楊　鵬（中國人民公安大學(xué)，北京　100038）

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新時(shí)期輔警隊(duì)伍的發(fā)展定位分析

楊鵬
（中國人民公安大學(xué)，北京100038）

摘要：輔警隊(duì)伍的發(fā)展對全面深化公安改革以及維護(hù)社會(huì)治安穩(wěn)定意義重大，不僅有效彌補(bǔ)警力不足的問題，而且在調(diào)動(dòng)群眾參與社會(huì)治安管理積極性、節(jié)約警務(wù)成本等方面有著意想不到的推動(dòng)作用。輔助警務(wù)人員的正規(guī)化建設(shè)是全面深化公安改革的基本任務(wù)之一，建設(shè)一支精良的輔警隊(duì)伍的前提之一便是確立適當(dāng)、合理且具有前瞻性的發(fā)展定位。從發(fā)展定位的角度出發(fā)，通過加強(qiáng)法律法規(guī)的修訂、創(chuàng)新組織管理方式、多元化職業(yè)取向等，將輔警隊(duì)伍的發(fā)展推向新的高度，促進(jìn)社會(huì)長治久安、繁榮穩(wěn)定的步伐。

關(guān)鍵詞：輔警隊(duì)伍；發(fā)展定位；正規(guī)化建設(shè)

輔警制度始于國外，我國的輔警隊(duì)伍雖發(fā)展時(shí)間有限，其間過程曲折，但也已成為我國群防群治、維護(hù)社會(huì)治安穩(wěn)定的重要力量。自從2004年公安部展開對治安員隊(duì)伍的專項(xiàng)清理行動(dòng)，各地公安機(jī)關(guān)針對輔警隊(duì)伍重新定位，借助科學(xué)有序的輔警體制改革、隊(duì)伍建設(shè)，使我國的輔警隊(duì)伍發(fā)展真正意義上走向正規(guī)化，開啟了新時(shí)期的篇章。盡管過程中暴露出了有關(guān)工作機(jī)制體制、人員管理等方面的問題，但正確理解輔警隊(duì)伍的發(fā)展定位，能夠幫助輔警隊(duì)伍保持正確發(fā)展方向，解決輔警隊(duì)伍存在的弊病，為下一步的正規(guī)化建設(shè)工作奠定基礎(chǔ)。

一、相關(guān)概念的內(nèi)涵

（一）輔警的含義

目前我國關(guān)于輔警的概念界定尚且模糊，缺乏統(tǒng)一明確的認(rèn)識，不少人粗淺地將輔警理解為補(bǔ)充性輔助警力，但這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。據(jù)文獻(xiàn)資料顯示，輔警在概念上的理解應(yīng)一分為二，即狹義輔警與廣義輔警。其中關(guān)于前者的解釋，引用頻率最高的便是“直接協(xié)助國家在編警察履行各項(xiàng)職能的輔助力量”［1］。狹義輔警是我們?nèi)粘Ｉ钪凶畛Ｒ姷降妮o警類型，此定義主要取決于他們在形式上的特點(diǎn)即直接接受正式在編警察的管理使用，這同時(shí)也是其區(qū)別于廣義輔警的重要特點(diǎn)。比較而言，廣義輔警概念范圍寬泛許多，除涵括前者在內(nèi)外，其他不直接接受正式在編警察管理使用的、協(xié)助公安機(jī)關(guān)維護(hù)國家安全和社會(huì)治安秩序的社會(huì)力量和人員，也均屬于廣義輔警的范疇，譬如提供有償性保安服務(wù)的公司機(jī)構(gòu)等。盡管我國輔警體制建設(shè)尚不及英美法系國家健全，但輔警隊(duì)伍的發(fā)展完全合乎我國時(shí)代建設(shè)的需求，在公安機(jī)關(guān)甚至社會(huì)發(fā)展方面發(fā)揮著不可替代的作用。

（二）輔警隊(duì)伍建設(shè)意義

1.作為最直觀的改善方面，輔警的發(fā)展建設(shè)，有效緩解了公安機(jī)關(guān)警力數(shù)量上的壓力。2014年《中國經(jīng)濟(jì)周刊》曾對公安民警數(shù)量做過統(tǒng)計(jì)，共計(jì)約200萬人，乍一看數(shù)量上我國警察明顯多于美國等發(fā)達(dá)國家，但是考慮到我國龐大的人口基數(shù)，其警察與國家人口比僅為國際平均水準(zhǔn)的一半左右，我國實(shí)際警力數(shù)量極度匱乏［2］。伴隨著人手短缺的問題，久而久之會(huì)造成公安民警尤其是基層一線民警工作壓力大、強(qiáng)度高、效率低的弊病，社會(huì)治安更是無從談起。盡管輔警人員的工作能力、工作范圍比較有限，但不可否認(rèn)他們確實(shí)是對公安警力尤其是基層有限警力的有力補(bǔ)充，分?jǐn)偭讼喈?dāng)一部分的工作量，減輕了警隊(duì)以及公安干警個(gè)人的壓力。

2.大幅度降低了警務(wù)成本。我國現(xiàn)有市場經(jīng)濟(jì)體制下，在做好本職工作的同時(shí)，公安機(jī)關(guān)還需盡可能縮減成本，追求經(jīng)濟(jì)效益。輔警的工資待遇直接與地方財(cái)政掛鉤，現(xiàn)階段的輔警隊(duì)伍由地方財(cái)政出資建設(shè)承擔(dān)費(fèi)用，與普通公安民警相比，輔警工資僅為其二分之一至三分之一甚至更低，這是輔警之所以能夠?qū)崿F(xiàn)低警務(wù)成本的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。結(jié)合輔警所具備的權(quán)責(zé)，盡管輔警能夠參與的警務(wù)活動(dòng)十分受限，但在相同條件下，當(dāng)涉及到街面巡邏、交通管制、活動(dòng)安保等事項(xiàng)時(shí)，由于警力數(shù)量需求高，并且輔警隊(duì)伍在數(shù)量上起到了良好的補(bǔ)充作用，添加的輔警在保證任務(wù)質(zhì)量的情況下，相比較招錄民警而言節(jié)約了很大一部分成本支出，實(shí)現(xiàn)了目標(biāo)與效益兼?zhèn)洹?/p>

3.從宏觀角度看，輔警隊(duì)伍發(fā)展也同樣具備其社會(huì)意義。第一，提供大量就業(yè)崗位。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，輔警隊(duì)伍與公安民警人數(shù)比約為2:1，幾百萬輔警工作人員不僅為社會(huì)秩序穩(wěn)定保駕護(hù)航，更是為廣大社會(huì)公眾帶來了就業(yè)契機(jī)。輔警招錄培訓(xùn)面向全社會(huì)，崗位數(shù)量多。在就業(yè)壓力與日俱增的情況下，輔警人員招錄是協(xié)調(diào)社會(huì)就業(yè)問題的橋梁之一。第二，提升人民群眾安全感。這是輔警設(shè)立乃至公安機(jī)關(guān)的重要本質(zhì)任務(wù)之一，輔警隊(duì)伍的建設(shè)來源于社會(huì)大眾，建立在群眾積極參與的基礎(chǔ)上，致力于群防群治工作。經(jīng)常出現(xiàn)在街頭巷尾的輔警工作人員與群眾聯(lián)系密切，能夠幫助公安機(jī)關(guān)及時(shí)了解社情民意，搜集篩選情報(bào)信息。區(qū)別于公安民警，輔警人員更多參與一般的“兩搶一盜”案件的協(xié)辦；而偷盜案件與人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全關(guān)系密切，加之與輔警的頻繁接觸，老百姓安全感自然能夠得到一定提升。

二、新時(shí)期輔警隊(duì)伍的發(fā)展定位

輔警隊(duì)伍發(fā)展的新時(shí)期始于2004年開展的治安員專項(xiàng)清理行動(dòng)，自深圳治安員打死犯罪嫌疑人事件、鄭州公安局治安員系列搶劫殺人案等惡性事件后，公安部通知全國各地公安機(jī)關(guān)對當(dāng)?shù)仄赣玫闹伟矄T隊(duì)伍進(jìn)行專項(xiàng)清理，以“只出不進(jìn)，逐年減少，徹底取消”的原則，三年內(nèi)予以全部清退［3］。然而，考慮到我國實(shí)際警務(wù)活動(dòng)狀況以及治安形勢的需要，清退工作逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榱溯o警隊(duì)伍的正規(guī)化建設(shè)工作，各地公安機(jī)關(guān)展開了針對性的深入探索，這是輔警發(fā)展的關(guān)鍵性轉(zhuǎn)變。直至2015年兩會(huì)期間，中央審核通過了《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》，將警務(wù)輔助人員管理確立為全面深化改革的基本任務(wù)之一，展開更為深入、更加規(guī)范、更加科學(xué)的輔警正規(guī)化建設(shè)。

（一）探索期發(fā)展定位分析

2004年專項(xiàng)清理行動(dòng)至2015年開展全面深化公安改革期間，可謂是輔警隊(duì)伍發(fā)展至關(guān)重要的探索期。在這個(gè)階段，輔警隊(duì)伍的發(fā)展定位經(jīng)歷了一個(gè)規(guī)范科學(xué)化的過程，即以籠統(tǒng)的補(bǔ)充性輔助警力為主，公安機(jī)關(guān)開始思考輔警隊(duì)伍具體該向何處發(fā)展、朝怎樣的方向前進(jìn)，通過地方實(shí)驗(yàn)積累經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)不足，為今后的改革工作做好鋪墊。對于此階段的輔警發(fā)展定位及實(shí)際效果，可以從以下角度理解：

第一，職業(yè)取向強(qiáng)調(diào)專業(yè)化、專職化。在輔警的職業(yè)取向上，我國輔警隊(duì)伍走的是專職化路線，區(qū)別于部分境外國家非職業(yè)化、義務(wù)性的特征。由各地區(qū)公安機(jī)關(guān)組織招錄，規(guī)定固定的工作時(shí)間，領(lǐng)取相對應(yīng)的工資薪水。這種職業(yè)化的路線是輔警職業(yè)能夠幫助解決就業(yè)問題的本質(zhì)基礎(chǔ)，一定程度上緩解了與日俱增的社會(huì)就業(yè)壓力。然而，相比較非職業(yè)化取向，這種職業(yè)取向并不具備充分調(diào)動(dòng)公眾參與社會(huì)治安事務(wù)的主動(dòng)性，難免出現(xiàn)出工不出力，工作效率低下的情況。

第二，工作職責(zé)權(quán)限界定模糊，身份地位尷尬。探索期初期，中央至地方關(guān)于輔警隊(duì)伍建設(shè)的文件少之甚少，涉及具體職責(zé)權(quán)限方面更是鳳毛麟角。輔警作為輔助性力量，無論是工作內(nèi)容還是工作權(quán)限方面，在深化公安改革之前都未得到嚴(yán)格明確的規(guī)定限制，只有籠統(tǒng)的非執(zhí)法性、非決策性要求，甚至大部分地區(qū)在此工作層面存在著空白，直接影響了實(shí)際工作質(zhì)量。以青海西寧輔警當(dāng)街勒索為例，某輔警攔下面包車以客貨混裝為由處罰12分并沒收駕照，拋除具體處罰來看，首先輔警就不具備單獨(dú)執(zhí)法權(quán)限和職責(zé)，之所以出現(xiàn)這種荒誕的現(xiàn)象，主要是由于公安機(jī)關(guān)對于輔警職責(zé)權(quán)限的規(guī)定模糊不清，各級機(jī)關(guān)、公安民警及輔警本身對此并沒有直觀深入的認(rèn)識和理解，而且相關(guān)規(guī)定也未能落實(shí)到位，造成了輔警現(xiàn)實(shí)生活中的執(zhí)法尷尬地位，甚至不被尊重。這是前期輔警隊(duì)伍發(fā)展定位中的重要誤區(qū)之一。

第三，組織運(yùn)行體系不健全。首先，輔警人員的招錄培訓(xùn)體系各地不盡相同，程序、標(biāo)準(zhǔn)有嚴(yán)有松、有高有低，總體偏向于低門檻，過程中存在較大的主觀隨意性。在全民文化素養(yǎng)、道德素養(yǎng)不斷提升的今天，舊的標(biāo)準(zhǔn)已不再適用，對輔警人員的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)理應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)。其次，輔警人員編制體系較為混亂，管理使用偏向臨時(shí)性、隨意性?？赡軞w結(jié)于各地區(qū)開放性的探索歷程，大部分地區(qū)采取與輔警簽訂合同的形式來維系相互關(guān)系，基本不存在正式編制的說法，很少有公安單位為輔警人員設(shè)編制并納入在編體系。而且工作中公安干警常常以實(shí)際需求為導(dǎo)向，忽略了工作生活中對他們的深入了解及信息反饋。最后，忽視了輔警工作的目標(biāo)考核體系的建立。長久以來，公安機(jī)關(guān)在輔警績效考核體系的建設(shè)工作上投入甚少，難免影響了輔警隊(duì)伍的發(fā)展方向。走在輔警考核工作前沿的單位諸如福建晉江英林派出所、云南建水交警大隊(duì)于2014年開啟了輔警績效考核的工作，但全國范圍內(nèi)多數(shù)仍處于無考核、不考核的狀態(tài)，嚴(yán)重阻礙了輔警隊(duì)伍的發(fā)展。而且，關(guān)于具體考核的內(nèi)容、方法還需進(jìn)一步完善，雖然積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，但實(shí)踐后仍將磨合調(diào)整，如何優(yōu)化細(xì)節(jié)將成為輔警考核體系今后的主攻方向。

第四，低水平低標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展保障。人員保障和隊(duì)伍保障是輔警隊(duì)伍發(fā)展的重要基礎(chǔ)，而在探索時(shí)期二者存在嚴(yán)重的滯后期。輔警工作人員的保障關(guān)乎其切身利益，主要涉及工資、撫恤金、裝備配備等等，鑒于此方面直接與地方財(cái)政掛鉤，地區(qū)性差異大，一般輔警工資是當(dāng)?shù)卣骄斓亩种恢寥种?，長期處于低水平狀態(tài)，輔警經(jīng)濟(jì)壓力大，面臨著裝備差、養(yǎng)家難的問題，嚴(yán)重影響工作效率，同時(shí)造成高比例人才流失［4］。除此之外，考慮到輔警隊(duì)伍的特殊性質(zhì)，在年齡等方面有著必要的要求，如何保證輔警成員今后的發(fā)展也是探索期重點(diǎn)面對的難題。而關(guān)于輔警隊(duì)伍的保障，是與其成員保障狀況密切相關(guān)的，在輔警工作人員得不到充分保障的背景下，再加上相關(guān)法律法規(guī)的缺失，缺少有力的支撐點(diǎn)，輔警隊(duì)伍乃至其個(gè)人的作用并不能得到充分的發(fā)揮和進(jìn)一步的發(fā)展。

（二）改革現(xiàn)階段發(fā)展定位分析

今年兩會(huì)以來，各地公安機(jī)關(guān)先后啟動(dòng)了輔警改革方案，從出臺(tái)各項(xiàng)管理辦法、制度到具體工作要求、裝備配備等，效果明顯。在陜西省銅川市，截止10月份，市局輔警隊(duì)伍協(xié)助破案130余起，抓獲各類違法犯罪嫌疑人155名，在逃人員24名，糾正交通違法3萬余起。一連串的數(shù)字不僅僅是對輔警隊(duì)伍成績的肯定，同時(shí)也是公安機(jī)關(guān)革新輔警隊(duì)伍發(fā)展定位的成功表現(xiàn)。盡管全國性的發(fā)展建設(shè)文件并未公布，整合地方性整改措施，均表明輔警為“公安機(jī)關(guān)及其人民警察指揮、指導(dǎo)和監(jiān)督下，依法履行規(guī)定職責(zé)、享受規(guī)定權(quán)利、受到規(guī)定保障的輔助警力”的發(fā)展定位。關(guān)于此發(fā)展定位中的改善成效及理解，可以從以下具體整改措施出發(fā)：

首先，細(xì)化職責(zé)權(quán)，明確輔警身份地位。對輔警職責(zé)權(quán)的進(jìn)一步細(xì)化是各地公安輔警改革的共通點(diǎn)，大體以輔警身份定位和具體職責(zé)權(quán)為落腳點(diǎn)。之所以要進(jìn)行如此細(xì)化區(qū)分，主要是由輔警在實(shí)際工作中無法可依、不被尊重認(rèn)可的窘境所決定的。參照地方性規(guī)章制度，主要表現(xiàn)為：其一，在河北、江蘇等地出臺(tái)的相關(guān)指導(dǎo)意見及管理辦法中，明確指出輔警是“社會(huì)性專業(yè)化的警務(wù)輔助力量”，其職責(zé)的履行必須是在公安機(jī)關(guān)及人民警察的統(tǒng)一指揮和監(jiān)督下進(jìn)行，雖然不具有公務(wù)員或公安民警的身份及權(quán)責(zé)，但減少了輔警工作中存在的爭議；其二，細(xì)化了輔警人員享有的各項(xiàng)權(quán)利、應(yīng)盡的各項(xiàng)義務(wù)及職責(zé)范圍，這無疑是各地管理辦法中最重要的改革內(nèi)容之一，逐條闡述了輔警人員在公安機(jī)關(guān)和公安民警指揮監(jiān)督下需履行的職責(zé)，以及不得從事的工作，一定程度上擺脫了以往輔警工作中無法可依的窘迫局面，維護(hù)了輔警的工作權(quán)益。

其次，從招錄、運(yùn)行、考核的角度，加強(qiáng)輔警隊(duì)伍組織管理。有效改善輔警隊(duì)伍的建設(shè)發(fā)展，組織管理是重頭戲，需要公安機(jī)關(guān)掌控全局，抓好事前事中事后控制，預(yù)防并糾正偏差。第一，規(guī)范招錄培訓(xùn)程序。輔警招錄不再像以往一樣低門檻低標(biāo)準(zhǔn)，具體劃分治安輔警、交通協(xié)管員、文職人員等，根據(jù)具體崗位設(shè)置相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)及要求，既恰到好處的限定了招錄人群，又使輔警人員可根據(jù)具體崗位各展所長。除招錄外，強(qiáng)化了系統(tǒng)性的培訓(xùn)工作。以銅川市為例，市局政治部于今年9月對全市輔警展開了分批8期的集中培訓(xùn)，先后共組織專業(yè)培訓(xùn)班約20期，共2000余人次，效果顯而易見。第二，梳理了輔警隊(duì)伍管理原則，這方面各地標(biāo)準(zhǔn)不一，部分地區(qū)仍在探索當(dāng)中。銅川市局以誰使用、誰管理、誰負(fù)責(zé)為前提，建立了由市局輔警辦組織牽頭，各分縣局具體負(fù)責(zé)、用人單位日常管理的三位一體管理體系，層次分明、責(zé)任明確，避免了實(shí)際工作及日常管理中指揮混亂或無人問津的狀況，同時(shí)確實(shí)提升了輔警隊(duì)伍的工作效率。第三，建立健全考核機(jī)制?，F(xiàn)行的考核基本思路都是以崗位責(zé)任制為根本，通過將工作目標(biāo)細(xì)化到人，量化到工作日，針對不同崗位制定有激勵(lì)性、聯(lián)動(dòng)性的考核機(jī)制，彌補(bǔ)了從前考核工作的缺失。當(dāng)前各單位具體考核辦法特點(diǎn)如下：其一，重獎(jiǎng)輕懲，以調(diào)動(dòng)輔警工作積極性為根本目的，結(jié)合輔警人員的低收入狀況，多采取激勵(lì)性考核標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)周期性評先評優(yōu)，物質(zhì)與精神獎(jiǎng)勵(lì)并行，嚴(yán)懲原則性違法亂紀(jì)；其二，針對性突出，考核不能一籮筐，考慮到輔警各崗位職責(zé)性質(zhì)的不同，圍繞具體崗位設(shè)立考核標(biāo)準(zhǔn)符合輔警工作的切實(shí)需求，避免實(shí)際考評中的偏差；其三，聯(lián)動(dòng)性強(qiáng)，強(qiáng)調(diào)輔警與民警的關(guān)聯(lián)性，將輔警崗位的績效成績與民警的績效成績相掛鉤，使二者成為一個(gè)整體，相互促進(jìn)共同進(jìn)步，同時(shí)使民警工作更加積極主動(dòng)。

最后，有效提升輔警保障，隊(duì)伍發(fā)展保障仍略顯不足?，F(xiàn)如今我國輔警隊(duì)伍的保障體系仍與國外存在較大差距，雖仍不健全，但相較之從前已取得進(jìn)步，主要體現(xiàn)在輔警人員的物質(zhì)保障和發(fā)展保障兩方面。物質(zhì)方面，各地公安機(jī)關(guān)皆對輔警的工資等進(jìn)行了調(diào)整，在銅川市公安局，一線輔警每月增長260元，機(jī)關(guān)輔警則為200元，根據(jù)崗位的不同采取針對性的調(diào)整，還自籌資金采購輔警裝備。雖然漲幅有限，但已邁出改變輔警低收入困境的重要一步。而在發(fā)展保障方面，盡管尚未探索出統(tǒng)一規(guī)范的保障路徑，但個(gè)別地區(qū)開創(chuàng)的工作方式值得借鑒。譬如江蘇蘇州，設(shè)立了輔警的層級建制，在這一體系范圍內(nèi)，輔警人員有了晉升的空間，工作積極性得到充分調(diào)動(dòng)；其次，對于工作成果突出、表現(xiàn)優(yōu)異的輔警，所屬公安機(jī)關(guān)擇優(yōu)推薦至安保公司、居民委員會(huì)等工作單位，幫助解決其離開后的工作問題。不過不同于國外輔警體制，在隊(duì)伍保障方面，我國仍欠缺法律法規(guī)的支撐，成熟的法律法規(guī)體系是隊(duì)伍發(fā)展的重要基礎(chǔ)，這方面將很可能會(huì)成為今后輔警改革的重要內(nèi)容之一。

三、關(guān)于輔警隊(duì)伍發(fā)展定位的構(gòu)想

考慮到輔警隊(duì)伍在公安領(lǐng)域發(fā)展以及保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的杰出貢獻(xiàn)，規(guī)劃發(fā)展好輔警隊(duì)伍意義重大。盡管改革至今，輔警隊(duì)伍取得的成果有目共睹，但相較于境外較為成熟的輔警發(fā)展體系不少方面還存在改善的空間。結(jié)合國內(nèi)外發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)現(xiàn)階段輔警隊(duì)伍發(fā)展存在的問題，從發(fā)展定位的角度對今后輔警隊(duì)伍的建設(shè)提出以下幾點(diǎn)構(gòu)想：

（一）統(tǒng)一法律法規(guī)體系

全面依法治國是“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要組成內(nèi)容，完備的法律基礎(chǔ)是落實(shí)依法治國的基本要求，是各機(jī)關(guān)單位及其在職人員工作的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。各地規(guī)章制度相較于之前取得了明顯的進(jìn)步，但在涉及輔警具體履行職責(zé)方面仍存在偏差，若要建立健全輔警制度，首當(dāng)其沖還是得從法律法規(guī)做起，如此一來既能夠消除社會(huì)大眾對輔警隊(duì)伍的疑慮，又能保障輔警隊(duì)伍的進(jìn)一步發(fā)展。統(tǒng)一法律法規(guī)體系是在各地相關(guān)管理辦法方案成型之后，很有必要的一步。

一方面，需要從法律的角度明確輔警的法律身份及地位，這是擺脫以往“臨時(shí)工”形象的關(guān)鍵一步，修訂類似于《中華人民共和國人民警察法》統(tǒng)一對輔警進(jìn)行明確規(guī)定的法律法規(guī)，將輔警身份地位的合法性凸顯出來，彰顯輔警工作的重要性；另一方面，還要將輔警工作人員的具體職責(zé)權(quán)融入進(jìn)統(tǒng)一的法律規(guī)范框架體系內(nèi)，由法律賦予輔警處理事務(wù)、履行職責(zé)的權(quán)力，進(jìn)一步明確輔警的職責(zé)權(quán)、工作性質(zhì)等，便于實(shí)際工作中的操作，理清輔警與公安機(jī)關(guān)、地方政府的關(guān)系，告別過去模糊的相互關(guān)系。如此一來，首先在全國范圍內(nèi)，便有了設(shè)立地方管理辦法的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和要求，現(xiàn)有的改革局面將更深一層；其次，解決了輔警工作中權(quán)責(zé)的歸屬問題，免去了實(shí)際勤務(wù)中的后顧之憂，同時(shí)也為輔警隊(duì)伍的可持續(xù)發(fā)展提供了發(fā)展保障，是其正規(guī)化建設(shè)過程中的堅(jiān)實(shí)的一步。

（二）構(gòu)建內(nèi)部管理機(jī)制

在香港輔警管理機(jī)制與大陸大不相同，實(shí)行分類管理，首先設(shè)有輔警總部掌控全局，然后內(nèi)有四個(gè)部門負(fù)責(zé)日常行政工作、招錄培訓(xùn)工作和職級晉升等工作，下轄與正規(guī)警察相對應(yīng)的五個(gè)分區(qū)，各分區(qū)組織結(jié)構(gòu)與正式警察組織相仿，最后由一位輔警總警司負(fù)責(zé)，分別由兩位輔警高級警司負(fù)責(zé)行動(dòng)和行政［5］。這種相對獨(dú)立的管理機(jī)制是香港輔警隊(duì)伍高效的成功基礎(chǔ)之一，反觀我國公安機(jī)關(guān)公安民警領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督下的管理體制，充斥著隨意性、臨時(shí)性的工作調(diào)配，并不利于輔警隊(duì)伍的健康發(fā)展。構(gòu)建輔警隊(duì)伍區(qū)別于公安民警的相對獨(dú)立的管理體制一方面符合公安正規(guī)化建設(shè)的基本要求，另一方面提供了輔警人員晉升發(fā)展的空間，同時(shí)有利于增強(qiáng)輔警隊(duì)伍的向心力、榮譽(yù)感。

雖然部分地區(qū)有采取小規(guī)模輔警內(nèi)部層級建制，但整體框架結(jié)構(gòu)仍未發(fā)展健全。大陸的具體情形與香港不同，不過考慮到輔警自治帶動(dòng)的工作積極性與工作效益，可以適當(dāng)采取開放性探索，實(shí)行公安機(jī)關(guān)以及輔警隊(duì)伍內(nèi)部的雙重管理。以省一級為單位，設(shè)立總隊(duì)、支隊(duì)、大隊(duì)等，管理職位由內(nèi)部成員擔(dān)任，采取相應(yīng)的選舉、提拔方案，直接負(fù)責(zé)輔警日常工作勤務(wù)執(zhí)行狀況。除此之外，根據(jù)層級建制設(shè)置，輔警隊(duì)伍分別受縣級公安機(jī)關(guān)、市級公安機(jī)關(guān)及省廳等相應(yīng)公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理，應(yīng)定期匯報(bào)工作狀況，在雙重領(lǐng)導(dǎo)下既把握大體工作方向又保質(zhì)保量完成任務(wù)。

（三）非專職化發(fā)展方向

現(xiàn)階段輔警隊(duì)伍是維護(hù)我國社會(huì)治安穩(wěn)定的重要組成力量，同時(shí)解決了不少就業(yè)問題，某種程度上可以說輔警是一項(xiàng)不可替代的職業(yè)。不過輔警隊(duì)伍的發(fā)展并非只有專業(yè)化一條路，作為輔警的起源國家之一，英國現(xiàn)如今的輔警制度便是采取志愿者的形式承擔(dān)輔警工作，并非專職輔警［6］。鑒于此模式在國外的成功，不妨作為借鑒拓展輔警隊(duì)伍的發(fā)展渠道甚至于引導(dǎo)今后輔警隊(duì)伍的發(fā)展方向，組織社會(huì)志愿人士，構(gòu)建非專職性的輔警隊(duì)伍。所謂非專職性輔警隊(duì)伍，其組織成員均有除輔警外的另外一份穩(wěn)定工作，其出發(fā)點(diǎn)都是基于對社會(huì)治安工作的熱忱，利用個(gè)人時(shí)間繼續(xù)在輔警崗位上發(fā)光發(fā)熱，無需地方政府額外承擔(dān)太多酬勞支出且具備一定自律意識。調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾的參與積極性是組建非專職性輔警隊(duì)伍的重要前提，一定程度上有賴于公安機(jī)關(guān)做好良好的宣傳工作，既著手規(guī)范現(xiàn)有輔警隊(duì)伍的正規(guī)化建設(shè)，又要改善公眾對于輔警甚至于公安機(jī)關(guān)的觀點(diǎn)，促使他們自發(fā)地加入到維護(hù)社會(huì)治安穩(wěn)定的隊(duì)伍中來。

首先，有利于構(gòu)建和諧警民關(guān)系。主要針對普通社會(huì)大眾，拓寬他們參與并了解警務(wù)活動(dòng)及公安機(jī)關(guān)的途徑，加深人民群眾與公安機(jī)關(guān)彼此間的聯(lián)系，同時(shí)便于公安政策方針的落實(shí)和民眾信息的反饋。其次，大幅度縮減輔警工作的支出。非專職性輔警隊(duì)伍是建立在民眾積極參與、自愿承擔(dān)維護(hù)社會(huì)治安職責(zé)的基礎(chǔ)上的，參與者多有工作，利用空閑時(shí)間以義務(wù)勞動(dòng)的形式出現(xiàn)，無需物質(zhì)酬勞等。最后，能夠在緊急時(shí)刻提供必要的人力支援，極大緩解公安隊(duì)伍的警力資源壓力，保證社會(huì)秩序有條不紊。

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（責(zé)任編輯：李語湘）

Analysison the Development Orientation of Auxiliary Police Force in the New Period

YANG Peng
（Chinese People’s Public Security University，Beijing，100038）

Abstract:Development of auxiliary police team is of great significance for deepening the reform of the public security and maintaining the stability of public security.It can effectively solve the problem of insufficient police force，and arouse the enthusiasm of themasses to participate in social public securitymanagement，saving the cost of policing.The standardization construction of auxiliary police is one of the basic tasks of deepening the reform of the public security.Besides，one of the premises of building an excellent auxiliary police team is to establish appropriate，reasonable and proactive development orientation.From the perspective of development orientation，strengthening the revision of the laws and regulations，innovating the mode of organization and management，diversifying the professional orientation，etc.，will take the development of the auxiliary police team to a new height，and they will also promote social stability.

Key words:auxiliary police team；development orientation；regularization construction

作者簡介：楊鵬（1992-）男，江蘇泰州人，中國人民公安大學(xué)2014級研究生，主要從事公安管理研究。

收稿日期：2015-12-25

中圖分類號：D631.13

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-1140（2016）02-0066-06