薛志謙

(南京理工大學 公共事務學院， 南京 210094)

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地方政府向社會組織購買居家養(yǎng)老服務探索
——以鹽城市亭湖區(qū)為例

薛志謙

(南京理工大學 公共事務學院， 南京 210094)

從政府向社會組織購買公共服務的基本情況來看，地方政府向社會組織購買公共服務總體上還處于啟動階段。盡管如此，在不少地方，這方面的實踐已經(jīng)顯示出了巨大的發(fā)展?jié)摿?。通過以鹽城市亭湖區(qū)為實例，結合國家和地區(qū)的相關政策和文件，對地方政府向社會組織購買養(yǎng)老服務的情況分析，發(fā)現(xiàn)其中存在的問題，并提出相應對策建議，以期對推動居家養(yǎng)老服務體系的構建提供借鑒。

政府購買；社會組織；社區(qū)；養(yǎng)老服務

0　引言

所謂“居家養(yǎng)老”是指老年人在家中居住，而其生活照料服務由社會提供的一種養(yǎng)老模式，這種模式“將家庭養(yǎng)老與社會養(yǎng)老有機結合起來，依托社區(qū)，以社區(qū)服務為保障，把社區(qū)養(yǎng)老服務延伸到家庭”[1]。2006年，國家出臺了《加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的意見》，提出要“積極支持以公建民營、民辦公助、政府補貼、購買服務等多種方式興辦養(yǎng)老服務業(yè)，鼓勵社會資金以獨資、合資、合作、聯(lián)營、參股等方式興辦養(yǎng)老服務業(yè)”[2]。本文擬以江蘇省鹽城市亭湖區(qū)政府向社會組織購買居家養(yǎng)老服務為實例進行探索，以期為地方居家養(yǎng)老服務體系的構建提供借鑒。

1　鹽城亭湖區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務的探索

亭湖區(qū)是鹽城的主城區(qū)，全區(qū)所轄的6個鎮(zhèn)和9個街道，均為鹽城市發(fā)展較為良好的城鎮(zhèn)和街道。近幾年來，鹽城人口老齡化的腳步一直在加快，從2010年全國第六次人口普查的資料中我們可以看出，鹽城60歲以上人口已經(jīng)達到了127.24萬，占全市總人口的17.53%，大大高于全國老齡人口的所占比重?！笆濉逼陂g，鹽城市人口以年均11.33萬的增幅快速前進。到“十二五”期末，鹽城現(xiàn)已經(jīng)成為“未富先老”的地區(qū)之一，亭湖區(qū)作為鹽城市的主城區(qū)，所承擔的養(yǎng)老壓力十分巨大。

為此，亭湖區(qū)政府立足本區(qū)廣大老年人群體的實際養(yǎng)老服務需求，通過“市場運作、財政補貼、社區(qū)創(chuàng)辦、獨立合作”的新模式，以居家養(yǎng)老服務中心為依托，在全國較早實施居家養(yǎng)老服務體系的建設。亭湖區(qū)政府通過實際調(diào)研確定了適用于本區(qū)的居家養(yǎng)老模式，加大了社區(qū)養(yǎng)老的建設力度，重新整合了全區(qū)各社區(qū)社會資源，優(yōu)先投入養(yǎng)老設施和養(yǎng)老場。政府還開設了專項資金，重點扶持一些具有地區(qū)特色的養(yǎng)老服務項目，比如，對家庭經(jīng)濟確實有困難的老人實行免補政策等，以此彌補家庭照料功能的不足。目前，亭湖區(qū)已經(jīng)建成了規(guī)?；木蛹茵B(yǎng)老服務中心70個，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)全覆蓋。大部分社區(qū)都建立了養(yǎng)老服務中心，為老人提供日常幫助，中心備有老人的養(yǎng)老用房。養(yǎng)老中心利用社會資源拓展自己的服務內(nèi)容，加強硬件設施建設，如設立棋牌室、聊天室、運動室等，以完善社區(qū)養(yǎng)老服務功能，使社區(qū)中心成為老人娛樂、交流的場所。中心針對“空巢”老人提供了類似于日間托養(yǎng)、提供餐飲等社會化服務，不斷解決老年人居家養(yǎng)老的問題。

2　亭湖區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務的措施

2.1建設居家養(yǎng)老服務中心

居家養(yǎng)老服務中心是由政府投資建設的社區(qū)居民養(yǎng)老服務機構，以中心為依托，地方政府培育和支持能夠勝任承接居家養(yǎng)老服務工作的社會組織，并通過購買服務的形式，為居家養(yǎng)老的老人提供各類公共服務。為推動中心的建設，亭湖區(qū)各級城鎮(zhèn)、街道以及社會組織，圍繞擴大規(guī)模和完善功能，多元協(xié)同共建中心的軟硬件設施，為老年人群體提供具有特色同時又方便快捷的居家養(yǎng)老服務。在推進居家養(yǎng)老服務中心建設中，亭湖區(qū)政府圍繞提高服務質(zhì)量和強化服務功能兩個維度來提供購買服務的有效性[3]。

首先，提高服務質(zhì)量。亭湖區(qū)政府的措施有三個方面。一是選擇具有良好的養(yǎng)老服務經(jīng)驗企業(yè)和民辦組織，經(jīng)過層層篩選和嚴格把關，將其中的佼佼者挑選出來配合政府為居家養(yǎng)老提供公共服務。二是設立了專項資金用于扶持和培育服務機構，同時引導一些在當?shù)匕l(fā)展較好的企業(yè)進入到居家養(yǎng)老服務的領域中來，再一次地擴大居家養(yǎng)老服務組織的規(guī)模。三是在實際購買居家養(yǎng)老服務的過程中發(fā)揮老年人組織和志愿者組織的重要作用，為居家養(yǎng)老服務中心提供了大量的優(yōu)質(zhì)的志愿服務者[4]。

其次，強化服務功能。居家養(yǎng)老服務中心不僅要功能齊全，還要有就近方便等具體要求。老年人群體不僅需要服務中心為他們提供日間照料和托養(yǎng)等服務，在飲食、醫(yī)療、出行等諸多方面都需要幫助。為此，在政府與社會組織配合建設成居家養(yǎng)老服務中心之后，加強完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心的功能成為工作重心。亭湖區(qū)政府的措施是，滿足老年人的精神需求，中心在滿足他們?nèi)粘Ｉ钚枰耐瑫r，積極開展針對老年人群體的文化娛樂活動和體育活動；對于小區(qū)住宅、公共綠化以及道路系統(tǒng)等方面進行無障礙設計，確保養(yǎng)老服務中心硬件設施符合老年人實際需求。

2.2完善農(nóng)村養(yǎng)老服務設施

農(nóng)村的經(jīng)濟條件落后，居民收入遠不能與城市社區(qū)相比。居家養(yǎng)老服務基礎設施比較差，研究表明，“很多農(nóng)村都是老人和小孩留守，居家養(yǎng)老服務中心沒有專業(yè)的工作人員來提供服務”，推廣居家養(yǎng)老服務中心的全覆蓋難度比較大[5]。亭湖區(qū)政府針對農(nóng)村地區(qū)的實際情況，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，重點加強農(nóng)村居家養(yǎng)老服務中心的硬件設施建設為基礎，逐步拓展養(yǎng)老服務中心的功能和范圍，使農(nóng)村養(yǎng)老中心在確?！拔灞Ｈ藛T”供養(yǎng)服務的前提下，建設成為功能齊全，區(qū)域性強的養(yǎng)老服務中心。在具體實施過程中，政府主要通過資金扶持，以引導個人或者集體利用空閑地、閑置房等，建立起小型的互助式老年人集中居住生活區(qū)、養(yǎng)老服務中心等；通過拓展多元化的投資渠道，形成政府、集體、個人和社會的共同出資，最大限度地發(fā)揮財政資金的使用效率；通過加大對于老年人教育、醫(yī)療、體育、文化等多方面的項目經(jīng)費投入，以滿足于農(nóng)村老年人多方面服務需求。

2.3構建養(yǎng)老服務信息系統(tǒng)

養(yǎng)老服務信息系統(tǒng)就是依靠居家養(yǎng)老服務中心和社區(qū)的綜合服務管理信息平臺，將現(xiàn)有的網(wǎng)絡資源、現(xiàn)代的信息技術與居家養(yǎng)老服務相結合，在社會組織的配合下，政府與社會組織共同為廣大的老年人提供高效便捷的信息化養(yǎng)老服務。亭湖區(qū)政府在“12349”養(yǎng)老服務呼叫平臺的基礎上，出資在社區(qū)養(yǎng)老服務構建互聯(lián)網(wǎng)絡，形成了以“12349”平臺為指揮中心，各城鎮(zhèn)的綜合性養(yǎng)老服務機構為管理中心，各社區(qū)的居家養(yǎng)老服務中心為服務中心的，市區(qū)型、專業(yè)化的養(yǎng)老服務數(shù)字與信息系統(tǒng)。養(yǎng)老服務信息網(wǎng)絡和數(shù)字化管理系統(tǒng)主要是由政府倡導與出資完成，但是其管理和推廣主要依托社區(qū)養(yǎng)老服務中心，購買社會組織的服務來運行。亭湖區(qū)政府政府按照統(tǒng)一的信息共享、業(yè)務協(xié)同的原則、統(tǒng)一的軟件標準和操作系統(tǒng)，逐步在全市完善網(wǎng)絡服務體系，為老年人提供了醫(yī)療、法律援助、家政、應急救援等多種類多形式的呼叫服務，極大地便利了居家養(yǎng)老工作。

2.4建設居家養(yǎng)老服務隊伍

亭湖區(qū)政府要求社會組織以及社區(qū)養(yǎng)老服務中心必須依托高等院校和中等職業(yè)技術學校，通過養(yǎng)老服務培訓基地，組織從業(yè)養(yǎng)老服務人員參加養(yǎng)老服務技能培訓。政府鼓勵具有專業(yè)的管理知識與能力，同時又有一定專業(yè)護理知識的大中專畢業(yè)生、社會工作人員等到養(yǎng)老服務性質(zhì)的社會組織和養(yǎng)老服務機構工作。政府在推進養(yǎng)老服務人才隊伍建設過程中以謀取養(yǎng)老服務人員的福利為重點，著力為養(yǎng)老服務人員生活提供更為優(yōu)質(zhì)保障，逐步提高他們的工資待遇，提高亭湖區(qū)養(yǎng)老服務人員的素質(zhì)。

2.5規(guī)范化居家養(yǎng)老服務管理

隨著目數(shù)量眾多的社區(qū)養(yǎng)老中心建立，堅持政府向社會組織購買居家養(yǎng)老服務的規(guī)范化原則，加強對于社區(qū)養(yǎng)老服務中心的監(jiān)管，努力促進養(yǎng)老服務業(yè)的健康有序發(fā)展勢在必行。亭湖區(qū)政府建立起一套完整的養(yǎng)老服務機構認證、年檢制度、評級的標準，督促養(yǎng)老服務機構落實服務規(guī)范和技術要求，以此起到監(jiān)管作用。社會組織在政府的要求下，對于其所提供的養(yǎng)老服務更加細化明確，也更規(guī)范，康復護理、生活照料、心理關懷、醫(yī)療保健等具體服務都有嚴格的內(nèi)容和標準。對于社區(qū)養(yǎng)老服務中心，政府設立了詳細明確的建設標準和評估體系，積極努力地探索養(yǎng)老服務標準化規(guī)范化的管理體系建設，將各類標準在養(yǎng)老服務的過程中貫徹運用[6]。

3　推行地方政府購買居家養(yǎng)老服務的思考

政府向社會組織購買居家養(yǎng)老服務是基于“以需求為導向”的邏輯，核心就是“以社區(qū)需求為驅動力，政府根據(jù)公眾日益增長的各種需求，改變政府向社區(qū)投入資源的決策方式，不直接提供資源，而是通過購買服務的方式來提供養(yǎng)老服務”[7]。但是，這種模式適用的時間并不長，因此，不管是從政府的角度、社會組織的角度還是公眾的角度都有需要進一步完善的地方。通過對鹽城市亭湖區(qū)的調(diào)研，結合目前政府向社會組織購買居家養(yǎng)老服務的普遍現(xiàn)狀，有許多值得思考的地方。

3.1缺乏制度性的法律保障，相關法律法規(guī)還不夠健全

政府向社會組織購買居家養(yǎng)老服務缺乏制度性的法律保障，這樣就容易導致不公平現(xiàn)象，不僅影響了服務質(zhì)量，也降低了效率。以鹽城亭湖區(qū)為例，政府采購的部分社會組織其實并非獨立成長的社會組織，而是由區(qū)政府或者一些街道辦事處所發(fā)起成立的，甚至有一些社會組織是接到特定的購買任務后才專門成立的。這樣情況的出現(xiàn)使得社會組織的性質(zhì)產(chǎn)生變質(zhì)，原本作為服務承接者的社會組織可能成為官員“尋租”的工具。政府向社會組織購買居家養(yǎng)老服務的行為在實際運作過程中不僅喪失了約束力，也容易造成民眾對政府行為信任感的喪失[8]。

仔細查看《政府采購法》發(fā)現(xiàn)，《政府采購法》中目前并沒有明確地規(guī)定政府采購公共服務性產(chǎn)品，這就使得政府在向社會組織購買居家養(yǎng)老服務缺乏法律性依據(jù)。亭湖區(qū)為了能保證這一居家養(yǎng)老模式的運行，政府部門只得聯(lián)合街道辦事處、社區(qū)等制定了一些列指導性政策和意見，以此來作為行為規(guī)范準則和考核評估的標準。但是由于亭湖區(qū)政府本身也并不具備豐富的居家養(yǎng)老的實踐經(jīng)驗，所以所制定的政策和意見缺乏一定的科學性和合理性，對于政府購買居家養(yǎng)老服務行為沒有一套完整的法律法規(guī)作為保障，在此過程中一旦出現(xiàn)問題，也容易造成政府與社會組織、社會組織與老年人群體之間的矛盾。

3.2購買標準不清晰，程序規(guī)范化水平低

政府在購買相關服務的預算支出、采購程序上均缺乏一套規(guī)范、公開、透明的運行程序。從規(guī)范性設計層面而言，政府在購買居家養(yǎng)老服務的過程中，必須要明確資金的運轉流向，產(chǎn)生詳細的預算明細表；政府所購買的服務必須是自己需要的，社會組織的組織本身行為以及居家養(yǎng)老服務之外的費用，一律由社會組織自己來承擔，政府并不需要幫其買單。而在實際操作層面上，許多地方政府沒有將資金全部用在提供最為基本的居家養(yǎng)老服務上，而是浪費在其他不必要的方面上，造成公共資源的浪費，甚至滋生腐敗。缺乏這么一個專業(yè)化、規(guī)范化的標準和程序，必然會導致政府公信力的缺失[9]。

以亭湖區(qū)為例，通過走訪政府部門和社會組織可以發(fā)現(xiàn)，政府與社會組織的合作并非是通過公開競標的方式產(chǎn)生，更多的時候是政府來選擇經(jīng)常合作或是具有一定聯(lián)系的社會組織來承擔居家養(yǎng)老的職能，即我們所認為的“內(nèi)部化”合作。從購買方的角度來說，政府并沒有公開確定居家養(yǎng)老服務的價格和所需購買服務內(nèi)容的明細；從承接者的角度來說，社會組織也并未對所提供的居家養(yǎng)老服務有明確詳細的競標書和承諾。

3.3缺乏專業(yè)、規(guī)范的服務監(jiān)督管理和評估機制

購買居家養(yǎng)老服務應該有專業(yè)評估機制。按照我國現(xiàn)行的政府購買規(guī)制，政府購買社會工作服務要建立由購買方、服務對象及第三方組成的綜合性評審機制，“積極推進第三方評估，發(fā)揮專業(yè)評估機構、行業(yè)管理組織、專家等方面作用，對服務機構承擔的項目管理、服務成效、經(jīng)費使用等內(nèi)容進行綜合考評”。政府購買居家養(yǎng)老服務的績效評估體系主要包含著兩個方面：一方面是購買居家養(yǎng)老服務的效率評價體系；第二個方面是對購買居家養(yǎng)老服務的建立效果評價體系。但是在實際操作的過程中，政府在與社會組織簽訂完合同后，很少對合同的履行進行有效評價和監(jiān)督。

以亭湖區(qū)為例，政府還沒有建立起由獨立的第三方承擔監(jiān)督管理機制和相對專業(yè)化的評估體系，監(jiān)督管理和評估的工作在需要時還是主要由政府部門或服務機構自行進行，缺乏有效科學的評估體系、監(jiān)督機制，評估結果缺乏客觀真實性。由于缺乏第三方的專門的監(jiān)督機構和部門，政府一旦在購買服務過程中出現(xiàn)了問題，很難有專業(yè)權威的部門和人員調(diào)解問題。雖然，在政府向社會組織購買居家養(yǎng)老服務的過程中，一些部門起到主管作用，但是由于與承擔養(yǎng)老服務功能的社會組織保持著一定的利益聯(lián)系，這樣錯綜復雜的利益糾葛使得政府購買服務的公平公正大打折扣。

4　推進地方政府購買居家養(yǎng)老服務的建議

4.1健全制度，規(guī)范操作程序

地方政府建立起一套健全的、科學的、制度性強的法律法規(guī)來約束政府向社會組織購買居家養(yǎng)老服務的行為，并配套相應的財政制度、稅收制度等。重點是將向社會組織購買居家養(yǎng)老服務這一具體內(nèi)容補充到相關的法律法規(guī)中，特別是要從法律層面上將購買居家養(yǎng)老服務納入政府采購；將向社會組織購買居家養(yǎng)老服務歸納到政府的法定預算當中，設立財政支出和管理制度，確保這一方面的支出透明公開。

政府還規(guī)范購買行為，按照公平公正的原則，對于社會組織嚴格篩選，嚴格管理，杜絕“內(nèi)部化”的競標模式。在具體的操作過程中注重兩個方面。其一，實質(zhì)規(guī)則層面：明確政府向社會組織購買居家養(yǎng)老服務標準和范圍大小，有關服務內(nèi)容的界定和服務對象確定的方法，社會組織承接居家養(yǎng)老服務的資質(zhì)認證辦法，等等。其二，程序規(guī)則層面：政府購買居家養(yǎng)老服務的方式和程序，政府購買公共服務的招投標辦法，政府購買居家養(yǎng)老服務的資金審核與管理辦法，對社會組織生產(chǎn)與提供居家養(yǎng)老服務的管理監(jiān)督辦法，政府購買居家養(yǎng)老服務的績效評估方式與標準，社會組織提供公共服務的退出機制與辦法，政府向社會組織購買居家養(yǎng)老服務的聽證制度等。

4.2彰顯特色，建立長效機制

一是,明確需求、制定合理規(guī)劃。政府要通過多方面渠道收集信息，了解當?shù)乩先说纳盍晳T和地方風俗，明確所需購買的服務的內(nèi)容，在此基礎上，結合結合財政收支明確所需購買居家養(yǎng)老服務的內(nèi)容和水平。二是，公開招標、確定購買服務。政府必須向全社會公開所需購買的居家養(yǎng)老服務的信息，鼓勵社會具有條件的社會組織和社會實體前來招標。招標必須以公平公正公開為準則，明確方案中的各項內(nèi)容，與中標的社會組織簽訂合同。三是，嚴格監(jiān)管，加強過程控制。承接了居家養(yǎng)老服務的社會組織必須要嚴格按照所簽訂合同的內(nèi)容進行居家養(yǎng)老服務的生產(chǎn)，政府此時也要起到監(jiān)管作用，對于整個過程都要承擔監(jiān)督和管理，指導社會組織完成整個項目的建設。四是，實施績效評價。所簽訂合同中的居家養(yǎng)老服務全部完成后，法律意義上也表明該項服務項目就此完結。此時政府應該邀請一定數(shù)量的專家學者或者是專門的項目評估機構對項目實施的過程和影響做出專業(yè)性的評估。

4.3厘定責任，明確契約關系

就目前來看，政府在購買居家養(yǎng)老服務中建立契約基礎上的責任關系，需要著力的地方在于：一是，以契約規(guī)范政府與社會組織之間的責任關系。在法律地位上，應該賦予社會組織與政府相同平等的地位，從而規(guī)范政府與社會組織的行為。這里所指的契約著重強調(diào)以條文形式體現(xiàn)的、具有外在約束力和強制力的顯性契約。需明確注意的是，在政府與社會組織的責任關系中，二者是平等的合作關系，并不是上下級的隸屬關系。二是，以契約明確社會組織與服務對象之間的服務關系。社會組織與社會實體，服務對象之間建立服務關系必須是在簽訂協(xié)議的基礎上進行的，其行為必須有明確的法律法規(guī)作為保障。在此過程中，服務的承接者和使用者必須明確各自職權，在服務過程中嚴格按照協(xié)議內(nèi)容進行。在社會組織提供居家養(yǎng)老服務的過程中，更要將有償服務和無償服務區(qū)分開來，以免造成服務過程中的矛盾。

4.4管理創(chuàng)新，培育社會組織

社會組織不僅是連接政府與公民之間的橋梁，也是居家養(yǎng)老服務生產(chǎn)的主體?，F(xiàn)階段因為中國社會組織發(fā)展的不成熟，一定程度上影響了政府購買居家養(yǎng)老服務的進程。推進社會管理創(chuàng)新，培育居家養(yǎng)老服務的社會組織尤其重要。地方政府一方面要調(diào)整社團規(guī)制，激勵公民或者組織積極參與提供優(yōu)質(zhì)居家服務項目，另一方面還要改革居家養(yǎng)老服務社會組織的管理模式，促進公共資源的流動。例如，改革現(xiàn)有屬地公共資源流動方式，推動社會組織參與公共服務，以形成跨城鎮(zhèn)、跨社區(qū)的公共服務網(wǎng)絡體系。當然，與社會組織合作，購買居家養(yǎng)老服務也存在風險或不確定性。但是不能因為風險性就拒絕與社會組織合作，而應該以更為開放地姿態(tài)去對待社會組織，通過加強監(jiān)管來規(guī)避風險。一個更為開放并且監(jiān)管嚴格的環(huán)境，才是有利于社會組織發(fā)展的。在培育社會組織過程中，政府也應該擴展社會組織的資金來源，扶持社會組織承接服務的領域和范圍。

5　結論

我國目前政府向社會組織購買居家養(yǎng)老服務發(fā)展情況較好的均為發(fā)達城市，一些欠發(fā)達城市還并未形成系統(tǒng)的“居家養(yǎng)老、政府買單”的多種購買形式。本文從政府購買居家養(yǎng)老服務的基本情況、鹽城市亭湖區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務的政策實施、政府購買居家養(yǎng)老服務中存在的問題和完善政府向社會組織購買居家養(yǎng)老服務的建議四個方面進行了全面論述。希望可以有助于鹽城市完善其養(yǎng)老狀況。

[1] 江立華.社區(qū)工作[M].武漢：華中科技大學出版社，2009．

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[3] 吳玉韶.老齡工作的實踐與思考[M].北京：華夏出版社，2014．

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[6] 陳世偉.土地流轉背景下的村社治理研究：基于浙江鎮(zhèn)海鄉(xiāng)村社區(qū)的實證考察[M]．北京：中國社會科學出版社，2012：159．

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[9] 黎熙元，陳福平，童曉頻.社區(qū)的轉型與重構——中國城市基層社會的再整合[M]．北京：商務印書館，2011．

(責任編輯：蔣華)

Exploration and Practice to Home-based Care Services which Government Purchase from Social Organizations:Take Tinghu District in Yancheng as an Example

XUE Zhi-qian

(School of Public Affairs, Nanjing University of Science and Technology, Nanjing 210094，China)

From the basic information, we can see that it is in the beginning stages for local governments to purchase home-based care services from social organizations. Even so, it shows great potential in many regional practices. This thesis does a lot of analysis and surveys of the basic information in Tinghu District with relevant national and regional policy and documents,and then summarize states of the purchase of Tinghu District. From the comparison of other cases, it also makes some suggestions that might be helpful for the development of Tinghu District.

government purchases;social organization;community;pension services

2016-05-20

江蘇省普通高等學校研究生科研創(chuàng)新計劃項目(SJZZ16-0064)

薛志謙(1992-)，男，江蘇鹽城人，在讀碩士，主要從事志愿服務工作研究。

C915

A

1009-7961(2016)04-0024-05