徐向真，宋舜玲

(濟(jì)南大學(xué) 商學(xué)院，山東 濟(jì)南 250002)

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政府審計(jì)視角下的食品安全監(jiān)管研究*

徐向真，宋舜玲

(濟(jì)南大學(xué) 商學(xué)院，山東 濟(jì)南 250002)

分析了食品安全監(jiān)管不力造成的危害，其次對(duì)政府審計(jì)參與食品安全監(jiān)管的現(xiàn)狀進(jìn)行梳理，并提出創(chuàng)新政府審計(jì)的強(qiáng)制性手段為激勵(lì)性手段、強(qiáng)化政府審計(jì)部門的主導(dǎo)職能、對(duì)成本節(jié)約環(huán)節(jié)進(jìn)行審查等三個(gè)路徑，最后指出政府審計(jì)應(yīng)加強(qiáng)司法裁決權(quán)、充分發(fā)揮免疫功效、強(qiáng)化披露制度、健全治理體系以完善食品安全監(jiān)管。

食品安全；監(jiān)管；政府審計(jì)

生命健康權(quán)是公民最基本的權(quán)利，是公民享有其他一切權(quán)利的基礎(chǔ)和前提?！懊褚允碁樘?，食以安為先”，食品安全保障著公民的生命與健康，關(guān)系著公民個(gè)人的日常生活、經(jīng)濟(jì)的有序進(jìn)行、社會(huì)的和諧穩(wěn)定。馬斯洛需求層次理論認(rèn)為人類需求包括五方面的層次，其中生理和安全的需求是人類最基本的需求，食品作為人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，是生理和安全需求的必要保障，只有基本的生理和安全需求得到滿足人類才會(huì)追求更高層次的需要。

如果說(shuō)食品安全是關(guān)系民生的基礎(chǔ)和前提，那么保證食品安全的監(jiān)管工作則是維系民生的必備手段與工具。所謂食品安全監(jiān)管，狹義上是指國(guó)家職能部門在其職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)食品的生產(chǎn)、流通以及餐飲消費(fèi)等環(huán)節(jié)的食品安全進(jìn)行監(jiān)督管理；廣義上則是指食品安全監(jiān)管部門、有關(guān)單位和利益相關(guān)方共同參與，對(duì)食品鏈條進(jìn)行監(jiān)督治理[1]。從食品安全監(jiān)管的定義可以知道，食品安全監(jiān)管工作是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的總要求，是堅(jiān)持以人為本、維護(hù)人民根本利益的的總部署，能否清晰、明確的定位食品安全監(jiān)管的總體地位事關(guān)人民群眾的身體健康和生命安全，以及社會(huì)的和諧穩(wěn)定，是根本的民生和政治問(wèn)題。食品安全監(jiān)管工作意義重大，食品安全監(jiān)管有助于提升企業(yè)的社會(huì)責(zé)任及倫理意識(shí)，增加社會(huì)福利，減少負(fù)的外部性；使政府為民理念深入人心，提升政府公信力和公民安全感知力及幸福感程度；強(qiáng)化國(guó)家教育觀念，普及食品安全科學(xué)知識(shí)，增強(qiáng)公民安全防范意識(shí)；修補(bǔ)國(guó)家食品安全法律法規(guī)方面的漏洞，完善立法體系，預(yù)防違法犯罪僥幸心理；規(guī)范企業(yè)及群眾行為、從源頭防治污染，創(chuàng)造和諧有序的社會(huì)環(huán)境。食品安全監(jiān)管是融合法律、文化、道德、科技、管理、政治、生態(tài)等諸多因素于一體的社會(huì)管理系統(tǒng)的復(fù)雜工程，是消除食品藥品安全維護(hù)民生的深層次制約因素，是形成良性互動(dòng)、合法有序經(jīng)營(yíng)、全社會(huì)普遍參與、全面理性監(jiān)管的推動(dòng)力，是提升公民生活水平、社會(huì)和諧穩(wěn)定度、國(guó)際威信力的不可或缺環(huán)節(jié)。

一、食品安全監(jiān)管不力造成的危害

我國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚未健全，市場(chǎng)調(diào)節(jié)的自發(fā)性和盲目性觸發(fā)不公平、不規(guī)范的市場(chǎng)環(huán)境滋生著良莠不齊的商品。食品安全事關(guān)民生，其監(jiān)管責(zé)任重于泰山。然而，由于行業(yè)自律意識(shí)和消費(fèi)者維權(quán)意識(shí)淡薄以及政府調(diào)控失靈，近年來(lái)，我國(guó)相繼發(fā)生了一系列食品安全惡性事件，如聞名中外的三氯氰胺、染色饅頭、蘇丹紅、瘦肉精等等。食品安全問(wèn)題敏感性高、復(fù)雜度強(qiáng)、燃點(diǎn)低，再加上如今高度發(fā)達(dá)的科學(xué)技術(shù)，借助媒體、輿論和互聯(lián)網(wǎng)食品安全問(wèn)題更以迅雷不及掩耳之勢(shì)擴(kuò)散，其影響之廣、覆蓋面之大時(shí)刻動(dòng)搖著群眾的和諧心理與情緒、政府的公信力，甚至損害我國(guó)的國(guó)際聲譽(yù)與形象?？梢哉f(shuō)接連發(fā)生的食品安全事件，對(duì)我國(guó)造成了前所未有的影響，食品安全監(jiān)管不力主要危害有：

(一)危害公民的身體健康

食品安全是指食品( 食物) 的種植、養(yǎng)殖、加工、包裝、貯藏、運(yùn)輸、銷售、消費(fèi)等活動(dòng)符合國(guó)家強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)和要求, 不存在可能損害或威脅人體健康的有毒有害物質(zhì)以導(dǎo)致消費(fèi)者病亡或者危及消費(fèi)者及其后代的隱患[2]。可是縱觀食品從農(nóng)田到餐桌的環(huán)節(jié)，一系列安全隱患因素卻在直接或間接地危害我們的身體健康，我們一再?gòu)?qiáng)調(diào)回歸自然、生產(chǎn)有機(jī)食品，一再?gòu)?qiáng)調(diào)吃的安心、吃的放心，然而事實(shí)卻與食品安全定義相違背。轉(zhuǎn)基因食品的未知性、農(nóng)藥殘留、食品添加劑、地溝油、染色素的食物中毒讓我們談食色變。近年來(lái)的大頭娃娃、H7N9病毒、肌溶解、埃博拉病毒，引起我們恐慌。

(二)造成食品產(chǎn)業(yè)和社會(huì)的不穩(wěn)定

頻發(fā)的食品安全事件除了對(duì)公眾身心健康造成負(fù)面影響也會(huì)造成食品產(chǎn)業(yè)和社會(huì)的不穩(wěn)定。食品質(zhì)量不穩(wěn)定或偏低一方面會(huì)使消費(fèi)意愿下降，供需平衡打破，進(jìn)而導(dǎo)致相關(guān)企業(yè)或產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩，過(guò)剩的產(chǎn)能會(huì)增加企業(yè)負(fù)擔(dān)，不可避免的引來(lái)裁員現(xiàn)象，外加問(wèn)題產(chǎn)業(yè)的關(guān)門和倒閉，失業(yè)更加嚴(yán)重，最終引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。另一方面民眾基本需求無(wú)保障，心理不安定因素則會(huì)滋生蔓延，“水能載舟，亦能覆舟”，一個(gè)不為民著想的國(guó)家，其政權(quán)將是不穩(wěn)定的，而且終究會(huì)被民眾推翻。

(三)損害國(guó)家形象，降低政府公信力

地方政府為了加速當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高就業(yè)率，增加稅收收入，往往會(huì)形成地方保護(hù)主義為當(dāng)?shù)仄髽I(yè)保駕護(hù)航，甚至采取不正當(dāng)手段維護(hù)企業(yè)超額獲利。地方保護(hù)主義色彩滋生了企業(yè)以次充好、摻假售假、濫用食品添加劑、管理防偽不當(dāng)?shù)炔缓弦?guī)行為。長(zhǎng)此以往一方面問(wèn)題產(chǎn)品的出現(xiàn)危害公眾身體健康、擾亂食品市場(chǎng)秩序的同時(shí)人們會(huì)懷疑政府存在的目的何在，政府取信于民、立信于民將在群眾中喪失信心。其次，地方企業(yè)在當(dāng)?shù)卣谋Ｗo(hù)主義下會(huì)忽視其他地方的同類企業(yè)，在所有企業(yè)都以地方保護(hù)主義為借口相互忽視的時(shí)候，國(guó)外企業(yè)悄然而入，由于國(guó)外企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量高，即使價(jià)格偏高卻也能贏得消費(fèi)者的信賴，最終高端市場(chǎng)被外企占據(jù)，連自己的國(guó)民都難以守住又何談其國(guó)際形象?！俄n國(guó)日?qǐng)?bào)》曾在神舟九號(hào)飛船發(fā)射成功后發(fā)表言論稱，“一個(gè)能征服宇宙的國(guó)家卻解決不了本國(guó)食品安全。”一年后針對(duì)問(wèn)題乳粉事件美國(guó)《僑報(bào)》又發(fā)表尖銳“五問(wèn)”評(píng)論，其矛頭直指我國(guó)政府的公信力，所有這些都值得深刻反思。

二、食品安全監(jiān)管路徑——政府審計(jì)視角

(一)政府審計(jì)參與食品安全監(jiān)管的現(xiàn)狀

政府是擁有公共權(quán)力、代表公共利益而且是承擔(dān)公共責(zé)任、管理公共事務(wù)的特殊社會(huì)組織，它作為一種公共權(quán)威，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的作用是其他任何社會(huì)組織無(wú)法替代的[3]。特別是像我國(guó)這樣的發(fā)展中國(guó)家，社會(huì)體制機(jī)制健全程度底、立法不完善、人民維權(quán)意識(shí)淡薄，充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用對(duì)維護(hù)民生、促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障國(guó)家和諧穩(wěn)定起著至關(guān)重要的作用，甚至可以說(shuō)沒(méi)有一個(gè)有效的政府，一個(gè)國(guó)家是無(wú)法生存的。因此，推動(dòng)食品安全監(jiān)管的有序進(jìn)行，保障和改善民生，政府審計(jì)發(fā)揮著主導(dǎo)作用。我國(guó)歷來(lái)是一個(gè)以政府為主導(dǎo)的社會(huì)，因而政府審計(jì)相比其他組織機(jī)構(gòu)更具權(quán)威性、獨(dú)立性、效力性、公正性，從一定程度來(lái)講更能保證食品安全監(jiān)管的順利實(shí)施，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好公民最基本的需求與保障。

近年來(lái)我國(guó)政府審計(jì)部門在食品安全監(jiān)管方面做出了很多努力，一是監(jiān)管模式由被動(dòng)應(yīng)付更改為主動(dòng)審計(jì)監(jiān)管，政府審計(jì)部門最初對(duì)食品安全監(jiān)管進(jìn)行審查是由于重大安全事故的產(chǎn)生引發(fā)民眾強(qiáng)烈反響，為了緩解社會(huì)不安定局面審計(jì)部門必須出面調(diào)控。隨著民主意識(shí)的逐步增強(qiáng)，國(guó)家政策的出臺(tái)，維護(hù)民生、保障民生、政府審計(jì)部門就應(yīng)該承擔(dān)更多更大的責(zé)任。二是審查環(huán)節(jié)拓展，以前審計(jì)部門對(duì)食品安全監(jiān)管多集中于流通環(huán)節(jié)，現(xiàn)在逐步轉(zhuǎn)為供應(yīng)鏈的前端即農(nóng)業(yè)種植、產(chǎn)品生產(chǎn)加工、銷售等環(huán)節(jié)并拓展至整個(gè)供應(yīng)鏈，這樣從源頭到終端進(jìn)行審查監(jiān)控，環(huán)環(huán)相扣，更有效保障了食品的安全，甚至杜絕了不法分子的僥幸心理[4]。三是監(jiān)管手段的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)審計(jì)部門對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管是借助相關(guān)手段和工具進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢驗(yàn)，如今高端科技設(shè)備、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、新聞媒體、輿論強(qiáng)化了審計(jì)部門的監(jiān)管效能。

(二)政府審計(jì)視角的食品監(jiān)管路徑分析

盡管我國(guó)政府部門一直致力于改善食品安全，然而當(dāng)前我國(guó)的食品安全監(jiān)管工作卻多數(shù)集中于學(xué)術(shù)研究和政策制定方面，將政府審計(jì)納入食品安全監(jiān)管領(lǐng)域還尚處于早期階段，對(duì)食品安全存在的嚴(yán)峻問(wèn)題、食品安全監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)及相關(guān)法規(guī)的落實(shí)情況審計(jì)還處于混沌狀態(tài)。作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的歐洲國(guó)家有很多成熟經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，在政府審計(jì)參與食品安全監(jiān)管環(huán)節(jié)，歐洲從全方位多領(lǐng)域開(kāi)展食品安全審計(jì)，并時(shí)刻關(guān)注政策法規(guī)的落實(shí)情況及標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)，其食品安全監(jiān)管取得的成效為我們有目共睹。

1．創(chuàng)新政府審計(jì)的強(qiáng)制性手段為激勵(lì)性手段

政府審計(jì)是保障食品安全監(jiān)管有效履行、高效實(shí)施的強(qiáng)制性手段。我國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，體制機(jī)制尚未成熟，在食品安全監(jiān)管工作中政府審計(jì)部門還有很多亟待改善的地方。首先是創(chuàng)新政府審計(jì)的強(qiáng)制性手段為激勵(lì)性手段?？梢哉f(shuō)當(dāng)前我國(guó)政府審計(jì)的食品安全監(jiān)管主要是一種強(qiáng)制性手段，政府審計(jì)部門應(yīng)該轉(zhuǎn)變這種觀念，畢竟物極必反，一味強(qiáng)制可能引發(fā)逆反心理，甚至造成無(wú)法彌補(bǔ)的后果，為避免此種現(xiàn)象產(chǎn)生，政府審計(jì)部門應(yīng)該建立一種激勵(lì)機(jī)制，以巧妙的誘導(dǎo)信息優(yōu)勢(shì)方主動(dòng)、自愿的發(fā)送產(chǎn)品信息。那么如何才能建立良性的激勵(lì)機(jī)制呢，可以看一下身邊的例子，如高質(zhì)量的電器、機(jī)械公司一般承諾較長(zhǎng)的維修期限，而低質(zhì)的企業(yè)維修期較短甚至不承擔(dān)售后維修服務(wù)。再如保險(xiǎn)行業(yè)，在不明保險(xiǎn)人風(fēng)險(xiǎn)狀況下設(shè)計(jì)不同類型的保險(xiǎn)合同讓投保人自行選擇。據(jù)此，電器、機(jī)械公司以及保險(xiǎn)公司投保人隱含的透露出一種質(zhì)量信號(hào)，消費(fèi)者可根據(jù)維修期限長(zhǎng)短選擇高質(zhì)量的電器、機(jī)械產(chǎn)品，而保險(xiǎn)公司可根據(jù)保險(xiǎn)合同判斷誰(shuí)是高風(fēng)險(xiǎn)投保人、誰(shuí)是低風(fēng)險(xiǎn)投保人，質(zhì)量信號(hào)降低了信息弱勢(shì)方的成本[5]。政府審計(jì)部門可鑒于此設(shè)計(jì)一套信號(hào)機(jī)制，一種是如果產(chǎn)品質(zhì)量被檢測(cè)出問(wèn)題，要求食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者向消費(fèi)者或相關(guān)部門承諾賠償高于產(chǎn)品本身的成本，審計(jì)部門隨時(shí)對(duì)相關(guān)部門進(jìn)行抽查并監(jiān)督落實(shí)到位，如有違反依法制裁并予以披露。另一種是由審計(jì)部門設(shè)定賠償基數(shù)，相關(guān)部門選擇賠償倍數(shù)并在網(wǎng)絡(luò)媒體等信息平臺(tái)進(jìn)行公布。這種信號(hào)機(jī)制會(huì)向消費(fèi)者傳遞產(chǎn)品質(zhì)量信息，即維護(hù)了消費(fèi)者的權(quán)益、市場(chǎng)秩序也提高了政府審計(jì)部門的公信力，進(jìn)而更加有效地發(fā)揮政府審計(jì)的免疫功效。

2. 強(qiáng)化政府審計(jì)部門的主導(dǎo)職能

當(dāng)前我國(guó)市場(chǎng)發(fā)育還不夠完善，很多方面還不成熟，政府審計(jì)部門作為公民的委托代理者，應(yīng)充分運(yùn)用公民賦予的權(quán)力強(qiáng)化自身的主導(dǎo)地位，積極主動(dòng)的承擔(dān)更多的公共責(zé)任，主導(dǎo)食品安全監(jiān)管工作。食品安全監(jiān)管是食品藥品安全、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者倫理道德的有力保證，然而政府審計(jì)部門卻未能很好的定位食品安全監(jiān)管的職能范圍，越權(quán)或是權(quán)力不足等現(xiàn)象普遍存在，市場(chǎng)秩序混亂、自律意識(shí)淡薄。強(qiáng)化政府審計(jì)部門的主導(dǎo)職能，一是應(yīng)充分利用政府部門提供的政治資源，在政策支持下普征群眾意見(jiàn)建立食品企業(yè)誠(chéng)信檔案，讓群眾對(duì)食品企業(yè)誠(chéng)信度進(jìn)行評(píng)級(jí)。二是對(duì)審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)行為加大打擊與懲罰力度，甚至上升至刑法層面。三是審計(jì)部門以獨(dú)立公正的第三方對(duì)食品行業(yè)進(jìn)行教育、加強(qiáng)監(jiān)督指導(dǎo)。四是建立信息平臺(tái)，鼓動(dòng)社會(huì)公眾對(duì)食品安全監(jiān)管環(huán)節(jié)進(jìn)行互動(dòng)，如政府通過(guò)公告、通報(bào)等形式公布安全監(jiān)管結(jié)果，社會(huì)公眾通過(guò)郵件、電話等形式訴求自身利益，借此不斷改進(jìn)，使食品安全監(jiān)管工作落到實(shí)處。

3. 對(duì)成本節(jié)約環(huán)節(jié)進(jìn)行審查

成本是一把雙刃劍，過(guò)低或過(guò)高都會(huì)給企業(yè)帶來(lái)不同程度的影響。將成本審查納入對(duì)食品安全監(jiān)管環(huán)節(jié)的審計(jì)看似無(wú)足輕重實(shí)則能揭示很多隱藏問(wèn)題。當(dāng)前許多企業(yè)一味強(qiáng)調(diào)節(jié)約成本，成本的節(jié)約在給企業(yè)帶來(lái)效益的同時(shí)是否給社會(huì)也帶來(lái)福利呢？對(duì)成本節(jié)約環(huán)節(jié)進(jìn)行審查，一方面如審查種植或養(yǎng)殖業(yè)是否使用轉(zhuǎn)基因種子，化學(xué)肥料或農(nóng)藥；食品加工生產(chǎn)業(yè)是否使用廉價(jià)原材料及機(jī)器生產(chǎn)設(shè)備先進(jìn)狀況、廠房環(huán)境；監(jiān)管部門權(quán)利的集中程度等等，這些透露成本的因素給我們發(fā)射出一種信號(hào)：食品安全監(jiān)管部門職責(zé)履行情況。再者在食品安全的信息管制方面，對(duì)食品包裝上標(biāo)明的信息與實(shí)際檢驗(yàn)情況進(jìn)行核查，是食品安全監(jiān)管部門必須履行的職責(zé)，但可能存在食品安全監(jiān)管部門為了節(jié)約成本只查看規(guī)格說(shuō)明是否在國(guó)家規(guī)定范圍，這時(shí)政府審計(jì)的介入在規(guī)范食品安全監(jiān)管職責(zé)的同時(shí)也凈化了食品市場(chǎng)環(huán)境。另一方面是審查審計(jì)部門自身經(jīng)費(fèi)投入多少、審計(jì)隊(duì)伍專業(yè)素質(zhì)及技能培訓(xùn)程度，經(jīng)費(fèi)投入的多寡關(guān)乎審計(jì)部門能否全方位多領(lǐng)域開(kāi)展審計(jì)，審計(jì)隊(duì)伍專業(yè)素質(zhì)的高低及技能培訓(xùn)的程度關(guān)乎責(zé)任的強(qiáng)弱，全方位多領(lǐng)域開(kāi)展審計(jì)能從更多方面揭示食品安全監(jiān)管存在的問(wèn)題，而審計(jì)隊(duì)伍責(zé)任的強(qiáng)弱則能對(duì)監(jiān)管存在的問(wèn)題予以糾正和預(yù)防。

三、政府審計(jì)推動(dòng)食品安全監(jiān)管的對(duì)策

政府審計(jì)從某種意義上來(lái)講是一種以政府為導(dǎo)向配置社會(huì)資源、約束權(quán)利的監(jiān)督機(jī)制，并能通過(guò)自身信號(hào)和免疫功能調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)?，F(xiàn)實(shí)生活中食品安全具有信息不對(duì)稱、外部不經(jīng)濟(jì)以及公共產(chǎn)品的特性，因此，作為公共利益的代表人，政府審計(jì)部門應(yīng)肩負(fù)起維護(hù)人民群眾幸福安康的責(zé)任，通過(guò)審計(jì)監(jiān)督揭示食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的深層次問(wèn)題，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，推動(dòng)建立健全食品安全監(jiān)管體系。

(一)賦予政府審計(jì)部門司法裁決權(quán)

食品安全對(duì)于人民生命健康不容忽視，發(fā)達(dá)國(guó)家在食品安全監(jiān)管工作中對(duì)違法違紀(jì)行為打擊力度相當(dāng)嚴(yán)格，傾家蕩產(chǎn)或者入獄現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)，而相較國(guó)外而言我國(guó)處罰力度卻比較溫和。首先如行政處罰方面，我國(guó)通常的做法是對(duì)觸犯食品安全的企業(yè)或相關(guān)責(zé)任主體開(kāi)具罰單，這實(shí)質(zhì)上是一種經(jīng)濟(jì)處罰，和廠商的違法所得及給社會(huì)造成的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)望塵莫及，根本談不上對(duì)其傷筋動(dòng)骨甚至滋生其違規(guī)盈利的欲望。其次如民事賠償制度方面，我國(guó)盡管出具了《食品安全法》來(lái)維護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益，然而賠償制度單一、不完善，消費(fèi)者在維權(quán)過(guò)程中花費(fèi)的時(shí)間、精力得不到賠償?shù)耐瑫r(shí)甚至超出自身利益受到的損害，從某種程度來(lái)講會(huì)弱化消費(fèi)者的維權(quán)意識(shí)，縱容不法行為。最后是在刑事責(zé)任方面，盡管對(duì)觸犯食品安全的違法行為都統(tǒng)一定性為觸犯刑法的“破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪”，但卻無(wú)具體的罪名和法律責(zé)任，給不法分子鉆漏洞的機(jī)會(huì)，甚至對(duì)嚴(yán)重行為弱化處理。賦予政府審計(jì)部門司法裁決權(quán)，能使政府審計(jì)部門在審查食品安全監(jiān)管領(lǐng)域及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的同時(shí)，運(yùn)用法律手段對(duì)其違規(guī)違法行進(jìn)行定性分析，并根據(jù)其觸犯法律的嚴(yán)重程度制定合理的處罰標(biāo)準(zhǔn)，從源頭預(yù)防和杜絕食品安全隱患。

(二)充分發(fā)揮政府審計(jì)在食品安全監(jiān)管中的預(yù)防、監(jiān)督、免疫功效

食品安全問(wèn)題表象是市場(chǎng)秩序混亂、假冒偽劣、唯利是圖、以次充好等現(xiàn)象屢屢發(fā)生、屢禁不止，但問(wèn)題的實(shí)質(zhì)卻是背后的監(jiān)管體系不完善，因此，充分發(fā)揮政府審計(jì)在食品安全監(jiān)管中的預(yù)防、監(jiān)督和免疫功效才能為人民謀得更多的福利，帶來(lái)社會(huì)的安定祥和。政府審計(jì)的預(yù)防功能強(qiáng)調(diào)憲法和法律賦予的效力，以法的強(qiáng)制性威懾食品監(jiān)管部門依法履行職責(zé)、規(guī)范自身行為，政府審計(jì)的預(yù)防功能以客觀公正的態(tài)度保證食品行業(yè)健康穩(wěn)定運(yùn)行的同時(shí)預(yù)知社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，指導(dǎo)食品安全監(jiān)管部門及早發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并找出治理對(duì)策。揭示功能是指通過(guò)監(jiān)督檢查各項(xiàng)職責(zé)的履行情況，反映真實(shí)存在的問(wèn)題，促進(jìn)責(zé)任落實(shí)到位。政府審計(jì)的揭示功能要求審計(jì)部門對(duì)食品安全監(jiān)管部門在監(jiān)察食品種植、生產(chǎn)、加工、流通、銷售環(huán)節(jié)的各種違法違規(guī)行為的管制程度及處罰合理度依法進(jìn)行披露，并對(duì)監(jiān)管部門的舞弊、包庇行為給予打擊的同時(shí)揭示安全監(jiān)管體制機(jī)制存在的缺陷和漏洞。抵御功能則是指政府審計(jì)通過(guò)健全制度、完善體制機(jī)制來(lái)抑制和抵御食品安全監(jiān)管領(lǐng)域各種 “病害”的功能。政府審計(jì)的抵御功能能透過(guò)現(xiàn)象看到本質(zhì)，從更深層次反映問(wèn)題存在的實(shí)質(zhì)，以更有效地促使食品安全監(jiān)管部門履行職責(zé)，最終落實(shí)到為民生服務(wù)上來(lái)。

(三)強(qiáng)化政府審計(jì)對(duì)食品安全監(jiān)管的披露制度

讓消費(fèi)者放心的食品是種植和生產(chǎn)加工出來(lái)的，單靠監(jiān)管還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，防治食品安全隱患提升公民健康水平，應(yīng)著力讓審計(jì)貫穿食品的生產(chǎn)、加工、銷售、流通、消費(fèi)等環(huán)節(jié)的同時(shí)建立信息披露制度[6]。政府審計(jì)部門應(yīng)建立強(qiáng)制性的信息披露制度，一方面對(duì)審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題予以披露，另一方面嚴(yán)格要求食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者及時(shí)披露相關(guān)產(chǎn)品的質(zhì)量信息。審計(jì)結(jié)果的公開(kāi)與披露是政府審計(jì)的內(nèi)在要求，政府審計(jì)作為食品安全監(jiān)管的必備手段和重要組成部分，對(duì)于改善民生，保障食品從源頭到餐桌的安全作用重大[7]。首先，在政府審計(jì)獨(dú)立性、權(quán)威性和公正性的基礎(chǔ)上實(shí)施食品安全監(jiān)管的審計(jì)結(jié)果公開(kāi)與披露制度能減少消費(fèi)者、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者和政府之間的信息不對(duì)稱和防止道德風(fēng)險(xiǎn)，在節(jié)約消費(fèi)者選擇與購(gòu)買風(fēng)險(xiǎn)成本的同時(shí)也起到預(yù)防非法經(jīng)營(yíng)的目的。其次，政府審計(jì)結(jié)果的公開(kāi)與披露使得政府審計(jì)部門公開(kāi)化成為必然，這樣必然促使政府置于社會(huì)公眾的監(jiān)督之下，政府審計(jì)的日趨透明激發(fā)政府兢兢業(yè)業(yè)、全心為民服務(wù)，食品安全作為民生的基本工程事關(guān)國(guó)之邦本，保障食品安全實(shí)施食品安全監(jiān)管對(duì)于政府審計(jì)而言更加不容分說(shuō)，甚至起到不審即威的效果。食品安全監(jiān)管中政府審計(jì)的公開(kāi)與披露制度肯定了公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，能起到上下同心、全民共同參與維護(hù)食品市場(chǎng)秩序，遏制食品安全事故、保障公民生命健康的效果。

(四)健全政府審計(jì)對(duì)食品安全監(jiān)管的治理體系

為了滿足公眾日益增長(zhǎng)的食品安全需求，保護(hù)消費(fèi)者的生命健康，維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定、國(guó)家的長(zhǎng)治久安，必須由政府主導(dǎo)構(gòu)建健全的食品安全監(jiān)管體系。首先，必須肅清食品安全監(jiān)管職能權(quán)限不清的缺陷[8]。政府審計(jì)部門對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)或相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行監(jiān)督審計(jì)是以法律為依據(jù)的，法的強(qiáng)制性和權(quán)威性要求我們有所為有所不為，然而我國(guó)嚴(yán)重存在審查體制跟不上立法的現(xiàn)象即相關(guān)體制隨個(gè)人的意志已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)移而立法卻未加以改善。從法律上講，此項(xiàng)職責(zé)可能仍在審計(jì)范圍，而從行政制度上講卻屬于其他部門職責(zé)，最終造成審計(jì)部門職能權(quán)限不清，在影響政府審計(jì)的權(quán)威性的同時(shí)也使食品安全監(jiān)督審查中造成不可必要的矛盾與沖突[9]。其次，配置相關(guān)政府部門審計(jì)權(quán)限。食品在生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)存在跨市域或省域現(xiàn)象，這樣不可避免地存在溢出效應(yīng)，若缺位管理將會(huì)產(chǎn)生巨大影響。因此，對(duì)于跨市域或省域的食品生產(chǎn)加工企業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，應(yīng)賦予省一級(jí)監(jiān)管部門對(duì)食品安全直接審查監(jiān)管權(quán)限，并派相關(guān)審計(jì)人員到現(xiàn)場(chǎng)依法獨(dú)立、公正督查。對(duì)于相關(guān)本地零售、餐飲、服務(wù)業(yè)其溢出效應(yīng)小，只需地方政府監(jiān)督審查即可。如此能更快捷有效地提高食品安全監(jiān)管效率[10]。最后，審計(jì)部門應(yīng)加強(qiáng)與相關(guān)部門在食品安全監(jiān)督環(huán)節(jié)的互動(dòng)合作。一方利益的增加總是以犧牲另一方的利益為代價(jià)的。政府審計(jì)參與食品安全監(jiān)管最終都會(huì)落實(shí)到為實(shí)現(xiàn)人民利益上來(lái)，為最大限度地保障人民的權(quán)益，不可避免地會(huì)以犧牲相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)的利益為代價(jià)。因此，政府審計(jì)在涉足食品安全監(jiān)管過(guò)程中應(yīng)加強(qiáng)和相關(guān)部門的溝通與協(xié)調(diào)，以獲得其理解和支持[11]，只有如此，政府審計(jì)監(jiān)督食品安全才會(huì)發(fā)揮更大效力，否則政府審計(jì)部門將會(huì)陷入兩難境地，寸步難行。

[1]李鵬.當(dāng)前我國(guó)食品安全監(jiān)管存在的問(wèn)題與對(duì)策研究[D].石家莊：河北師范大學(xué),2012.

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(責(zé)任編輯：楊燕萍)

Study on the Supervision of Food Safety from the Perspective of Government Audit

Xu Xiangzhen， Song Shunling

(School of business，University of Jinan, Jinan Shandong 250002，China)

Supervision of food safety is an important measure to ensure food safety for major projects to people's livelihood. To strengthen the study of food safety supervision, the government audit plays an indispensable role, this article is committed from the perspective of government audit over the years in the field of regulation which made food safety efforts, gives analysis of food safety hazards caused by inadequate supervision, then reviews the status quo of government audit to participate in food safety supervision, and puts forward the three path including government audit for innovation incentive means, strengthening the dominant function of government, the audit department to saving the cost of links, finally puts forward the government audit should be to strengthen the judicial discretion, give full play to the immunity, strengthen the disclosure system, perfect the governance system to improve food safety supervision.

food safety； supervision； the government auditing

10.3969/j.issn.1672-7991.2016.04.001

2016年審計(jì)署重點(diǎn)科研項(xiàng)目“審計(jì)全覆蓋研究”(16SJ01002)；2015年山東省社科規(guī)劃項(xiàng)目 “基于生態(tài)文明制度建設(shè)的環(huán)境審計(jì)問(wèn)題研究”(15BKJJ03)。

2016-11-08；

2016-11-26

徐向真(1975-)女，山東省濟(jì)南市人，副教授，博士，主要從事會(huì)計(jì)理論研究。

F203

A

1672-7991(2016)04-0001-05