□中國(guó)社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所 張展新

雙重轉(zhuǎn)型、權(quán)利均等化與農(nóng)民工地位提升

□中國(guó)社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所 張展新

1978年以前，中國(guó)社會(huì)的一個(gè)重要特點(diǎn)是嚴(yán)格限制農(nóng)村人口向城市流動(dòng)，造成特殊形態(tài)的城鄉(xiāng)不平等和階層結(jié)構(gòu)。自20世紀(jì)80年代起，農(nóng)村人口向城市流動(dòng)的勢(shì)頭愈演愈烈。

在中國(guó)，上世紀(jì)80年代的改革主線是市場(chǎng)化；直到90年代后期，才有了以社會(huì)保障為主要標(biāo)志的社會(huì)政策。從那時(shí)到現(xiàn)在，市場(chǎng)化導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)改革并沒(méi)有終結(jié)，而是繼續(xù)深化。因此，當(dāng)代中國(guó)處在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策的兩個(gè)轉(zhuǎn)型之中。本文提出當(dāng)代中國(guó)的雙重轉(zhuǎn)型觀；在此基礎(chǔ)上，考察勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障改革的權(quán)利均等化意義，分析其對(duì)農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位的影響。

關(guān)于戶籍制度的一個(gè)注釋

在展開(kāi)研究主題之前，有必要對(duì)中國(guó)的戶籍制度和流動(dòng)人口作一些說(shuō)明。戶籍制度，就字面意義而言，是指居民登記制度。1958年建立的戶籍制度要比正常的居民登記制度復(fù)雜得多，與當(dāng)時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)。戶籍制度以職業(yè)為依據(jù)劃分了農(nóng)村人口和城市人口，兩類人口分別以農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的不同戶口性質(zhì)，在居住地進(jìn)行登記。每個(gè)人的戶籍由一個(gè)“戶口登記機(jī)構(gòu)”（通常是當(dāng)?shù)嘏沙鏊﹣?lái)管理。從農(nóng)村向城市遷移不僅要改變居住地，還要變更戶口性質(zhì)，從農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，即“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。中央政府對(duì)人口遷移實(shí)行集中管理，對(duì)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”和小城鎮(zhèn)向大城市遷移進(jìn)行嚴(yán)格控制。

關(guān)于20世紀(jì)60年代確立的戶籍制度的功能，學(xué)術(shù)界的研究成果比較接近，但也有一些不同的觀點(diǎn)，值得做鑒別和討論。一項(xiàng)研究認(rèn)為，戶籍制度發(fā)揮四種功能：收集管理住戶和人口信息、為資源配置提供基礎(chǔ)、控制國(guó)內(nèi)遷移和監(jiān)督“目標(biāo)人群”。這個(gè)戶口決定資源配置的看法似乎被廣泛接受。而另一研究認(rèn)為，戶籍制度有四種社會(huì)功能，包括提供居民身份、維持公共秩序、控制城市人口和為政府有關(guān)部門(mén)提供居民信息，最后一項(xiàng)是戶籍制度的輔助功能（《戶籍研究》課題組，1989）。根據(jù)后一研究，戶籍制度對(duì)于資源配置只起輔助的作用。一些簡(jiǎn)明的歷史事實(shí)支持后一觀點(diǎn)。在改革開(kāi)放以前，負(fù)責(zé)不同類別資源配置的政府機(jī)構(gòu)不是各級(jí)戶籍管理（公安）部門(mén)，而是對(duì)應(yīng)的各類政府主管部門(mén)。例如，國(guó)務(wù)院糧食部及地方下屬部門(mén)負(fù)責(zé)城市糧油供應(yīng)，而勞動(dòng)部主管城市就業(yè)，即為城市勞動(dòng)者分配工作；對(duì)于糧油供應(yīng)和工作分配來(lái)說(shuō)，戶籍管理部門(mén)的職責(zé)是按照相關(guān)的制度或政策規(guī)定，向兩個(gè)政府部門(mén)提供居民的戶口信息，即提供輔助性信息服務(wù)。這意味著，如果某一資源在居民中配置的“游戲規(guī)則”變了——新的政策不再要求資源配置與戶籍身份掛鉤，而是與其他資質(zhì)為條件（例如簽訂勞動(dòng)合同），戶籍制度在這方面就變得無(wú)關(guān)緊要了。這是本文探討勞動(dòng)就業(yè)和相關(guān)社會(huì)保障權(quán)利均等化的一個(gè)基點(diǎn)。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)政策的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和相關(guān)研究

在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的發(fā)展歷程中，自由市場(chǎng)機(jī)制與國(guó)家主導(dǎo)的社會(huì)政策扮演了重要角色。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度意味著勞動(dòng)力、土地、貨幣等生產(chǎn)要素受市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)。在英國(guó)，早在18世紀(jì)就有了大機(jī)器工業(yè)，但由于行會(huì)制度、地方性濟(jì)貧制度等原因，作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)核心的全國(guó)性勞動(dòng)力市場(chǎng)遲遲不能發(fā)育成熟。直到19世紀(jì)初期，廢除了舊《濟(jì)貧法》、《斯皮納姆蘭法案》等阻礙勞動(dòng)力流動(dòng)的制度之后，自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制才得以最后確立。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立之后，為防范自由市場(chǎng)機(jī)制的沖擊，出現(xiàn)了各種形式的政府干預(yù)，社會(huì)政策應(yīng)運(yùn)而生。19世紀(jì)后期，社會(huì)保險(xiǎn)的“俾斯麥模式”在德國(guó)問(wèn)世，這是西方國(guó)家的早期社會(huì)政策實(shí)踐。二戰(zhàn)之后，歐洲國(guó)家的社會(huì)政策發(fā)展進(jìn)入福利國(guó)家時(shí)代，以國(guó)家為主體來(lái)提供全面的社會(huì)保障（周建明，2005）。在當(dāng)代西方國(guó)家，社會(huì)政策已經(jīng)成為降低市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、保障公民權(quán)利、促進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)與發(fā)展的一項(xiàng)基本制度。

在沒(méi)有市場(chǎng)制度的社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國(guó)家，雖然福利供給與西方國(guó)家社會(huì)政策有形式上的類似，但機(jī)制和功能上有相當(dāng)大的差別。澤林尼認(rèn)為，社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)是國(guó)家再分配經(jīng)濟(jì)，政府運(yùn)用行政手段集中社會(huì)產(chǎn)品，按照確定的目標(biāo)和價(jià)值區(qū)分社會(huì)群體、并進(jìn)行再分配；與西方福利國(guó)家的分配機(jī)制不同，社會(huì)主義體制下的國(guó)家再分配導(dǎo)致更大的不平等（Szelenyi，1978）。社會(huì)主義國(guó)家的再分配不平等更多地體現(xiàn)在工資之外的福利待遇上，如住房、醫(yī)療服務(wù)和退休金等；在這些領(lǐng)域，掌握權(quán)力的“再分配階級(jí)”擁有特權(quán)和優(yōu)勢(shì)（Szelenyi，1983）。在改革前中國(guó)，有三個(gè)維度的經(jīng)濟(jì)社會(huì)身份劃分：居民身份的城鄉(xiāng)分割、城市中的國(guó)家/集體二元就業(yè)結(jié)構(gòu)和職業(yè)身份的“干部/工人”劃分，保障和福利配置按照這些身份進(jìn)行（Bian，2002）。

中國(guó)改革：從局部市場(chǎng)化到雙重轉(zhuǎn)型

20世紀(jì)80年代初期到90年代中期，中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革朝著市場(chǎng)化的方向逐步推進(jìn)。最早是引入家庭經(jīng)營(yíng)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)的農(nóng)村改革。1984年的改革綱領(lǐng)是實(shí)行“有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”，重點(diǎn)是培育商品市場(chǎng)和發(fā)展多種所有制形式，資本市場(chǎng)、勞動(dòng)力市場(chǎng)、房地產(chǎn)市場(chǎng)等各種形態(tài)的市場(chǎng)制度不斷發(fā)育，新興的非國(guó)有經(jīng)濟(jì)迅速壯大。但是，即使到了1995年前后，勞動(dòng)力市場(chǎng)依然是局部性的，原因是國(guó)有企業(yè)的勞動(dòng)制度尚未受到根本性沖擊。更為重要的是，新興部門(mén)幾乎沒(méi)有建立任何社會(huì)保險(xiǎn)，絕大部分從業(yè)人員無(wú)勞動(dòng)保障。此時(shí)，這個(gè)新的勞動(dòng)就業(yè)大軍就像社會(huì)政策產(chǎn)生之前的西方國(guó)家工人階級(jí)那樣，沒(méi)有得到任何社會(huì)保護(hù)。因此，在這一時(shí)期，中國(guó)改革處于沒(méi)有社會(huì)政策的單一、局部市場(chǎng)化階段。

1997年是中國(guó)改革史上的一個(gè)重要年份。當(dāng)年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，開(kāi)始建立適用城鎮(zhèn)各類勞動(dòng)者、社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。新的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋全社會(huì)，具有鮮明的社會(huì)保險(xiǎn)屬性。取得這一突破之后，1998、1999年又相繼建立兩項(xiàng)就業(yè)關(guān)聯(lián)社會(huì)保險(xiǎn)制度——城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)。1999年，還建立了城市居民最低生活保障，這是一項(xiàng)社會(huì)救助制度。這些新型社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助構(gòu)成了社會(huì)保障建設(shè)的第一波，標(biāo)志著從上世紀(jì)90年代后期起，中國(guó)開(kāi)始迎來(lái)社會(huì)政策。

社會(huì)政策破題的主要?jiǎng)右蚴鞘裁?？?duì)此，有一個(gè)“保護(hù)性反向運(yùn)動(dòng)”的解答：市場(chǎng)擴(kuò)張拉大了收入差別，減少了福利和保障，開(kāi)始激化社會(huì)矛盾，促使決策者推行“去商品化”（王紹光，2008）。作者基于波蘭尼的“大轉(zhuǎn)型”研究（Polanyi，1944），試圖用西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的社會(huì)變革模式來(lái)解讀當(dāng)代中國(guó)的轉(zhuǎn)型。這一觀點(diǎn)忽略了中國(guó)改革的自身特點(diǎn)，把問(wèn)題過(guò)于簡(jiǎn)單化。在西方國(guó)家，當(dāng)社會(huì)政策成為政府行為時(shí)，自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)基本成型，并且有一個(gè)單一的工人階級(jí)。在當(dāng)時(shí)的中國(guó)，上述兩點(diǎn)都不成立。上世紀(jì)90年代后期，市場(chǎng)化改革主要發(fā)生在屬于“體制外”的新興部門(mén)，國(guó)有企業(yè)改革攻堅(jiān)才剛剛開(kāi)始；這兩大部門(mén)的勞動(dòng)者是兩個(gè)不同的就業(yè)群體，其身份和權(quán)利差異很大。如果說(shuō)市場(chǎng)化加劇社會(huì)矛盾，最終引發(fā)社會(huì)政策，那么，新的社會(huì)保障建立伊始，就應(yīng)該側(cè)重覆蓋新興部門(mén)勞動(dòng)者，原因是他們完全暴露在勞動(dòng)力市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)之下。但是，實(shí)際情況恰恰相反：第一波社會(huì)保障的主要覆蓋對(duì)象是國(guó)有企業(yè)的正式職工，而不是其他部門(mén)的勞動(dòng)就業(yè)人員。在這一時(shí)期，由于為國(guó)有企業(yè)改革服務(wù)配套這個(gè)重要考量，新興部門(mén)就業(yè)的勞動(dòng)者沒(méi)有立即受益（信長(zhǎng)星，2008）。

以上簡(jiǎn)略的歷史回顧說(shuō)明，在當(dāng)代中國(guó)，社會(huì)政策的誕生并非是對(duì)市場(chǎng)化后果的被動(dòng)反應(yīng)。上世紀(jì)90年代后期啟動(dòng)的社會(huì)保障建設(shè)是中央政府的主動(dòng)、前瞻性舉措，與平穩(wěn)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革、加快市場(chǎng)化進(jìn)程的戰(zhàn)略構(gòu)想緊密相連。2000年以后，提升包容性、擴(kuò)大覆蓋面逐漸成為社會(huì)保障改革的主旋律。因此可以說(shuō)，1997后經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革的主流不是市場(chǎng)化的反向運(yùn)動(dòng)，而是向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策的雙重轉(zhuǎn)型。這是理解改革中國(guó)的一個(gè)前提。

勞動(dòng)就業(yè)和相關(guān)社會(huì)保障權(quán)利均等化

局部市場(chǎng)化改革包含著個(gè)人勞動(dòng)權(quán)利和其他一些民事權(quán)利的調(diào)整。上世紀(jì)80年代的農(nóng)村改革把勞動(dòng)者從“集體勞動(dòng)”中解放出來(lái)，成為自主勞動(dòng)的主體，獲得了勞動(dòng)自由和經(jīng)營(yíng)自由。允許農(nóng)民進(jìn)城的人口管理政策陸續(xù)出臺(tái)，農(nóng)民實(shí)際上獲得了在城市做臨時(shí)性工作和居住的權(quán)利。大約在同時(shí)，城市中開(kāi)始出現(xiàn)個(gè)體、私營(yíng)和外資經(jīng)濟(jì)，這也是引入個(gè)人經(jīng)營(yíng)權(quán)和勞動(dòng)權(quán)。隨著這些改革的推進(jìn)，進(jìn)城農(nóng)民工的數(shù)量不斷增長(zhǎng)，他們與新興部門(mén)的城市勞動(dòng)者一起，改變著城市的勞動(dòng)就業(yè)結(jié)構(gòu)。但是，這一時(shí)期的調(diào)整和變遷沒(méi)有促進(jìn)體制內(nèi)外就業(yè)權(quán)利和相關(guān)權(quán)利的均等化。在當(dāng)時(shí)形成一個(gè)在很大程度上延續(xù)舊體制的勞動(dòng)就業(yè)和保障的等級(jí)身份：國(guó)企職工、其他城市職工、進(jìn)城農(nóng)民工。

1997年之后，改革逐漸從權(quán)利調(diào)整走向弱化、消除不平等，開(kāi)啟了勞動(dòng)就業(yè)和就業(yè)關(guān)聯(lián)社會(huì)保險(xiǎn)的權(quán)利均等化進(jìn)程。首先，自上世紀(jì)90年代后期起，國(guó)有企業(yè)職工開(kāi)始告別正式工身份以及相應(yīng)的國(guó)家保障，成為勞動(dòng)法主體和社會(huì)保險(xiǎn)參與者。這樣，舊的權(quán)利級(jí)差從頂端開(kāi)始瓦解。2002年以后，在國(guó)有企業(yè)改革完成攻關(guān)的基礎(chǔ)上，勞動(dòng)就業(yè)和相關(guān)社會(huì)保障的權(quán)利均等化改革向縱深發(fā)展。這一改革包含兩條主線：一是加快推進(jìn)就業(yè)市場(chǎng)化，建構(gòu)統(tǒng)一、平等的勞動(dòng)就業(yè)權(quán)利；二是提高新建社會(huì)保險(xiǎn)制度的包容性，讓就業(yè)關(guān)聯(lián)社會(huì)保障真正覆蓋全社會(huì)的各類勞動(dòng)者。在權(quán)利均等化改革中，三個(gè)重要的歷史事件值得專門(mén)考察，這就是農(nóng)民工新政策、勞動(dòng)合同立法和社會(huì)保險(xiǎn)立法。

農(nóng)民工新政策

自2003年起，中共中央提出“逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)”，“形成城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等就業(yè)的制度”，農(nóng)民工新政策開(kāi)始醞釀。一個(gè)重要工作是取消農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的限制性規(guī)定。到2005年左右，限制農(nóng)民工就業(yè)的部門(mén)規(guī)章和地方法規(guī)相繼廢止。在社會(huì)保險(xiǎn)方面，把農(nóng)民工納入統(tǒng)一的工傷保險(xiǎn)是一個(gè)突破。2014年1月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《工傷保險(xiǎn)條例》，看上去與以往社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)的用語(yǔ)一樣，適用對(duì)象依然是“城鎮(zhèn)職工”。但是，2005年6月，勞動(dòng)和社會(huì)保障部發(fā)出通知，明確了農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)是他們的基本權(quán)利。

2006年3月，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》，這是農(nóng)民工新政策的系統(tǒng)化。該《若干意見(jiàn)》的重點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)工資待遇平等和勞動(dòng)關(guān)系平等，要求“農(nóng)民工和其他職工要實(shí)行同工同酬”，在農(nóng)民工勞動(dòng)管理上要“嚴(yán)格執(zhí)行勞動(dòng)合同制度”。在歧視性就業(yè)政策廢除的背景下，這些新的政策規(guī)定明確了單一的勞動(dòng)者身份和統(tǒng)一的勞動(dòng)關(guān)系模式，《勞動(dòng)法》的陽(yáng)光終于開(kāi)始照耀進(jìn)城農(nóng)民工。

勞動(dòng)合同立法

在推出農(nóng)民工新政策之后，2008年實(shí)施《勞動(dòng)合同法》。這是就業(yè)市場(chǎng)化改革的一個(gè)里程碑。1994年《勞動(dòng)法》雖然對(duì)勞動(dòng)合同制度做了原則上的法律規(guī)范，但是《勞動(dòng)合同法》的立法環(huán)境是全新的。勞動(dòng)制度改革的重心已經(jīng)從國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)向勞動(dòng)力市場(chǎng)整合；不利于農(nóng)民工的法規(guī)與政策都清理了。因此，體現(xiàn)在《勞動(dòng)合同法》之中的勞動(dòng)關(guān)系法律框架適用于所有工人，包括與企業(yè)簽訂合同的農(nóng)民工。依據(jù)《勞動(dòng)合同法》，法律權(quán)利和勞動(dòng)關(guān)系已經(jīng)統(tǒng)一，對(duì)農(nóng)業(yè)和非本地戶口身份農(nóng)民工的制度性歧視已經(jīng)成為歷史。

社會(huì)保險(xiǎn)立法

《社會(huì)保險(xiǎn)法》確立了就業(yè)關(guān)聯(lián)社會(huì)保險(xiǎn)的制度框架，是包容性社會(huì)保險(xiǎn)改革的一個(gè)里程碑。該法律的第95條是，“進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村居民依照本法規(guī)定參加社會(huì)保險(xiǎn)”。這樣，終結(jié)了是否為農(nóng)民工單獨(dú)設(shè)立社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的爭(zhēng)論。這一改革是一個(gè)“去身份”的過(guò)程。上世紀(jì)90年代后期，改革措施使得一些新的一些社會(huì)保險(xiǎn)制度向“體制外”城鎮(zhèn)職工開(kāi)放。2004年以后，進(jìn)城農(nóng)民工逐漸納入這一改革進(jìn)程中。《社會(huì)保險(xiǎn)法》界定了以公民資格為基礎(chǔ)的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利，每個(gè)勞動(dòng)者，無(wú)論屬于何種戶籍身份，都應(yīng)該參加、享受各類就業(yè)關(guān)聯(lián)社會(huì)保險(xiǎn)。這一改革使過(guò)去沒(méi)有任何社會(huì)保護(hù)的農(nóng)民工特別受益，他們雖然沒(méi)有介入第一輪社會(huì)保險(xiǎn)改革，但最終完全獲得了平等權(quán)利。

就業(yè)和保障權(quán)利均等化的成就與展望

勞動(dòng)就業(yè)和相關(guān)保障的權(quán)利均等化改革取得了可喜的成就。一方面，就業(yè)市場(chǎng)化大幅度推進(jìn)。隨著《勞動(dòng)合同法》的貫徹落實(shí)，一個(gè)各類勞動(dòng)全體平等就業(yè)的格局已經(jīng)初步形成，今后的主要任務(wù)是加強(qiáng)該法律和相關(guān)法律的實(shí)施。另一方面，就業(yè)關(guān)聯(lián)社會(huì)保險(xiǎn)的包容性大大提升?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施之后，參加社會(huì)保險(xiǎn)已經(jīng)成為公民的基本社會(huì)權(quán)利之一。最近的一個(gè)改革舉措是破除企業(yè)職工與行政事業(yè)單位員工養(yǎng)老保險(xiǎn)的“雙軌制”，實(shí)現(xiàn)了就業(yè)關(guān)聯(lián)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一。這項(xiàng)改革也有利于勞動(dòng)力市場(chǎng)的進(jìn)一步整合。從公民保險(xiǎn)權(quán)利的角度來(lái)說(shuō)，今后，就業(yè)關(guān)聯(lián)社會(huì)保險(xiǎn)改革的大方向應(yīng)該是提升制度的統(tǒng)一性，落實(shí)保險(xiǎn)權(quán)益的跨統(tǒng)籌地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)，提高統(tǒng)籌層次，等等。

權(quán)利均等化對(duì)農(nóng)民工的影響：法律平等與事實(shí)平等

勞動(dòng)就業(yè)和相關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)的權(quán)利均等化改革是否有效降低了農(nóng)民工承受的這些方面的不平等，改善了他們的就業(yè)、收入和保障狀況？首先可以斷言，在均等化改革中，他們的法律權(quán)利地位得到了顯著提升。原因很簡(jiǎn)單：過(guò)去，農(nóng)民工處于勞動(dòng)就業(yè)權(quán)利和相關(guān)權(quán)利的底層；而現(xiàn)在，從法律制度上說(shuō)，權(quán)利等級(jí)已經(jīng)破除，代之以平等的公民權(quán)利。但是，法律權(quán)利的平等并非一定意味著事實(shí)上的平等；關(guān)鍵是法律權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。對(duì)于農(nóng)民工而言，確切地說(shuō)，取決于在他們和其他勞動(dòng)就業(yè)群體之間，《勞動(dòng)合同法》和《社會(huì)保險(xiǎn)法》的實(shí)施程度是否存在可觀的差別。如果農(nóng)民工在法律實(shí)施方面的相對(duì)劣勢(shì)非常明顯且長(zhǎng)期持續(xù)，那么有可能出現(xiàn)這樣的情形：新的法律權(quán)利沒(méi)有顯著提升他們?cè)诮?jīng)濟(jì)社會(huì)生活中的實(shí)際地位。因此，有必要考察是否存在著專門(mén)針對(duì)農(nóng)民工的強(qiáng)大且持續(xù)的干擾因素。

首先，需要考察現(xiàn)行戶籍制度的直接影響。到目前為止，權(quán)利均等化改革是在不改變農(nóng)民工戶籍身份的前提下推進(jìn)的。如果戶籍制度作為一套正式制度安排，本身包含了對(duì)農(nóng)民工就業(yè)身份和相關(guān)權(quán)利的特別限定，那么《勞動(dòng)合同法》和《社會(huì)保障法》定義的平等權(quán)利就受到?jīng)_擊，甚至形同虛設(shè)。但實(shí)際上，戶籍制度并不包括這樣的內(nèi)容。到了2010年前后，勞動(dòng)就業(yè)和相關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)有了全新的“游戲規(guī)則”，制度安排已經(jīng)與勞動(dòng)者的戶籍身份完全脫鉤；在這些方面，現(xiàn)存的戶籍制度就變得無(wú)關(guān)緊要了。

第二，就業(yè)關(guān)聯(lián)社會(huì)保險(xiǎn)制度的某些規(guī)定對(duì)農(nóng)民工參保的影響。目前，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)依然是地方統(tǒng)籌的，農(nóng)民工等流動(dòng)就業(yè)人員參保面臨跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)的困難。一些學(xué)者由此斷言，新的社會(huì)保險(xiǎn)制度沒(méi)有包容農(nóng)民工。但是，這種觀點(diǎn)過(guò)于武斷。對(duì)于農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)獲得而言，地方統(tǒng)籌無(wú)疑是一個(gè)問(wèn)題，但其嚴(yán)重性應(yīng)該是趨于下降的。在社會(huì)保險(xiǎn)制度和運(yùn)作方面，各級(jí)政府部門(mén)都在貫徹落實(shí)有關(guān)增加社會(huì)保險(xiǎn)便攜性的政策；中央政府最近明確提出，要實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國(guó)統(tǒng)籌。從農(nóng)民工流動(dòng)的動(dòng)向來(lái)看，近年來(lái)，就業(yè)和居住的穩(wěn)定性在上升，省內(nèi)流動(dòng)和向家鄉(xiāng)附近的中小城市回流的跡象都在增強(qiáng)。因此，受到社會(huì)保險(xiǎn)地方統(tǒng)籌負(fù)面影響的農(nóng)民工比例將逐漸縮小。

第三，社會(huì)排斥對(duì)農(nóng)民工就業(yè)和參保的影響。專門(mén)限制農(nóng)民工城市就業(yè)的政策屬于制度性歧視或排斥，這已經(jīng)成為歷史。對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)排斥，主要源于對(duì)農(nóng)村人的偏見(jiàn)。這類社會(huì)排斥還在一定程度上影響平等就業(yè)和參保權(quán)利法律的實(shí)施，但其影響力將不斷衰減。過(guò)去，他們?cè)馐艿椒侵贫刃陨鐣?huì)排斥，其根源在于一整套城鄉(xiāng)分割式的、由政府部門(mén)實(shí)施的正式制度和政策。當(dāng)這些制度變革之后，沒(méi)有強(qiáng)烈文化背景的非制度性社會(huì)排斥已經(jīng)失去了其制度基礎(chǔ)，不會(huì)原封不動(dòng)地持續(xù)下去。

根據(jù)上述討論，可以初步推斷：隨著社會(huì)保險(xiǎn)包容性改革的不斷推進(jìn)，進(jìn)城農(nóng)民工與城市本地勞動(dòng)者之間在就業(yè)關(guān)聯(lián)社會(huì)保險(xiǎn)參與的機(jī)會(huì)差異將不斷縮小。這就是說(shuō)，破除舊的就業(yè)身份，按照公民資格重新設(shè)定社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利規(guī)則，這一制度變革的影響是實(shí)質(zhì)性的。從更一般的意義上說(shuō)，勞動(dòng)就業(yè)和相關(guān)社會(huì)保障權(quán)利的均等化將明顯促進(jìn)農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位的提升。

區(qū)域分割問(wèn)題

均等化改革使農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位得到明顯改善，但是進(jìn)城農(nóng)民工依然面臨一些權(quán)利缺失問(wèn)題，主要是：第一，農(nóng)民工不能在流入地參加或享受非就業(yè)關(guān)聯(lián)社會(huì)保障項(xiàng)目，如最低生活保障和保障房；第二，農(nóng)民工及其家屬難以獲取一些基本公共服務(wù)，最典型的例子是子女義務(wù)教育。這類問(wèn)題，通常被一些學(xué)者作為證據(jù)，來(lái)論證城鄉(xiāng)分割的持續(xù)。但是，應(yīng)當(dāng)注意，問(wèn)題的性質(zhì)已經(jīng)發(fā)生了重大變化。在上世紀(jì)90年代及以前，農(nóng)民工不能獲得與城市居民平等的權(quán)利，原因是他們的農(nóng)業(yè)戶口身份；現(xiàn)在，不僅農(nóng)民工遇到了上述權(quán)利缺失問(wèn)題，城市中的外來(lái)市民也是如此。這是改革開(kāi)放中產(chǎn)生的“本地/外來(lái)”分割與不平等，是區(qū)域分割在城市內(nèi)部的反映。

城鄉(xiāng)分割的衰落和區(qū)域分割的形成，是人口與勞動(dòng)力分割的結(jié)構(gòu)性變化。區(qū)域分割的最初表現(xiàn)是限制外來(lái)農(nóng)民工就業(yè)，對(duì)本地勞動(dòng)者實(shí)行就業(yè)保護(hù)。2000年以后，勞動(dòng)力市場(chǎng)的地方保護(hù)政策逐漸式微，同時(shí)地方政府需要負(fù)擔(dān)起就業(yè)關(guān)聯(lián)社會(huì)保險(xiǎn)的地方統(tǒng)籌職責(zé)，中央政府一時(shí)沒(méi)有出臺(tái)轉(zhuǎn)移接續(xù)的政策。這樣，造成了流動(dòng)就業(yè)勞動(dòng)者名義上可以參保、但實(shí)際上困難重重的狀況，或者說(shuō)制度設(shè)計(jì)與操作機(jī)制缺乏協(xié)調(diào)。在《社會(huì)保險(xiǎn)法》出臺(tái)前后，有了養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)跨地區(qū)轉(zhuǎn)移政策；2014年，又推出職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)政策?？傮w上說(shuō)，影響流動(dòng)人口就業(yè)關(guān)聯(lián)社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移和實(shí)現(xiàn)的操作性問(wèn)題，已經(jīng)在很大程度上得到解決。

在非就業(yè)關(guān)聯(lián)社會(huì)保障和地方性基本公共服務(wù)方面，區(qū)域分割的問(wèn)題依然比較嚴(yán)重。在制度設(shè)置上，非就業(yè)關(guān)聯(lián)社會(huì)保障項(xiàng)目通常明確定義了本地戶口作為基本資質(zhì)的權(quán)利規(guī)則。在基本公共服務(wù)領(lǐng)域，限制流動(dòng)人口的方式有制度設(shè)置的，有政策導(dǎo)向的，也有相機(jī)決策式的。例如，關(guān)于農(nóng)民工子女在流入地接受義務(wù)教育，中央政府早就明確規(guī)定，流入地政府要負(fù)起責(zé)任。因此，地方政府不可能明文規(guī)定限制農(nóng)民工子女入學(xué)。但是，在實(shí)際操作中，義務(wù)教育同等待遇面臨種種困難，在外來(lái)流動(dòng)人口比重較高的城市尤為如此。區(qū)域分割影響到外來(lái)流動(dòng)人口，依然帶有身份分割的性質(zhì)，可能造成新的歧視與不平等。但應(yīng)當(dāng)看到，與過(guò)去那種壁壘森嚴(yán)的城鄉(xiāng)分割不同，這一問(wèn)題的嚴(yán)重性是有限的，趨于衰減的。■