□　韓學勇

(貴州省遵義市地方稅務局, 貴州　遵義　563000)

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地稅風險管理的挑戰(zhàn)與建議
——基于遵義地稅風險管理

□韓學勇

(貴州省遵義市地方稅務局, 貴州遵義563000)

當前以風險管理為導向是日常稅收征管工作的核心。結合遵義地稅現(xiàn)行風控管理現(xiàn)狀對全市風險管理存在的問題進行深入分析，并在此基礎上提出相應的改進建議：正確認知風險管理理念，全面推進地稅風險管理規(guī)范化建設，全力實施風險管理一體化，健全數(shù)據(jù)管理標準化。

地稅風險管理；遵義地稅；風險管理一體化；數(shù)據(jù)管理標準化

一、遵義地稅近年風險管理

自2014年與全省同步啟動征管改革以來，遵義市局積極按照省局部署，結合全市稅源結構、人員構成及稅收改革趨勢等情況，提出了“以縣(市、區(qū))局地稅機關及以下征管機構為單位，以稅源分級分類管理為基礎，優(yōu)化機構設置及職能配置，明晰部門職能和崗位職責，實施市縣兩級機關職能實體化改革，將征管資源向征管一線傾斜，以信息管稅為依托，以風險管理為導向，強化納稅評估，優(yōu)化納稅服務，建立專業(yè)化管理人才隊伍，完善稅收征管制度，不斷深化稅收征管改革”的總體改革架構。經過全系統(tǒng)干部職工的努力，比較順利的完成了相關各項改革配套工作，先后順利上線了稅源專業(yè)化管理系統(tǒng)、稅企信息互換平臺和第三方信息交換平臺、金稅三期優(yōu)化版平臺系統(tǒng)，初步建立起了風險管理制度體系。

2014年征管改革后，遵義市局在征管和科技發(fā)展科內成立了市局風險分析監(jiān)控中心。風控中心成立后，以稅源專業(yè)化管理平臺和MIS系統(tǒng)為抓手，對全市納稅人全面進行風險識別、等級排序、推送應對和結果考核等工作，指導全市先后完成各類風險應對任務5萬余次，評估入庫各類稅款4億余元①，較好地達到了風險管理目的；先后組織開展了優(yōu)秀納稅評估案例評選活動和與人事部門聯(lián)合牽頭建立了遵義市地稅系統(tǒng)納稅評估人才庫。

為全面反映全市風控工作開展情況，市局風控中心定期組織編寫了《遵義市地方稅務局風控工作月報》共8期，月報對相應時段的風控工作進行系統(tǒng)性分析和總結，交流各基層單位的優(yōu)秀評估案例和先進做法與經驗，為基層進一步做好納稅評估工作提供了指導與參考。

二、當前遵義市地稅系統(tǒng)風險管理面臨的挑戰(zhàn)

2015年金稅三期優(yōu)化版和貴州地稅風險監(jiān)控平臺順利上線，為地稅系統(tǒng)實現(xiàn)科技管稅、信息管稅插上了飛翔的翅膀，實現(xiàn)全流程風險節(jié)點管控提供了科技支撐，為地稅系統(tǒng)適應大數(shù)據(jù)時代的挑戰(zhàn)，進一步深度運用涉稅大數(shù)據(jù)提供了基礎保障。金稅三期優(yōu)化版的上線也對遵義地稅進一步轉變稅務管理理念、創(chuàng)新稅收管理方式、規(guī)范稅收執(zhí)法行為、提升納稅服務水平提出了新的挑戰(zhàn)，對進一步深化稅收征管改革提出了新的挑戰(zhàn)。

(一)風險管理理念還需進一步強化

理念是行動的先導，沒有科學先進的理念支撐，行動就如同無水之源、無本之木。風險管理首先要求要正確認識何謂風險，但在對風險的認識上仍然不盡如人意。在與基層相關從事風險管理的稅務人員交流時，發(fā)現(xiàn)一部分干部對風險的認識仍停留在傳統(tǒng)認識上。一談到風險就認為是工作沒做好或認為與自己關系不大，意識不到風險是不確定性事件發(fā)生的概率，在每一個執(zhí)法行為、管理節(jié)點都有可能遇到內外部的風險。對風險管理的內涵、方法缺乏系統(tǒng)的了解與掌握，溝通交流中比較常見的說法都是人手緊張、能力不足、職責不清、系統(tǒng)繁多應付不過來，沒有靜下心來細細想想如何提高自身素質，如何認識信息管稅，如何發(fā)揮信息系統(tǒng)的參謀助手作用，如何在現(xiàn)有條件下用活自身知識儲量，提升知識增量。

(二)風險應對工作還需進一步改進

不管是在之前的稅源專業(yè)化管理平臺還是改進完善的貴州地稅風險監(jiān)控平臺，對各類納稅人的風險程度都是按照輕微、一般和嚴重分類的。不同等級的風險采取不同的應對方式，但在應對過程中還存在著一系列問題。

1、應對工作安排不盡合理。一方面一些單位在工作量分配上不盡科學，對系統(tǒng)推送的風險未進行統(tǒng)籌規(guī)劃，未能做到在保證質量的前提下進行有序應對，而是不分輕重緩急一律予以應對，反映出來就是一線應對人員壓力大、任務重、時間緊，最終產生一些不必要的怨言與認識。另一方面，納稅評估對象安排不盡合理。主要表現(xiàn)在有的納稅人被所在單位連續(xù)評估數(shù)次甚稅務稽查，而有的納稅人幾年未被稅務機關評估過，使得納稅評估的各行業(yè)典型樣本庫不夠全面。最后相關檢查與評估信息溝通需加強。主要表現(xiàn)在上級推送的部分納稅評估對象，省局稽查局、大企業(yè)局已下達專項檢查或稅務審計任務，由于信息未能互通或共享，導致重復檢查，影響了納稅服務工作，

2、風險應對質量有待進一步提高。在具體的風險應對過程中，還較廣泛存在僅就系統(tǒng)產生的疑點進行點對點應對，而未對評估對象所涉及的疑點結合日常管理所獲取的信息和三方信息進行詳細的案頭分析與應對。尤其是在案頭分析階段，大部分單位都是直接采用系統(tǒng)產生的風險點，甚至一字不改的沿用。很少結合人工分析納稅人的生產經營和財務數(shù)據(jù)，從而形成完整的案頭分析報告。如某礦業(yè)公司評估案例，就發(fā)現(xiàn)相關單位的評估就只是對風險監(jiān)控平臺反映的風險疑點進行了簡單的分析即作出風險排除結論。實際情況是納稅人報給稅務機關的數(shù)據(jù)存在財務報表系統(tǒng)數(shù)據(jù)與紙質數(shù)據(jù)不一致的問題，存在報表內或報表間邏輯錯誤的問題，如上年期末數(shù)與本年期初數(shù)不一致的情況，現(xiàn)金流量表購銷商品金額與利潤表主營業(yè)務收入數(shù)據(jù)相差懸殊，利潤表主營業(yè)務收入與主營業(yè)務成本數(shù)據(jù)相同的情況。

3、執(zhí)法程序還需進一步規(guī)范。目前，程序規(guī)范到位、實體定性準確是每一名稅務干部應擁有的常識。但通過日常抽查各單位的評估案例和系統(tǒng)跟蹤應對情況，發(fā)現(xiàn)有的執(zhí)法程序仍不規(guī)范，比較突出的是實地核查文書的核查區(qū)間和實際檢查納稅人的檢查區(qū)間不一致。如對某納稅人的檢查，《實地核查通知書》上寫的是核查納稅人2014年3月1日至3月31日的涉稅情況，而在實際核查過程中卻核查了納稅人2011年1月1日至2014年5月的各項稅收情況。通知檢查時間與實際檢查時間不一致，執(zhí)法程序就不對。一旦發(fā)生行政執(zhí)法爭議，會使稅務機關處于不利地位，執(zhí)法行為會無效。

(三)風險指標功能還需進一步完善

新的稅收風險監(jiān)控平臺上線后，通過系統(tǒng)掃描、模型計算、數(shù)據(jù)分析等運行步驟后向外推送出輕微、一般與嚴重風險，總的來說，新的風險監(jiān)控平臺體現(xiàn)了風險管理導向，發(fā)揮了風險預警作用，為基層稅務機關風險應對提供了指引。但在運行過程中也暴露出一些問題，基層納稅評估部門反映平臺中由計算機自動分析出來的稅收風險大部分實際上并無風險，許多嚴重風險等級經實地調查驗證后排除風險，如風險指標中，系統(tǒng)僅僅根據(jù)各稅種去年同期、上期繳納稅款的增減比率變動，或收入、成本、費用、利潤等指標變動值作為風險預警值，可能由于預警值設得過低，導致平臺中頻繁提示風險，基層疲于應付，實際效果并不明顯。風險指標體系的科學性與可操性還需進一步完善。

(四)征管數(shù)據(jù)質量還需進一步提高

各類征管平臺(軟件)的有效發(fā)揮都離不開基礎數(shù)據(jù)的支撐，而數(shù)據(jù)質量的源頭是在采集環(huán)節(jié)。風險監(jiān)控平臺中的各種指標和數(shù)據(jù)模型的有效發(fā)揮，都需要納稅人可靠的生產經營的各類基礎數(shù)據(jù)。從遵義實際情況來看，一部分納稅人向稅務機關報送的數(shù)據(jù)不同程度存在不全、不準問題?；A數(shù)據(jù)工作還需想法設法進一步完善，把好采集關。如某礦業(yè)公司報的利潤表中收入有8000多萬元，而在現(xiàn)金流量表整張表中只反映了“銷售商品、提供勞務收到的現(xiàn)金100元”，再如某房開公司，在與國土部門簽訂的土地轉讓合同中明確規(guī)定要將土地開發(fā)為熟地，但在向稅務機關申報契稅時只申報了土地使用權轉讓合同價款作為計稅依據(jù)，未申報相關的土地開發(fā)成本等等。這些問題的解決需要在采集環(huán)節(jié)把好關，相關審核人員要高度負責、專業(yè)精神才能盡量杜絕不真實數(shù)據(jù)進入系統(tǒng)。

三、完善地稅風險管理的相關建議

正如1993年諾貝爾經濟學獎獲得者道格拉斯·諾斯所指出的那樣，人們過去的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇。②在一個成熟的社會中，任何一項改革或建議都不是建立在憑空臆想之上的，而是建立在既有制度的基礎之上。要進一步改進當前的風險管理工作，就要在省局和市局的部署下結合遵義地稅的組織架構和人力資源實際情況做好。

(一)正確認知風險管理理念

自2009年國家稅務總局下發(fā)有關大企業(yè)稅務風險管理的指引始③，風險管理就成了最熱門的稅務詞匯之一。風險最大的特點是不確定性，稅務機關加強風險管理，就是要將執(zhí)法風險和管理風險的不確定性盡量降低，從而明晰征納雙方權利義務，明確各自職責。如前所述，地稅系統(tǒng)正面臨國家經濟發(fā)展速度換擋和經濟結構的調整升級、營業(yè)稅即將步入歷史、地方稅體系尚在構建之中、“互聯(lián)網(wǎng)+稅務”管理變革的轉型時期；正面臨納稅人經營方式日益多元化、經營范圍日益跨區(qū)域化、財務核算日益復雜化、電子化、網(wǎng)絡化的稅務管理新常態(tài)。經濟社會發(fā)展的新常態(tài)和生產經營、稅務管理的日益互聯(lián)網(wǎng)化，是每一個貴州地稅人都必須面臨并與之適應的嚴峻挑戰(zhàn)。如果不迎頭趕上，則只會被時代浪潮所拋棄。因此，必須樹立風險管理新常態(tài)思維，以風險管理為導向，按照“行業(yè)+規(guī)模”將納稅人分級分類，全面利用金稅三期優(yōu)化版和貴州地稅風險監(jiān)控平臺的數(shù)據(jù)分析功能，集中優(yōu)秀的人力資源投入到各級重點稅源管理中去。

(二)全面推進地稅風險管理規(guī)范化建設

1.提升基礎操作技能。金稅三期優(yōu)化版和風險監(jiān)控平臺上線后，對每一位地稅干部計尤其是前臺人員的計算機基礎操作技能提出了更高的要求，要采取在崗培訓為主，集中培訓為輔，分批驗收考評的方式，進一步提高全市各崗位對金稅三期優(yōu)化版和風險監(jiān)控平臺的基礎操作能力與稅收業(yè)務技能，做到人人過關，人人會操作，從而為運用已有系統(tǒng)平臺實施風險分析和應對奠定堅實的基礎。

2.嚴格規(guī)范執(zhí)法流程。為推進稅收現(xiàn)代化建設進程，建立科學嚴密的稅收征管體系，國家稅務總局先后下發(fā)了《全國稅收征管規(guī)范》1.0版和1.1版，新的1.1版規(guī)范按照最新的政策依據(jù)進一步全面梳理了稅收征管的所有具體業(yè)務事項，對每一個業(yè)務事項的流程、環(huán)節(jié)、操作要求都作出了詳細規(guī)定，明確了稅收管理行政行為標準，壓縮了自由裁量的空降，限定了稅收行政行為的隨意性。新征管規(guī)范的最終落實就是要將依法治稅落實到每一項具體稅收業(yè)務上來。每一名工作人員在日常工作中必須堅決按照最新征管規(guī)范所規(guī)定的操作流程和要求進行規(guī)范操作，執(zhí)行過程要杜絕傳統(tǒng)的慣性思維，徹底實現(xiàn)管理流程從過程不可控向實現(xiàn)過程與結果可控的新常態(tài)轉變。

3.規(guī)范納稅遵從風險管理。為推進納稅遵從風險管理，省局2015年下發(fā)了納稅遵從風險管理工作指引1.0版④，該文件是貴州地稅系統(tǒng)從事日常風險管理工作的重要指南。在日常工作中要嚴堅持格按照該指引進行評估準備、案頭審計、稅務約談、納稅人自查及實地審計等工作。深入分析納稅人行業(yè)稅負、經營指標變動情況、風險發(fā)生規(guī)律等，對納稅人稅收風險環(huán)節(jié)、風險大小、稅法遵從程度進行確認。

(三)全力實施風險管理一體化

隨著社會分工的不斷發(fā)展，不同部門、不同人員從事的工作專業(yè)化要求會越來越高，在不同層級之間、部門之間、管理環(huán)節(jié)之間開展專業(yè)化分工協(xié)作，對納稅人按照分類分級實行團隊管理和專業(yè)化管理是大趨勢。建議在下一步的征管改革中要健全部門歸屬并負責制度，相關部門要及時對風險指標、風險模型進行清分，各業(yè)務部門要對單一稅種或單一事項的風險指標模型研究和提出改進建議。要及時修正完善已出臺的相關風險管理制度，進一步規(guī)范風險管理制度體系，探索建立風險應對程序的通用模板，規(guī)范風險應對流程。

按照總局和省局有關全面強化省局和市局直接面向省級和市級重點納稅人進行風險應對管理的改革要求，市局機關實體化要有實質性突破。建議以全市納稅評估人才庫和全省征管科技、納稅服務、法律法規(guī)和稅務稽查骨干人才庫成員為核心，抽調精兵強將充實市局重點稅源管理分局骨干人力資源，真正組建起一支敢打硬仗、能打硬仗、善打硬仗的市級風險應對團隊，開展重要風險應對工作。

(四)健全數(shù)據(jù)管理標準化

基礎數(shù)據(jù)的采集是基礎，是關系到各類平臺能否高效利用的關鍵。要提高數(shù)據(jù)的有效性和利用率，就需要作為一項基礎工作來作。建議對數(shù)據(jù)管理進行專門設計，從采集標準、三方獲取、采集要求、績效考核、分析利用、典型推廣、扎口管理、垃圾數(shù)據(jù)清理、無用數(shù)據(jù)過濾、人力資源分配等各方面進行統(tǒng)籌規(guī)劃，系統(tǒng)考慮。

同時，進一步加強綜合治稅力度，增強情報交換能力。建議建立一個以政府主導、地稅主管、部門配合、社會參與為主線，具有貴州地稅特色的、以地稅機關為樞紐，橫向連接各職能部門、社會團體、縱向連接各街道社區(qū)、企業(yè)和居民群眾的協(xié)稅網(wǎng)絡。完善國地稅的實時情報交換制度，努力實現(xiàn)國地稅涉稅情報的共享，以獲得高質量的涉稅情報。

注釋

①數(shù)據(jù)來源于遵義市地方稅務局征管和科技發(fā)展科統(tǒng)計數(shù)據(jù).

②參見盧現(xiàn)詳著：《西方新制度經濟學》，中國發(fā)展出版社，2003.

③參見國家稅務總局《大企業(yè)稅務風險管理指引(試行)》(國稅發(fā)〔2009〕90號)相關內容.

④參見《貴州省地方稅務局納稅遵從風險管理工作指引(1.0版)》(黔地稅發(fā)﹝2015﹞118號)相關內容.

[1]夏智靈．風險導向的現(xiàn)代化稅務審計[J]．國家稅收，2015(5).

[2]韓學勇．完善我國小微企業(yè)稅收優(yōu)惠政策研究——基于公平的視角[J]．稅收經濟研究，2012(6).

[3]陳天燈．構建企業(yè)稅務風險管理體系研究[J]．管理世界，2013(6).

[4]陜西省國家稅務局課題組．大企業(yè)稅務風險管理探索[J]．稅務研究，2014(10).

2016-5-6

韓學勇(1977— )，男，貴州道真人，貴州省遵義市地方稅務局征管和科技發(fā)展科科長，長沙稅務干部學院2016年貴州省地稅局稅收征管科技骨干人才遞進式班學員。

F810.423

A

1008-4614-(2016)04-0003-04