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法治思維和法治方式在政府履行職能中的運(yùn)用研究

張本順，劉俊
（淮北師范大學(xué)政法學(xué)院，安徽淮北235000）

摘要:法治思維和法治方式是黨和政府在治國(guó)理政中提出的重要科學(xué)論斷。為實(shí)現(xiàn)法治政府的建設(shè)目標(biāo)，政府在履行職能中必須堅(jiān)持合法合理、程序正義、權(quán)力制約與監(jiān)督、權(quán)責(zé)一致、公平公正、保障人權(quán)等法治思維與法治方式，唯有如此，中國(guó)才算是真正進(jìn)入了法治政府的常態(tài)，才能真正建立起一個(gè)官員清正、政府清廉、政治清明，富有朝氣蓬勃的法治中國(guó)。

關(guān)鍵詞:法治政府；行政主體；行政公務(wù)人員；法治思維；法治方式

近幾年來(lái)，有關(guān)法治思維和法治方式的話語(yǔ)在國(guó)務(wù)院重要文件、黨的重要會(huì)議以及習(xí)近平總書記的系列講話中日益突出與顯現(xiàn)。法治思維和法治方式對(duì)于實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體化建設(shè)具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。然而，學(xué)界對(duì)法治思維和法治方式的內(nèi)涵尚未達(dá)成共識(shí)，對(duì)二者在政府履行職能中運(yùn)用的研究尚待進(jìn)一步深入①據(jù)筆者目力所及，尚無(wú)專門撰寫法治思維和法治方式在政府職能履行中如何運(yùn)用的論文，僅有姜明安、張文顯兩位先生撰寫過(guò)相關(guān)論文，參見(jiàn)姜明安:《要善于運(yùn)用法治思維和法治方式治國(guó)理政》，《中國(guó)法律發(fā)展評(píng)論》2012年第4期；張文顯:《運(yùn)用法治思維和法治方式治國(guó)理政》，《社會(huì)科學(xué)家》2014年第1期。，職是之故，筆者不揣淺陋，撰寫此文以求教于方家，并希冀對(duì)法治中國(guó)建設(shè)有些助益。

一、法治思維與法治方式的提出及其背景

（一）法治思維和法治方式的提出

早在2010年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)［2010］33號(hào)）首次提出“行政機(jī)關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭學(xué)法、尊法、守法、用法，牢固樹(shù)立依法治國(guó)、執(zhí)法為民、公平正義、服務(wù)大局、黨的領(lǐng)導(dǎo)為基本內(nèi)容的社會(huì)主義法治理念，自覺(jué)養(yǎng)成依法辦事的習(xí)慣，切實(shí)提高運(yùn)用法治思維和法律手段解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中突出矛盾和問(wèn)題的能力。”［1］2012年11月，黨的十八大更加明確提出:要“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力。”［2］習(xí)近平總書記在2012年底召開(kāi)的首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行三十周年大會(huì)上也明確指出:“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力，努力推動(dòng)形成辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動(dòng)各項(xiàng)工作?！保?］至2013年2月23日，習(xí)近平總書記又在中共中央政治局就全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)行第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)再次強(qiáng)調(diào):“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運(yùn)用法治思維和法治方式的能力，努力以法治凝聚改革共識(shí)、規(guī)范發(fā)展行為、促進(jìn)矛盾化解、保障社會(huì)和諧?！保?］至2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出:“必須堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”［5］，從而再次把法治思維和法治方式提升到事關(guān)法治中國(guó)建設(shè)的重要高度。2015年黨的十八屆五中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)要“運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)發(fā)展，全面提高黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政、依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨的能力和水平?！保?］法治思維和法治方式的提出，與當(dāng)下社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期所存在的錯(cuò)綜復(fù)雜矛盾以及政府行政中存在的問(wèn)題有密切關(guān)聯(lián)。

（二）法治思維和法治方式是化解社會(huì)轉(zhuǎn)型期錯(cuò)綜復(fù)雜矛盾的不二法寶

目前，中國(guó)正處于社會(huì)利益格局多元化變動(dòng)時(shí)期，社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的變化，改革與發(fā)展進(jìn)入關(guān)鍵階段、攻堅(jiān)時(shí)期，社會(huì)矛盾復(fù)雜尖銳，訴訟案件呈現(xiàn)井噴態(tài)勢(shì)。此時(shí)此刻，治國(guó)理政的最好方式就是要建設(shè)法治中國(guó)，只有法治才能做到不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變及其注意力、看法的改變而改變，保證黨的方針、路線和政策的堅(jiān)定貫徹執(zhí)行。只有法治才能凝聚共識(shí)，避免顛覆性錯(cuò)誤。隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的到來(lái)，過(guò)去的大規(guī)模群眾運(yùn)動(dòng)、空洞的道德說(shuō)教、土政策、個(gè)人權(quán)威和魅力都不能夠治理如此復(fù)雜的當(dāng)代中國(guó)。因此，依法治國(guó)理應(yīng)成為黨和政府治國(guó)理政的基本方略，領(lǐng)導(dǎo)干部具備法治思維、運(yùn)用法治方式治理國(guó)家具有特別重大的意義。可以說(shuō)法治思維和法治方式事關(guān)國(guó)家長(zhǎng)治久安，是化解當(dāng)前錯(cuò)綜復(fù)雜矛盾的不二法寶。

（三）政府行政執(zhí)法中的亂象，亟需法治思維和法治方式來(lái)?yè)軄y反正

目前，我國(guó)行政執(zhí)法權(quán)威性、公正性、規(guī)范性都不高。一些領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政意識(shí)不強(qiáng)，權(quán)大于法思維作怪，認(rèn)為行政執(zhí)法就是行政處罰，還不習(xí)慣用法治思維和法治方式來(lái)處理問(wèn)題。行政執(zhí)法中存在著重視實(shí)體輕視程序，忽略程序正義的問(wèn)題。一些行政公務(wù)人員不講文明，執(zhí)法粗暴，濫用行政權(quán)力，在行政處罰時(shí)不出具行政處罰決定書。行政不公開(kāi)、不公正現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。行政執(zhí)法效率不高，存在著亂作為、不作為、慢作為、選擇性執(zhí)法、區(qū)別性執(zhí)法等亂象，導(dǎo)致行政執(zhí)法侵權(quán)、行政能力低下、行政公信力低下、行政權(quán)威不高等現(xiàn)象，群眾反映強(qiáng)烈。行政執(zhí)法監(jiān)督制度沒(méi)有完全落實(shí)到位，不依法行政者沒(méi)有得到及時(shí)問(wèn)責(zé)和追究。

由此可見(jiàn)，黨和政府有關(guān)法治思維和法治方式的及時(shí)提出，具有非常強(qiáng)的針對(duì)性和現(xiàn)實(shí)意義。

二、法治思維和法治方式的內(nèi)涵解讀

目前為止，學(xué)者們?nèi)收咭?jiàn)仁，智者見(jiàn)智，尚未對(duì)法治思維、法治方式的概念、內(nèi)涵完全達(dá)成共識(shí)。法學(xué)家姜明安先生認(rèn)為:“所謂‘法治思維’是指公權(quán)力執(zhí)掌者依其法治理念，運(yùn)用法律規(guī)范、法律原則、精神和法律邏輯對(duì)所遇到和所要處理的問(wèn)題（包括涉及改革、發(fā)展、解紛、維穩(wěn)等各領(lǐng)域、各方面的相關(guān)問(wèn)題）進(jìn)行分析、綜合、判斷、推理和形成結(jié)論、決定的思想認(rèn)識(shí)活動(dòng)與過(guò)程。”［7］袁曙宏教授則認(rèn)為:“所謂法治思維，在本質(zhì)上區(qū)別于人治思維和權(quán)力思維，其實(shí)質(zhì)是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部想問(wèn)題、作決策、辦事情，必須時(shí)刻牢記人民授權(quán)和職權(quán)法定，必須嚴(yán)格遵循法律規(guī)則和法律程序，必須切實(shí)保護(hù)人民和尊重保護(hù)人權(quán)，必須始終堅(jiān)持法律面前人人平等，必須自覺(jué)接受法律的監(jiān)督和承擔(dān)法律責(zé)任?！保?］法理學(xué)家陳金釗則側(cè)重于法律價(jià)值和法學(xué)方法論的角度，來(lái)解讀法治思維、法治方式以及二者之間的關(guān)系，他說(shuō):“從整體的角度看，法治思維不僅是指依法辦事，而且包含了對(duì)公平、正義、權(quán)利、自由的價(jià)值追求。從方法論的角度看，法治思維講究邏輯推理、修辭論辯和理解解釋的技術(shù)手段。法治方式則是基于法治思維所衍生的行為方式，沒(méi)有法律思維不可能有法治方式的實(shí)施。法治方式是以平和、理性、邏輯的方式解決糾紛，既可以滿足人們對(duì)合法性的追求，也能滿足合理性的愿望。用法治方式對(duì)社會(huì)關(guān)系調(diào)整可以帶來(lái)長(zhǎng)期的穩(wěn)定與和諧?！保?］由此可見(jiàn)，陳金釗先生雖然指出法治行為是法治思維的衍生，但對(duì)法治行為的具體內(nèi)涵缺乏具體解讀。法學(xué)家姜明安先生從立法、執(zhí)法、司法角度對(duì)“法治行為”進(jìn)行了較為全面的解讀，他認(rèn)為:“所謂‘法治方式’，是指公權(quán)力執(zhí)掌者在法治理念和法律精神的指導(dǎo)下，通過(guò)制定、執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章，運(yùn)用法律、法規(guī)、規(guī)章創(chuàng)制的制度、機(jī)制、設(shè)施、程序，處理各種經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問(wèn)題，解決各種社會(huì)矛盾、爭(zhēng)議，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的措施、方法、手段。廣泛而言，法治方式包括立法（廣義的立法包括制定法律、法規(guī)、規(guī)章，甚至包括制定規(guī)范性文件和軟法）、執(zhí)法（包括執(zhí)行、實(shí)施法律、法規(guī)、規(guī)章）、司法（包括民事、刑事、行政訴訟和司法執(zhí)行），也包括對(duì)法律所創(chuàng)制的制度（如政府信息公開(kāi)制度、行政許可制度、行政處罰和行政強(qiáng)制制度、行政復(fù)議和仲裁制度）、機(jī)制（如市場(chǎng)機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、解紛機(jī)制）、設(shè)施（如行政裁判所、人民調(diào)解中心、法庭）、程序（如公眾參與程序、協(xié)商程序、辯論程序、票決程序等）的運(yùn)用、適用?！保?］14

由上，學(xué)者們從不同的角度、層面來(lái)解讀“法治思維、法治方式”內(nèi)涵以及二者之間的關(guān)聯(lián)，揭示出了部分本質(zhì)、特質(zhì)、法理、真理性的成分，但并沒(méi)有完全揭示出“法治思維、法治方式”的全部?jī)?nèi)涵以及二者之間的關(guān)系。

筆者認(rèn)為必須從以下六個(gè)方面來(lái)解讀，方能真正全面把握法治思維、法治方式的內(nèi)涵及二者之間的關(guān)系。第一，法治思維是區(qū)別于人治思維、道德思維、權(quán)力思維、政治思維、經(jīng)濟(jì)思維、維穩(wěn)思維的一種獨(dú)特思維方式。第二，法治思維的獨(dú)特性表現(xiàn)在其是一種內(nèi)含法律規(guī)范性、合法合理性、程序正義性、權(quán)利義務(wù)統(tǒng)一性、公平公正、權(quán)力制約與監(jiān)督、權(quán)責(zé)一致、保護(hù)人權(quán)等綜合性的思維方式。第三，法治思維是一種以民為本，增進(jìn)人民福祉；追求公平正義、權(quán)利自由、人權(quán)保障的價(jià)值思維。第四，法治思維具有深化改革，凝聚改革共識(shí)；規(guī)范發(fā)展行為，解決發(fā)展瓶頸；化解社會(huì)矛盾；保障社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)穩(wěn)定、和諧的功能性思維。第五，法治思維還是一種法學(xué)方法論思維，通過(guò)利益衡量、法律解釋、法律推理、法律論證等方法，使行政決定、司法裁判保持正當(dāng)性、合理性的思維。第六，法治行為是法治思維外化的具體行動(dòng)，法治思維、法治行為之間是你中有我，我中有你的水乳交融關(guān)系。具體政府行政而言，政府在履行職能中要依據(jù)法治思維這個(gè)精神世界，來(lái)外化并堅(jiān)定貫徹法治行為這個(gè)具體行動(dòng)。

三、法治思維、法治方式在政府履行職能中的具體運(yùn)用

法治思維和法治方式的基本要義主要包括合法合理性、程序正義、行政權(quán)受制約與監(jiān)督、權(quán)責(zé)一致、堅(jiān)持公平公正、尊重和保障人權(quán)等六個(gè)方面。

（一）政府在履行職能中必須堅(jiān)持“合法合理性”的法治思維與法治行為

就合法性而言，目前，我國(guó)改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水期，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào):“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革過(guò)程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革?！保?0］眾所周知，法治是規(guī)則治理的事業(yè)，行政主體要堅(jiān)持合法性的思維與方式，即在行政行為時(shí)要堅(jiān)持依據(jù)法律規(guī)則、法律原則、法律概念、法律技術(shù)進(jìn)行思維。行政執(zhí)法主體必須依法行政、依法辦事，必須在法定權(quán)限范圍內(nèi)行使職權(quán)，即對(duì)于行政權(quán)力行使者而言，要堅(jiān)持法無(wú)授權(quán)即禁止；同時(shí)保證執(zhí)法目的、執(zhí)法內(nèi)容、執(zhí)法程序、執(zhí)法方式都必須合法。所謂執(zhí)法目的合法就是要求行政行為的效果符合法律法規(guī)明示或暗示的目的；執(zhí)法內(nèi)容合法就是要求實(shí)施行政行為所涉及的權(quán)利義務(wù)、條件、范圍和幅度，都要契合法律法規(guī)的規(guī)定；執(zhí)法程序合法就是遵守法定行政程序，堅(jiān)持程序正義；執(zhí)法方式合法就是要按照法律法規(guī)所規(guī)定的方式、方法和手段來(lái)執(zhí)法。行政行為只有遵守了上述合法性要求，才能最終導(dǎo)致行政行為結(jié)果的合法性。

然而，在我國(guó)政府行政行為中，不合法性的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。如，一些地方的“土政策”比法律還有效，熟不知政策在沒(méi)有經(jīng)過(guò)法定立法程序上升為法律之前，畢竟只是政策。政策絕對(duì)不能違反憲法和法律，沖擊法治秩序。行政首長(zhǎng)的命令也不能變更法律。當(dāng)政策、命令與法律相抵觸時(shí)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)執(zhí)行的是法律而不是政策與命令。地方政府在制定規(guī)范性文件時(shí)要遵守法律保留的原則，不能制定帶有立法性質(zhì)的“紅頭文件”。政府的規(guī)范性文件不能與憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章的精神相抵觸。如，我國(guó)《立法法》第八條明確規(guī)定了稅收法定原則:“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”，只能由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定成“法律”。然而，一些地方黨委、人大和政府以長(zhǎng)官意志恣意行事，將地方利益凌駕于國(guó)家憲法、立法法之上，隨意制定地方保護(hù)主義性質(zhì)的稅收立法。恰如法學(xué)家張文顯先生所言:“最近幾年，一些省市先后出臺(tái)征收房產(chǎn)稅的地方政策、地方法規(guī)或規(guī)章，這些做法顯然違反了憲法和立法法，在全國(guó)兩會(huì)上人大代表和政協(xié)委員呼吁‘給憲法留點(diǎn)面子’。”［11］

又如，一些地方政府的公權(quán)力者為追求所謂“政績(jī)”而大搞“土地財(cái)政”、違法施政的現(xiàn)象不在少數(shù)，違法施政的結(jié)果往往制造矛盾、激化矛盾。對(duì)于涉訴涉法上訪者不是關(guān)注其權(quán)益是否受到侵犯，而是不分青紅皂白地采取“攔訪”“截訪”，甚至采取違法手段，對(duì)上訪者進(jìn)行強(qiáng)制性勞動(dòng)教養(yǎng)，限制其人身自由，侵犯其人權(quán)也在所不惜。還有一些地方政府對(duì)于那些真正要挾政府，無(wú)理纏訪、鬧訪、纏訟的專業(yè)戶訟棍們，不是依法予以打擊，反而試圖通過(guò)花錢買平安的非法手段，來(lái)息訟罷訪，以免影響到他們官職的升遷。正如法學(xué)家姜明安先生所言:“近年來(lái)，一些地區(qū)、一些部門的領(lǐng)導(dǎo)人急功近利，為追逐‘政績(jī)’，完全拋開(kāi)法律的約束，隨心所欲地推進(jìn)‘跨越式發(fā)展’，推行所謂‘良性違憲’、‘良性違法’式改革，大搞‘土地財(cái)政’，大拆大建，嚴(yán)重侵犯公民的合法權(quán)益，引發(fā)出各種惡性事件和社會(huì)矛盾、社會(huì)沖突。而在嚴(yán)重社會(huì)矛盾、社會(huì)沖突發(fā)生后，他們又完全不考慮問(wèn)題產(chǎn)生的原因和不顧及法律的相應(yīng)規(guī)定，亂抓人捕人，試圖通過(guò)高壓手段‘治亂’和‘維穩(wěn)’，或者亂許愿，亂施‘恩惠’，試圖通過(guò)‘花錢買平安’。他們這樣做的結(jié)果往往是‘平安’、‘穩(wěn)定’未得，而引發(fā)出更多的社會(huì)矛盾和更多的社會(huì)問(wèn)題。”［7］14-15

基于此，筆者認(rèn)為，行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章的出臺(tái)，都要嚴(yán)守合法性審查與備案環(huán)節(jié)，都不能與憲法、法律的精神相抵觸，都要遵守《憲法》《立法法》所賦予的法定權(quán)限和程序，遵循下位法不能違反上位法、特別法優(yōu)于一般法（同位階）的立法原則。要遵守“法律保留”原則，對(duì)于只能由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定成“法律”的事項(xiàng)，規(guī)范性政府文件不能染指。不享有立法權(quán)的縣級(jí)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所制定的規(guī)范性文件不能與憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章相沖突。在法律命令禁止的情況下，不能通過(guò)“紅頭文件”，來(lái)“變通”法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章，以防范部門利益和地方保護(hù)主義。實(shí)際上，政府的一切行政行為，即不論抽象行政行為還是具體行政行為，都必須要接受合法性的拷問(wèn)，都必須以合法性的法治思維和法治方式作為政府行為的衡量標(biāo)尺，方能真正建立起法治政府的權(quán)威。

除行政行為的合法性之外，法治思維和法治方式還要求行政行為必須堅(jiān)持合理性，而行政行為合理性主要體現(xiàn)在行政比例原則的實(shí)施。行政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持比例原則，行政行為對(duì)于實(shí)現(xiàn)行政目的、目標(biāo)是妥當(dāng)?shù)摹⑦m當(dāng)?shù)?、合理的。行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員行政行為時(shí)應(yīng)在行政目標(biāo)和行政相對(duì)人的權(quán)益之間進(jìn)行謹(jǐn)慎權(quán)衡，在實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)、目的時(shí)，行政的行使要體現(xiàn)出合理性，要以必要的限度為限，盡可能對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益的侵害或不利的影響降低到最低限度，使二者處于適度的比例，不能高射炮打蚊子。

（二）政府在履行職能中必須堅(jiān)持“程序正義”的法治思維與法治方式

法治是程序正義的事業(yè)，程序是“看得見(jiàn)的正義”［12］。程序正義是實(shí)體正義實(shí)現(xiàn)的保障。法定程序要求行政行為必須公開(kāi)、公正與公平。正當(dāng)程序能夠保證實(shí)體目標(biāo)、實(shí)體正義的實(shí)現(xiàn)。公權(quán)力者的行政行為只有遵循法定程序和法定權(quán)限，才能夠保證行政行為的正當(dāng)性。目前，程序控權(quán)理念日益深入人心，“程序的實(shí)質(zhì)是管理和決定的非人性化，其一切布置都是為了限制恣意、專斷和裁量?！保?3］超越、突破或脫離程序必將導(dǎo)致行政權(quán)力的恣意妄為，行政權(quán)力行使者對(duì)特事特辦的例外處理情形，必須負(fù)有進(jìn)行理由說(shuō)明的義務(wù)。

政府公權(quán)力者在行使行政處罰、行政強(qiáng)制和行政許可時(shí)，要受相應(yīng)的《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》《行政許可法》等法定程序制約；而在行政裁決、行政確認(rèn)、行政收費(fèi)時(shí)，雖然沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一的法定程序規(guī)范制約，但也要遵循公開(kāi)、公平、公正和提供理由、聽(tīng)取申辯等正當(dāng)程序。要完善行政執(zhí)法程序，加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督與制約，規(guī)范行政執(zhí)法的自由裁量權(quán)，為此，要建立行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，實(shí)現(xiàn)行政處罰的針對(duì)性和行政裁決的合理性。行政執(zhí)法人員在進(jìn)行查處或沒(méi)收等行政處罰時(shí)要提前下發(fā)行政處罰決定書。行政主體在作出不利于行政相對(duì)人的執(zhí)法行為而影響其權(quán)益時(shí)，要遵循正當(dāng)程序的原則，要事先向相對(duì)人告知、說(shuō)明行政行為的理由與根據(jù)，要認(rèn)真聽(tīng)取行政相對(duì)人的陳述與申辯，事后為行政相對(duì)人提供相應(yīng)的必要救濟(jì)手段。行政機(jī)關(guān)自己不能做自己的法官。

此外，政府在制定規(guī)章、規(guī)范性文件和作出重大決策時(shí)都要堅(jiān)持程序正義的法治思維和方式，都要遵循法定權(quán)限和程序，不僅要做到科學(xué)化、民主化、規(guī)范化，而且要接受程序的制約，注重程序合法性。要加強(qiáng)行政決策過(guò)程的考核，將行政決策的合法性審查、可行性論證和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)合起來(lái)。行政決策要做到?jīng)Q策程序正當(dāng)、決策過(guò)程公開(kāi)、決策責(zé)任清晰明確，就要把在實(shí)踐中行之有效的公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、集體協(xié)商、民主討論、合法性審查、公開(kāi)透明等正當(dāng)程序，納入政府重大決策的法定程序中來(lái)，不可隨意簡(jiǎn)化、脫離、超越或拋棄程序。

各級(jí)政府在推出對(duì)公民權(quán)益、環(huán)境資源等有重大影響的決策時(shí)，要通過(guò)舉行聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)、論證會(huì)等形式，廣泛聽(tīng)取公眾和專家意見(jiàn)；同時(shí)，向社會(huì)公開(kāi)政務(wù)是現(xiàn)代法治國(guó)家基本政治生態(tài)所必須。在處理政務(wù)時(shí)，在決策、執(zhí)行、管理、服務(wù)、結(jié)果等諸環(huán)節(jié)，都要堅(jiān)持以公開(kāi)為常態(tài)，以不公開(kāi)為例外的原則，避免決策失誤給國(guó)家利益、社會(huì)公眾利益造成重大損失。

（三）政府在履行職能中必須堅(jiān)持“行政權(quán)力受制約、監(jiān)督”的法治思維與法治方式

一切權(quán)力必須接受監(jiān)督和制約，因?yàn)椤耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！保?4］人民最大公敵是公權(quán)力的濫用，當(dāng)公權(quán)力肆無(wú)忌憚地被濫用時(shí)，國(guó)家實(shí)際上變成了最大的匪幫。因此，法治思維和法治方式要求必須限制、約束公權(quán)力任意行使、恣意行使、傲慢行使。行政權(quán)力因其掌握著絕大多數(shù)資源的分配使用而極富有擴(kuò)張性，極易被尋租。職是之故，筆者認(rèn)為行政權(quán)力受制約、監(jiān)督的法治思維與法治方式要求我們必須做到如下幾點(diǎn):

首先，必須堅(jiān)持一切行政權(quán)力源于法律的授權(quán)，越權(quán)則無(wú)效。當(dāng)代新分析法學(xué)的代表人物拉茲在談到法治政府時(shí)認(rèn)為:“政府由法律而非由人來(lái)治理，法治意味著政府的全部行為必須有法律依據(jù)，必須有法律授權(quán)。”［15］故而，行政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持越權(quán)無(wú)效原則，必須在法定權(quán)限內(nèi)，即法律授權(quán)范圍內(nèi)行為，超越法定權(quán)限的行為無(wú)效。政府要嚴(yán)格遵循“法無(wú)授權(quán)不可為”，法定職責(zé)必須為；要全面推行權(quán)力清單制度，各級(jí)政府要嚴(yán)格執(zhí)行清權(quán)、確權(quán)、治權(quán)、曬權(quán)等環(huán)節(jié)，不得法外設(shè)定權(quán)力，沒(méi)有法律法規(guī)的依據(jù)，不得增加權(quán)力或者減少法定職責(zé)，不得減損公民的權(quán)利或者增加公民的義務(wù)。

其次，要健全行政權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)督制約機(jī)制。對(duì)政府在行政時(shí)濫用自由裁量權(quán)的行為必須加以控制，既要加強(qiáng)事前控制，即政府行為必須得到法律授權(quán)并在行政時(shí)遵循法定程序；同時(shí)又包括行政復(fù)議和司法審查等事后控制。

再次，要以行政公開(kāi)來(lái)制約公權(quán)力的濫用。為促進(jìn)政府及其公務(wù)人員廉潔奉公、清正廉明，保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，限制政府濫用公權(quán)力，以權(quán)謀私的腐敗行為，堅(jiān)持行政公開(kāi)的原則非常必要。要堅(jiān)持行政立法和行政政策公開(kāi)；行政執(zhí)法行為要公開(kāi)，包括執(zhí)法的條件、標(biāo)準(zhǔn)；行政裁決和行政復(fù)議行為要公開(kāi)，行政信息、情報(bào)要公開(kāi)，除法律、法規(guī)明確予以保密的外，允許新聞媒介、輿論予以公開(kāi)發(fā)布與報(bào)道。行政機(jī)關(guān)要自覺(jué)接受黨委、人大、政協(xié)、司法機(jī)關(guān)、公民、媒體等外部的監(jiān)督與制約。與此同時(shí)，在堅(jiān)持傳統(tǒng)公民評(píng)議、監(jiān)督國(guó)家行政機(jī)關(guān)的基礎(chǔ)上，要?jiǎng)?chuàng)新公眾參與、監(jiān)督公共決策、公共管理等公共事務(wù)的途徑、方式。我國(guó)有六億多網(wǎng)民，因此，要利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，構(gòu)建制度化的協(xié)商民主機(jī)制與程序機(jī)制。各級(jí)政府要積極創(chuàng)辦“政務(wù)微博”，使之成為“網(wǎng)民問(wèn)政”和“政府施政”之間的紐帶和橋梁，使網(wǎng)民真正參與、監(jiān)督到那些涉及其切身利益的重大決策的政治生活之中。

最后，要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，用制度管權(quán)。將行政權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，給權(quán)力帶上緊箍咒、涂上防腐劑，強(qiáng)化行政權(quán)力運(yùn)行的透明性和規(guī)范性，使行政權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。要堅(jiān)持依法對(duì)“老虎”“蒼蠅”一塊拍，形成不想腐、不敢腐、不易腐、不能腐的法治機(jī)制，徹底根除腐敗毒瘤，最終建設(shè)法治政府、有限政府、廉潔政府、陽(yáng)光政府、服務(wù)型政府。

（四）政府在履行職能中必須堅(jiān)持“權(quán)責(zé)一致”的法治思維與法治方式

職權(quán)與職責(zé)恰如一枚硬幣的正反兩面，有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)必須統(tǒng)一、對(duì)等與匹配。政府要樹(shù)立法定職責(zé)必須為，要有勇于承擔(dān)、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)木?。首先，?quán)責(zé)一致的法治思維和法治方式要求全面落實(shí)行政責(zé)任制，公權(quán)力者既不可不作為，也不可亂作為、慢作為，這是建設(shè)高效、權(quán)威政府所必須。其次，權(quán)責(zé)一致的法治思維和法治方式還要求行政執(zhí)法主體因違法或執(zhí)法不當(dāng)，而侵害行政相對(duì)人的合法權(quán)益時(shí)，應(yīng)當(dāng)依法承當(dāng)侵權(quán)賠償?shù)姆韶?zé)任，實(shí)現(xiàn)權(quán)力與義務(wù)的統(tǒng)一。最后，權(quán)責(zé)一致的法治思維和法治方式還要求建立重大行政決策終身責(zé)任追究制度，正如習(xí)近平總書記所言:“要建立責(zé)任追究制度，對(duì)那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴(yán)重后果的人，必須追究其責(zé)任，而且該終身追究。”［16］重大決策終身責(zé)任追究制度的實(shí)施，必將對(duì)行政權(quán)力者產(chǎn)生切身的警示、引導(dǎo)和教育。

（五）政府在履行職能中必須堅(jiān)持“公平公正”的法治思維和法治方式

公權(quán)力者的行政行為要以追求法的公平公正為價(jià)值尺度和價(jià)值目標(biāo)。法學(xué)家姜明安先生認(rèn)為:“行政公正原則包括實(shí)體公正和程序公正兩個(gè)方面的要求。實(shí)體公正的要求主要包括:依法辦事，不偏私；平等對(duì)待相對(duì)人，不歧視；合理考慮相關(guān)因素，不專斷。程序公正的要求主要包括:自己不做自己的法官；不單方接觸；不在事先未通知和聽(tīng)取相對(duì)人申辯意見(jiàn)的情況下作出對(duì)相對(duì)人不利的行政行為。”［17］行政主體在行使自由裁量權(quán)時(shí)要客觀、適度、合乎公平公正、合乎理性。公權(quán)力者要恪守公民的合法私有財(cái)產(chǎn)神圣不受侵犯的憲法精神，即使為了公共利益的需要，在征收或征用公民的私有財(cái)產(chǎn)時(shí)不僅要依法而且要給予公正合理補(bǔ)償?，F(xiàn)實(shí)生活中的因拆遷房屋或征用土地而引發(fā)的群體性上訪、甚或自殺、自焚、自殘、跳樓等事件，大多與地方政府缺乏公平正義思維、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償不到位有密切關(guān)系，上述事件雖屬少數(shù)或個(gè)別，但對(duì)社會(huì)穩(wěn)定形成了巨大的沖擊，嚴(yán)重?fù)p害了黨和政府的形象，以至于2011年5月6日，最高人民法院不得不頒布《關(guān)于堅(jiān)決防止土地征收、房屋拆遷強(qiáng)制執(zhí)行引發(fā)惡性事件的緊急通知》，要求“對(duì)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行其征地拆遷具體行政行為的，必須嚴(yán)把立案關(guān)、審查關(guān)，堅(jiān)持依法審查原則，不得背離公正、中立立場(chǎng)而遷就違法或不當(dāng)?shù)男姓袨?。”?8］行政執(zhí)法人員在行政執(zhí)法時(shí)要做到公平公正思維和方式，不可選擇性執(zhí)法、區(qū)別性執(zhí)法，對(duì)行政相對(duì)人要不偏不倚，同等公正對(duì)待。在實(shí)現(xiàn)行政目的時(shí)，盡量避免采用損害行政相對(duì)人權(quán)益的手段、措施與方式，切實(shí)維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，最大限度地增進(jìn)人民的福祉。

（六）政府在履行職能中必須堅(jiān)持“尊重和保障人權(quán)”的法治思維和法治方式

我們是人民主權(quán)國(guó)家，人民當(dāng)家做主，政府的一切權(quán)力來(lái)源于人民的授權(quán)。行政主體及其公務(wù)人員皆是人民的公仆，因此，政府應(yīng)以人為本，全心全意為人民服務(wù)，尊重和保護(hù)人權(quán)。沒(méi)有尊嚴(yán)，人何異與禽獸？！而人權(quán)正是人之所以為人應(yīng)有的尊嚴(yán)和最基本權(quán)利。舉人權(quán)犖犖大端而言，“人權(quán)至少包括平等權(quán)、人身自由權(quán)、思想和表達(dá)自由權(quán)、參政權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、受教育權(quán)、財(cái)產(chǎn)不受非法剝奪的權(quán)利、獲得權(quán)利救濟(jì)的權(quán)利、獲得公平審判的權(quán)利，等等?！保?9］人權(quán)具有普遍性、本源性、應(yīng)然性、綜合性特點(diǎn)，人權(quán)只有在憲政民主、法治社會(huì)才能得到確認(rèn)和保障。同時(shí)，人權(quán)是公共權(quán)力存在的正當(dāng)性的來(lái)源和基礎(chǔ)，一個(gè)肆意踐踏人權(quán)的政府也就失去了存在正當(dāng)性。目前，我國(guó)已經(jīng)將“保障和尊重人權(quán)”莊嚴(yán)地寫進(jìn)憲法。因此，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部、行政公務(wù)人員在作出行政行為時(shí)，要以人民的根本利益為出發(fā)點(diǎn)，依法保護(hù)人民所享有的基本的政治權(quán)利、人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以及經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)等方面基本人權(quán)的實(shí)現(xiàn)；要自覺(jué)維護(hù)社會(huì)公平正義，兌現(xiàn)我國(guó)所參加的國(guó)際人權(quán)公約的承諾，做到善始善終、善始善成，使公民活得尊嚴(yán)、體面和幸福！

結(jié)語(yǔ)

法治思維和法治方式是水乳交融關(guān)系，法治思維側(cè)重于法律思想認(rèn)識(shí)、法律精神活動(dòng)層面；而政府行政中的法治方式則是將行政行為的合法合理性、程序正義、行政權(quán)受制約與監(jiān)督、權(quán)責(zé)一致、公平公正、尊重和保障人權(quán)等法治思維、原則與精神，貫徹實(shí)施到具體行政行為的實(shí)踐之中。簡(jiǎn)言之，法治方式是法治思維外化的具體行動(dòng)。政府在履行職能中要依據(jù)法治思維這個(gè)精神世界，來(lái)外化并堅(jiān)定貫徹法治行為這個(gè)具體行動(dòng)。唯有如此，我們才能真正解決改革、發(fā)展中存在的錯(cuò)綜復(fù)雜的矛盾與問(wèn)題，提升維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的能力，增進(jìn)人民福祉，促進(jìn)社會(huì)公平正義，最終建立起一個(gè)官員清正、政府清廉、政治清明，富有朝氣蓬勃的法治中國(guó)。

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責(zé)任編校劉正花

中圖分類號(hào):D90

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):2095-0683（2016）03-0001-06

收稿日期:2016-01-15

基金項(xiàng)目:2015年度安徽省社會(huì)科學(xué)創(chuàng)新發(fā)展研究課題“法治思維和法治方式在政府履行職能中的運(yùn)用研究”（A2015022）；2015年淮北師范大學(xué)校級(jí)質(zhì)量工程教學(xué)研究項(xiàng)目“卓越應(yīng)用型法學(xué)專業(yè)人才培養(yǎng)與法學(xué)實(shí)踐教學(xué)模式之探索——以淮北師范大學(xué)法學(xué)專業(yè)為例”

作者簡(jiǎn)介:張本順（1972-），男，河南鄧州人，淮北師范大學(xué)政法學(xué)院教授，博士；劉?。?989-），女，山東青島人，淮北師范大學(xué)政法學(xué)院碩士生。