戚建剛，張景玥

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430073）

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論我國(guó)高校突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系之優(yōu)化

戚建剛，張景玥

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430073）

【摘要】我國(guó)高校突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系面臨“違法性”的困境和“虛化”的困境。產(chǎn)生困境的原因是，我國(guó)教育行政主管部門(mén)，以及高校管理者將高校突發(fā)事件應(yīng)急管理及與之相匹配的應(yīng)急預(yù)案體系和國(guó)家行政機(jī)關(guān)的應(yīng)急管理及與之相匹配的應(yīng)急預(yù)案體系等同起來(lái)，尚未從法理角度深刻認(rèn)識(shí)到因高校應(yīng)急管理與國(guó)家行政機(jī)關(guān)應(yīng)急管理之間存在巨大差異，從而需要一種不同于國(guó)家行政機(jī)關(guān)應(yīng)急預(yù)案體系的現(xiàn)實(shí)。優(yōu)化高校應(yīng)急預(yù)案體系需要遵循相對(duì)自主性原則和依法行政原則。以此為基礎(chǔ)，高校應(yīng)急預(yù)案體系需要對(duì)分級(jí)制度、分期制度、救助性應(yīng)急措施制度、限制性應(yīng)急措施制度和保護(hù)性應(yīng)急措施制度加以重新規(guī)定。

【關(guān)鍵詞】高校突發(fā)事件；應(yīng)急預(yù)案體系；高校應(yīng)急管理；基本原則；核心制度

一、問(wèn)題的提出

當(dāng)前我國(guó)業(yè)已進(jìn)入“高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”，曾經(jīng)作為社會(huì)一方“凈土”的高等學(xué)校（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“高?！保┮查_(kāi)始飽受各類(lèi)突發(fā)事件的困擾。2008年以來(lái)，國(guó)內(nèi)高校相繼發(fā)生了“11·14”上海商學(xué)院火災(zāi)事件[1]、重慶工商大學(xué)教師集體維權(quán)事件[2]、“7·20”蘭州大學(xué)宿舍樓爆炸事件[3]等一系列重大突發(fā)事件。它們嚴(yán)重影響了高校的教學(xué)、科研、生活秩序以及師生的生命與財(cái)產(chǎn)安全?；谌蚧c社會(huì)轉(zhuǎn)型加速，以及社會(huì)差距不斷拉大等因素，在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，高校突發(fā)事件的數(shù)量和規(guī)模都將持增長(zhǎng)趨勢(shì)。[4]面對(duì)頻繁發(fā)生的高校突發(fā)事件，行政法理論界和高校管理部門(mén)都需認(rèn)真反思這樣一些問(wèn)題：為何作為預(yù)防高校突發(fā)事件第一道防線的應(yīng)急預(yù)案體系處于失靈狀態(tài)？該如何設(shè)計(jì)出符合高校突發(fā)事件應(yīng)急管理實(shí)際需要的應(yīng)急預(yù)案體系？對(duì)于這些難題，學(xué)界同仁雖然作了一些研究，但依然處于遠(yuǎn)不如人意的境地。為此，實(shí)有必要從新的視角對(duì)之展開(kāi)進(jìn)一步研究。

二、高校突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系面臨的困境及原因

（一）困境之表現(xiàn)

從學(xué)理上講，高校突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系主要由總體預(yù)案、專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案和部門(mén)預(yù)案所構(gòu)成，它是國(guó)家行政機(jī)關(guān)和高校管理部門(mén)為了讓高校突發(fā)事件應(yīng)急管理轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)管理，根據(jù)憲法、法律和法規(guī)等的規(guī)定，對(duì)高校突發(fā)事件應(yīng)急管理工作的組織指揮體系與職責(zé)，以及預(yù)防與預(yù)警機(jī)制、處置程序、應(yīng)急保障與恢復(fù)措施等事項(xiàng)作出規(guī)定的規(guī)范性文件。[5]從歷史角度來(lái)看，我國(guó)高校突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系是隨著2007年《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的實(shí)施而建立起來(lái)的。在很大程度上，它是國(guó)家行政機(jī)關(guān)和高校管理部門(mén)為了履行該法第17條所規(guī)定的“國(guó)家建立健全突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系”的法定義務(wù)而開(kāi)展的一項(xiàng)重要“工作”。然而，從實(shí)踐來(lái)看，它們主要面臨著兩大困境。

1.“違法性”困境。分析我國(guó)高校應(yīng)急預(yù)案，不難發(fā)現(xiàn)它們的合法性正在不斷遭受質(zhì)疑。由于我國(guó)缺乏統(tǒng)一的高校突發(fā)事件應(yīng)急管理法律規(guī)范，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》也沒(méi)有對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)或高校管理部門(mén)應(yīng)對(duì)高校突發(fā)事件作出明確的規(guī)定，但高校又面臨著大量的突發(fā)事件的威脅，這就使得教育主管部門(mén)制定的應(yīng)急預(yù)案和高校自身制定的應(yīng)急預(yù)案發(fā)揮了“法律規(guī)范”的功能。可是，這類(lèi)“法律規(guī)范”卻出現(xiàn)直接與國(guó)家法律相沖突的現(xiàn)象。例如，《清華大學(xué)突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》在第3章第1節(jié)對(duì)信息報(bào)送作了這樣的規(guī)定：“針對(duì)突發(fā)公共事件的情況，按照保密工作的各項(xiàng)要求，確保整個(gè)事件的信息處理過(guò)程不出現(xiàn)失密、泄密情況。電話傳真、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)等信息報(bào)送手段必須有嚴(yán)格的保密措施?！比欢?，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》對(duì)包括高校在內(nèi)的單位的信息報(bào)送并沒(méi)有規(guī)定保密條款?！督逃到y(tǒng)事故災(zāi)難類(lèi)突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》在信息報(bào)送環(huán)節(jié)卻規(guī)定應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持迅速、準(zhǔn)確、直報(bào)、續(xù)報(bào)的原則。又如，《蘭州大學(xué)突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》在第7章關(guān)于事故災(zāi)難類(lèi)突發(fā)事件應(yīng)急處置的規(guī)定中授予該校后勤管理部門(mén)諸如切斷電、氣等強(qiáng)制措施的權(quán)力；在第8章關(guān)于公共衛(wèi)生類(lèi)突發(fā)事件應(yīng)急處置的規(guī)定中授予該校突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理工作組根據(jù)需要對(duì)人員進(jìn)行疏散或者隔離的權(quán)力；在第11章關(guān)于考試安全類(lèi)突發(fā)事件應(yīng)急處理的規(guī)定中授予該校考試管理部門(mén)和工作人員監(jiān)控互聯(lián)網(wǎng)，封鎖網(wǎng)站的權(quán)力。然而，依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第45、49條的規(guī)定，此類(lèi)強(qiáng)制性措施應(yīng)由高校所在地的縣級(jí)以上地方人民政府來(lái)行使，它并沒(méi)有授予包括高校在內(nèi)的單位。更為重要的是，《行政強(qiáng)制法》第10條第3款明確規(guī)定，法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政強(qiáng)制措施。這就意味著從法律效力的位階上僅僅屬于學(xué)校的規(guī)范性文件的《蘭州大學(xué)突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》對(duì)該校管理部門(mén)設(shè)定強(qiáng)制措施的做法違反了《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定。再如，國(guó)內(nèi)許多高校的應(yīng)急預(yù)案通常授予學(xué)校保衛(wèi)部門(mén)收集證據(jù)、封鎖現(xiàn)場(chǎng)、控制肇事者和責(zé)任人員等本質(zhì)上應(yīng)由公安機(jī)關(guān)來(lái)行使的治安管理權(quán)力。然而，根據(jù)教育部、公安部于2002年12月18日聯(lián)合發(fā)布《教育部、公安部關(guān)于加強(qiáng)高校安全保衛(wèi)工作的通知》的規(guī)定，此類(lèi)治安管理權(quán)力應(yīng)當(dāng)由設(shè)在高校的公安派出所來(lái)行使，對(duì)于不設(shè)公安派出機(jī)構(gòu)的高校，其保衛(wèi)機(jī)構(gòu)在公安機(jī)關(guān)的指導(dǎo)下，負(fù)責(zé)防范、制止和協(xié)助處理針對(duì)教職工和學(xué)生的不法侵害，維護(hù)學(xué)校的教育教學(xué)秩序和安全穩(wěn)定。此外，《治安管理處罰法》已經(jīng)明確規(guī)定治安管理權(quán)力應(yīng)當(dāng)由公安機(jī)關(guān)來(lái)行使。由此可見(jiàn)，保衛(wèi)部門(mén)僅僅是高校的一個(gè)職能部門(mén)而已，它們不具有公安派出所的法律地位，也無(wú)權(quán)行使治安管理權(quán)力。高校應(yīng)急預(yù)案授予保衛(wèi)部門(mén)治安管理的權(quán)力其實(shí)違反了上位法律規(guī)范。

2.“虛化”困境。分析我國(guó)高校應(yīng)急預(yù)案，同樣可以發(fā)現(xiàn)它們存在沒(méi)有體現(xiàn)學(xué)校自身特色，以及過(guò)于原則、缺乏可操作性等“虛化”現(xiàn)象。從理論上講，高校的應(yīng)急預(yù)案在宗旨、基本原則、框架結(jié)構(gòu)、管理體制設(shè)計(jì)等方面沿用國(guó)家或教育行政管理部門(mén)所制定的應(yīng)急預(yù)案的規(guī)定倒也無(wú)可厚非，因?yàn)檫@些內(nèi)容是高校突發(fā)事件應(yīng)急管理的共性問(wèn)題，然而，如果抹煞各個(gè)高校應(yīng)急管理的特殊性，簡(jiǎn)單照搬或模仿上級(jí)主管部門(mén)的規(guī)定則必然導(dǎo)致虛化。這是因?yàn)?，上?jí)主管部門(mén)的應(yīng)急預(yù)案作為預(yù)防和處置全國(guó)范圍內(nèi)的突發(fā)事件（包括高校）的規(guī)定，它們所設(shè)計(jì)的應(yīng)急管理制度必然相當(dāng)原則和寬泛。而我國(guó)目前2800多所高等學(xué)校分布在全國(guó)各地，不同地區(qū)的高校所面臨的突發(fā)事件的類(lèi)型、風(fēng)險(xiǎn)源等存在較大差異。以自然災(zāi)害類(lèi)突發(fā)事件的預(yù)防工作為例，位于西北部的許多高校（如蘭州大學(xué)）在制定本校自然災(zāi)害類(lèi)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案時(shí)就無(wú)需過(guò)多關(guān)注臺(tái)風(fēng)、洪澇、海嘯等災(zāi)害，而應(yīng)偏重于干旱、沙塵暴等災(zāi)害。這種差異性必須在不同高校的應(yīng)急預(yù)案中體現(xiàn)出來(lái)，實(shí)現(xiàn)因地制宜、因校制宜的基本要求。然而，部分高校的應(yīng)急預(yù)案卻出現(xiàn)了“同質(zhì)化現(xiàn)象”。如，《蘭州大學(xué)突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》第9章與《湖北大學(xué)突發(fā)公共事件》第8章的規(guī)定基本雷同，兩部預(yù)案不僅都規(guī)定了“校園漬水災(zāi)害事件的處理辦法”，而且所采用的措施與所使用的話語(yǔ)完全一樣。又如，《南京大學(xué)突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》直接照搬了《教育系統(tǒng)自然災(zāi)害類(lèi)突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》的諸多原則性規(guī)定。這種情形的存在無(wú)疑是簡(jiǎn)單模仿上級(jí)主管部門(mén)的應(yīng)急預(yù)案或者相互之間照搬的結(jié)果。

除了因同質(zhì)化而導(dǎo)致的虛化之外，高校突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案還因過(guò)于原則和缺乏可操作性而導(dǎo)致虛化。如，《安陽(yáng)工學(xué)院突發(fā)事件處置辦法》只有7條，共326字。對(duì)于如何預(yù)防和處置災(zāi)害事故，該辦法第5條僅作出這樣的規(guī)定：“應(yīng)及時(shí)組織人員搶救，疏散無(wú)關(guān)人員，同時(shí)報(bào)告領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門(mén)”。又如，《中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)維穩(wěn)工作方案》在第4章關(guān)于工作措施的規(guī)定中，通篇是類(lèi)似于“把握大局，統(tǒng)籌兼顧；加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，齊抓共管；堅(jiān)持以人為本”等號(hào)召性和鼓勵(lì)性的話語(yǔ)，缺乏以“行為模式和后果”為主要構(gòu)成要素的法律性話語(yǔ)。再如《三峽大學(xué)科技學(xué)院突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》在第2章對(duì)突發(fā)公共事件的級(jí)別劃定作了類(lèi)似于《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第3條第2款的規(guī)定，即根據(jù)突發(fā)公共事件的緊迫程度、形成的規(guī)模、行為方式和激烈程度、可能造成的危害和影響、可能蔓延發(fā)展的趨勢(shì)等由低到高分為：一般事件（Ⅳ級(jí)）、較大事件（Ⅲ級(jí)）、重大事件（Ⅱ級(jí)）和特別重大事件（Ⅰ級(jí)）四個(gè)等級(jí)。至于這四個(gè)等級(jí)的具體標(biāo)準(zhǔn)是什么，該校的應(yīng)急預(yù)案則未作任何規(guī)定。而對(duì)于如何處置“各種非法集會(huì)、游行、示威、請(qǐng)?jiān)浮⒓w罷餐、罷課、上訪等以及帶有民族宗教或其他政治性的影響校園安全穩(wěn)定事件”，該辦法則僅有一個(gè)條款，即“各種政治性、群體性事件的應(yīng)急處理，由于涉及人員多，涉案人員的情緒較為激動(dòng)，要以規(guī)勸、說(shuō)服教育等緩和性措施和謹(jǐn)慎地使用強(qiáng)行隔離、帶離、疏導(dǎo)等強(qiáng)制性措施相結(jié)合達(dá)到處置目的”。

由于高校突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案存在上述兩大困境，當(dāng)國(guó)家行政機(jī)關(guān)或高校管理部門(mén)“依據(jù)”這些預(yù)案來(lái)預(yù)防和處置突發(fā)事件時(shí)，不可避免地會(huì)出現(xiàn)種種合法性危機(jī)，諸如預(yù)防不足、過(guò)度處置、遲延或亂作為等，不僅無(wú)法有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，反而可能會(huì)進(jìn)一步侵害師生員工的合法權(quán)利。在實(shí)踐中，2013年10月發(fā)生的“河北承德技師學(xué)院惡性斗毆事件”[6]，2015年1月“湖南大學(xué)轉(zhuǎn)學(xué)事件”[7]、12月“清華大學(xué)實(shí)驗(yàn)室爆炸事件”[8]等具有較大影響的惡性事件，以及不斷見(jiàn)諸報(bào)端的大學(xué)生自殺事件都從不同側(cè)面體現(xiàn)了現(xiàn)行高校應(yīng)急管理制度的落后及應(yīng)急預(yù)案的非理性。

（二）原因之分析

人們不禁會(huì)問(wèn)形成這些困境的原因是什么？對(duì)此，有學(xué)者認(rèn)為是教育與宣傳不夠[9]。也有學(xué)者認(rèn)為是總體指導(dǎo)思想落后、法制和危機(jī)觀念淡薄[10]。筆者認(rèn)為，這些觀點(diǎn)并沒(méi)有切中我國(guó)高校應(yīng)急預(yù)案體系陷入困境的原因。不僅是因?yàn)檫@些理由過(guò)于寬泛，而且還因?yàn)閷?duì)于法律人才和高級(jí)知識(shí)分子云集的高校而言，它們顯得過(guò)于牽強(qiáng)。依筆者之見(jiàn)，真正的原因是：我國(guó)教育行政主管部門(mén)，以及高校的管理者由于長(zhǎng)期受到高校行政化的意識(shí)、習(xí)慣和實(shí)踐的浸潤(rùn)與影響，將高校突發(fā)事件應(yīng)急管理及與之相匹配的應(yīng)急預(yù)案體系和國(guó)家行政機(jī)關(guān)的應(yīng)急管理及與之相匹配的應(yīng)急預(yù)案體系等同起來(lái)，尚未從法理角度深刻認(rèn)識(shí)到因高校應(yīng)急管理與國(guó)家行政機(jī)關(guān)應(yīng)急管理之間存在巨大差異，從而需要一種不同于國(guó)家行政機(jī)關(guān)應(yīng)急預(yù)案體系的現(xiàn)實(shí)。既然高校應(yīng)急管理類(lèi)似于國(guó)家行政機(jī)關(guān)的應(yīng)急管理，那么體現(xiàn)在國(guó)家行政機(jī)關(guān)應(yīng)急管理預(yù)案體系中的理念、原則、制度、措施等就可以原封不動(dòng)或稍作改良而直接“嫁接”到高校應(yīng)急預(yù)案體系之中，國(guó)家應(yīng)急法律規(guī)范授予給行政機(jī)關(guān)的應(yīng)急權(quán)力也可以選擇性地納入高校應(yīng)急預(yù)案體系之中。這就解釋了高校的應(yīng)急預(yù)案體系為何會(huì)授予高校職能部門(mén)實(shí)施強(qiáng)制措施的權(quán)力，以及其他存在違反上位法情形的“困境”。同理，既然都是高等學(xué)校，既然與國(guó)家行政機(jī)關(guān)的應(yīng)急管理相同或相似，那么彼此的應(yīng)急預(yù)案體系相互模仿或“抄襲”，以及照搬教育行政管理部門(mén)應(yīng)急預(yù)案體系的做法也就情有可原。這就解釋了高校應(yīng)急預(yù)案體系為何會(huì)出現(xiàn)過(guò)于原則，缺乏可操作性的“困境”。然而，如果深入分析高校突發(fā)事件的特點(diǎn)和發(fā)生原因，剖析高校應(yīng)急管理的特殊性，便可發(fā)現(xiàn)高校與行政機(jī)關(guān)在應(yīng)急管理上存在重大差異，這種差異性決定了高校需要一種不同于國(guó)家行政機(jī)關(guān)的應(yīng)急預(yù)案體系。

1.高校突發(fā)事件呈現(xiàn)出特殊性。從當(dāng)前我國(guó)頻繁發(fā)生的高校突發(fā)事件中可以發(fā)現(xiàn)，高校突發(fā)事件除了具有與《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第3條第1款所規(guī)定的一般突發(fā)事件相同特征外②，還具有兩大較為突出的特征：（1）強(qiáng)烈的社會(huì)敏感性。這根源于高校突發(fā)事件的發(fā)生地點(diǎn)、人員和類(lèi)型的敏感性。高校是青少年聚集的場(chǎng)所，是培養(yǎng)社會(huì)主義接班人的地方。根據(jù)權(quán)威詞典的解釋?zhuān)咝Ｊ桥囵B(yǎng)中級(jí)以上各種專(zhuān)門(mén)人才的教育機(jī)構(gòu)，高等學(xué)校要求學(xué)生成為德、智、體全面發(fā)展的專(zhuān)門(mén)人才[11]，而此類(lèi)地點(diǎn)如果發(fā)生突發(fā)事件，特別是傷害學(xué)生身體和生命健康的事件，自然會(huì)引發(fā)強(qiáng)烈社會(huì)關(guān)注，因而地點(diǎn)具有敏感性；高校突發(fā)事件，特別是涉及大學(xué)生安危的事件牽動(dòng)著家長(zhǎng)和社會(huì)公眾的心，因而人員具有敏感性；高校突發(fā)事件本身也是一些十分敏感的問(wèn)題，如政治性事件、涉及師生切身利益的事件、敗壞師德師風(fēng)類(lèi)事件、考試舞弊和暴力傷害事件，以及自殺事件等[12][13]。這就使得依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的規(guī)定不屬于或不適宜由國(guó)家行政機(jī)關(guān)來(lái)應(yīng)對(duì)的突發(fā)事件，不需要或不適宜啟動(dòng)國(guó)家行政機(jī)關(guān)應(yīng)急預(yù)案的突發(fā)事件，比如，發(fā)生在2013年4月的復(fù)旦大學(xué)研究生黃某中毒案[14]，就屬于高校突發(fā)事件，需要高校突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案來(lái)加以規(guī)范。（2）突出的易發(fā)性和易擴(kuò)散性。學(xué)校作為一個(gè)較大規(guī)模人群共同生活的特定社會(huì)單元，具備公共事件易發(fā)的先天條件，并且一旦發(fā)生突發(fā)事件，往往具有不易控制、傳播快的特點(diǎn)。[15]這是因?yàn)?，在學(xué)校人口構(gòu)成中占絕大多數(shù)的學(xué)生群體具有年輕化的特點(diǎn)，其人格塑造往往尚未完全成熟，對(duì)敏感事件容易產(chǎn)生情緒化反應(yīng)[16]。高校管理與中小學(xué)管理也存在較大差異，相對(duì)寬松與自由的高校環(huán)境決定了高校突發(fā)事件一經(jīng)發(fā)生，極易在高校師生員工間擴(kuò)散并迅速蔓延至全社會(huì)。此外，高校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)質(zhì)量問(wèn)題，甚至學(xué)生飲食及食品安全，食堂伙食質(zhì)量、份量、價(jià)格和食堂工作人員服務(wù)態(tài)度，以及食堂就餐環(huán)境都可能誘發(fā)突發(fā)事件，從而導(dǎo)致事件的產(chǎn)生和擴(kuò)大。許多在其他場(chǎng)景下不易引發(fā)突發(fā)事件的因素，在學(xué)校環(huán)境下都可能成為突發(fā)事件的導(dǎo)火索而造成突發(fā)事件擴(kuò)散，產(chǎn)生巨大的社會(huì)反響，如2003年1月6日因一起簡(jiǎn)單的交通肇事事件而引發(fā)的安徽合肥5000多名大學(xué)生的游行事件就是很好的證明。[17]

2.高校應(yīng)急管理體現(xiàn)出特殊性。與國(guó)家行政機(jī)關(guān)應(yīng)急管理相比，高校突發(fā)事件應(yīng)急管理也具有特殊性。（1）高校法律身份或地位的多重性。在高校應(yīng)急管理中，與在行政應(yīng)急管理中行政機(jī)關(guān)通常處于管理者的單一法律身份或地位不同，高校往往具有多重法律身份。一是在國(guó)家法律規(guī)范授權(quán)的情況下，對(duì)于某些類(lèi)型的突發(fā)事件的某個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行應(yīng)對(duì)時(shí)，高校是主管者，享有與國(guó)家行政機(jī)關(guān)基本相同的法律地位。從行政法學(xué)理而言，它們是行政主體。比如，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第22條前半句規(guī)定：“所有單位應(yīng)當(dāng)建立健全安全管理制度，定期檢查本單位各項(xiàng)安全防范措施的落實(shí)情況，及時(shí)消除事故隱患?！睋?jù)此，包括高校在內(nèi)的所有單位有權(quán)對(duì)事故類(lèi)突發(fā)事件的預(yù)防階段實(shí)施檢查，并采取消除隱患的措施。此時(shí)它們的法律地位就是行政主體，是高校應(yīng)急管理的主管者。二是國(guó)家行政機(jī)關(guān)的管理對(duì)象。如，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第20條規(guī)定：“縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)容易引發(fā)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件的危險(xiǎn)源、危險(xiǎn)區(qū)域進(jìn)行調(diào)查、登記、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，定期進(jìn)行檢查、監(jiān)控，并責(zé)令有關(guān)單位采取安全防范措施”。據(jù)此，在縣級(jí)政府對(duì)包括高校在內(nèi)的單位責(zé)令采取安全防范措施的法律關(guān)系中，高校成為行政相對(duì)人，是縣級(jí)人民政府的管理對(duì)象。三是國(guó)家行政機(jī)關(guān)的協(xié)助者。如，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第55條規(guī)定：“突發(fā)事件發(fā)生地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)和其他組織應(yīng)當(dāng)按照當(dāng)?shù)厝嗣裾臎Q定、命令，進(jìn)行宣傳動(dòng)員，組織群眾開(kāi)展自救和互救，協(xié)助維護(hù)社會(huì)秩序”。據(jù)此，當(dāng)發(fā)生高校突發(fā)事件時(shí)，包括高校在內(nèi)的組織應(yīng)當(dāng)按照當(dāng)?shù)厝嗣裾拿?，協(xié)助維護(hù)校園秩序。由此可見(jiàn)，在應(yīng)急管理中，高校具有與國(guó)家行政機(jī)關(guān)截然不同的法律身份。（2）高校應(yīng)急管理人員的特殊性。高校應(yīng)急管理人員是指在高等院校從事行政管理工作的群體，主要包括學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)干部、行政工作人員、教師、保衛(wèi)工作人員、后勤工作人員等。他們?cè)诟咝Ｍ话l(fā)事件發(fā)生過(guò)程中承擔(dān)應(yīng)急管理職責(zé)。然而，與國(guó)家行政機(jī)關(guān)應(yīng)急管理中通常具有專(zhuān)業(yè)的應(yīng)急人員，并且通常是行政管理的專(zhuān)家相比，高校應(yīng)急管理人員的成分和職責(zé)比較復(fù)雜。既有在學(xué)院或?qū)W校層面從事教學(xué)和科研工作的管理人員，比如，院長(zhǎng)和副院長(zhǎng)，校長(zhǎng)和副校長(zhǎng)，也有專(zhuān)門(mén)從事意識(shí)形態(tài)教育，學(xué)生日常事務(wù)管理的輔導(dǎo)員或班主任；既有屬于高校事業(yè)編制的管理人員，如，教務(wù)部、后勤保障部等部門(mén)的處級(jí)干部，也有臨時(shí)聘用人員，比如，樓道與宿舍的管理人員，食堂衛(wèi)生人員；既有掌握一定應(yīng)急管理職能的管理人員，如，保衛(wèi)部的保衛(wèi)人員，也有大量的缺乏應(yīng)急管理職能的管理人員，如，校園建設(shè)部的工作人員，樓道管理人員。多元的成分來(lái)源與多重職責(zé)集于一身構(gòu)成了我國(guó)高校應(yīng)急管理人員的顯著特征。

以上分析足以表明，高校應(yīng)急管理不同于行政機(jī)關(guān)的應(yīng)急管理，與之相對(duì)應(yīng)，高校應(yīng)急預(yù)案體系與包括教育主管部門(mén)在內(nèi)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的應(yīng)急預(yù)案體系存在差異。如果教育主管部門(mén)或者高校管理者沿用傳統(tǒng)的國(guó)家行政應(yīng)急管理思維來(lái)制定高校應(yīng)急預(yù)案體系，勢(shì)必產(chǎn)生“虛化”的困境。那么如何化解這種困境呢？這就涉及到如何優(yōu)化我國(guó)高校應(yīng)急預(yù)案體系問(wèn)題。

三、優(yōu)化高校突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系之主要內(nèi)容

對(duì)于該問(wèn)題，學(xué)界同仁已經(jīng)有了一些研究，主要是從兩個(gè)層面來(lái)入手：一是完善我國(guó)高校應(yīng)急預(yù)案需要遵循的原則，比如，有學(xué)者提出以人為本、依照法律、科學(xué)管理、依靠師生等原則；[18]也有學(xué)者提出完整性、針對(duì)性、預(yù)見(jiàn)性、日?；仍瓌t。[10]二是設(shè)計(jì)主要的制度，比如，應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)及職責(zé)，應(yīng)急報(bào)告和響應(yīng)程序等。[19]筆者認(rèn)為，這些研究雖然具有一定的啟發(fā)意義，但并沒(méi)有真正從法理角度來(lái)科學(xué)闡述如何優(yōu)化我國(guó)高校突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系問(wèn)題。因此，有必要作進(jìn)一步探討。

（一）原則之確定

正如美國(guó)學(xué)者邁克爾·D·貝勒斯曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“原則有制定良好與不好之特征，它們是可以相互衡量權(quán)衡出來(lái)的。”[20]貝勒斯的話隱含的一層意義是，原則的形成具有一定主觀性，不同時(shí)代學(xué)者可以對(duì)時(shí)代要求的理解來(lái)歸納不同原則。優(yōu)化我國(guó)高校應(yīng)急預(yù)案體系需要遵循的原則同樣應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)研究者所欲達(dá)到的目標(biāo)，并反映時(shí)代要求。筆者認(rèn)為，這個(gè)目標(biāo)就是符合高校應(yīng)急管理實(shí)際特點(diǎn)，有效保障高校正常的教學(xué)和科研秩序，維護(hù)師生員工合法權(quán)益。為此，優(yōu)化高校應(yīng)急預(yù)案體系需要遵循的原則有兩項(xiàng)。

1.相對(duì)自主性原則。相對(duì)自主性原則是指，高校教育主管部門(mén)或高校管理者在制定高校應(yīng)急預(yù)案體系時(shí)，在遵循國(guó)家應(yīng)急法律和國(guó)家應(yīng)急預(yù)案基本原則和框架基礎(chǔ)之上，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)高校應(yīng)急管理的特色，授予高校及其內(nèi)部職能部門(mén)、高校下屬各行政院系等主體一定的自主性應(yīng)急權(quán)來(lái)應(yīng)對(duì)高校突發(fā)事件。從內(nèi)容來(lái)分析，相對(duì)自主性原則體現(xiàn)為高校相對(duì)于國(guó)家行政機(jī)關(guān)的“相對(duì)自主”，以及特定高校之間的“相對(duì)自主”。換言之，特定主體在制定高校應(yīng)急預(yù)案體系時(shí)，應(yīng)當(dāng)將作為整體的高校及其實(shí)施應(yīng)急管理與國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其實(shí)施應(yīng)急管理相對(duì)區(qū)別開(kāi)來(lái)，以及將某一特定高校及其實(shí)施應(yīng)急管理與其他特定高校及其實(shí)施應(yīng)急管理相對(duì)區(qū)別開(kāi)來(lái)。從詞義上來(lái)理解，“相對(duì)”是與“絕對(duì)”相對(duì)應(yīng)的一個(gè)概念，意指特殊的、有限的和比較的。[21]“自主”則是與“他主”相對(duì)應(yīng)的一個(gè)概念[22]，意指行為人不受他人干涉的、自己掌握自身的意志和行動(dòng)。之所以是“相對(duì)”，是因?yàn)楦咝Ｍ话l(fā)事件及其應(yīng)急管理與國(guó)家行政機(jī)關(guān)所要應(yīng)對(duì)的突發(fā)事件之間存在共性，比如，一定的社會(huì)危害性。如果從外延來(lái)分析，高校突發(fā)事件與國(guó)家行政機(jī)關(guān)所應(yīng)對(duì)的突發(fā)事件之間存在交叉與重合關(guān)系。由此，作為規(guī)范高校應(yīng)急管理的應(yīng)急預(yù)案體系就應(yīng)當(dāng)與國(guó)家行政機(jī)關(guān)的應(yīng)急預(yù)案體系保持相對(duì)的一致性，比如，它們可以有選擇性地吸收《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》所規(guī)定的組織體系、目的與依據(jù)等內(nèi)容。然而，由于高校突發(fā)事件及其應(yīng)急管理又具有自身的特點(diǎn)，因而高校應(yīng)急預(yù)案體系就應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)這種特色，在這種特色范圍之內(nèi)，高校突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系就應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)“自主”。比如，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》與《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》將突發(fā)事件分為預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、救援與應(yīng)急處置、事后恢復(fù)與重建四個(gè)階段，但在高校突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系設(shè)計(jì)過(guò)程中，如果將高校的所有突發(fā)事件統(tǒng)一規(guī)定為四個(gè)階段，則顯然過(guò)于細(xì)致，不太符合高校應(yīng)急工作的實(shí)際。這是因?yàn)?，高校突發(fā)事件的類(lèi)型雖表現(xiàn)多樣，但較為常見(jiàn)和頻繁發(fā)生的多為《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》調(diào)整領(lǐng)域內(nèi)的，因而需要國(guó)家行政機(jī)關(guān)來(lái)應(yīng)對(duì)的、危害程度較低的一般突發(fā)事件（如傷亡在5人以下的治安事件、一定范圍的安全衛(wèi)生事件、宿舍火災(zāi)等）以及雖不屬于《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》調(diào)整，因而不需要或不適宜由行政機(jī)關(guān)來(lái)應(yīng)對(duì)，但需要高校管理者予以處置的突發(fā)事件（如高校教學(xué)管理事故、大學(xué)生自殺、集體作弊事件等）。這些突發(fā)事件的預(yù)防、監(jiān)測(cè)和預(yù)警往往連帶進(jìn)行，分成多個(gè)環(huán)節(jié)開(kāi)展應(yīng)急工作不僅浪費(fèi)公共資源，而且不利于高校管理部門(mén)的有效應(yīng)對(duì)。由此，高校突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系應(yīng)當(dāng)在區(qū)分不同類(lèi)型突發(fā)事件的基礎(chǔ)之上，規(guī)定相應(yīng)的處置階段，而不是一律照搬國(guó)家的規(guī)定采用四個(gè)階段模式。

可是，這僅僅是相對(duì)自主性原則的一個(gè)方面。該原則另一方面內(nèi)容是特定高校應(yīng)急預(yù)案體系之間的“相對(duì)自主”。所謂“相對(duì)”，是指雖然我國(guó)高校以及高校突發(fā)事件類(lèi)型與數(shù)量諸多，因而不同高校之間的應(yīng)急管理存在一定差異，但它們之間也存在相同或相似之處。這種相同或相似的應(yīng)急管理決定了不同高校在制定自身的應(yīng)急預(yù)案體系時(shí)可以相互參照，彼此借鑒。比如，針對(duì)大學(xué)生自殺事件的應(yīng)對(duì)，不同高校的應(yīng)急預(yù)案體系之間可以借鑒的內(nèi)容就非常之多，因?yàn)榇祟?lèi)事件是當(dāng)前我國(guó)高校應(yīng)急管理中共同存在的問(wèn)題。又如，高校應(yīng)急管理的組織架構(gòu)問(wèn)題，不同高校之間其實(shí)是一致的，因?yàn)?，我?guó)高校普遍實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。可是，不同高校所面臨的突發(fā)事件，及其應(yīng)急管理又存在一定的特殊性。在這種特殊范圍之內(nèi)，特定高校的應(yīng)急預(yù)案體系就應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)“自主”。比如，理工類(lèi)高校將會(huì)面臨實(shí)驗(yàn)室爆炸等突發(fā)事件，而文科類(lèi)高校則不會(huì)出現(xiàn)此類(lèi)突發(fā)事件，那么兩類(lèi)高校的應(yīng)急預(yù)案體系對(duì)突發(fā)事件類(lèi)型的規(guī)定就應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。又如，地處東南沿海地區(qū)的高校的應(yīng)急預(yù)案體系就應(yīng)當(dāng)多關(guān)注臺(tái)風(fēng)、暴雨等自然災(zāi)害，而地處內(nèi)陸的高校的應(yīng)急預(yù)案體系就應(yīng)當(dāng)多側(cè)重干旱、沙塵等自然災(zāi)害。即使是同處于一個(gè)行政區(qū)域內(nèi)的高校，比如，共處武漢市的華中師范大學(xué)和中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，雖然都是文科類(lèi)學(xué)校，但它們地理位置存在較大差異，面臨的突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)也有所不同。這種差異性就應(yīng)當(dāng)在各自學(xué)校的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系中體現(xiàn)出來(lái)。

2.依法行政原則。作為高校應(yīng)急管理“法制化”載體的高校突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系遵循依法行政原則似乎是理所當(dāng)然的。對(duì)此，我國(guó)一些學(xué)者也表示贊成。[23][24]然而，高校應(yīng)急預(yù)案體系如何遵循和體現(xiàn)該原則，不但現(xiàn)有研究沒(méi)有加以深入分析，而且也是長(zhǎng)期困擾高校應(yīng)急管理者的難題。筆者認(rèn)為，正確理解依法行政原則需要結(jié)合相對(duì)自主性原則，從兩個(gè)層面來(lái)加以論述。

第一，對(duì)于自主性應(yīng)急管理范圍之內(nèi)的事項(xiàng)，高校應(yīng)急預(yù)案體系中的相關(guān)條款只要不違反狹義的依法行政原則的基本要求即可。所謂高校應(yīng)急預(yù)案體系中的相關(guān)條款，主要涉及到五類(lèi)：一是對(duì)高校突發(fā)事件予以分類(lèi)的條款；二是對(duì)高校突發(fā)事件予以分級(jí)的條款；三是授予高校管理部門(mén)實(shí)施救助性行政應(yīng)急措施的條款；四是授予高校管理部門(mén)實(shí)施限制性行政應(yīng)急措施的條款；五是授予高校管理部門(mén)實(shí)施保護(hù)性行政應(yīng)急措施的條款。[25]所謂違反，即指直接相抵觸，或發(fā)生沖突，即高校應(yīng)急預(yù)案體系中的相關(guān)條款直接與國(guó)家法律發(fā)生抵觸。如果對(duì)某一事項(xiàng)，高校應(yīng)急預(yù)案體系中的相關(guān)條款作出了規(guī)定，但國(guó)家法律卻沒(méi)有規(guī)定，就不存在違反的問(wèn)題。所謂狹義，是從制定法律主體的角度來(lái)分析，即指全國(guó)人大及其常委會(huì)。這里的關(guān)鍵是如何理解“法”。對(duì)此，有學(xué)者可能會(huì)提出疑問(wèn)，既然已經(jīng)確定了制定主體是全國(guó)人大及其常委會(huì)，那么所謂的“法”就是指由其制定的規(guī)范，為何會(huì)出現(xiàn)需要注意的問(wèn)題。這是因?yàn)?，?duì)“法”的理解除了從制定主體角度加以分類(lèi)之外，還可以從法律規(guī)范所調(diào)整的事物的狀態(tài)角度進(jìn)行分類(lèi)，比如，應(yīng)急狀態(tài)法律、緊急狀態(tài)法律、動(dòng)員狀態(tài)法律、平時(shí)（正常）狀態(tài)法律。從學(xué)理上而言，當(dāng)高校發(fā)生突發(fā)事件時(shí)，高校管理部門(mén)就應(yīng)當(dāng)宣布進(jìn)入應(yīng)急狀態(tài)，此時(shí)，就應(yīng)當(dāng)適用應(yīng)急狀態(tài)下的制度規(guī)范，比如，高校突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案。由此可見(jiàn)，這里的“法”其實(shí)包括應(yīng)急狀態(tài)下和正常狀態(tài)下的法律。而這兩種不同狀態(tài)下的法律則存在明顯不同。[26]于是，問(wèn)題就在于，所謂不違反狹義的依法行政原則，到底是不違反全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的正常狀態(tài)下的法律規(guī)范，還是不違反其制定的應(yīng)急狀態(tài)下的法律規(guī)范。對(duì)此，有學(xué)者可能會(huì)當(dāng)然地認(rèn)為，既然高校突發(fā)事件應(yīng)急狀態(tài)也是“應(yīng)急狀態(tài)的一種”——雖然是“自主”范圍內(nèi)的應(yīng)急狀態(tài)，那么這里的“法”應(yīng)當(dāng)是全國(guó)人大及其常委會(huì)所制定的應(yīng)急狀態(tài)下的法律，換言之，全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的正常狀態(tài)下的法律，高校應(yīng)急預(yù)案的相關(guān)條款可以直接違反。筆者認(rèn)為，這一觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。正確的觀點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是不違反全國(guó)人大及其常委會(huì)所制定的正常狀態(tài)下的法律以及應(yīng)急狀態(tài)下的法律。理由在于，高校自主性應(yīng)急管理的事項(xiàng)范圍是有限的。從《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》所規(guī)定的立法宗旨來(lái)看，如果需要中止國(guó)家正常狀態(tài)下的法律，那么該地區(qū)所發(fā)生的突發(fā)事件已經(jīng)超過(guò)了高校自主應(yīng)急管理的范圍，需要由國(guó)家行政機(jī)關(guān)來(lái)直接應(yīng)對(duì)。[27]綜合起來(lái)，所謂對(duì)于自主性應(yīng)急管理范圍之內(nèi)的事項(xiàng)，高校應(yīng)急預(yù)案體系中的相關(guān)條款不能違反狹義的依法行政原則的基本要求是指，上述五類(lèi)條款所規(guī)定的事項(xiàng)不能與全國(guó)人大及其常委會(huì)所制定的應(yīng)急狀態(tài)下和正常狀態(tài)下的法律相沖突或抵觸，特別是高校管理部門(mén)實(shí)施的限制性應(yīng)急措施不能違反國(guó)家的法律規(guī)范，比如，《行政強(qiáng)制法》和《行政處罰法》等。而對(duì)于其他四類(lèi)條款，特別是給高校管理部門(mén)施加保護(hù)性職責(zé)的條款所規(guī)定的事項(xiàng)，即使國(guó)家法律沒(méi)有規(guī)定高校管理部門(mén)的此類(lèi)職責(zé)，高校應(yīng)急預(yù)案體系也需要作出盡可能詳細(xì)的規(guī)定。

第二，對(duì)于不屬于自主性應(yīng)急管理范圍之內(nèi)的事項(xiàng)，高校應(yīng)急預(yù)案體系中的相關(guān)條款應(yīng)當(dāng)遵循廣義的依法行政原則。這里的“相關(guān)條款”其實(shí)也指前文所述的五大類(lèi)條款。關(guān)鍵問(wèn)題是如何理解“廣義”和“法”。筆者認(rèn)為，這里的“廣義”，從主體角度理解，是指享有立法權(quán)的國(guó)家立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)，[28]比如，享有行政規(guī)章制定權(quán)的省級(jí)人民政府。這里的“法”則不是指正常狀態(tài)下所適用的法，而是指應(yīng)急狀態(tài)下所適用的法，主要指憲法中的緊急狀態(tài)條款、統(tǒng)一的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、單行的應(yīng)急法律、行政機(jī)關(guān)制定和發(fā)布的應(yīng)急性法規(guī)和規(guī)章。理由在于，對(duì)于不屬于高校自主性應(yīng)急管理范圍之內(nèi)的事項(xiàng)，其實(shí)是由國(guó)家行政機(jī)關(guān)來(lái)應(yīng)對(duì)，高校主要扮演協(xié)助者和配合者的角色，有時(shí)還是行政機(jī)關(guān)的管理對(duì)象，而國(guó)家行政機(jī)關(guān)將適用應(yīng)急狀態(tài)下的國(guó)家法律規(guī)范。對(duì)于此類(lèi)事項(xiàng)，高校應(yīng)急預(yù)案體系不能直接對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)進(jìn)行授權(quán)，即使授權(quán)也沒(méi)有憲法依據(jù)。如果高校應(yīng)急預(yù)案需要規(guī)定行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，也只能是“照搬”國(guó)家應(yīng)急法律的規(guī)定，或者將國(guó)家應(yīng)急法律的現(xiàn)有規(guī)定系統(tǒng)化。綜合起來(lái)，所謂對(duì)于不屬于自主性應(yīng)急管理范圍之內(nèi)的事項(xiàng)，高校應(yīng)急預(yù)案體系中的相關(guān)條款應(yīng)當(dāng)遵循廣義的依法行政原則是指，上述五類(lèi)條款所規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依據(jù)國(guó)家立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)所制定的應(yīng)急性法律、法規(guī)和規(guī)章。

（二）核心制度之設(shè)計(jì)

那么，高校突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系到底要規(guī)定哪些制度呢？如前所述，學(xué)界已經(jīng)有所研究。對(duì)之予以重復(fù)，無(wú)助于指導(dǎo)高校應(yīng)急管理實(shí)踐。在此，筆者將從上述兩項(xiàng)原則，以及五種類(lèi)型的條款出發(fā)，設(shè)計(jì)出高校應(yīng)急預(yù)案體系的核心制度。

1.分類(lèi)制度。高校應(yīng)急預(yù)案體系規(guī)定分類(lèi)制度的法律意義在于，高校突發(fā)事件類(lèi)型不同，高校管理部門(mén)所采用的應(yīng)急措施也會(huì)不同，這是遵循適應(yīng)性原則的基本要求。分析當(dāng)前我國(guó)教育系統(tǒng)的應(yīng)急預(yù)案體系，③以及一些重點(diǎn)高校的應(yīng)急預(yù)案體系對(duì)高校突發(fā)事件分類(lèi)的規(guī)定，主要是在沿用《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》所規(guī)定的四類(lèi)突發(fā)事件的基礎(chǔ)之上，④增加規(guī)定了兩類(lèi)，即網(wǎng)絡(luò)與信息安全類(lèi)和考試安全類(lèi)突發(fā)事件。筆者認(rèn)為，這種規(guī)定值得肯定，但依然存在改進(jìn)的空間。具體而言：在上述六大類(lèi)突發(fā)事件分類(lèi)基礎(chǔ)之上，不同高校針對(duì)自身的實(shí)際情況，既可以增加新的突發(fā)事件大類(lèi)型，比如，突發(fā)輿情類(lèi)事件，學(xué)生心理障礙類(lèi)事件，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)干部生活作風(fēng)類(lèi)事件；也可以在六大類(lèi)框架之內(nèi)有選擇性地規(guī)定一些典型的突發(fā)事件，比如，對(duì)于留學(xué)生居多的高校，可以規(guī)定涉及留學(xué)生的傷害事件?？傊咝９芾碚咴谥贫ū拘?yīng)急預(yù)案體系時(shí)，應(yīng)詳細(xì)考察和分析本校所面臨的突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)，在參照國(guó)家法律法規(guī)和教育部應(yīng)急預(yù)案的分類(lèi)基礎(chǔ)之上，有所創(chuàng)新和突破。

2.分級(jí)制度。高校應(yīng)急預(yù)案體系規(guī)定分級(jí)制度的法律意義在于，高校突發(fā)事件級(jí)別不同，高校管理部門(mén)所采用的應(yīng)急措施也會(huì)不同，這是遵循比例原則的基本要求。對(duì)高校應(yīng)急預(yù)案體系的制定者而言，分類(lèi)制度應(yīng)當(dāng)比較容易，但分級(jí)制度則顯得相當(dāng)困難，也是困擾他們的一個(gè)問(wèn)題。同樣，分析當(dāng)前我國(guó)教育系統(tǒng)的應(yīng)急預(yù)案體系，以及一些重點(diǎn)高校的應(yīng)急預(yù)案體系對(duì)高校突發(fā)事件分級(jí)的規(guī)定，主要是沿用《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第3條第2款所規(guī)定的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，⑤以及國(guó)務(wù)院的《特別重大、重大突發(fā)公共事件分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》，教育部的《教育系統(tǒng)突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》以及相關(guān)配套預(yù)案所規(guī)定的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。比如，《湖北大學(xué)突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》第1章第5條規(guī)定，突發(fā)公共事件按照事件的緊迫程度、形成的規(guī)模、行為方式和激烈程度、可能造成的危害和影響、可能蔓延發(fā)展的趨勢(shì)等由高到低一般分為：特別重大事件（I級(jí)）、重大事件（Ⅱ級(jí)）、較大事件（Ⅲ級(jí)）、一般事件（Ⅳ級(jí)）。具體情況按照國(guó)務(wù)院、教育部和省市各類(lèi)突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案中事件級(jí)別劃分原則來(lái)劃定。然而，問(wèn)題在于，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、國(guó)務(wù)院以及教育部所規(guī)定的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)適用于包括教育部在內(nèi)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的應(yīng)急管理。對(duì)此，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第7條第1款明確規(guī)定，縣級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作負(fù)責(zé)。依據(jù)此條規(guī)定，在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中，高校自身將成為該行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)管理對(duì)象。由此不難發(fā)現(xiàn)，高校直接沿用國(guó)家行政機(jī)關(guān)的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)應(yīng)對(duì)本校發(fā)生的突發(fā)事件，從法理上講存在很大障礙，而且也不符合高校應(yīng)急管理的實(shí)際。可行的化解途徑是，從相對(duì)自主性原則出發(fā)，分三種情況來(lái)處理：一是對(duì)于那些到達(dá)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、國(guó)務(wù)院以及教育部所規(guī)定的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，需要由高校所在地行政機(jī)關(guān)來(lái)應(yīng)對(duì)的突發(fā)事件，高校管理者不宜規(guī)定在高校突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系之中。當(dāng)然，為了體現(xiàn)完整性，高校管理者認(rèn)為有必要規(guī)定的，則直接“照搬”國(guó)家和教育部的分級(jí)規(guī)定。二是對(duì)于那些尚未到達(dá)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、國(guó)務(wù)院以及教育部所規(guī)定的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，不需要由高校所在地行政機(jī)關(guān)來(lái)應(yīng)對(duì)的突發(fā)事件，高校管理者應(yīng)當(dāng)在該校的應(yīng)急預(yù)案體系中詳細(xì)地規(guī)定分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。三是對(duì)于那些雖然到達(dá)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、國(guó)務(wù)院以及教育部所規(guī)定的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，但不太適宜由高校所在地的行政機(jī)關(guān)來(lái)應(yīng)對(duì)的突發(fā)事件，高校管理者應(yīng)當(dāng)在該應(yīng)急預(yù)案體系中規(guī)定分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。比如，單個(gè)學(xué)生“跳樓”事件。依據(jù)《教育系統(tǒng)事故災(zāi)難類(lèi)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，如果高校發(fā)生死亡3人以下事件的，就應(yīng)當(dāng)由國(guó)家行政機(jī)關(guān)來(lái)處置和應(yīng)對(duì)，屬于一般級(jí)別的突發(fā)事件。然而，從實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)大學(xué)生“跳樓”事件頻繁發(fā)生，但尚未見(jiàn)到行政機(jī)關(guān)啟動(dòng)相關(guān)應(yīng)急預(yù)案來(lái)處置的。對(duì)于此類(lèi)事件，從預(yù)防到善后處理一般都由所在高校來(lái)處理。對(duì)于具體的分級(jí)類(lèi)型，從高校的行政管理體制出發(fā)，規(guī)定兩個(gè)級(jí)別較為適當(dāng)，即學(xué)院（系）與職能部門(mén)為一個(gè)級(jí)別，學(xué)校層面為一個(gè)級(jí)別。對(duì)于具體的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，則需要根據(jù)突發(fā)事件對(duì)高校教學(xué)和科研秩序，以及師生員工的合法權(quán)益破壞程度的大小來(lái)確定。但需要注意的是，應(yīng)將高校突發(fā)事件與高校里發(fā)生的一般事件區(qū)分開(kāi)來(lái)。換言之，不能無(wú)限制地?cái)U(kuò)大高校突發(fā)事件的范圍，將那些對(duì)學(xué)校的公共利益不產(chǎn)生損害的事件也作為高校突發(fā)事件來(lái)對(duì)待。

3.救助性應(yīng)急措施制度。它是指在高校突發(fā)事件發(fā)生之后，規(guī)定高校管理部門(mén)對(duì)師生員工等主體實(shí)施救濟(jì)、幫助或援助措施的規(guī)范。該項(xiàng)制度的功能是減少和避免學(xué)校師生員工的損失，屬于授益類(lèi)行政行為，實(shí)現(xiàn)的方式是直接提供，比如，對(duì)受到傷害的學(xué)生提供醫(yī)療救助。高校在實(shí)施此類(lèi)制度過(guò)程中處于行政主體的法律地位。分析當(dāng)前我國(guó)教育系統(tǒng)的應(yīng)急預(yù)案體系，以及一些重點(diǎn)高校的應(yīng)急預(yù)案體系對(duì)救助性應(yīng)急措施的規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)共同存在的問(wèn)題是過(guò)于原則，缺乏可操作性，對(duì)高校管理者的約束力不強(qiáng)。比如，《清華大學(xué)突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》第6章僅用一個(gè)條款規(guī)定了救助制度。在實(shí)踐中，這已經(jīng)產(chǎn)生了不良的社會(huì)影響。比如，2015年12 月18日，清華大學(xué)實(shí)驗(yàn)室發(fā)生爆炸事件，導(dǎo)致一位學(xué)生死亡。清華大學(xué)的救助性應(yīng)急措施被媒體指責(zé)為“敷衍”。[29]筆者認(rèn)為，出現(xiàn)這種情況的一個(gè)重要原因是，目前的高校應(yīng)急預(yù)案體系尚未分清高校的職責(zé)與國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職責(zé)。在高校管理者看來(lái)，根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第7條的規(guī)定，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件是國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職責(zé)，救助性措施也要讓行政機(jī)關(guān)來(lái)實(shí)施?？墒?，在國(guó)家行政機(jī)關(guān)看來(lái)，既然突發(fā)事件發(fā)生在高校內(nèi)部，高校就有職責(zé)履行相應(yīng)的救助性措施，并且受到救助的主要是高校的師生員工。筆者認(rèn)為，為了改變這種原則性、缺乏約束力的現(xiàn)象，高校應(yīng)急預(yù)案體系應(yīng)當(dāng)結(jié)合相對(duì)自主性原則和依法行政原則，需要區(qū)分高校自主性應(yīng)急管理范圍內(nèi)的事項(xiàng)的救助，以及自主性應(yīng)急管理范圍之外的救助。對(duì)于前者，只要不直接違反國(guó)家法律的規(guī)定，高校應(yīng)急預(yù)案體系應(yīng)當(dāng)作出盡可能詳細(xì)的規(guī)定，特別是因突發(fā)事件而造成師生員工財(cái)產(chǎn)損失的情形，高校應(yīng)當(dāng)在分清各方主體過(guò)錯(cuò)的基礎(chǔ)之上，以公平原則為基礎(chǔ)，履行全面的救助性措施的職責(zé)。對(duì)于后者，則需要區(qū)分不同的高校突發(fā)事件類(lèi)型，對(duì)于發(fā)生在高校內(nèi)部的安全事故等主要因人為因素造成的突發(fā)事件，高校應(yīng)急預(yù)案體系需要規(guī)定高校承擔(dān)主要的救助性措施職責(zé)。對(duì)于自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生類(lèi)等主要因非人為因素造成的突發(fā)事件，高校應(yīng)急預(yù)案體系需要規(guī)定高校承擔(dān)“首負(fù)”的救助性措施職責(zé)，即高校首先承擔(dān)救助性職責(zé)，超過(guò)高校自身能力范圍之外的，應(yīng)當(dāng)由國(guó)家行政機(jī)關(guān)來(lái)承擔(dān)。

4.限制性應(yīng)急措施制度。它是指在高校突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中，規(guī)定高校管理部門(mén)實(shí)施限制師生員工和其他主體人身自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)利和政治自由等的規(guī)范。如前所述，我國(guó)高校應(yīng)急預(yù)案體系的一大困境是面臨直接與國(guó)家法律相沖突的情形，而這種沖突的表現(xiàn)之一是它們規(guī)定了高校管理者實(shí)施限制性應(yīng)急措施的權(quán)力。從調(diào)研來(lái)看，一些高校管理者也認(rèn)為如果不授予高校管理部門(mén)實(shí)施限制性措施的權(quán)力，那么如何有效應(yīng)對(duì)高校的突發(fā)事件？筆者認(rèn)為，根據(jù)前文所闡述的依法行政原則的基本要求，對(duì)于高校自主性應(yīng)急管理范圍內(nèi)的事項(xiàng)，高校應(yīng)急預(yù)案體系直接為管理者創(chuàng)設(shè)限制師生員工或其他主體權(quán)利的做法是一種違法行為。對(duì)于高校管理者而言，需要改變傳統(tǒng)的“管理”就是“限制”的思維，而應(yīng)當(dāng)將“管理”視為“服務(wù)”，同時(shí)，強(qiáng)化對(duì)突發(fā)事件預(yù)防階段的保護(hù)性措施。對(duì)于高校自主性應(yīng)急管理范圍外的事項(xiàng)，由于目前國(guó)家缺乏調(diào)整行政機(jī)關(guān)或高校應(yīng)對(duì)高校突發(fā)事件的統(tǒng)一法律規(guī)范，而教育系統(tǒng)的應(yīng)急預(yù)案畢竟不是法律，也無(wú)權(quán)為行政機(jī)關(guān)和高校管理部門(mén)創(chuàng)設(shè)限制性措施。但行政機(jī)關(guān)和高校管理部門(mén)又亟需此類(lèi)權(quán)力。為解決該難題，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，國(guó)家需要制定統(tǒng)一的校園安全法，由統(tǒng)一的國(guó)家法律來(lái)授權(quán)高校管理者實(shí)施限制性權(quán)力；從近期來(lái)看，行政機(jī)關(guān)，特別是高校所在地的行政機(jī)關(guān)可以通過(guò)行政委托的方式來(lái)委托高校管理者行使部分由國(guó)家法律明確規(guī)定的限制性應(yīng)急措施，而高校應(yīng)急預(yù)案體系可以規(guī)定行政委托制度的基本框架。

5.保護(hù)性應(yīng)急措施制度。它是指在高校突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中，規(guī)定高校管理部門(mén)對(duì)高校的公共設(shè)施、師生員工等的合法權(quán)益予以保護(hù)的規(guī)范。在高校突發(fā)事件發(fā)生過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)和高校管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)高校的公共設(shè)施、師生員工等的合法權(quán)益提供比平時(shí)更為嚴(yán)格的保護(hù)。同樣，分析當(dāng)前我國(guó)教育系統(tǒng)的應(yīng)急預(yù)案體系，以及一些重點(diǎn)高校的應(yīng)急預(yù)案體系對(duì)保護(hù)性應(yīng)急措施的規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)存在與救助性應(yīng)急措施制度類(lèi)似的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，由于保護(hù)性應(yīng)急措施制度的實(shí)現(xiàn)方式主要是迅速消除突發(fā)事件的危險(xiǎn)源，劃定危害區(qū)域，維護(hù)學(xué)校正常的教學(xué)與科研秩序，搶修被損害學(xué)校的公共設(shè)施。此類(lèi)措施，通常不會(huì)涉及到對(duì)高校師生員工合法權(quán)利的限制，因而，只要不違反國(guó)家法律，高校應(yīng)急預(yù)案體系就應(yīng)當(dāng)作出詳細(xì)的規(guī)定。同時(shí)，應(yīng)急預(yù)案體系還應(yīng)當(dāng)明確，對(duì)于高校自主范圍內(nèi)的應(yīng)急管理事項(xiàng)，保護(hù)性應(yīng)急措施由高校自行實(shí)施。對(duì)于高校自主性范圍之外的應(yīng)急管理事項(xiàng)，高校應(yīng)當(dāng)協(xié)助行政機(jī)關(guān)共同實(shí)施。此時(shí)，應(yīng)急預(yù)案體系可以規(guī)定行政契約、協(xié)助方式等制度的基本內(nèi)容，從而真正實(shí)行高校和行政機(jī)關(guān)有序、規(guī)范地實(shí)施保護(hù)性應(yīng)急措施制度。

【注釋】

①比如，孫少平：《論高校突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的制定和應(yīng)用》，《中國(guó)職工教育》2014年第22期；陳暉，裴俊杰：《高校突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理思考》，《寧波廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第3期；芮鴻巖：《高校突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案編制》，《揚(yáng)州大學(xué)學(xué)報(bào)（高教研究版）》2010年第4期。

②即突發(fā)性和嚴(yán)重的社會(huì)危害性。

③主要是《教育系統(tǒng)突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》以及與之相配套的專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案。

④即該法第2條所規(guī)定的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。

⑤按照社會(huì)危害程度、影響范圍等因素，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件分為特別重大、重大、較大和一般四級(jí)。法律、行政法規(guī)或者國(guó)務(wù)院另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

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【責(zé)任編校：江流】

Optimization of the System of Colleges and Universities Emergency Plans

Qi Jiangang, Zhang Jingyue

（Zhongnan University of Economics and Law, Wuhan 430073, China）

Abstract:Now, our colleges and universities emergency plans are in the predicament of "illegality" and "Virtuality".The reason is that our education administrative departments and the manager of colleges and universities equate colleges and universities emergency management matched emergency plans with state administrative emergency management matched emergency plans.Our education administrative departments and the managers of college and university never realize the difference management between state administrative organs and universities from a legal view.So we need a different emergency plan system from state administrative organs.Optimization of the colleges and universities emergency plans system should follow the principles of relative autonomy and administration by law.Based on them, colleges and universities need redefine the classification system, stage system, relief system of emergency measures, restrictive system and protection emergency measures for emergency plan system.

Key words:colleges anduniversities emergency; emergencyplansystem;emergencymanagementofcollegesand universities; the basic principles; core system

【基金項(xiàng)目】國(guó)家社科基金后期資助項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：15FFX016）；中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)“研究生創(chuàng)新教育計(jì)劃”（項(xiàng)目編號(hào)：2014B0503）。

【作者簡(jiǎn)介】戚建剛（1976—），男，浙江杭州人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法治發(fā)展與司法改革中心研究員，法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)樾姓?；張景玥（1987—），女，新疆昌吉人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)樾姓ā?/p>

【收稿日期】2016-01-13

【中圖分類(lèi)號(hào)】D922.1

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】1673―2391(2016)01―0005―09