喬惠波

簡論全面建成小康社會目標下的精準扶貧戰(zhàn)略*

喬惠波

［內(nèi)容提要］ 精準扶貧作為新時期全面實施的扶貧戰(zhàn)略，既是對過去扶貧工作經(jīng)驗的科學(xué)總結(jié)，也是實現(xiàn)全面建成小康社會目標的現(xiàn)實要求。實現(xiàn)全面建成小康社會的目標，在時效性、精準性、創(chuàng)新性和全面性等方面對精準扶貧提出了更高的要求。應(yīng)該以全面建成小康社會為導(dǎo)向，全面實施以精準扶貧工作機制、政策體系、扶貧模式為主要內(nèi)容的精準扶貧戰(zhàn)略。

小康社會；精準扶貧；工作機制

到2020年全面建成小康社會是黨在十八大上提出的重要目標。［1］這一重要目標的實現(xiàn)是黨和政府下一步工作的重點。如期實現(xiàn)這一目標，首要的一環(huán)就是要使貧困人口全部脫貧致富。小康社會應(yīng)該是全體人民的小康，沒有實現(xiàn)全部貧困人口脫貧致富，就不能稱為全面建成小康社會?！稗r(nóng)村貧困人口脫貧是全面建成小康社會最艱巨的任務(wù)?！保?］為了確保實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口全面脫貧的目標，必須修正以往的扶貧理念和扶貧政策，改以往的粗放式扶貧為精準扶貧，全面實施精準扶貧戰(zhàn)略。

一、精準扶貧理念的提出及其對全面建成小康社會的重要意義

貧困問題是一個世界性的問題，對于像我國這樣的發(fā)展中國家來說，更是一項事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展進步的重大課題。為了實現(xiàn)到2020年全面建成小康社會的目標，必須把扶貧工作作為黨和政府工作的重中之重。改革開放以后，以經(jīng)濟建設(shè)為中心的治國方略為貧困問題的解決提供了根本保障。從1978年到1985年，由于農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實行，全國的貧困人口從2.5億減少到1.25億，這一階段主要是國家經(jīng)濟改革的整體推進對貧困問題的直接解決，大規(guī)模的扶貧工作還沒有展開。從1986年到1993年，國家開始展開有針對性的大規(guī)模開發(fā)式扶貧工作，對扶貧工作進行總體規(guī)劃，扶貧對象、性質(zhì)、任務(wù)和目標等逐步落實明確，扶貧成效顯著，貧困人口逐步下降至8000萬人。1994年國務(wù)院發(fā)布了《國家八七扶貧攻堅計劃》（以下簡稱《計劃》），這一《計劃》是在以往扶貧計劃的基礎(chǔ)上制訂的，是一個要求更加具體、目標更加明確的扶貧開發(fā)行動綱領(lǐng)?！队媱潯芬笥闷吣曜笥业臅r間基本解決農(nóng)村8000萬貧困人口的扶貧問題。這一《計劃》基本取得了預(yù)期的效果。從2001年起，我國的扶貧開發(fā)工作進入了新的時期。在這一時期，我國經(jīng)濟取得了較高的發(fā)展水平，帶動扶貧開發(fā)工作也取得了較大的成績。這一階段的扶貧開發(fā)工作以區(qū)域扶貧為重點，特別是以11個連片特困地區(qū)為扶貧開發(fā)的主戰(zhàn)場。［3］黨和政府逐年加大扶貧開發(fā)的力度，扶貧政策不斷細化，扶貧規(guī)模不斷擴大，扶貧工作也取得了卓有成效的進展。截至2015年年底，我國先后有6億人口已經(jīng)脫貧，農(nóng)村地區(qū)貧困人口僅剩5575多萬。①數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局網(wǎng)站《2015年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。

隨著2020年全面建成小康社會目標的提出，今后要在不足5年的時間內(nèi)完成剩余貧困人口的全部脫貧，殊為不易。經(jīng)過長期的扶貧攻堅，剩下的貧困地區(qū)和貧困人口的扶貧難度加大，以往扶貧方式的效果越來越不明顯。在這種情況下，精準扶貧的理念被提了出來，希望通過扶貧理念的轉(zhuǎn)變，改以往“撒胡椒面式”的扶貧為“精耕細作式”的扶貧，盡快完成剩余貧困人口的脫貧。2013 年11月初，習(xí)近平在湘西土家族苗族自治州考察時首次明確提出了精準扶貧，隨后精準扶貧工作逐步展開。

精準扶貧是指通過對貧困戶和貧困村的精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核，充分利用扶貧資源，提升扶貧效果，最終解決貧困問題。學(xué)者們也從不同角度對精準扶貧的內(nèi)涵展開了深入思考。例如，左停認為，精準扶貧就是要求實施精細化的扶貧方式，“從扶貧機制上由主要依賴經(jīng)濟增長的‘涓滴效應(yīng)’到更加注重‘靶向性’對目標人群直接加以扶貧干預(yù)的動態(tài)調(diào)整”［4］。汪三貴認為，精準扶貧就是“扶貧政策和措施要針對真正的貧困家庭和人口，通過對貧困人口有針對性的幫扶，從根本上消除導(dǎo)致貧困的各種因素和障礙，達到可持續(xù)脫貧的目標”［5］?？梢钥闯?，精準扶貧已經(jīng)上升到扶貧機制和政策層面，是現(xiàn)階段扶貧工作的基本原則和理念。精準扶貧是對以往扶貧經(jīng)驗的總結(jié)和對扶貧規(guī)律的科學(xué)運用，是對以往扶貧開發(fā)工作的繼續(xù)推進和深化，也是對以往扶貧工作不足和弊端的糾正，是對扶貧開發(fā)工作的創(chuàng)新發(fā)展。

精準扶貧理念的提出，可以完成由區(qū)域性瞄準機制向靶向機制的轉(zhuǎn)變。以往的區(qū)域性開發(fā)扶貧，扶貧工作針對的范圍比較寬，扶貧對象不夠明確，扶貧內(nèi)容不夠具體，扶貧過程中的信息不對稱、權(quán)利不平等，種種情況難以使扶貧政策真正落實，扶貧資金利用效率較低，扶貧資源浪費較多。精準扶貧理念的靶向機制，則強調(diào)扶貧工作的精準性，通過建檔立卡等精準識別手段，瞄準需要扶助的人口，可以解決扶貧工作中扶貧對象不夠明確、扶貧內(nèi)容不夠具體、扶貧信息不對稱、權(quán)利不平等等問題，容易取得良好的扶貧效果。

精準扶貧是實現(xiàn)全面建成小康社會目標的重要保障，也是實現(xiàn)這一目標的重要舉措。小康社會的建成不僅需要經(jīng)濟總量和人均經(jīng)濟指標的完成，更主要的是惠及全體人民。目前，我國衡量小康社會的經(jīng)濟指標已基本完成，但距離全體人民的小康還有很大的差距，其中一個重要原因就是全國還存在幾千萬貧困人口，這部分貧困人口能否脫貧致富成為能否全面建成小康社會的關(guān)鍵。習(xí)近平在中央扶貧開發(fā)工作會議上強調(diào)指出，能否建成小康社會，貧困地區(qū)的脫貧是關(guān)鍵。［6］消除貧困既是全面建成小康社會的重要內(nèi)容，也是重點和難點所在。精準扶貧正是在正確認識全面建成小康社會的基礎(chǔ)上提出的一項重要舉措，正確識別和定位貧困人口，針對困難群眾精準采取扶貧措施，確保貧困人口全部脫貧，最終實現(xiàn)全面建成小康社會的目標。

二、完成全面建成小康社會目標對精準扶貧戰(zhàn)略提出的要求

能否最終建成符合全體人民意愿的小康社會，取決于貧困人口能否全部脫貧致富，精準扶貧戰(zhàn)略正是為解決這一問題而提出的。目前，我國正在加緊小康社會的建設(shè)，全國各族人民都熱切期盼全面建成小康社會這一目標的早日實現(xiàn)。要完成這一目標，需要對精準扶貧戰(zhàn)略提出更高的要求，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

第一，時效性。按照黨在十八大上的總體部署，到2020年要全面建成小康社會。完成這一目標留給我們的時間已經(jīng)不多，所以精準扶貧要有一定的時效性。這就要求我們一定要有緊迫感，要按照全面建成小康社會的總體部署，科學(xué)制定時間表，保證目標的實現(xiàn)。我國農(nóng)村地區(qū)目前剩余貧困人口5000多萬，針對這部分貧困人口的脫貧工作要有步驟、有計劃地進行。貧困人口的減少數(shù)量要有年度目標，扶貧工作的進度要有嚴格的時間限制，落實責(zé)任主體，嚴格考核機制，只有這樣，才能在有限的時間內(nèi)完成既定的目標。

第二，精準性。精準性的提出是扶貧工作的重要轉(zhuǎn)折，也是扶貧思路的重要調(diào)整。這是因為，以往以縣為單位的瞄準機制存在著嚴重的弊端，一部分非貧困縣的貧困村、戶難以被納入國家扶貧體系。為此，要提高扶貧工作的精準性，要從以前的粗放式扶貧轉(zhuǎn)為精細化扶貧，實現(xiàn)對貧困戶的精準識別，并針對不同貧困戶的不同特點，精準采取扶貧措施。要在扶貧過程中時刻強調(diào)精準性，使有限的扶貧資源被投向最需要的貧困戶，減少扶貧成本，提升扶貧效率。我們已經(jīng)建立了以“四個精準”為主體的精準扶貧工作機制，習(xí)近平又提出了“六個精準”［7］的扶貧理念，對精準扶貧工作進行了更深入的安排與考慮，能夠確保各項扶貧政策落實到真正的扶貧對象身上。

第三，創(chuàng)新性。要順利實現(xiàn)全面建成小康社會的重要目標，精準扶貧就一定要貫徹創(chuàng)新性原則。精準扶貧的提出，本身就是對扶貧理念的一次創(chuàng)新。要在短短幾年的時間內(nèi)完成全部貧困人口脫貧的目標，精準扶貧工作就一定要有創(chuàng)新。不僅要創(chuàng)新精準扶貧工作機制，而且要創(chuàng)新精準扶貧政策體系。扶貧工作不能被已有的模式、方法限制住手腳，而要在具體的工作中積極探索、大膽創(chuàng)新，探索符合地方特色的精準扶貧工作方案。

第四，全面性。小康社會不僅僅是要求經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，而是要求政治、經(jīng)濟、文化、社會和生態(tài)等各個領(lǐng)域全面協(xié)調(diào)發(fā)展，如果僅局限于人們生活水平的提高和經(jīng)濟增長指標的完成，這樣的小康社會是不能持久的。在全面建成小康社會的大背景下進行精準扶貧，必然要求貧困地區(qū)不僅要實現(xiàn)生活水平的提高，更要實現(xiàn)各方面、各領(lǐng)域全方位的提升，貧困地區(qū)政治、文化、社會、生態(tài)等領(lǐng)域的全面發(fā)展必然給貧困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好的條件。所以，精準扶貧不僅要提高貧困戶的物質(zhì)生活水平，同時要提升貧困戶的政治文化素質(zhì)，提高貧困地區(qū)的生態(tài)文明建設(shè)水平，加強貧困地區(qū)社會管理體系的建設(shè)等。

三、全面建成小康社會目標下精準扶貧戰(zhàn)略的實施

精準扶貧是針對現(xiàn)階段扶貧工作的現(xiàn)實需要和全面建成小康社會目標提出的全新的扶貧理念。為了保障全面建成小康社會目標的實現(xiàn)，必須以這一目標為導(dǎo)向，全面實施精準扶貧戰(zhàn)略。精準扶貧戰(zhàn)略以精準扶貧工作機制、政策體系和扶貧模式為主要內(nèi)容。精準扶貧工作機制能夠保證扶貧工作按時、按計劃完成；精準扶貧政策體系是一系列以精準扶貧理念為核心的扶貧政策，為精準扶貧提供政策保障；精準扶貧模式要求不同貧困地區(qū)因地制宜、因貧施策，形成具有地方特點的扶貧方式。

1.創(chuàng)新精準扶貧工作機制

國務(wù)院扶貧辦于2014年6月發(fā)布了《建立精準扶貧工作機制實施方案》，該方案對精準扶貧的目標任務(wù)、重點工作、保障措施等進行了總體布局和全面設(shè)計，提出了建立以“四個精準”為主體的精準扶貧工作機制。精準扶貧作為一項系統(tǒng)龐雜的扶貧工程，需要設(shè)計嚴謹科學(xué)的工作機制，需要以精準識別、精準幫扶、精準管理、精準考核為主要工作環(huán)節(jié)，形成兼顧靈活性和原則性的扶貧機制。精準扶貧工作機制是針對扶貧工作的緊迫性和時效性提出來的，也是為了盡快解決農(nóng)村貧困問題而提出的一項有效的工作機制。精準扶貧工作機制要有可在全國范圍內(nèi)推廣的總的原則，也要有適應(yīng)地方特點的機制創(chuàng)新，在扶貧工作中的目標識別、具體措施、動態(tài)管理、績效考核、事后反饋等一系列環(huán)節(jié)中形成具有可操作性的工作機制。

第一，精準識別是指通過對貧困人口建檔立卡等方式，實行扶貧工作的精準瞄準。以往扶貧瞄準的對象是以縣為單位，往往會使真正需要扶貧幫助的對象難以被正確識別。為了提升扶貧效果，定位真正的貧困人群，就需要改進扶貧瞄準精度，通過建檔立卡等方式，精準識別貧困農(nóng)戶，使貧困村和貧困戶被真正納入扶貧體系。2005年，為了識別貧困農(nóng)戶，國家扶貧辦出臺過相關(guān)通知，開展對貧困戶的建檔立卡工作，但是由于當時精準識別的對象還沒有下調(diào)到村、戶，建檔立卡的效果并不明顯。2011年出臺的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020）》進一步明確了建檔立卡工作機制。隨著精準扶貧理念的提出，從2014年起，精準識別通過建檔立卡等方式全面展開，成為精準扶貧工作機制的重要一環(huán)。目前，精準識別主要采取“程序識別法”，通過貧困戶的自主申報和扶貧部門的入戶調(diào)查共同確定貧困戶。在識別過程中，一些地方采取了逐級指標法，即地方政府部門通過自上而下、逐級分配指標的辦法，把貧困指標分解到縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村。［8］這樣就使貧困戶的確定權(quán)實際上掌握在村級干部手里，但村級干部并不具備精準識別貧困戶的素養(yǎng)，導(dǎo)致貧困戶的識別精度下降。一些缺乏公正性的村級干部甚至?xí)杂H屬關(guān)系、私人關(guān)系等其他因素來確定貧困戶。對于一些處于貧困臨界線附近的人群的判定，一些村級干部采取“輪流坐莊”或者平均分配扶貧資金的做法，使扶貧工作流于形式。解決精準識別過程中出現(xiàn)的問題，就要嚴格精準識別流程，完善識別過程中的民主程序，讓村民作為主體參與到貧困戶的識別工作中去，發(fā)揮村民代表大會等村內(nèi)民主機構(gòu)的重要作用，落實村民監(jiān)督，防止村內(nèi)精英群體對扶貧資源的把控。總之，完善精準識別機制，就要完善貧困戶的認定標準和方法，采取多維的貧困標準來識別貧困戶，加強村級治理，降低識別成本，為精準扶貧工作打好基礎(chǔ)。

第二，精準幫扶就是要精準確定貧困戶的致貧原因，按照貧困戶本身的脫貧條件，有針對性地采取多種手段進行幫扶。貧困戶的致貧原因多種多樣，有因病致貧、因家庭勞動力不夠?qū)е碌呢毨В€有因受教育水平不高導(dǎo)致的貧困。所以，精準幫扶就是要找準致貧原因，提出有針對性的扶貧措施，使貧困戶早日脫貧致富。精準幫扶工作要多樣化，因地制宜，結(jié)合當?shù)氐奶攸c制定幫扶方案，探索具有地方特色的精準幫扶模式。精準幫扶需要建立公開透明的信息平臺，運用市場機制和市場手段，引導(dǎo)和支持社會各方力量共同參與扶貧。

第三，精準評價是精準扶貧工作機制的最后一步，通過建立一整套檢驗評價機制來對精準扶貧工作的成效進行評價和檢驗。杜絕扶貧過程中的弄虛作假等情況，使精準扶貧措施落到實處，就必須建立精準評價機制。過去的扶貧工作缺乏嚴格的考核監(jiān)督評價機制，使扶貧工作處于一種粗放式的狀態(tài)，容易導(dǎo)致扶貧資金流失，貧困戶難以真正獲得扶貧資源；甚至在扶貧過程中出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象，難以取得良好的扶貧效果。

第四，精準考核正是針對上述弊端設(shè)計出來的一項有效的工作機制。通過對扶貧過程的監(jiān)控和扶貧成效的科學(xué)考核，可以杜絕扶貧過程中的造假行為。目前，精準扶貧考核評價的依據(jù)是貧困人口的收入指標和貧困線標準，存在評價指標單一、評價指標與識別指標不統(tǒng)一等問題，建議進一步完善考核機制，引入多維考核指標，改進入戶抽樣調(diào)查方法，持續(xù)跟蹤和調(diào)查貧困戶的脫貧情況，防止“返貧”和“假脫貧”情況的發(fā)生。

2.構(gòu)建以精準扶貧理念為核心的扶貧政策體系

精準扶貧中出現(xiàn)的問題的解決依賴于扶貧政策體系的建立。精準扶貧不僅是一種自上而下的工作機制，更應(yīng)當是包括理念、機制、戰(zhàn)略在內(nèi)的完整政策體系。精準扶貧不是單一的扶貧機制，而必須借助于一系列的扶貧政策，共同打造以精準扶貧理念為中心的扶貧政策體系。

精準扶貧是扶貧戰(zhàn)略和理念的全新轉(zhuǎn)變，是對以往扶貧工作經(jīng)驗的總結(jié)，也是扶貧政策的全面轉(zhuǎn)向，不僅對于扶貧工作部門，而且對于整個公共政策體系，在原則、理念上都提出了新的要求。精準扶貧工作機制的建立只是第一步，更重要的是建立以精準扶貧理念為核心的扶貧政策體系。我國在扶貧開發(fā)工作中已經(jīng)形成了一系列行之有效的扶貧政策。實行精準扶貧，不能拋棄以往有效的扶貧經(jīng)驗，而應(yīng)在以往正確經(jīng)驗的基礎(chǔ)上植入精準扶貧的理念。精準扶貧需要統(tǒng)籌謀劃、綜合協(xié)調(diào)，對導(dǎo)致貧困的短期因素和長期因素進行綜合考慮，借助多種扶貧手段，共同完成扶貧任務(wù)。精準扶貧政策體系應(yīng)當兼顧統(tǒng)一性和靈活性，統(tǒng)籌利用多種扶貧政策如金融政策、產(chǎn)業(yè)政策、治理政策來開展扶貧工作，要特別重視精準扶貧過程中的制度創(chuàng)新。

第一，金融政策。金融扶貧作為重要的扶貧手段，是扶貧政策體系中的重要組成部分。國家對貧困地區(qū)的金融支持包括中央財政安排專項扶貧資金、貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、各省（區(qū)、市）財政扶貧資金投入、貧困縣新增信貸投放等各種方式，其中扶貧小額信貸是主要的金融支持方式。目前，面向貧困戶的金融服務(wù)較為匱乏，嚴重影響了貧困村、戶的脫貧動力。缺少金融服務(wù)成為貧困人口長期難以脫貧的重要原因。金融支持較為落后的原因在于隨著精準扶貧的深入，金融扶貧風(fēng)險日漸增加。經(jīng)過多年的扶貧工作，現(xiàn)階段扶貧的對象或脫貧難度較大，或所處自然條件極為惡劣，或因病返貧、因?qū)W返貧；貧困地區(qū)的信用體系建設(shè)較為緩慢，貧困戶與銀行之間的信息不對稱問題較為嚴重，導(dǎo)致金融機構(gòu)參與金融扶貧的意愿較低；扶貧專項資金不足，難以滿足貧困地區(qū)的需求；扶貧金融項目缺乏，扶貧資金存在“撒胡椒面”式使用的問題，難以符合精準扶貧的要求，導(dǎo)致扶貧資金利用效率低下。所以必須破解精準扶貧中金融手段單一、金融服務(wù)匱乏的難題。

為了優(yōu)化精準扶貧的效果，必須按照精準扶貧的要求，加快建立精準扶貧金融政策，通過實地調(diào)研，精準確定貧困村與貧困戶，制定個性化的金融幫扶措施，提升貧困村、戶的自我發(fā)展能力。一些地方的金融精準幫扶方案值得總結(jié)推廣。比如，有的地方采用“金融+”思維，注重金融措施與其他扶貧政策的整合，創(chuàng)新扶貧貸款模式，給最需要信貸的貧困戶以金融支持。又如，有的地方按照本地經(jīng)濟發(fā)展的特點，開發(fā)符合貧困村、戶經(jīng)濟發(fā)展要求的金融產(chǎn)品，為貧困村、戶脫貧致富保駕護航。再如，“臨夏模式”通過建立村級產(chǎn)業(yè)發(fā)展互助社，有效解決了貧困群眾貸款難和產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金不足這一問題。［9］總之，金融扶貧政策作為精準扶貧政策體系的重要組成部分，發(fā)揮著重要的作用，既要使貧困村、戶樹立自強自立的精神，也要運用金融手段精準幫扶，為貧困村、戶脫貧致富提供金融支持。

第二，產(chǎn)業(yè)政策。產(chǎn)業(yè)扶貧是精準扶貧的一個重要手段，產(chǎn)業(yè)扶貧通過促進貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟效益，能夠使政府、企業(yè)和貧困戶三者實現(xiàn)共贏。扶貧問題首先是經(jīng)濟問題，通過發(fā)展貧困地區(qū)的經(jīng)濟來達到使貧困人群脫貧的目標，是以往扶貧工作的重要措施。在提出精準扶貧理念的條件下，這一措施仍然適用。特別是隨著市場經(jīng)濟的逐步發(fā)展，利用市場手段來調(diào)配適合貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的資源更是理所當然。所以，精準扶貧就要加快貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，把貧困戶納入現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條中，運用市場的力量來解決貧困戶面臨的技術(shù)、市場等方面困難。產(chǎn)業(yè)扶貧在一些地方的試點已經(jīng)取得了不錯的效果。例如，河北阜平縣采用“公司+合作社+貧困戶”的模式，通過公司和合作社的組織形式，引導(dǎo)貧困戶將扶貧資金入股來獲取分紅收益，貧困戶也可將土地作為股份來獲取土地租金收入，還可以入職公司或合作社來取得工資收入。一些地方通過農(nóng)業(yè)大戶帶動貧困戶生產(chǎn)經(jīng)營，解決了單個貧困戶缺乏技術(shù)和市場的問題。［10］產(chǎn)業(yè)扶貧的發(fā)展需要地方政府形成產(chǎn)業(yè)扶貧的政策體系，通過制定相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策，創(chuàng)新農(nóng)戶、企業(yè)、合作社合作的方式，最終實現(xiàn)扶貧目標。當然，產(chǎn)業(yè)扶貧也存在著一些不足，如容易導(dǎo)致貧困戶依賴政府、扶貧項目的自主性不強、企業(yè)參與產(chǎn)業(yè)扶貧的熱情不高、產(chǎn)業(yè)扶貧項目難以推廣等。為此，需要加快產(chǎn)業(yè)扶貧政策的制定和完善，按照地方特點制定相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)扶貧政策。

第三，扶貧治理政策。社會治理在精準扶貧過程中發(fā)揮著十分重要的作用。我國的扶貧工作一直是政府驅(qū)動，政府特別是基層政府一直是扶貧工作的主導(dǎo)力量。在扶貧工作進行之初，我國就已經(jīng)形成了較為完善的公共治理政策體系，建立了較為完善的扶貧治理機構(gòu)體系，如從國家到地方的各級扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組、扶貧辦，各級發(fā)改委、財政部門等都在治理體系中發(fā)揮著重要作用。隨著我國扶貧工作進入精準扶貧階段，扶貧治理政策發(fā)生了新的變化。在這一階段，貧困村、戶成為扶貧工作的重點，村級瞄準成為扶貧治理的主要形式，扶貧治理面臨著新的問題。扶貧治理要避免精英捕獲現(xiàn)象的發(fā)生。精英捕獲是指少數(shù)精英人士占據(jù)有限的資源，導(dǎo)致扶貧治理主體特別是鄉(xiāng)村權(quán)力階層對扶貧資源的不合理占有與不正當分配。村干部作為基層扶貧治理的主體，如果不受到相關(guān)治理政策的制約，會導(dǎo)致扶貧工作的失敗。為此，可以建立村級分權(quán)制度，讓基層民眾參與到精準扶貧工作當中，在精準識別、精準幫扶等方面發(fā)揮監(jiān)督作用，避免村級精英捕獲現(xiàn)象的發(fā)生。［11］總之，要改變以往的扶貧治理政策，按照精準扶貧思路，借助政府、社會、個人等多方面的力量，形成全社會共同參與的扶貧治理政策體系。

3.因地制宜，形成有地方特色的精準扶貧模式

習(xí)近平曾經(jīng)指出：“我們堅持分類施策，因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策，通過扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批，通過易地搬遷安置一批，通過生態(tài)保護脫貧一批，通過教育扶貧脫貧一批，通過低保政策兜底一批。”［7］扶貧工作是一項實踐性很強的工作，不同地區(qū)、不同環(huán)境的貧困人群所面臨的問題也千差萬別。建立相應(yīng)的工作機制和政策體系，只是使精準扶貧工作的完成成為可能，在實際的扶貧工作中還會遇到許多意想不到的問題。為了使扶貧目標盡早實現(xiàn)，不論是精準扶貧工作機制還是精準扶貧政策體系，都要適合當?shù)氐姆鲐毠ぷ鲗嵺`，因地制宜，建立符合當?shù)靥厣木珳史鲐毮Ｊ健?/p>

第一，異地搬遷安置扶貧模式是指將一些生活環(huán)境惡劣、生態(tài)環(huán)境惡化地區(qū)的居民搬遷至環(huán)境較好的地方，以實現(xiàn)脫貧。我國西部的一些貧困地區(qū)，自然資源極度匱乏，在原有地區(qū)進行開發(fā)扶貧，難以成功。在這種情況下，可以通過異地搬遷使當?shù)鼐用駭[脫惡劣的生活環(huán)境，定居適宜發(fā)展的新環(huán)境，完成脫貧致富。例如，甘肅省在生態(tài)環(huán)境較好的河西走廊和黃河沿岸地區(qū)建設(shè)大量的水利工程，開發(fā)大范圍的宜居的農(nóng)業(yè)地區(qū)，將常年干旱地區(qū)的特困人口安置到這些地區(qū)，取得了良好的脫貧效果。［12］

第二，對口扶貧模式是一種行之有效的扶貧模式。在精準扶貧理念下，對口扶貧模式也是一些地方采取的重要手段。近些年來，為了加快貧困地區(qū)脫貧，我國實施了發(fā)達省市對口幫扶貧困地區(qū)的對口幫扶政策。發(fā)達地區(qū)的省、市、縣和企業(yè)相比貧困地區(qū)具有資金、技術(shù)和管理經(jīng)驗等優(yōu)勢，可以有效地帶動對口幫扶對象盡快實現(xiàn)脫貧目標。對口扶貧模式其實就是精準扶貧理念的具體運用。通過有效的瞄準識別，發(fā)達地區(qū)有針對性地對幫扶地區(qū)的貧苦村、戶進行對口幫扶，避免了大范圍扶貧開發(fā)的粗放式弊端。我國在對口幫扶模式中已經(jīng)積累了成功的經(jīng)驗，今后要繼續(xù)在其他地區(qū)推廣這種模式，貫徹精準扶貧理念。

第三，通過對生態(tài)環(huán)境的保護與恢復(fù)來進行精準扶貧是一種重要的扶貧模式。生態(tài)保護扶貧模式對于因生態(tài)環(huán)境惡化而導(dǎo)致的貧困有著積極的意義。我國一些地區(qū)因各種原因而出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境急劇惡化，導(dǎo)致當?shù)刎毨г桨l(fā)嚴重。我國已經(jīng)深刻認識到生態(tài)環(huán)境建設(shè)的重要性，提出要把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，扭轉(zhuǎn)因生態(tài)環(huán)境惡化而導(dǎo)致的貧困狀況。要加快貧困地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)，通過生態(tài)環(huán)境保護發(fā)展經(jīng)濟，走一條生態(tài)保護脫貧之路。我國一些地區(qū)在生態(tài)建設(shè)扶貧方面已經(jīng)進行了積極探索，取得了較為成功的經(jīng)驗。例如，貴州畢節(jié)地區(qū)因地處巖溶山區(qū)，生態(tài)環(huán)境極為惡劣，當?shù)鼐用耖L期處于貧困狀態(tài)。為了推動畢節(jié)地區(qū)走出貧困，國務(wù)院批準成立了畢節(jié)生態(tài)建設(shè)實驗區(qū)，形成了獨具特色的生態(tài)環(huán)境保護模式。

除了以上這些扶貧模式之外，還有多種扶貧模式，如鄉(xiāng)村旅游開發(fā)扶貧模式、職業(yè)教育扶貧模式、國際項目扶貧模式等。不管采用何種扶貧模式，都必須貫徹精準扶貧理念，堅持一地一策、因地制宜，深入、精準地分析致貧原因，探索精準幫扶策略，形成精準扶貧模式。

［1］ 十八大以來重要文獻選編（上）［M］.北京：中央文獻出版社，2014：13.

［2］ 中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議［N］.人民日報，2015-11-04（1）.

［3］ 劉解龍，陳湘海.精準扶貧的幾個基本問題分析［J］.長沙理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2015（6）：99-100.

［4］ 左停，楊雨鑫，鐘玲.精準扶貧：技術(shù)靶向、理論解析和現(xiàn)實挑戰(zhàn)［J］.貴州社會科學(xué)，2015（8）：156.

［5］ 汪三貴，郭子豪.論中國的精準扶貧［J］.貴州社會科學(xué)，2015（5）：147.

［6］ 脫貧攻堅戰(zhàn)沖鋒號已經(jīng)吹響 全黨全國咬定目標苦干實干［N］.人民日報，2015-11-29（1）.

［7］ 習(xí)近平.攜手消除貧困促進共同發(fā)展——在2015減貧與發(fā)展高層論壇的主旨演講［N］.人民日報，2015-10-17（2）.

［8］ 唐麗霞，羅江月，李小云.精準扶貧機制實施的政策和實踐困境［J］.貴州社會科學(xué)，2015（5）：152.

［9］ 馬秀梅.精準落實政策用好臨夏模式努力為精準扶貧精準脫貧提供有力金融支撐［N］.民族日報，2015-10-16（1）.

［10］ 汪三貴.論中國的精準扶貧［J］.貴州社會科學(xué)，2015（5）：150.

［11］ 許漢澤.扶貧瞄準困境與鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型［J］.農(nóng)村經(jīng)濟，2015（9）：84.

［12］ 徐孝勇，賴景生，寸家菊.我國西部地區(qū)農(nóng)村扶貧模式與扶貧績效及政策建議［J］.農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究，2010（2）：163.

（編輯：何建宇）

喬惠波，法學(xué)博士，天津理工大學(xué)法政學(xué)院講師。

* 本文系教育部人文社會科學(xué)研究專項任務(wù)項目“基本經(jīng)濟制度視域下混合所有制經(jīng)濟發(fā)展研究”（項目批準號：15JD710027）的階段性成果。