姚曉強，徐 芳

（1.中南民族大學，湖北 武漢 430072；2.武漢大學，湖北 武漢 430072）

公共治理在中國的適用性爭議與治理局限性

姚曉強1，2，徐 芳2

（1.中南民族大學，湖北 武漢 430072；2.武漢大學，湖北 武漢 430072）

興起于西方社會的公共治理理論對中國產(chǎn)生了極其深遠的影響，“國家治理”熱的現(xiàn)象就是其影響的一種折射。但“國家治理”熱并不能說明公共治理在中國是適用的。公共治理理論在中國的適用性還存在著爭議。對公共治理在中國的適用性持否定觀點的學者給出的理由是：中國面臨的問題不是公共治理所要解決的對象，中國沒有發(fā)達的公民社會和公民理性參與的能力等實施公共治理的條件，以及中國政治權威對公共治理的排斥。事實上，中國已經(jīng)出現(xiàn)了有利于實施公共治理的條件，公共治理在中國是具有適用性的，然而公共治理的實踐范圍和實踐價值是有局限性的，它并不能成功地解決所有的中國問題。

國家治理；公共治理；適用性；限度

20世紀90年代以來，鑒于改革開放后體制轉軌帶來的諸多問題，政治學界關注的焦點從權力結構的調(diào)整轉向了權力的運行方式，由此對政治體制改革的研究逐漸淡化，趨向于對公共治理的探索。對公共治理理論的研究，政治學界開始主要以譯介為主，如俞可平的《治理與善治》。21世紀以來學者們又試圖探索公共治理在中國的適用性問題。但在這一過程中出現(xiàn)了很大的爭議。一派學者主要以中國不具備公共治理的條件和對象以及中國一元化的政治結構對公共治理的排斥等為由，徹底否定公共治理在中國的適用性；另一派學者則認為盡管中國目前不具有實施公共治理的完備條件，但公共治理對于解決中國問題還是有一定的借鑒意義。自十八屆三中全會將“國家治理”在政治文件中提出以來，許多政治學者越過了公共治理在中國適用性的論爭，直接對國家治理進行研究。政治學界就此掀起了國家治理研究的熱潮。

那么，“國家治理”熱是否是受到了公共治理的影響？是否意味著公共治理在處理中國問題上是適用的？那些對公共治理適用于中國持否定觀點的學者給出的理由是否具有說服力；如果這些理由不成立，是否就意味著公共治理對中國問題是適用的？是否有局限性？下面對這些問題進行詳細地分析。

一、公共治理的全球化趨勢與中國“國家治理”的消極回應

為了克服在公共事務處理過程中面臨的政府和市場的雙重失靈，公共治理理論把公民社會組織納入了治理機制，與政府、市場形成多元共治的局面。在這種多元共治中，政府—市場—社會之間的關系已經(jīng)發(fā)生了根本性變化，三者之間是合作伙伴的關系，任何一方都不受控于另一方，呈現(xiàn)出“無中心”的特征，“有的組織有可能在某一特定的交換過程中處于主導地位，但不易有哪個機構得以發(fā)號施令”，［1］它們通過平等的對話、協(xié)商來解決問題。公共治理這種多方共治的辦法在處理公共問題上取得了顯著的成效，使得公共治理在全球范圍內(nèi)迅速擴展。公共治理的全球化趨勢致使中國也無法回避。當前，主導著中國政治話語權的“國家治理”，很大程度上是受西方公共治理理論的影響。然而，國家治理并不是公共治理理論適用于解決中國問題的有力證明，相反卻是對公共治理的一種回避和排斥。

公共治理理論誕生的重要背景是新公共管理運動。新公共管理運動中政府再造所帶來的去國家化趨勢，可以說是公共治理產(chǎn)生的重要前提條件。只有在政府活動中去除國家的主導作用，才能與市場、社會形成平等的合作伙伴關系。而當前我國權力結構本身的調(diào)整工作并沒有完成，政府的主導行為仍然發(fā)揮作用。但又迫于公共治理全球化趨勢的壓力，政治權威或政治文件不得不在字面形式上借鑒或借用“公共治理”中的“治理”，與國家相結合，形成“國家治理”具有中國特色的治理概念。例如，十八大報告中提到“保證黨領導人民有效治理國家”，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中涉及的“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。王浦劬明確指出，“國家治理”是處于黨的領導之下的。［2］何增科認為政府治理“主要以合法的強制性力量為后盾來動員資源、約束行為、提供公共服務以增進公共利益”，［3］這也就意味著與政府治理基本內(nèi)涵相一致的國家治理，也是依賴于強制力而存在的。這種意義上的國家治理與西方依賴于對話、協(xié)商解決問題的治理方式相去甚遠。國家治理并不是建立在利益相關人的平等地位之上，與具有“平等”精神、多元共治的公共治理是完全不同的。

“國家治理”試圖把西方努力解決現(xiàn)代社會問題的公共治理變?yōu)橹袊螜嗤灾鲗У纳鐣?jīng)濟管理。所以，中國在談國家治理時，無非是通過國家治理的現(xiàn)代化，來達到“提高執(zhí)政黨的執(zhí)政水平和能力”的最終目的，國家治理的落腳點還是“服務于并配合既有的政治結構”，并不是致力于公共目標的達成?？傊?，作為“公共”的治理，最終改造為“國家”的治理，而服務于中國的一元化政治結構。

在公共治理過程中，國家依然發(fā)揮著不可忽略的作用，但“國家在元治理中的角色更多的是組織協(xié)調(diào)”，［4］“國家”若是在治理過程中扮演“協(xié)調(diào)者”的角色，則無可厚非。然而，沒有充分理解“元治理”的一些中國學者，卻誤將“國家”置于治理主體的首要地位，毋庸置疑這種誤解在處理共同事務的過程中仍然將國家推向主導地位，改變了治理主體之間的平等地位。這實際上并不是對“公共治理”在中國適用性的一種支撐，而是一種變相的否定。

二、對公共治理的中國應用性的質(zhì)疑及其邏輯困境

既然國家治理熱現(xiàn)象并不是公共治理在中國適用性的印證，而是一種否定。那么公共治理是否適用于中國問題呢？在這一問題上，學者們一度持否定態(tài)度。學者們之所以持這樣的態(tài)度，理由主要有：第一，中國面臨的問題與西方不同，中國當前面臨的問題是如何進行制度改革、提高現(xiàn)代化國家能力，而西方發(fā)達國家現(xiàn)代化政治秩序已經(jīng)建立起來；第二，中國沒有實施公共治理的社會條件，如成熟的公民社會、公民理性參與的能力等；第三，中國一元化的政治結構或者政治權威對公共治理的排斥。

反對公共治理適用于中國的第一個理由是：中國當前面臨的問題不同于西方，也就是說中國不存在公共治理所解決的問題。楊雪冬認為，中國當前急需解決的問題是現(xiàn)代社會政治秩序，［5］現(xiàn)代政治秩序的建立依賴于現(xiàn)代制度，因此我們不能越過制度改革階段直接進入治理時代。

我們先考察一下中國當前具體狀況。中國目前出現(xiàn)了政府和市場的失靈，但其失靈的原因與西方則不同。西方政府和市場失靈，是因為它們現(xiàn)有的功能已經(jīng)不足以解決新出現(xiàn)的問題，需要運用一些彌補手段輔助加以解決。也就是說，公共治理作用的發(fā)揮是建立在政府和市場充分發(fā)揮其作用的基礎之上的，是對政府和市場功能的彌補，而不是替代。但中國的政府和市場失靈則表現(xiàn)為政府執(zhí)行能力的不當以及政府對市場的排斥，這一現(xiàn)象的根本原因在于中國現(xiàn)代化的政治秩序沒有建立起來。面對中國政府和市場的失靈，我們需要的是政府能力的再造。這也即是說目前中國仍然處于現(xiàn)代化轉型期，面臨的主要任務仍然是國家與政府的體制改革、民主法制化建設，以及激發(fā)市場潛能的發(fā)揮。而這與西方“去國家化”的治理要求相去甚遠。那么，這是否意味著只有等到現(xiàn)代化任務完成以后，我們才能運用公共治理呢？

目前，中國已經(jīng)出現(xiàn)了一些問題，如環(huán)保、跨國公司的管理等問題，傳統(tǒng)的政府管理方式對其已經(jīng)不再起作用。對于環(huán)保問題，如果由政府部門來解決，一方面管理的成本會非常高，另一方面不良官員的尋租行為會給受害者帶來不利的結果。經(jīng)濟全球化最突出的表現(xiàn)就是跨國公司的發(fā)展，跨國公司的發(fā)展削弱了主權國家的地位，使得國家在經(jīng)濟全球化中失去了中心地位，政府想管但也已經(jīng)沒有能力來管。對于這些問題，只有借助社會組織、企業(yè)等其他力量與政府進行合作共治，才能夠得到很好地解決。因此，中國并不是不存在公共治理的問題。事實上，在處理公共事務，實現(xiàn)公共目標的問題上，中國已經(jīng)出現(xiàn)了公共治理的應用實例，并取得了良好的治理效果。

認為公共治理不適用于中國的第二個理由是：中國不存在公共治理的社會條件，例如成熟的公民社會、公民理性參與的能力等。實施公共治理必須滿足兩個社會條件，一是成熟的多元管理主體的存在以及他們之間的伙伴關系；二是民主、協(xié)作和妥協(xié)精神。［6］也就是說公共治理依賴于公民社會組織以及公民理性的參與能力。然而李景鵬在《中國走向“善治”的路徑選擇》中卻指出，中國公民社會的狀況與西方還有很大的差距，官本位的思想仍然很嚴重，［7］中國公民仍然不具備公共參與的理性能力。

公民社會即是國家或政府之外的所有民間組織或民間關系的總和，其組成要素是各種非國家或非政府所屬的公民組織。［8］就目前的情況來看，中國公民社會雖然如李景鵬所說不強大，但已經(jīng)逐漸成長起來。近年來，公民社會組織無論是在數(shù)量上還是在種類上都有了明顯的增多，而且它們的作用在社會中已經(jīng)不可取代。截至2014年6月底，全國依法登記的社會組織約有56.1萬個，涉及國民經(jīng)濟各個行業(yè)和領域，初步形成了門類齊全、層次多樣、覆蓋廣泛的社會組織體系，在促進經(jīng)濟社會發(fā)展、維護市場秩序、參與社會治理、暢通協(xié)商民主渠道和建言獻策等方面發(fā)揮著重要作用。［9］

然而，這些公民社會組織的作用盡管已經(jīng)顯現(xiàn)出來，相對于西方的而言，確實還很不成熟，其典型特征如自主性、志愿性、非政府性等還不十分明顯。［10］誠如學者沈承誠所認為的，引入治理理論，必須以非營利組織的充分發(fā)育作為其發(fā)揮優(yōu)勢實現(xiàn)功能的社會條件和載體，沒有非營利組織的充分發(fā)育，就不可以在公共管理領域引入治理理論，否則必然造成政府—市場—社會之間相對均衡狀態(tài)的異化和扭曲。［11］誠然，在公民社會不發(fā)達的情況下引入公共治理可能會帶來一些弊端，但并不能把可能帶來的弊端當成公共治理完全不適用的充分理由。公民社會不成熟不發(fā)達，只能表明公共治理的實踐及其領域受到一定的抑制，并不能就此證明公共治理沒有適用性。相反，從中國公民社會組織的作用來看，它們能夠為公共治理提供一定的空間和參與主體。在此基礎之上，中國的發(fā)展可以把公共治理當做一種手段，來推動公民社會組織更加成熟地發(fā)展。也就是說公共治理的實踐與嘗試既能最有效地鞏固現(xiàn)有的公民社會，還有利于推動公民社會的進一步發(fā)展。

至于說中國公民沒有公共參與的理性意識和能力，這也是不妥的。改革開放以來，中國人的個人權利意識已經(jīng)覺醒，這種覺醒主要凸顯在公民對個人利益的重視上，在個人、集體和國家利益的關系上，人們再也不認為個人利益無足輕重了，而逐漸意識到，個人利益不能無限度地服從國家或集體利益。［12］至于參與能力，在關乎個人利益的問題上，權利意識已經(jīng)覺醒的公民無所謂缺乏能力，都會努力維護自己的權利。即使是面對復雜的社會問題，公民的判斷力有限，但還存在公民組織及其代表。公民可以借助于一些平臺聽從更有利于自己發(fā)展的意見，例如北京理工大學司法研究所主辦的大案法律援助平臺，多次為民眾免費提供了法律援助。

至于第三個理由：政治權威的抑制致使中國不存在公共治理適用的政治土壤。這個理由更加沒有說服力。

李景鵬指出，行政權力決定一切的情況仍然普遍存在，“管理”向“治理”轉變是幾乎不可能的。周雪光認為國家治理面臨著權威體制與有效治理之間的基本矛盾，即中央集權制度趨于一統(tǒng)治理，體現(xiàn)在國家政策、資源調(diào)配、人事管理上的一元化統(tǒng)理，［13］這種矛盾在其看來是不可調(diào)和的。［14］

正如這些學者所說，中國的社會正處于現(xiàn)代化的轉型時期，社會結構趨于多元化，政治結構仍然是一元化的，行政權力在現(xiàn)實中處于主導地位，對公民生活仍然有過多的干預，給公民生活帶來了極大的不便。十一屆三中全會以來，中央也一直強調(diào)要“簡政放權”。然而，這種做法事實上只是對政府權限的調(diào)整，并不是對權力的制約，因此目前中國的政治結構是沒有大的變化的。這種行政權力處于主導地位的一元化政治結構，決定了其政治權威是排斥“權力多元化”的。而公共治理恰恰要求權力主體多元化。因此，當前的政治權威對公共治理可以說是抑制的。

鄭杭生指出，這種從政治結構入手來對公共治理的適用性進行分析的方法，實際上是一種“結構決定論”。［15］它否認了政治結構的彈性和可變性。當前，我國法制化的建設以及民主化的發(fā)展，尤其是政府職能的轉型，為公共治理理論提供了具有彈性的適用空間。王詩宗也指出，公共治理并沒有降低國家或政府的重要性，而是要求重新設計、建構國家，［16］這正好與國家職能的轉變相契合，因此政治權威對公共治理的抑制并不是沒有缺口的。此外，政治權威的抑制并不能成為放棄一種合理東西的理由，引入合理的東西可以借此改變既有的政治現(xiàn)狀。當然，在變革的時代引入合理性的東西對既有的政治現(xiàn)狀做出改變時，政治權威從來就是惰性的。既有的政治力量面對改革往往是保守的，因為他們是既得利益者，改變現(xiàn)狀意味著對他們權益的損耗，所以他們并不希望改變政治現(xiàn)狀。但時代變革并不是以保守力量的意愿為依據(jù)的，而是以正當合理性為依據(jù)。因此，認為中國不存在公共治理適用的政治土壤，并不能構成放棄引入公共治理的理由。

三、公共治理自身實踐價值與實踐范圍的局限性

當前，中國有著實施公共治理的有利條件，盡管這些條件并不充分。同時在中國的具體實踐中仍然存在著的一些問題（事實上這些問題也是對中國實施公共治理理論條件不充分這樣一種情況的折射），舊有的管理方式已經(jīng)無法對其進行解決，公共治理理論卻提供了解決問題的新思路。但公共治理在實踐價值和實踐范圍上還存在著局限性，主要表現(xiàn)在兩方面：

第一，公共治理本身可能的失敗。

公共治理盡管相對于傳統(tǒng)的管理方式具有很大的優(yōu)勢，但正如“政府失靈”和“市場失靈”一樣，公共治理也會失靈，公共治理中自組織的協(xié)調(diào)效果并不總是優(yōu)于繼續(xù)依靠市場力量或自上而下的控制，［17］因為即使是在公民社會發(fā)達的西方，自組織協(xié)調(diào)作用發(fā)揮依賴的條件也不會處處存在，永遠存在。

公共治理需要治理的主體或者公民的充分參與，缺乏參與的條件治理就無法進行。在現(xiàn)代化的民主生活中，往往充斥著參與悖論：在公民的參與意識已經(jīng)覺醒同時也具備相應參與能力的情況下，公民對公共事務的關注本應增強，而現(xiàn)實情況是政治冷淡的常態(tài)化，［18］即公民在公共事務處理中采取一種不參與的態(tài)度。造成這種現(xiàn)象的因素主要有兩點：第一，從公民自身而言，迫于現(xiàn)代生活的壓力公民無暇顧及自身生活以外的公共事物，或者公民對現(xiàn)有的參與機制不滿意而又無力改變，致使其在某種程度上存在著政治冷漠，因此即使有參與的途徑公民也不愿意參與或者消極參與，使得公共治理無法運作；第二，在中國，政府還沒有徹底完成現(xiàn)代化轉型，在公共領域依然具有主導地位，在涉及自身利益時政府有意淡化公眾的參與，不為其提供參與的相關途徑，壟斷話語權。

多方共治中合作的失效常常會導致治理的失敗。對公共問題的治理不僅需要充分的參與，還有賴于自組織間的有效合作。自組織間的有效合作主要體現(xiàn)在對合作規(guī)則的遵守、對責任的承擔以及對義務的履行等方面。若是自組織不遵守合作規(guī)則、不承擔相應的責任和履行相應的義務，那么就會造成無效的合作。在合作規(guī)則的遵守上，政府管控思維的慣性依然影響著政府行為，在合作時常常給其他主體施壓，破壞相關的規(guī)則，而治理是只有被多數(shù)人或者至少被它所影響的那些最有權勢的人接受才會生效的規(guī)則體系。［19］例如，合作共治在解決社會問題或者經(jīng)濟問題時，由于利益主體的利益訴求不同，往往會產(chǎn)生分歧。尤其是在地方性社會經(jīng)濟問題的處理過程中，合作主體的地位還沒有實現(xiàn)完全的平等，地方政府難免對其他主體進行操縱。這種現(xiàn)象在近幾年的強制性拆遷中表現(xiàn)的尤為明顯。在我國近幾年來的地方拆遷事件中，政府與民眾起初大都本著合作的原則就各方利益進行談判。然而一旦雙方利益無法平衡，具有強制力的政府就會脅迫民眾，破壞規(guī)則，甚至由此引發(fā)暴力沖突，致使合作失效，造成治理失敗。合作共治本是一個協(xié)商、互動的過程。在這個過程中，各方的意見充分而自由地進行交流，就問題的解決達成一致的見解。然而由于各方主體理性反思能力并不是等值的，在各種不同意見的交鋒中，沒有理性反思能力的一方勢必會影響到合作的效果，甚至改變合作的性質(zhì)。此外，當解決問題的方案形成以后，在方案的實施過程中，各方主體要承擔相應的責任和履行相應的義務。如果缺少這一環(huán)節(jié)，之前的合作也是不會有成效，問題仍然無法解決。

第二，公共治理理論只限于解決部分公共利益問題，不是政治結構和政治體制上的核心問題。

公共治理只是新公共管理的一種新方法，并不是中國政治體制和政治結構本身的核心問題。一種管理方式的變通無法取代政治體制和政治結構本身的變革。公共治理理論也只是新公共管理中的新觀念，這種觀念涉及的只是一種建立在“去國家化”的基礎上的管理技巧，它并不是政治學研究的經(jīng)典問題，更不是政治學關注的核心問題。因為政治學關注的焦點一直是政治權力的結構性問題。

中國目前政治發(fā)展的主要問題不是既有政治體制對整個社會進行治理問題，而是政治體制本身的變革問題。中國的國情與西方不同，西方已經(jīng)完成的政治現(xiàn)代化的任務，因而一系列的社會問題，可以通過治理來解決。公共治理盡管可以在中國既有體制的空隙中盡量發(fā)揮作用，并對公民社會的成長和政治現(xiàn)代化注入一定的能量，但中國的政治現(xiàn)代化是無法通過公共治理完成的。我國政治現(xiàn)代化的主要途徑是政治改革。政府在進行體制改革時，政府本身尚未完成政治現(xiàn)代化的轉型，同時又消極避開傳統(tǒng)的政治體制改革?，F(xiàn)代化的任務還沒有完成，傳統(tǒng)改革途徑中的有利因素又遭到了摒棄，這無疑會為當下的政治體制改革帶來雙重的危害。因此在我國政治現(xiàn)代化的進程中，政治改革的推動力不得不依賴于開明的領導人。但這種改革是畸形的，勢必不利于治理的發(fā)展。因為沒有一個固定的機制能夠確保每一屆的領導人都是開明的且具有同等開明的能力。如此公共治理難免就會回歸到“人治”的境地。

我國政治現(xiàn)代化的主要任務是解決國家和政府現(xiàn)代化的問題，實現(xiàn)國家和政府的現(xiàn)代化轉型。問題討論到這，許多人或許認為只要完成了國家和政府的現(xiàn)代化轉型，我國政治現(xiàn)代化的任務就算圓滿完成了。其實問題遠比我們想象的復雜得多。我們考慮現(xiàn)代化問題時往往容易忽略一個重要的因素——政黨的現(xiàn)代化。我國的政治現(xiàn)代化應將執(zhí)政黨自身的現(xiàn)代化放到重要位置。在國家事務的處理過程中，執(zhí)政黨處于核心的領導地位。在治理的具體實施中，政黨代替國家與政府發(fā)揮主導性的作用，現(xiàn)實的一元政治結構構成了公共治理發(fā)揮作用的界限。因此，對政治體制和政治結構問題的解決，只能依賴于政治現(xiàn)代化，尤其是政黨的現(xiàn)代化。

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（責任編輯：盧 君）

The Argument of Public Governance's Applicability in China and Its Limitations

YAO Xiao-qiang1，2，XU Fang2
（1.South-Central University for Nationalities，Wuhan Hubei 430072，China；2.Wuhan University，Wuhan Hubei 430072，China）

The theory of public governance rising in the western society，has a far-reaching impact on China.The hot issue of"national governance"is a reflection of its effect.However，the issue does not mean that the public governance is applicable for China.The applicability of the theory of public governance in China is still controversial.The reasons of the negative views on this issue are：First，the problem now China facing is not the one that public governance is to solve.Then，China has not a developed civil society and the rational ability of citizens to participate politics.And the political authority exclude to public governance etc.In fact，China has appeared some advantage conditions to implement public governance.However，the practical scope and practical value of the public governance are limited.For example，it can not solve all the problems of China.

national governance；public governance；applicability；limitations

F287.7

A

1672-626X（2016）04-0048-06

10.3969/j.issn.1672-626x.2016.04.008

2016-05-31

教育部人文社科研究規(guī)劃基金項目（12YJA810012）

姚曉強（1986-），男，湖北武漢人，中南民族大學中國城市民族與宗教事務治理研究中心研究人員，武漢大學公共與管理學院博士研究生，主要從事公共治理理論與中國政治實踐研究；徐芳（1987-），女，河南駐馬店人，武漢大學政治與公共管理學院博士研究生，主要從事公共治理與民主政治思想史研究。