王曉華

(漯河職業(yè)技術(shù)學(xué)院圖書館　河南 漯河　462002)

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中美公共圖書館法比較研究

王曉華

(漯河職業(yè)技術(shù)學(xué)院圖書館河南 漯河462002)

摘要：對美國《公共圖書館法》和《中華人民共和國公共圖書館法(草案送審稿)》進行比較分析。比較的主要內(nèi)容包括：中美兩國公共圖書館的建設(shè)主體、管理主體和圖書館提供的服務(wù)。通過比較分析，從美國公共圖書館法的立法實踐中總結(jié)經(jīng)驗，對我國的公共圖書館立法工作以啟示和參考。

關(guān)鍵詞：圖書館立法；美國；中國；比較研究

眾所周知，美國是世界上圖書館事業(yè)最發(fā)達的國家之一。究其原因是其圖書館立法的完善保證了圖書館事業(yè)發(fā)展的法制化建設(shè)和管理。相比于美國，我國公共圖書館的立法工作顯得滯后。在新形勢下，為了保證公共圖書館事業(yè)健康、穩(wěn)定、科學(xué)、持續(xù)發(fā)展，在2008年11月份，我國啟動了《公共圖書館法》的立法工作。2011年《中華人民共和國公共圖書館法(草案送審稿)》報請國務(wù)院法制辦進行審議。截止到目前，《公共圖書館法》的立法工作穩(wěn)步推進，草案正在不斷修改完善。在這種大背景下，對美國的公共圖書館法與《中華人民共和國公共圖書館法(草案送審稿)》(以下簡稱《公共圖書館法》)進行比較分析，深入研究美國公共圖書館法的立法實踐和特點，為我國的公共圖書館立法工作提供有益的參考。

1中美兩國公共圖書館法的立法概況

1.1美國公共圖書館法的立法概況

美國在擺脫了英國的殖民統(tǒng)治后，經(jīng)濟、政治、文化迅速發(fā)展起來。據(jù)《發(fā)達國家圖書館概覽》的資料顯示：在2010年，美國各個社區(qū)都有圖書館，平均每2 500人就有一家圖書館。美國公共圖書館事業(yè)為何能夠如此繁榮，完善的立法保障是主要原因。在美國，由于實行的是聯(lián)邦制的政治制度，由州政府擔(dān)當(dāng)起對公共圖書館事務(wù)進行管理的主要責(zé)任，聯(lián)邦政府通過追加撥款的方式，幫助州政府進行公共圖書館建設(shè)，承擔(dān)適當(dāng)?shù)呢?zé)任。在這種體制下，美國公共圖書館的立法體系由州圖書館法、聯(lián)邦圖書館法和行業(yè)立法三個層面組成。在1848 年，馬薩諸塞州的立法機關(guān)頒布了美國第一部專門圖書館法《波士頓市圖書館法》。截止到目前，美國的50個州和1個直轄特區(qū)都頒布了本轄區(qū)的圖書館法。在州立法層面，以科羅拉多州和加利福尼亞州圖書館法為例，主要以立法的形式規(guī)定了圖書館設(shè)立的資格、董事會的權(quán)利、免費開放政策、民主決策管理等內(nèi)容。在聯(lián)邦圖書館立法層面，以《圖書館服務(wù)法》(1956年)、《圖書館服務(wù)與建設(shè)法》(1964年)以及《圖書館服務(wù)與技術(shù)法》(1996年)為例[1]，主要立法內(nèi)容包括：用法律保障圖書館建設(shè)資金來源；規(guī)定每個人享有知識自由、平等服務(wù)；倡導(dǎo)資源共享；突出弱勢群體利用圖書館的權(quán)利等內(nèi)容。2003 年，美國聯(lián)邦政府又頒布了《博物館和圖書館服務(wù)法》,這些法案使美國實現(xiàn)了從城市到鄉(xiāng)村的公共圖書館服務(wù)“全民化”。談到行業(yè)立法， 1939年頒布的《圖書館權(quán)利法案》是美國圖書館協(xié)會最重要的行業(yè)法律。截至目前，美國圖書館協(xié)會已制定了22份《圖書館權(quán)利法案》闡釋對它進行解釋[2]。以《圖書館權(quán)利法案》及22份闡釋為研究對象，主要內(nèi)容包括：館藏評估標準；學(xué)校圖書館的館藏與服務(wù)；數(shù)字網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)；面向所有種族、性別、年齡提供服務(wù)；館藏發(fā)展的多樣性；未成年人的閱讀權(quán)利；服刑、殘障等特殊群體的閱讀權(quán)利等內(nèi)容。2010年，《美國圖書館協(xié)會2015 戰(zhàn)略規(guī)劃》頒布，對未來5年美國圖書館協(xié)會的戰(zhàn)略目標、發(fā)展任務(wù)和主要活動領(lǐng)域進行了明確闡述，充分顯示了美國圖書館行業(yè)的重大使命和社會責(zé)任。

1.2中國《公共圖書館法》立法概況

改革開放以來，我國的公共圖書館事業(yè)有了長足發(fā)展，但在發(fā)展過程中也出現(xiàn)了很多問題：地區(qū)發(fā)展不平衡，功能定位不清晰，人員結(jié)構(gòu)不合理，制度體系不明確，政府責(zé)任不到位等。究其原因還是公共圖書館立法的滯后，為其健康發(fā)展埋下了隱患。我們必須用專門的立法保障為公共圖書館事業(yè)發(fā)展保駕護航。自2005年起，隨著《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化文化體制改革的若干意見》、《關(guān)于進一步加強公共文化服務(wù)體系建設(shè)的意見》、“十一五”和“十二五”時期《文化發(fā)展規(guī)劃綱要》等一系列政策的相繼出臺，我國公共圖書館立法工作提到日程上來。當(dāng)前政策層面、學(xué)術(shù)研究水平和地方立法實踐也為公共圖書館立法工作打下了堅實基礎(chǔ)。2008年，《公共圖書館法》立法工作開始啟動，國家圖書館和中國圖書館學(xué)會牽頭，在全國組織專家開展立法研究，成立了起草工作領(lǐng)導(dǎo)小組與課題組，準備法律條文的起草工作。2009 年2月至10月，課題組完成《國內(nèi)外圖書館立法資料的收集與分析》、《立法背景與必要性、可行性研究》等關(guān)于起草公共圖書館法的11 個相關(guān)課題報告，經(jīng)過仔細研究討論，《公共圖書館法》初稿于11月正式形成。隨后針對初稿充分征求了界內(nèi)專業(yè)人士意見，經(jīng)過相關(guān)專家反復(fù)修改，2010年3 月《公共圖書館法(征求意見稿)》形成。同年12月，《公共圖書館法(草案送審稿)》在文化部部務(wù)會上通過。2011年12月，《中華人民共和國公共圖書館法(草案送審稿)》報請國務(wù)院審議。主要內(nèi)容包括：總則、國家圖書館和公共圖書館的設(shè)立與職能、圖書館服務(wù)、工作人員、法律責(zé)任、文獻信息資源建設(shè)、附則共八章、四十八條內(nèi)容。

2中美公共圖書館法的主要內(nèi)容比較

2.1關(guān)于圖書館的建設(shè)主體

公共圖書館的建設(shè)主體通常指一個國家中保障公共圖書館建設(shè)所需要的政府、團體或個人[3]。

2.1.1美國公共圖書館的建設(shè)主體

美國公共圖書館的建設(shè)主體主要是地方政府，聯(lián)邦政府和州政府是支持性建設(shè)主體。

橫向方面，美國聯(lián)邦憲法規(guī)定：縣、市、鎮(zhèn)政府、學(xué)區(qū)政府和特區(qū)政府在內(nèi)的各類地方政府是公共圖書館的建設(shè)主體，他們可以根據(jù)州級政府授權(quán)、公民投票或居民創(chuàng)議決定是否籌備公共圖書館建設(shè)[4]。然后通過制定州圖書館法，規(guī)范公共圖書館的建設(shè)和服務(wù)。這種圖書館建設(shè)模式也體現(xiàn)了美國地方自治的特點。

縱向方面，在美國，基本上所有州都實施自己的公共圖書館法，美國聯(lián)邦政府和州政府對地方公共圖書館建設(shè)提供財政支持和法律保障。美國公共圖書館的經(jīng)費由三部分組成，地方政府投資、中央政府投資和其他基金(如罰款、捐款、有償服務(wù))。在美國，地方政府、聯(lián)邦政府和州政府之間相互影響，形成多元化、縱橫互補的美國公共圖書館建設(shè)主體格局。

2.1.2我國公共圖書館建設(shè)主體

我國公共圖書館的建設(shè)主體是縣級以上人民政府。我國公共圖書館法第四條明確指出：公共圖書館的建設(shè)經(jīng)費應(yīng)該列入縣級以上人民政府的財政預(yù)算，?？顚Ｓ?，不得挪用；公共圖書館事業(yè)建設(shè)必須納入本級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃。第六條明確規(guī)定：國家鼓勵社會企事業(yè)組織、社會團體和個人支持公共圖書館建設(shè)，向公共圖書館捐贈發(fā)展資金、文獻信息資源和信息設(shè)備等。第八條指出：縣級以上人民政府要在管轄區(qū)域內(nèi)建立一個方便、高效的公共圖書館服務(wù)體系，為民眾提供信息服務(wù)。從這里可以看出縣級以上政府即中央政府、省級政府、市(地)政府和縣政府是我國公共圖書館的建設(shè)主體。

通過上述比較可以看出，在公共圖書館建設(shè)主體方面：中美兩國政府都是公共圖書館的建設(shè)主體，這是共性。但是，由于美國的地方政府有多種類型構(gòu)成，地方自治特色在公共圖書館的建設(shè)中得到了充分體現(xiàn)。在美國，地方公共圖書館事業(yè)的法律保障和經(jīng)費支持還由美國聯(lián)邦政府和州政府提供。而在中國，中央政府、省、市、縣政府，自上而下多級政府構(gòu)成了公共圖書館的建設(shè)主體，這種構(gòu)成具有層級性的特點，會帶來建設(shè)主體逐漸削弱的趨勢，往往造成下級的公共圖書館事業(yè)得不到上一級政府的常規(guī)性經(jīng)費支持。從草案可以看出，我國《公共圖書館法》中未明確資金的具體管理，缺少配套的資金保障措施，對公共圖書館經(jīng)費投入的具體比例也沒有規(guī)定。只有一些地方性法規(guī)和條例對圖書館的經(jīng)費投入做了宏觀上、原則性的政策規(guī)定。例如：《北京市圖書館條例》、《湖北省公共圖書館條例》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)公共圖書館管理條例》等。但這些法規(guī)和條例對經(jīng)費的構(gòu)成，所占地方財政收入的比例，如何具體使用等都沒有明確的規(guī)定。在這種情況下，有些地方政府借機大量縮減公共圖書館的建設(shè)經(jīng)費，有些建設(shè)資金甚至被挪用。

2.2關(guān)于圖書館的管理主體

圖書館管理主體是指一個圖書館治理單元內(nèi)負責(zé)圖書館發(fā)展重大決策事務(wù)的實體性管理部門[5]。

2.2.1美國公共圖書館管理主體

美國公共圖書館管理主體是圖書館理事會。由于美國公共圖書館法種類繁多，在這里對個案進行分析，依利諾依州的《服務(wù)公眾：依利諾依州公共圖書館標準》規(guī)定：“由單一的理事會對公共圖書館進行管理，圖書館所有財產(chǎn)以及資金的支配權(quán)都由理事會掌握，理事會通過資格認證，可以任命一名管理者；管理者每月根據(jù)圖書館的運行情況向理事會呈交書面報告?！盵6]

美國的理事會成員由代表不同利益群體的人組成，在決策過程中最大限度地避免權(quán)力干涉與個人專斷，實現(xiàn)民主決策，體現(xiàn)利益均衡。以加利福尼亞州圖書館法為例，它規(guī)定：“加利福尼亞州圖書館理事會共由13名成員組成。其中9名成員由州長任命。在這9名成員中必須包括1名殘疾人代表，1名經(jīng)濟弱勢者代表，還有1名非英語母語群體的代表。其余6名成員代表從學(xué)校圖書館、公共圖書館、機構(gòu)組織圖書館人士，學(xué)術(shù)圖書館、公共圖書館委員或?qū)T、特殊圖書館行業(yè)選出。剩下的4名理事，其中2名由州議會任命，另外2名通過議長會議任命。還明確規(guī)定了每屆理事會任期為4年。理事會成員的任期生效日是當(dāng)年的1月1日?！盵7]如此明確詳盡的規(guī)定，在制度上保證了決策的民主性，使理事會中的各利益群體代表都有自己的“話語權(quán)”。

2.2.2中國公共圖書館管理主體

中國公共圖書館管理主體是各級文化行政主管部門。憲法是制定其他一切法律的基礎(chǔ)，我國公共圖書館法的制定和實行必須要以憲法為基礎(chǔ)。我國憲法第22條明確規(guī)定了圖書館屬于文化事業(yè)，圖書館、博物館、文化館和其他文化事業(yè)要開展群眾性文化活動。我國公共圖書館法第五條明確指出：中國公共圖書館的規(guī)劃、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)工作由國務(wù)院文化主管部門負責(zé)。地方公共圖書館由各級地方政府的文化行政主管部門根據(jù)所轄行政區(qū)進行管理。

從以上比較可以看出，在美國理事會行使圖書館具體事物的決策和管理權(quán)。政府只代表人民行使所有權(quán)，制定政策和對圖書館建設(shè)提供經(jīng)費。在這種體制下，公共圖書館政策制定和決策、執(zhí)行權(quán)分離，明顯表現(xiàn)為去行政化的特色。而在中國，文化行政主管部門構(gòu)成了公共圖書館的管理主體，掌控圖書館的人、財、物權(quán)，體現(xiàn)出明顯的行政化特色。

2.3關(guān)于圖書館提供的服務(wù)

在美國，享受普遍均等的圖書館服務(wù)是公眾的基本權(quán)利之一，美國通過立法，用法律的形式保護了公民這一權(quán)利得到實現(xiàn)。綜觀聯(lián)邦圖書館法、州圖書館法及行業(yè)圖書館立法，其內(nèi)容涉及到圖書館服務(wù)中方方面面的問題，細則具體且行之有效。比如服務(wù)改善問題，聯(lián)邦圖書館法案《圖書館服務(wù)與建設(shè)法》中則開篇強調(diào)：“制定本法的目的就是幫助公共圖書館進行建設(shè)。促進各類型圖書館之間的資源共建共享，幫助州圖書館提高管理能力，提升大城市圖書館的整體服務(wù)能力?！北热鐚θ鮿萑后w提供服務(wù)問題，美國各層面上的公共圖書館法都未間斷過對弱勢群體的關(guān)注。如加利福尼亞州圖書館法指出：“州圖書館員要保證盲人或殘疾人對一般印刷材料、錄音帶或其他相關(guān)讀物的閱覽?！盵7]此外，《圖書館服務(wù)與建設(shè)法》和《圖書館服務(wù)與技術(shù)法》中都詳細規(guī)定了關(guān)于殘疾人服務(wù)的多項條款?！秷D書館為老年人服務(wù)準則》、《圖書館為精神病人服務(wù)準則》等圖書館協(xié)會制定的行業(yè)立法也對特殊人群服務(wù)的基本準則進行了詳細闡述[8]。通過眾多的立法保障，使這些特殊群體得到平等服務(wù)、充分尊重和保障了他們自由獲取信息服務(wù)的權(quán)利。

《中華人民共和國公共圖書館法(征求意見稿)》第五章集中規(guī)定了公共圖書館服務(wù)的內(nèi)容：包括服務(wù)環(huán)境、開放時間要求、特殊人群服務(wù)、服務(wù)能力建設(shè)等內(nèi)容，同時對服務(wù)項目也進行了規(guī)范。但規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏具體操作性，做出規(guī)范的服務(wù)方式和服務(wù)種類也比較單一。公共圖書館法的立法目的就是要使讀者免費地使用公共圖書館資源和享受公共圖書館服務(wù)。但在目前的讀者服務(wù)工作中，依然有各種名目的收費項目存在。談到免費的基本服務(wù)，在《中華人民共和國公共圖書館法(征求意見稿)》中只規(guī)定了免費的基本服務(wù)包括：文獻信息資源的檢索；圖書期刊的流通；讀書會、報告會、專題講座、展覽的舉辦；信息咨詢服務(wù)等讀者活動。條文中對免費的服務(wù)方式也沒有提及。在立法中很有必要對免費的服務(wù)方式進行明確，對免費服務(wù)的種類進行增加。再以對弱勢群體讀者服務(wù)的規(guī)定為例，第三十四條規(guī)定：公共圖書館應(yīng)設(shè)置盲人閱覽區(qū)域、設(shè)置少年兒童閱覽室；根據(jù)老年人、殘疾人等弱勢群體的具體特點，幫助提供適合其需要的文獻信息資源、設(shè)備和服務(wù)。顯而易見，這些規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏具體的操作性。因此在《公共圖書館法》草案修訂的過程中，要針對圖書館提供的服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)方式進行不斷的完善。

3對我國公共圖書館法建設(shè)的思考

他山之石，可以攻玉，通過比較分析，借鑒美國公共圖書館法的建設(shè)經(jīng)驗，也應(yīng)該對我國公共圖書館立法工作進行深層次的思考。

3.1完善我國公共圖書館的立法工作

隨著社會政治經(jīng)濟的快速發(fā)展，圖書館立法也會面臨一系列新的問題，可持續(xù)發(fā)展是圖書館立法的應(yīng)有之義。例如，本文前面提到的美國各個層面上的公共圖書館法，每一部都是經(jīng)過多次修改和完善完成的。以聯(lián)邦圖書館法為例，聯(lián)邦政府在1956年、1964年和1996年頒布的圖書館法，都是根據(jù)社會的發(fā)展變化，為了解決公共圖書館發(fā)展過程中出現(xiàn)的新問題而制定的。黨的十八大提出了“完善公共文化服務(wù)體系，提升服務(wù)效能”的明確要求，隨后，在黨的十八屆四中全會上又提出全面推進依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的方針。這些充分表明我國的公共文化服務(wù)體系建設(shè)和法制建設(shè)都邁上了新的臺階。這都為新形勢下我們加強立法工作提供了契機。我們應(yīng)該加強修改完善我國的公共圖書館法，推進我國公共圖書館事業(yè)的蓬勃發(fā)展。

3.2公共圖書館的建設(shè)和管理應(yīng)該去行政化

從中美公共圖書館的建設(shè)主體和管理主體比較中我們可以看出，建設(shè)主體與管理主體分離是美國公共圖書館的一大特征，這一特征使得在建設(shè)和管理公共圖書館時，政事分開、管辦分離，政府職能得以準確定位和發(fā)揮。而在我國，公共圖書館的建設(shè)和管理主體是一體的，帶有明顯的行政色彩，在公共圖書館建設(shè)和管理中政府權(quán)力不斷滲透，圖書館自主權(quán)的不斷流失，導(dǎo)致了許多具體事務(wù)的決策和管理不能科學(xué)獨立進行，嚴重阻礙了我國圖書館事業(yè)的健康發(fā)展。借鑒美國的做法，在建設(shè)主體方面突破行政級別，建立聯(lián)合性建設(shè)主體。具體模式是：以縣級以上政府為基本建設(shè)主體，在經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)實行省——縣聯(lián)合模式，在不發(fā)達地區(qū)，實行中央——省——縣三級聯(lián)合。在管理主體方面：在“政事分開”的前提下，用立法來保障圖書館的理事會制度。在實施過程中正確處理理事會和政府、館長以及理事會內(nèi)部的各種關(guān)系，實現(xiàn)圖書館決策和管理科學(xué)化，從真正意義上做到“去行政化”。

3.3加強對圖書館的資金保障

圖書館是公益性事業(yè)，經(jīng)費支持是其穩(wěn)定健康發(fā)展的重要保障。在美國種類眾多的州圖書館法和聯(lián)邦圖書館法內(nèi)容規(guī)定中，首先就對圖書館經(jīng)費保障問題進行了明確規(guī)定。同時還對圖書館的運行經(jīng)費來源和經(jīng)費用來改善服務(wù)的具體內(nèi)容做了重點闡述。由于美國的公共圖書館法種類繁多，我們只選擇聯(lián)邦一級的圖書館立法進行分析，根據(jù)社會環(huán)境的發(fā)展變化，美國在《圖書館服務(wù)法》、《圖書館服務(wù)與建設(shè)法》以及《圖書館服務(wù)與技術(shù)法》中都及時對圖書館事業(yè)的撥款額度、撥款方式進行了規(guī)定和修改。因此，借鑒美國的經(jīng)驗，我國在公共圖書館立法中也應(yīng)該確定固定的資金管理主體，保障公共圖書館專項經(jīng)費，確保資金使用公開透明，保證公共圖書館的經(jīng)費投入每年及時到位并被科學(xué)利用。

4結(jié)束語

由于國體不同，我們不可能像美國的聯(lián)邦和各州那樣為每個省份確立不相同的圖書館法。但在我國公共圖書館立法過程中，在圖書館管理上如何保證民主決策原則，在經(jīng)費保障上如何保證資金來源的明確性、使用的科學(xué)性，在具體法律條文的制定上如何保證其可行性和可操作性。這些都是值得我們繼續(xù)深思的問題。

參考文獻

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(收稿日期：2015-09-18責(zé)任編輯：劉麗斌)

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