胡 峻

(衡陽師范學(xué)院法學(xué)院,湖南衡陽 421002)

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不良行政行為的立法規(guī)制

胡 峻

(衡陽師范學(xué)院法學(xué)院,湖南衡陽 421002)

摘 要:對(duì)不良行政行為的立法規(guī)制是治理不良行政行為的治本之舉,而現(xiàn)行的法律制度對(duì)不良行政行為的規(guī)制存在著制度的缺位與不足。應(yīng)當(dāng)通過立法明確規(guī)定不良行政行為的責(zé)任追究制度、法律救濟(jì)制度,使對(duì)不良行政行為的監(jiān)督走上規(guī)范化、制度化、常態(tài)化的軌道。然立法對(duì)不良行政行為的規(guī)制不是萬能的,應(yīng)恪守有所為和有所不為的基本準(zhǔn)則。

關(guān)鍵詞:不良行政行為;立法;問責(zé);救濟(jì)

不良行政行為又稱為不當(dāng)行政行為,是指行政主體及其工作人員所作的雖然合法但不合理的行政行為[1]411-412。不良行政行為是行政管理實(shí)踐中普遍存在的一種現(xiàn)象,其不僅損害行政機(jī)關(guān)在民眾中的形象和行政行為的公信力,而且也會(huì)侵害相對(duì)人的正當(dāng)權(quán)益。不良行政行為的存在不僅是行政管理領(lǐng)域中的不正之風(fēng),而且也是行政管理領(lǐng)域中一種腐敗現(xiàn)象。如何規(guī)制不良行政行為是當(dāng)前行政管理部門和行政學(xué)、法學(xué)等理論界所共同關(guān)注的話題,且在實(shí)踐中部分黨政機(jī)關(guān)對(duì)不良行政行為采取了一系列有效的措施進(jìn)行整改和對(duì)行為人進(jìn)行歸責(zé),但這些措施并不能從根本上杜絕不良行政行為的“再生”,可以說其只能是對(duì)不良行政行為的治標(biāo)之舉。要從本源上解決不良行政行為,必須通過立法實(shí)現(xiàn)對(duì)其的規(guī)范化、制度化的治理。

一、不良行政行為立法規(guī)制的必要性

(一)治理不良行政行為是法治政府建設(shè)的基礎(chǔ)工程

現(xiàn)代中國應(yīng)當(dāng)是法治國家、法治社會(huì)、法治政府三位一體共存的國度,黨中央也將法治中國的建設(shè)作為我國治國理政的基本方略和方針。法治國家的建設(shè)本身就是一個(gè)系統(tǒng)工程,其是由一系列環(huán)節(jié)組成的,包括立法、執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督等,而立法則是法治的基礎(chǔ)工程。“法律是治國之重器,良法是善治之前提”。行政權(quán)力是人民賦予行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的一種公權(quán)力,而這種公權(quán)力如果沒有完善的制度予以規(guī)制,其將變成脫韁的“野馬”,也將彰顯其“任性、武斷、恣意”的本性。將權(quán)力關(guān)在制度的籠子里,這是規(guī)制權(quán)力運(yùn)行之本,權(quán)力如果沒有制度的約束,權(quán)力將會(huì)逾越其應(yīng)有的“軌道”,從而會(huì)泛濫成災(zāi),對(duì)行政相對(duì)人及其他公民的合法、正當(dāng)權(quán)益造成侵害。黨的十七大報(bào)告也明確提出:要堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人,建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。如何將權(quán)力關(guān)在制度的籠子里,需要我們從立法角度構(gòu)建和完善規(guī)范公權(quán)力運(yùn)行的制度,使善治建立在良法的基礎(chǔ)上。

21世紀(jì),是公法的世紀(jì),因?yàn)樵谶@個(gè)世紀(jì)里,公權(quán)力比私權(quán)利更需得到法的規(guī)制[2]1。法治政府建設(shè)本身就是法治國家建設(shè)之關(guān)鍵,而實(shí)現(xiàn)法治政府的著力點(diǎn)在于有效規(guī)制政府權(quán)力的運(yùn)行,只有行政權(quán)力得到規(guī)制公民私權(quán)利才會(huì)得到應(yīng)有的保障,因?yàn)橐?guī)制行政權(quán)力和保障公民權(quán)利是行政權(quán)行使的基本目的。不良行政行為是不違背法律規(guī)定的行為,其一方面是由于現(xiàn)行法律規(guī)定本身存在漏洞,對(duì)公權(quán)力的規(guī)制出現(xiàn)了制度上的“真空”;另一方面是由于立法的滯后,立法工作者不能根據(jù)現(xiàn)行的情況發(fā)展變化及時(shí)出臺(tái)和完善相關(guān)的制度。規(guī)制不良行政行為不只是依靠行政管理的內(nèi)部監(jiān)督就可以實(shí)現(xiàn)的,對(duì)不良行政行為監(jiān)督也不只是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部管理活動(dòng),許多不良行政行為是對(duì)外的,是和相對(duì)人、利益相關(guān)人的利益密切相關(guān)的,如果不能依靠法律的手段解決是無法實(shí)現(xiàn)的;同時(shí)從根本上杜絕和預(yù)防不良行政行為的發(fā)生,需要相關(guān)法律制度的明確規(guī)定,給行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員在行使公權(quán)力時(shí)設(shè)定法律禁止性的規(guī)定,讓其不得越“雷池”半步。盡管中國特色社會(huì)主義法律體系已形成,但完善和制定新的法律法規(guī)永遠(yuǎn)是我國立法工作的重要使命,特別是對(duì)行政管理領(lǐng)域中出現(xiàn)的新問題和新現(xiàn)象,必須及時(shí)制定相關(guān)的法律文件,使行政權(quán)力能夠在法定的軌道上運(yùn)行。法無明文規(guī)定不得為,這就要求行政權(quán)力的運(yùn)行必須恪守法律規(guī)定,同時(shí)也要求我們制定和完善行政權(quán)力運(yùn)行的法律法規(guī)。通過實(shí)踐檢驗(yàn)證明,部分涉及相對(duì)人利益或行政管理重大事項(xiàng)的,應(yīng)當(dāng)出臺(tái)相關(guān)法律文件,從而為治理不良行政行為的規(guī)范化、制度化奠定基礎(chǔ),也利于對(duì)不良行政行為治理的后續(xù)工作如司法、法律監(jiān)督、法律責(zé)任追究、相對(duì)人權(quán)益保障等的開展。

(二)規(guī)制不良行政行為實(shí)際工作的需要

不良行政行為是行政管理領(lǐng)域中一種腐敗現(xiàn)象,西方國家先后采取了許多行之有效的措施進(jìn)行治理,我國近年來部分地方政府機(jī)關(guān)也對(duì)不良行政行為采取了一系列措施進(jìn)行整頓,如山東省人民政府就于2004年5月12日向社會(huì)公開發(fā)布了公務(wù)員行政行為考核意見,今后山東省的公務(wù)員若發(fā)生不作為、亂作為等8種“不良行政行為”,將依據(jù)情節(jié)輕重受到待崗培訓(xùn)、降職乃至辭退等不同程度的處罰,其所在部門也將受到連帶處理[3]。當(dāng)前,隨著各地黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)的全面開展,各地相繼開展了黨風(fēng)政風(fēng)整頓活動(dòng),不良行政行為是政風(fēng)整改運(yùn)動(dòng)中的重要內(nèi)容,部分地方政府采取了許多切實(shí)可行的措施對(duì)不良行政行為進(jìn)行整改和對(duì)行為人進(jìn)行問責(zé)。如銀川市出臺(tái)了《銀川市黨和國家機(jī)關(guān)及其工作人員不當(dāng)行為問責(zé)辦法(試行)》(2009年),規(guī)定了執(zhí)行不力、不履行職責(zé)、違反決策程序、違反政務(wù)公開、疏于內(nèi)部管理等18個(gè)方面100種不當(dāng)行政行為進(jìn)行問責(zé)的程序、方式、種類與權(quán)限。根據(jù)該規(guī)定,銀川市興慶區(qū)開出該市首張“不當(dāng)行為問責(zé)”罰單,對(duì)17名違反會(huì)風(fēng)會(huì)紀(jì)的機(jī)關(guān)工作人員給予處分,這也是該辦法實(shí)施以來首例對(duì)違紀(jì)人員的問責(zé)[4]。為防止執(zhí)法人員因“斷案不公”造成執(zhí)法沖突,安徽省合肥市頒發(fā)了《合肥市行政執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定》(2012年),希望通過立法對(duì)行政執(zhí)法行為作出約束,對(duì)執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督,包括實(shí)施行政處罰、行政許可、行政征收、行政給付、行政確認(rèn)、行政裁決、行政強(qiáng)制等具體行政行為是否合法、適當(dāng),行政復(fù)議決定的履行情況,以及行政執(zhí)法舉報(bào)、投訴案件的處理情況和過錯(cuò)責(zé)任追究情況等[5]。寧夏自治區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳規(guī)定,對(duì)建設(shè)系統(tǒng)15種不當(dāng)行政作為進(jìn)行問責(zé)[6]。此外,廣東、福建、浙江等地都先后出臺(tái)了對(duì)不當(dāng)行政行為進(jìn)行問責(zé)的具體辦法,以指導(dǎo)本地方政府對(duì)不當(dāng)行政行為的責(zé)任認(rèn)定與歸結(jié)。

不良行政行為在實(shí)踐中是通過一系列具體的行為方式得以體現(xiàn)的,其中行政管理領(lǐng)域中的“為官不為”就是其最普遍的存在方式。特別是在嚴(yán)抓黨風(fēng)政風(fēng)建設(shè)的當(dāng)下,許多官員甚至發(fā)出了“為官不易”的抱怨,部分政府官員認(rèn)為“只要不出事、寧愿不做事”,按照李克強(qiáng)總理的理解,這是一種典型的尸位素餐。“為官不為”在行政管理領(lǐng)域主要表現(xiàn)為不作為、慢作為、亂作為三種形態(tài),通常是指不履行或不正確、及時(shí)、有效地履行規(guī)定職責(zé),貽誤工作、造成不良影響與后果、效率低下的行為。針對(duì)“為官不為”,各級(jí)政府機(jī)關(guān)采取許多有效措施以應(yīng)對(duì)。如湖南省郴州市頒布了《領(lǐng)導(dǎo)干部“為官不為”五個(gè)一律問責(zé)實(shí)施細(xì)則》、湖南省岳陽市頒布了《領(lǐng)導(dǎo)干部和機(jī)關(guān)工作人員有錯(cuò)與無為問責(zé)辦法》、湖南省洪江市頒布了《洪江市公職人員有錯(cuò)無為問責(zé)辦法》、湖南省靖州縣頒布了《靖州苗族自治縣公職人員無為問責(zé)辦法》等等。且各地也依據(jù)自己所制定的規(guī)范性文件對(duì)不良行政行為開展了責(zé)任追究,如湖南靖州整治“庸懶散”,30名違紀(jì)違規(guī)人員受處;湖南郴州問責(zé)“為官不為”問題,處理57名領(lǐng)導(dǎo)干部;寧鄉(xiāng)查處130個(gè)為官不為問題等。對(duì)“為官不為”的查處,基本上是各級(jí)、各地方政府機(jī)關(guān)“各自為政”,沒有統(tǒng)一性法律文件據(jù)以操作,這不利于對(duì)“不作為、慢作為、亂作為”等不良行政行為治理的統(tǒng)一化、規(guī)范化、制度化,同時(shí)不利于對(duì)不良行政行為人問責(zé)的公開、公平、公正。

(三)規(guī)制不良行政行為也是立法工作不可回避的重任

通過法律規(guī)制行政權(quán)力的運(yùn)行是法治國家建設(shè)永恒的主題,只有實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力運(yùn)行的法治化才會(huì)使行政權(quán)力走上正當(dāng)化、合法化。對(duì)不良行政行為的制度化治理首先要實(shí)現(xiàn)對(duì)其的立法規(guī)制,而立法規(guī)制是給不良行政行為設(shè)定一個(gè)法定的行為邊界,從而將我國政府打造成良政政府。法治的基本點(diǎn)是清楚的,即留給執(zhí)掌強(qiáng)制權(quán)力的執(zhí)行機(jī)構(gòu)的自由,應(yīng)當(dāng)減少到最低限度[7]73。立法是法治運(yùn)行的起點(diǎn),只有通過立法活動(dòng)才能構(gòu)建一國良善的法律體系和法律制度。西方許多國家對(duì)不良行政行為大多采取立法手段進(jìn)行規(guī)制,如英國、瑞典等國規(guī)定了對(duì)不良行政行為進(jìn)行監(jiān)督的議會(huì)監(jiān)察專員制度,英國于1976年頒布了《議會(huì)行政監(jiān)察專員法》,明確規(guī)定了列舉不良行政行為具體表現(xiàn)形式及監(jiān)督的措施;美國于1978年頒布了《聯(lián)邦從政道德法》,并成立政府道德辦公室,以糾正官員的不當(dāng)行政行為;法國則構(gòu)建了獨(dú)具特色的行政調(diào)解專員制度,頒布了《調(diào)解專員法》,調(diào)解專員可以監(jiān)督政府行為的適當(dāng)性;日本制定了《國家公務(wù)員倫理法》和《國家公務(wù)員倫理章程》,對(duì)公務(wù)員的不良行政行為按照該法律進(jìn)行處理。借鑒國外經(jīng)驗(yàn),我國應(yīng)當(dāng)通過立法實(shí)現(xiàn)對(duì)不良行政行為的規(guī)制,也只有實(shí)現(xiàn)立法上的規(guī)制才能從源頭上給不良行政行為套上一把制度的“枷鎖”。國家立法活動(dòng)承擔(dān)的歷史使命是為國家制定良善的中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)法律體系,而評(píng)價(jià)法律體系良莠的標(biāo)準(zhǔn)有許多,如形式標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、利益標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)等,其核心標(biāo)準(zhǔn)就是其所確立的法律制度是否真正保障了公民、法人或其他組織的合法、正當(dāng)權(quán)益及行政權(quán)力是否得到了有效的規(guī)制。

二、不良行政行為立法規(guī)制存在的問題

(一)對(duì)不良行政行為的傳統(tǒng)監(jiān)督方式并不能發(fā)揮常態(tài)化監(jiān)督的作用

當(dāng)前,對(duì)不良行政行為的監(jiān)督一般采取社會(huì)監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督或行政內(nèi)部監(jiān)督的方式進(jìn)行,而這些方式對(duì)不良行政行為的監(jiān)督往往是非常態(tài)化的監(jiān)督,沒有形成對(duì)其制度化、規(guī)范化的規(guī)制。如現(xiàn)行的許多地方采取媒體曝光、電視問政、廣場問政、網(wǎng)絡(luò)問政等輿論監(jiān)督方式對(duì)不良行政行為進(jìn)行監(jiān)督和對(duì)相關(guān)行為人進(jìn)行責(zé)任的追究,這種方式在特定情況下取得了較為理想的效果,對(duì)不良行政行為的行為人也起到了震懾與警示教育作用。然這種輿情監(jiān)督方式往往是隨領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人意志為轉(zhuǎn)移的,受“長官”意志的影響與左右,如果領(lǐng)導(dǎo)人領(lǐng)導(dǎo)的方式與手段發(fā)生變化,這些方式立馬就會(huì)成為“過眼云煙”。這種行政規(guī)制過度也會(huì)造成信息不對(duì)稱、政策透明度差、規(guī)制機(jī)構(gòu)濫用職權(quán)等問題[8]。黨內(nèi)監(jiān)督也是當(dāng)前對(duì)不良行政行為進(jìn)行監(jiān)督的一種常見的方式,其通常通過黨對(duì)行政機(jī)關(guān)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督來實(shí)現(xiàn),主要是以紀(jì)委的紀(jì)律監(jiān)督對(duì)不良行政行為追究相關(guān)責(zé)任人的紀(jì)律責(zé)任實(shí)現(xiàn),但這種監(jiān)督方式也存在著不可克服的局限性:一方面,黨內(nèi)監(jiān)督的對(duì)象一般限于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部,而對(duì)非黨員領(lǐng)導(dǎo)干部或普通公務(wù)員的不良行政行為往往不能通過追究黨的紀(jì)律責(zé)任實(shí)現(xiàn);另一方面,黨內(nèi)監(jiān)督也不是規(guī)范化的監(jiān)督,對(duì)不良行政行為的規(guī)制常常依賴于黨內(nèi)法規(guī)制度的完善與否,而當(dāng)前黨的法規(guī)體系尚存在著不足之處。正如有學(xué)者所言:行政法中當(dāng)前需要解決的一個(gè)重要問題就是必須將行政監(jiān)督和黨的監(jiān)督明確區(qū)分開來[9]373。行政內(nèi)部監(jiān)督不良行政行為是行政機(jī)關(guān)常用的監(jiān)督方式,然這種方式往往是由行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)的自上而下的監(jiān)督,其不僅受行政領(lǐng)導(dǎo)者的少數(shù)人或個(gè)人意志的左右,更主要的是其只是一種人治的管理方式,特別是其缺失了正當(dāng)程序制度的約束。

(二)對(duì)不良行政行為規(guī)制的法律制度不完善

規(guī)制不良行政行為實(shí)際上是一個(gè)系統(tǒng)工程,立法活動(dòng)可以為預(yù)防不良行政行為的發(fā)生和打擊不良行政行為及對(duì)行為人進(jìn)行歸責(zé)奠定制度基礎(chǔ),并提供相關(guān)的行為準(zhǔn)則。但對(duì)不良行政行為的規(guī)制目前在實(shí)踐中存在著不力與缺位的現(xiàn)象,其中一個(gè)重要原因就是在法律上對(duì)不良行政行為的規(guī)制尚是一片“灰色地帶”。其主要表現(xiàn)在:第一,國家法律對(duì)不良行政行為的規(guī)制是不全面的。我國《行政訴訟法》規(guī)定的基本原則是合法性審查原則,并沒有將合理性審查原則與標(biāo)準(zhǔn)予以確立。對(duì)不良行政行為的司法審查只局限于有限的合理性審查,其合理性審查僅限下列情形:行政行為系濫用職權(quán)或明顯不當(dāng)?shù)?人民法院判決撤銷或部分撤銷,并可以判決被告重新作出行政行為;行政行為程序輕微瑕疵,能夠補(bǔ)正的,人民法院判決確認(rèn)行政行為違法;行政處罰明顯不當(dāng)?shù)?人民法院可以判決變更。我國《行政復(fù)議法》雖然明確規(guī)定了復(fù)議的目的是防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為,且規(guī)定了具體行政行為明顯不當(dāng)?shù)?復(fù)議機(jī)關(guān)可以決定撤銷、變更或確認(rèn)該具體行政行為違法,但該法對(duì)不良行政行為的規(guī)控也是不全面、不具體的,只是籠統(tǒng)性的規(guī)定,同時(shí)也沒有將所有的不當(dāng)行政行為納入行政復(fù)議的范圍。第二,沒有制定關(guān)于不良行政行為的專門性法律文件。盡管《行政監(jiān)察法》以部分條款規(guī)定了對(duì)部分不當(dāng)行政行為進(jìn)行處理,但其并不是一部專門性規(guī)制不當(dāng)行政行為的文件。因?yàn)椴涣夹姓袨樯婕懊鎻V,且內(nèi)容多、變化快,沒有一部專門的法律文件予以規(guī)制,則不利于對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)化的規(guī)范與控制。第三,現(xiàn)有的對(duì)不良行政行為進(jìn)行規(guī)制的文件層級(jí)低、且內(nèi)容不一致。如前述所介紹的各地針對(duì)本地方或本部門的不良行政行為的現(xiàn)狀,頒布了“各有千秋”、“五彩斑斕”的規(guī)范性文件。一方面,這些文件大多表現(xiàn)為黨政機(jī)關(guān)的內(nèi)部管理文件,是一種典型的“紅頭文件”;另一方面,文件的內(nèi)容不統(tǒng)一,甚至出現(xiàn)互相沖突與矛盾的方面,同樣行為在不同地方或不同部門往往處理不同,且處理過程中部分文件規(guī)定的處理程序也不一致。本身這些文件就是問題文件,讓其發(fā)揮對(duì)不良行政行為的規(guī)制作用顯然只能是一種“奢望”。國家也沒有統(tǒng)一性規(guī)范性文件對(duì)不良行政行為予以規(guī)制,僅有《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》、《關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》等文件對(duì)不當(dāng)行政行為的問責(zé)做了相關(guān)規(guī)定。

(三)不良行政行為的法律救濟(jì)制度不健全

有權(quán)利必有救濟(jì),這是實(shí)現(xiàn)法治國家的基本保障。人權(quán)受保障的社會(huì)才是真正的法治社會(huì),不管是什么權(quán)力,只要是侵害了正當(dāng)?shù)娜藱?quán),就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任,讓受損的權(quán)益得到應(yīng)有補(bǔ)償或修復(fù)。但不良行政行為的相對(duì)人往往在大多數(shù)情況下只是忍受不良行政行為的侵害,而不能也無法尋求相應(yīng)的法律救濟(jì),因?yàn)樵谥贫壬蠜]有將不良行政行為納入相關(guān)法律救濟(jì)的內(nèi)容,既沒有相應(yīng)的司法救濟(jì)制度,也沒有其他法律救濟(jì)制度。這主要是受長期以來我國行政管理的基本理念所影響,認(rèn)為對(duì)不良行政行為只要加強(qiáng)對(duì)管理方的管理即可,而完全忽視了對(duì)相對(duì)人的權(quán)益保障。規(guī)制不良行政行為是法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容,其涉及到兩個(gè)方面:行政主體一方與行政相對(duì)人一方,加強(qiáng)對(duì)不良行政行為的管理與監(jiān)控只是解決了不良行政的一個(gè)方面,如果不顧相對(duì)人的正當(dāng)權(quán)益保障則對(duì)不良行政行為的規(guī)制是不徹底的。如發(fā)生在湖南省永州市的唐慧案,在該案中,受不當(dāng)行政行為侵害權(quán)益的相對(duì)人唐慧提起國家賠償就遇到了行政機(jī)關(guān)所做的勞動(dòng)教養(yǎng)的行政處罰決定明顯不當(dāng)是否應(yīng)當(dāng)予以賠償?shù)碾y題。我國現(xiàn)行的法律制度沒有規(guī)定不當(dāng)或不良行政行為的受害人可以通過國家賠償、行政復(fù)議、行政訴訟等法律救濟(jì)方式保障自己正當(dāng)?shù)臋?quán)益,或者其有部分條款做了規(guī)定,但制度本身是不完善的,導(dǎo)致相對(duì)人正當(dāng)權(quán)益受損而不能尋求便捷的法律救濟(jì)。

三、不良行政行為立法規(guī)制的具體對(duì)策

一個(gè)政府,如果惟有在符合事先訂下的長期普遍規(guī)則的情況下,方可以對(duì)公民個(gè)人實(shí)行強(qiáng)制,而不能為了具體的、一時(shí)的目的而實(shí)行強(qiáng)制,那么這個(gè)政府,是同任何類別的經(jīng)濟(jì)秩序都不相容的[10]296。說明行政權(quán)力的行使,特別是行政強(qiáng)制權(quán)力的行使必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng),不得逾越法律的邊界,這是對(duì)公權(quán)力約束的底線要求。而要真正實(shí)現(xiàn)公權(quán)力運(yùn)行的法無明文規(guī)定即禁止,首先就應(yīng)當(dāng)出臺(tái)相關(guān)的法律文件,完善相關(guān)的法律制度。針對(duì)當(dāng)前我國不良行政行為在行政管理領(lǐng)域普遍存在并蔓延的現(xiàn)狀,我們應(yīng)當(dāng)從源頭上著手對(duì)其治理,即制定與完善相關(guān)的法律文件和制度,實(shí)現(xiàn)對(duì)不良行政行為立法上的規(guī)制。

(一)建構(gòu)與完善對(duì)不良行政行為的問責(zé)制度

公共行政的基本原則是權(quán)責(zé)一致、權(quán)責(zé)對(duì)等[11]。有多大的權(quán),就應(yīng)當(dāng)負(fù)多大的責(zé),權(quán)力與責(zé)任是一對(duì)孿生兄弟,二者相伴而生。行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員應(yīng)當(dāng)盡職盡責(zé)地履行其職權(quán)與職責(zé),對(duì)其行為造成他人權(quán)益侵害的,必須依法承擔(dān)相應(yīng)的法律后果,正所謂“守土有責(zé)、守土負(fù)責(zé)、守土盡責(zé)”。不管是具體行政行為,還是抽象行政行為,只要其行為是違法或不當(dāng)?shù)那覍?duì)相關(guān)人的權(quán)益造成了侵害,就應(yīng)當(dāng)由行為人承擔(dān)其不利的法律后果。公共決策的有效性,主要取決于信息、參與和責(zé)任這三個(gè)核心要素,其中責(zé)任機(jī)制至為重要,如果沒有使政府對(duì)其決策負(fù)責(zé)的機(jī)制,則其他核心要素的重要性將大打折扣[12]75。不良行政行為是行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員行使公共權(quán)力的行為,其權(quán)力行使必須與所要承擔(dān)的責(zé)任相一致,離開責(zé)任的權(quán)力則不是真正的公權(quán)力。責(zé)任政府是法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容,法治是責(zé)任政府的必然要求和重要保障。責(zé)任政府就是要強(qiáng)調(diào)責(zé)任是政府的基礎(chǔ),權(quán)力是政府履行責(zé)任的工具,是先有政府責(zé)任然后才有政府權(quán)力[13]2。責(zé)任可以分為許多種類型,其包括道德責(zé)任、政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任、紀(jì)律責(zé)任等。對(duì)于責(zé)任有許多不同的理解和含義,但一般而言,責(zé)任包括三層含義:首先,責(zé)任是指份內(nèi)之事,即有義務(wù)作為或不作為;其次,是指一定的行為主體須對(duì)自身行為負(fù)責(zé),即承擔(dān)行為責(zé)任;其三,是指違背義務(wù)的行為要受到相應(yīng)的追究和制裁[14]497。

責(zé)任與行為是不可分的,承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任就是行為人對(duì)其行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一種不利后果。不良行政行為雖然不違背現(xiàn)行的法律規(guī)定,但其從廣義來說,不良行政行為也是一種行政違法行為,因?yàn)槠溥`背了法治的基本要求,即違背了基本的法理、情理和道理,也是與法律原則、法律精神、法律目的相悖的。先有責(zé)任才有權(quán)力,這是對(duì)政府權(quán)力行使的事前監(jiān)督與防范,因此不僅要給行政權(quán)力設(shè)定清單,也要給權(quán)力運(yùn)行之前設(shè)定相應(yīng)的責(zé)任清單。應(yīng)當(dāng)通過立法明確行政權(quán)力違法或不當(dāng)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任,建構(gòu)相應(yīng)的問責(zé)制度。一部法律文件從其結(jié)構(gòu)而言,包括四大部分:總則、分則、罰則、附則,其中罰則部分就是法律責(zé)任部分,因此行政違法行為應(yīng)有與之對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任。不良行政行為通常表現(xiàn)為武斷、遲延、偏見、任性、考慮相關(guān)因素或不考慮相關(guān)因素、明顯不當(dāng)、反復(fù)無常等,對(duì)這些行為應(yīng)當(dāng)以立法形式明確其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任形式,同時(shí)也明確規(guī)定其責(zé)任的認(rèn)定與歸結(jié)。有學(xué)者認(rèn)為,針對(duì)行政行為中的不相關(guān)考慮情形,應(yīng)當(dāng)建立不相關(guān)考慮行為的無效制度和問責(zé)制度,即不相關(guān)考慮的行政行為應(yīng)當(dāng)被宣布為無效、不相關(guān)考慮的行政裁量應(yīng)當(dāng)被確認(rèn)無效,不相關(guān)考慮的獲利方應(yīng)當(dāng)被追繳利益,不相關(guān)考慮的行政主體應(yīng)當(dāng)被問責(zé)[15]。對(duì)不良行政行為的問責(zé)制度應(yīng)當(dāng)從兩個(gè)方面建構(gòu):建立對(duì)其的主動(dòng)問責(zé)制度,由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部采取自上而下的方式進(jìn)行問責(zé)或由紀(jì)委、監(jiān)察部門等對(duì)不良行政行為的行為人進(jìn)行問責(zé);同時(shí)建立被動(dòng)問責(zé)制度,即發(fā)揮民眾、民間團(tuán)體、社會(huì)組織、新聞輿論等的作用,采取自下而上的方式進(jìn)行問責(zé),繼續(xù)推廣電視問政、廣場問政、網(wǎng)絡(luò)問政等方式,充分發(fā)揮人民群眾對(duì)不良行政行為人問責(zé)的主體作用,同時(shí)要依靠人民群眾對(duì)問責(zé)進(jìn)行全過程的監(jiān)督。

(二)完善不良行政行為的監(jiān)督與救濟(jì)制度

對(duì)不良行政行為的監(jiān)督需要通過一系列的法律救濟(jì)得以實(shí)現(xiàn),這些救濟(jì)措施不僅可以使相對(duì)人受不良行政行為侵害的權(quán)益得到補(bǔ)救,而且對(duì)不良行政行為進(jìn)行有效的監(jiān)控。對(duì)不良行政行為的司法監(jiān)督是最終的救濟(jì)措施,可以通過對(duì)行為人司法問責(zé)、行政公益訴訟等方式實(shí)現(xiàn)[16]。我國現(xiàn)行的法律法規(guī)雖然規(guī)定了行政監(jiān)察、行政復(fù)議、行政賠償、行政訴訟等救濟(jì)方式,但這些方式對(duì)不良行政行為的監(jiān)督與相對(duì)人訴諸該救濟(jì)方式在制度上存在的不足難以發(fā)揮其應(yīng)然的作用。正如有學(xué)者所說:我國現(xiàn)行法律規(guī)定的不當(dāng)行政行為的救濟(jì)方式主要是撤銷、變更,這些方式不能有效應(yīng)對(duì)不當(dāng)行為的各種復(fù)雜形態(tài)及損害后果,并且這些方式僅限于明顯不當(dāng)?shù)男袨?而對(duì)其他的不當(dāng)行為則難以救濟(jì);對(duì)不當(dāng)行政行為,除了撤銷重作、變更外,還應(yīng)增加確認(rèn)不當(dāng)、賠償損失、返還原物、賠禮道歉等[17]。

筆者認(rèn)為完善對(duì)不良行政行為的監(jiān)督與救濟(jì)制度主要有:第一,完善行政監(jiān)察制度,將不良行政行為納入行政監(jiān)察的內(nèi)容。我國《行政監(jiān)察法》應(yīng)明確規(guī)定對(duì)不當(dāng)行政行為進(jìn)行行政監(jiān)察,將合理性原則確定為行政監(jiān)察的基本原則。不僅要將明顯不當(dāng)?shù)男姓?nèi)部行為予以監(jiān)察,而且要將明顯不當(dāng)?shù)男姓?duì)外行為納入行政監(jiān)察的范圍,同時(shí)要提出具體的監(jiān)察的意見與建議,對(duì)侵害相對(duì)人的正當(dāng)權(quán)益的行為要通過行政監(jiān)察實(shí)現(xiàn)救濟(jì)。學(xué)習(xí)英國、法國、日本等國經(jīng)驗(yàn),應(yīng)當(dāng)頒布一部對(duì)不良行政行為監(jiān)察的專門性法律文件。第二,完善行政復(fù)議制度。我國《行政復(fù)議法》明確規(guī)定了對(duì)不當(dāng)行政行為的監(jiān)督與救濟(jì),在行政復(fù)議的基本原則上確立不當(dāng)行政行為復(fù)議審查原則,而且在具體的復(fù)議方式上也規(guī)定撤銷、變更與確認(rèn)違法等方式,但該法對(duì)不良行政行為的救濟(jì)方式上存在著不完善之處,在實(shí)踐中其往往會(huì)碰到難以施行的尷尬。應(yīng)擴(kuò)大行政復(fù)議的范圍,除了明顯不當(dāng)行政行為應(yīng)當(dāng)予以復(fù)議外,還應(yīng)當(dāng)將明顯不當(dāng)以外的不當(dāng)行為納入行政復(fù)議的范圍。同時(shí)要規(guī)定不利變更禁止原則:相對(duì)人對(duì)不當(dāng)行為申請復(fù)議的,如果所申請的行為對(duì)相對(duì)人處理較輕,也不應(yīng)當(dāng)作出對(duì)相對(duì)人更為不利的復(fù)議決定;對(duì)不良行政行為具有不可撤銷內(nèi)容、行為無法實(shí)現(xiàn)行政目的、行為僅內(nèi)容不良等的,應(yīng)作出確認(rèn)不當(dāng)?shù)臎Q定。第三,確立行政賠償?shù)拿黠@不當(dāng)歸責(zé)原則。我國《國家賠償法》規(guī)定的基本原則為違法歸責(zé)原則,也就是認(rèn)定行政行為是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任的考察標(biāo)準(zhǔn)是看行政行為是否是違法侵害公民、法人或其他組織的合法權(quán)益。根據(jù)違法歸責(zé)原則,不良行政行為致人權(quán)益損害的不能依據(jù)《國家賠償法》提起賠償。然現(xiàn)實(shí)中大量不良行政行為致人損害的事件常有發(fā)生,受害人則不能依據(jù)《國家賠償法》提起賠償?shù)囊?這顯然是不符合公平、正義的。因此應(yīng)當(dāng)修改《國家賠償法》的歸責(zé)原則,明確規(guī)定明顯不當(dāng)歸責(zé)原則。有學(xué)者認(rèn)為,我國應(yīng)修改國家賠償法,重新構(gòu)造國家賠償法的歸責(zé)原則,即建立以違法與明顯不當(dāng)責(zé)任原則為主,以結(jié)果責(zé)任原則為輔的體系[18]。根據(jù)公共負(fù)擔(dān)均等理論,不良行政行為是行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員行使行政權(quán)力的行為,其造成對(duì)相對(duì)人的人身或財(cái)產(chǎn)的損害就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償或補(bǔ)償?shù)呢?zé)任。并且不良行政行為大多表現(xiàn)為具體行政行為或事實(shí)行為,符合行政賠償?shù)幕緱l件。第四,完善不良行政行為的司法救濟(jì)。盡管修改后《行政訴訟法》明確規(guī)定了明顯不當(dāng)?shù)男姓袨閷儆谒痉▽彶榈姆秶?但其對(duì)不良行政行為的司法審查是有限的。應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍,將不良行政行為納入法院的受案范圍;確立司法審查的合理性審查標(biāo)準(zhǔn);建構(gòu)行政公益訴訟,對(duì)不良行政行為侵害公眾權(quán)益的,相關(guān)組織或個(gè)人可以提起公益訴訟。

(三)不良行政行為立法規(guī)制的為與不為

“立善法于天下,則天下治;立善法于一國,則一國治”。對(duì)不良行政行為的立法規(guī)制,必須要正確運(yùn)用立法手段實(shí)現(xiàn)對(duì)不良行政行為的法律規(guī)制,既不能以立法鉗制行政權(quán)力的正當(dāng)行使,也不能立法不作為而使行政權(quán)力失去制度“籠子”的約束,導(dǎo)致行政權(quán)力恣意、隨性地運(yùn)行,因此立法的規(guī)制必須恪守應(yīng)有的邊界,要做到有所為和有所不為。特別是要正確處理好政府與市場的關(guān)系,如果市場能夠有效調(diào)節(jié)的,無需通過行政行為予以實(shí)現(xiàn),因而也無需通過立法對(duì)其予以規(guī)制。調(diào)整政府與市場關(guān)系是世界各國政府面臨的共同課題,已經(jīng)引起了各國政府的高度重視,形成了許多共識(shí),把處理政府與市場關(guān)系的共同經(jīng)驗(yàn)與本國實(shí)際結(jié)合開展的改革創(chuàng)新將決定各國經(jīng)濟(jì)的未來發(fā)展[19]。并非所有的不良行政行為都需要國家立法來實(shí)現(xiàn)對(duì)其的規(guī)制,要正確區(qū)分不良行政行為中的具體情況和行為形態(tài)。法律與道德都是治理國家的基本行為規(guī)范,二者在一般情況下是互相促進(jìn)的,有時(shí)二者還可以相互轉(zhuǎn)化,即法律會(huì)道德化、道德也會(huì)法律化。對(duì)不良行政行為的規(guī)制應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮法律和道德的協(xié)同作用,不良行政行為中的許多情況如不理智、疏忽、漫不經(jīng)心、服務(wù)態(tài)度差等是有行政道德來約束的,這些行為是違背行政職業(yè)倫理的,所以應(yīng)當(dāng)由行政道德來實(shí)現(xiàn)行政自律;而對(duì)于不良行政行為中的嚴(yán)重違紀(jì)、涉及行政相對(duì)人的權(quán)益保障、對(duì)外性的行為則應(yīng)當(dāng)通過國家立法以規(guī)范性法律文件予以規(guī)制,以實(shí)現(xiàn)對(duì)其規(guī)制的制度化、規(guī)范化、系統(tǒng)化,同時(shí)立法也要保持“謙抑”的態(tài)度,絕不能搞泛立法主義,否則不能發(fā)揮法律規(guī)制的作用與價(jià)值。對(duì)不良行政行為的規(guī)制過程中法律和道德應(yīng)當(dāng)起一個(gè)相互補(bǔ)充的作用,因?yàn)椴涣夹姓旧砭秃托姓赖麓嬖谥Ыz萬縷的聯(lián)系,通過立法規(guī)制實(shí)際上在于引領(lǐng)行政道德的成長。法律絕不是萬能的,對(duì)所有的行為或事情都予以規(guī)制的法律絕對(duì)不是良法,法律只有將自己應(yīng)該管的管住、管好才是真正的良法。不良行政行為中內(nèi)部行為、純管理性的行為應(yīng)當(dāng)由行政倫理規(guī)范或行政紀(jì)律去發(fā)揮其約束與監(jiān)督的作用,而立法則要應(yīng)當(dāng)勇于承擔(dān)自己肩負(fù)的歷史使命和責(zé)任,通過制定良善的法律守住其應(yīng)當(dāng)予以規(guī)制的不良行政行為。

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On Legislative Regulation of Maladministrative Action

HU Jun
(Law school of Hengyang Normal University,Hengyang Hunan 421002,China)

Abstract:Regulative maladministrative action by legislation is the fundamental measures of governing and the current legal system of maladministrative action is imperfect.In order to normalize regulation of maladministrative action,we must provide the accountability and legal remedy system about it by legislation and regulative maladministrative action by legislation is not omnipotent,we ought to abide by the spirit of doing certain things and refraining from doing other things.

Key words:maladministrative action;legislation;accountability;remedy

作者簡介:胡峻(1969—),男,湖南隆回人,博士,教授,從事行政法研究。

基金項(xiàng)目:國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“不良行政行為的法律規(guī)制研究”(14BFX032)。

收稿日期:2015-11-10

中圖分類號(hào):D922.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1673-0313(2016)01-0048-06