群眾路線的巨大政治優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為邊疆軟治理勝勢。建立在群眾參與機(jī)制落實(shí)到位基礎(chǔ)之上的邊疆治理政策，易于被邊疆各族群眾所認(rèn)同和理解，政策內(nèi)容易于被邊疆各族群眾所掌握和利用，并會(huì)因此而獲得廣泛的群眾基礎(chǔ)，形成強(qiáng)大的物質(zhì)力量和精神力量，有力推動(dòng)邊疆軟治理方式的順利實(shí)施。綜合以上分析，我們可以得出結(jié)論：聯(lián)系群眾機(jī)制在于始終維系黨群、干群的“魚水關(guān)系”；服務(wù)群眾機(jī)制在于始終提升邊疆各族群眾的幸福感；利益表達(dá)機(jī)制在于始終以邊疆各族群眾的根本利益為出發(fā)點(diǎn)；群眾參與機(jī)制在于始終保障邊疆各族群眾的知情權(quán)、建議權(quán)和參與權(quán)。當(dāng)然，邊疆軟治理場景下的群眾路線實(shí)踐機(jī)制肯定不止于此，需要在群眾路線的實(shí)踐過程中不斷加以開發(fā)和挖掘，本文只是試圖起到一個(gè)拋磚引玉的作用。比如建立發(fā)動(dòng)群眾機(jī)制，廣泛地進(jìn)行政策的宣傳和動(dòng)員；建立教育群眾機(jī)制，理性化規(guī)范和引導(dǎo)大眾的情緒化從眾行為；建立培育群眾機(jī)制，通過發(fā)現(xiàn)和打造各行各業(yè)的“最美中國人”，凝聚邊疆全社會(huì)的正能量；建立激勵(lì)群眾機(jī)制，把邊疆各族群眾的積極性、主動(dòng)性、能動(dòng)性、創(chuàng)造性、自覺性、自愿性充分地激發(fā)和調(diào)動(dòng)出來，形成強(qiáng)大的群眾基礎(chǔ)和民族團(tuán)結(jié)力量配合和協(xié)助政府的治理行動(dòng)等等。一言以蔽之，以滿足各族群眾現(xiàn)實(shí)需要為旨向的邊疆軟治理方式，實(shí)際上是以收集民情、整合民意、疏通民怨、滿足民需、激發(fā)民智為目的的群眾路線實(shí)踐機(jī)制的綜合運(yùn)用模式。因此，邊疆軟治理過程應(yīng)當(dāng)充分利用各種群眾路線實(shí)踐機(jī)制的天然優(yōu)勢，始終秉承“一切為了群眾”的治理宗旨，始終遵循“一切依靠群眾”的治理思路，始終采取“從群眾中來，到群眾中去”的治理方式，唯有如此，邊疆軟治理方式的治理優(yōu)勢才能最大程度的體現(xiàn)出來。

［1］云南省地方志編纂委員會(huì).云南省志·民族志［M］.昆明：云南人民出版社，2002：1.

［2］中央文獻(xiàn)研究室.論群眾路線——重要論述摘編［M］.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2013：117.

責(zé)任編輯：譚大友

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1004-941（2016）02-0117-08

2016-01-13

2014年度國家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“我國陸地邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究”（項(xiàng)目編號(hào)：14CZZ033）；2014年國家民委民族問題研究青年項(xiàng)目“黨的群眾路線在云南民族地區(qū)軟治理中的實(shí)踐機(jī)制研究”階段性成果（項(xiàng)目編號(hào)：14-GM-062）。

呂朝輝（1979-），男，湖南邵陽人，博士，主要研究方向?yàn)榈胤秸c邊疆治理。