靳鳳林

（中共中央黨校 哲學(xué)部，北京 100091）

依法治國(guó)與人大制度倫理創(chuàng)新

靳鳳林

（中共中央黨校 哲學(xué)部，北京 100091）

在當(dāng)代中國(guó)要實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)，其關(guān)鍵因素是依憲執(zhí)政，因?yàn)閼椃ㄊ俏覈?guó)的根本大法。而憲法所規(guī)定的人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，它凝聚了以毛澤東同志為代表的新中國(guó)領(lǐng)袖們的政治智慧和制度期盼，是無(wú)數(shù)革命先烈用生命與鮮血為代價(jià)換來(lái)的政治成果，在建構(gòu)現(xiàn)代國(guó)家治理體系的過(guò)程中，我們必須認(rèn)真對(duì)待這套制度。一方面，我們決不能走全盤(pán)西化、三權(quán)分立的傷筋動(dòng)骨式制度變革；另一方面，也不能只進(jìn)行邊邊角角的改革，有意回避這套制度核心內(nèi)容的創(chuàng)新。在完成依憲執(zhí)政的過(guò)程中，我們必須以“議行合一”的人民代表大會(huì)制度為基本平臺(tái)，通過(guò)分權(quán)制衡，推動(dòng)民主發(fā)展的進(jìn)程。如習(xí)近平同志2014年9月5日在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年時(shí)所指出的那樣，毫不動(dòng)搖堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路?；谏鲜稣J(rèn)知，筆者試圖以我國(guó)人民代表大會(huì)的制度倫理建設(shè)為核心，以實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)為根本目標(biāo)，從政治倫理學(xué)的視角，就我國(guó)人民代表大會(huì)的制度改革從以下三個(gè)層面予以道德檢審。

一、對(duì)我國(guó)人大代表職務(wù)的三維道德檢審

人大代表是人民代表大會(huì)制度得以運(yùn)轉(zhuǎn)的主體和軸心，要研究人民代表大會(huì)制度倫理創(chuàng)新問(wèn)題，就必須首先從人大代表的生成過(guò)程、權(quán)責(zé)關(guān)系、綜合素質(zhì)講起。唯有如此，才能從起點(diǎn)處正確透視該制度目前存在的利弊得失。

（一）人大代表直接選舉和專(zhuān)職化的價(jià)值合理性

我國(guó)現(xiàn)行人大代表的生成機(jī)制是高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的產(chǎn)物，伴隨我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的深入發(fā)展和逐步完善，日益分化的各種社會(huì)利益群體，對(duì)人民代表大會(huì)制度的期盼和要求越來(lái)越高，關(guān)注程度也越來(lái)越高，其中廣為關(guān)注的焦點(diǎn)之一是與人民群眾切身利益密切相關(guān)的人大代表選舉制度的改革。按照我國(guó)現(xiàn)行人大代表選舉制度的規(guī)定，各級(jí)黨組織和人民團(tuán)體可以提出人大代表候選人，各基層選區(qū)的選民也可以聯(lián)名提出本選區(qū)的候選人，但在實(shí)際選舉過(guò)程中由于缺乏公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的差額選舉程序，使得真正由選區(qū)選民聯(lián)名提出的候選人很難當(dāng)選。因此，如何在現(xiàn)行人大制度提供的改革空間內(nèi)，大力調(diào)整計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的習(xí)慣性體制，特別是通過(guò)在部分縣、鄉(xiāng)實(shí)行人大代表選舉制度改革試點(diǎn)，通過(guò)科學(xué)的評(píng)估機(jī)制來(lái)積累經(jīng)驗(yàn)和總結(jié)教訓(xùn)，然后逐步在更大范圍內(nèi)推廣，已成為當(dāng)前人大制度改革的首要任務(wù)。這一制度改革的重心是：公開(kāi)和差額競(jìng)選基層人大代表，競(jìng)選人向選民公開(kāi)個(gè)人政治見(jiàn)解，接受選舉人的各種質(zhì)詢(xún)；選民根據(jù)競(jìng)選人的政見(jiàn)及對(duì)競(jìng)選人道德品質(zhì)、參政議政能力等各種條件的評(píng)估，來(lái)決定自己的投票意向；競(jìng)選人成功競(jìng)選人大代表資格后，在人代會(huì)上必須對(duì)個(gè)人的政見(jiàn)及支持自己的選舉人負(fù)責(zé)，否則，所在選區(qū)選民有權(quán)通過(guò)法定程序罷免其人大代表資格，重新選舉自己信任的候選人。只有通過(guò)上述選舉制度的改革，才能確保人大代表權(quán)責(zé)一致基礎(chǔ)上的倫理合法性，使人大代表具有真實(shí)而廣泛的代表性，有效避免選舉時(shí)漫天許諾、選舉后無(wú)人過(guò)問(wèn)的現(xiàn)象，真正像習(xí)近平同志指出的那樣：“我們要堅(jiān)持和完善基層群眾自治制度，發(fā)展基層民主，保障人民依法直接行使民主權(quán)利，切實(shí)防止出現(xiàn)人民形式上有權(quán)、實(shí)際上無(wú)權(quán)的現(xiàn)象?！盵1]

據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)全國(guó)各級(jí)人大代表有260多萬(wàn)人，單是全國(guó)人大代表就有3000多人，這3000多人絕大多數(shù)都是兼職，除了每年到北京開(kāi)一次會(huì)外，其余時(shí)間都是在各自工作崗位上忙本職工作。特別是在各級(jí)人大由成百上千人參加的每年一次的短暫會(huì)議期內(nèi)根本無(wú)法深入研究工作，這種局面與憲法規(guī)定的人大在我國(guó)政治生活中的地位完全不符，那么通過(guò)何種措施改變這種局面，推動(dòng)人大制度改革邁上新臺(tái)階，學(xué)界及社會(huì)各界經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的討論和探索在許多方面已達(dá)成基本共識(shí)：一是人大代表專(zhuān)職化。伴隨我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，社會(huì)不同階層的各種利益訴求日趨復(fù)雜，這使得作為我國(guó)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的人民代表大會(huì)面臨的挑戰(zhàn)更加艱巨，但反觀各級(jí)人代會(huì)，特別是縣鄉(xiāng)級(jí)人代會(huì)，不少代表的提案水平有待進(jìn)一步提高。人大代表的專(zhuān)職化就是要求人大代表以代表職務(wù)為業(yè)，以代表報(bào)酬為薪，專(zhuān)心致志從事人大工作，不再擔(dān)任其他實(shí)質(zhì)性職務(wù)。二是大幅減少人大代表數(shù)量。要實(shí)現(xiàn)人大代表專(zhuān)職化，就必須確保代表的辦公條件、辦公經(jīng)費(fèi)和工資收入，乃至還要為代表配備助手和智囊班子，問(wèn)題是面對(duì)我國(guó)各級(jí)人大的260多萬(wàn)代表，我國(guó)現(xiàn)有財(cái)力根本無(wú)法負(fù)擔(dān)，即使能夠負(fù)擔(dān)，保留如此多的代表人數(shù)也未必是好事，出路只有一條，即大大縮減代表數(shù)量。學(xué)界普遍認(rèn)為，應(yīng)根據(jù)我國(guó)各省、市、縣、鄉(xiāng)現(xiàn)有人口比例和行政層級(jí)結(jié)構(gòu)配置人大代表，全國(guó)人大代表應(yīng)保持在400人左右，省級(jí)保持在200人左右，地市級(jí)保持在100人左右，縣級(jí)保持在50人左右，鄉(xiāng)級(jí)保持在15人左右。三是取消政府官員在人大中的各種席位。早在延安時(shí)期，毛澤東就指出“只有讓人民來(lái)監(jiān)督政府，政府才不敢松懈”，為彰顯這種精神，我國(guó)憲法明確規(guī)定，人大常委會(huì)組成人員不得擔(dān)任國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)，實(shí)行人大代表專(zhuān)職化以后，各級(jí)人大代表中更不允許有行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的工作人員參加，因?yàn)檫@些機(jī)關(guān)本來(lái)就是由人大產(chǎn)生、向人大負(fù)責(zé)并接受人大監(jiān)督，被監(jiān)督者參與監(jiān)督機(jī)構(gòu)工作，既不符合法理邏輯，也與人民當(dāng)家做主的政治宗旨相違背。

（二）強(qiáng)化人大代表權(quán)責(zé)統(tǒng)一的政治身份意識(shí)

《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》明確規(guī)定：全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員，代表人民的利益和意志，依照憲法和法律賦予本級(jí)人民代表大會(huì)的各項(xiàng)職權(quán)，參加行使國(guó)家權(quán)力。上述規(guī)定一方面將人大代表同各級(jí)黨政機(jī)關(guān)工作人員區(qū)別開(kāi)來(lái)，另一方面也將人大代表同普通公民區(qū)別開(kāi)來(lái)。它要求人大代表必須明確自己的政治身份，即人大代表不是因工作能力卓越和業(yè)務(wù)成績(jī)突出而得到的一種榮譽(yù)，而是代表所在選區(qū)或行業(yè)的廣大選民，依照憲法和法律行使國(guó)家最高權(quán)力的代表。這一神圣性政治身份要求各級(jí)人大代表必須具備明確的權(quán)力與責(zé)任辯證統(tǒng)一的法律倫理意識(shí)，包括：一是要有明確的憲法意識(shí)。因?yàn)閼椃ㄊ菄?guó)家的根本大法，它是人民意志和利益的集中反映，它超越于一切黨派、團(tuán)體和部門(mén)利益，每一位人大代表的一切言行必須時(shí)刻以憲法為最高準(zhǔn)則，對(duì)各種違憲行為要敢于挺身而出，仗義直言。二是要有清晰的國(guó)家意識(shí)。因?yàn)楦骷?jí)人大在討論、制定各種法律和法規(guī)時(shí)，都可能是一部分人從本地區(qū)、本部門(mén)利益出發(fā)來(lái)考慮問(wèn)題和提出議案，作為一名人大代表決不能被個(gè)別地區(qū)和部門(mén)利益所綁架，強(qiáng)行將其加到人民頭上，使其變成國(guó)家意志，而是要在以全局利益為重的前提下，將提案涉及的各種利益與人民的根本利益有機(jī)結(jié)合起來(lái)考慮問(wèn)題。三是要有強(qiáng)烈的責(zé)任意識(shí)。一個(gè)公民一旦當(dāng)選為不同層級(jí)的人大代表，他就具有了諸多法律規(guī)定的權(quán)利，諸如提出議案和建議、批評(píng)、意見(jiàn)的權(quán)利，提出人事罷免案的權(quán)利，提出質(zhì)詢(xún)案和進(jìn)行詢(xún)問(wèn)的權(quán)利等，并且他在行使上述權(quán)利的過(guò)程中，還會(huì)受到國(guó)家法律的充分保護(hù)，如他在人大會(huì)上的發(fā)言不受法律追究，非經(jīng)人大會(huì)議批準(zhǔn)，國(guó)家檢察機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)對(duì)其行使批捕權(quán)等。但他在享有上述權(quán)利的同時(shí)，也必須樹(shù)立起強(qiáng)烈的責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識(shí)，因?yàn)楦骷?jí)人大代表的工作千頭萬(wàn)緒，要真正盡職盡責(zé)地做好人大代表的工作，需要付出艱辛的努力和傾注大量的心血。以對(duì)人民負(fù)責(zé)和對(duì)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的關(guān)系為例，如果你身為人大代表，不是從自己的政治良知出發(fā)，只是出于自身利益或小集團(tuán)利益考慮，不斷揣摩所在選區(qū)各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)的意圖去提出議案和進(jìn)行發(fā)言，總是力圖與黨政領(lǐng)導(dǎo)保持高度一致，卻從不考慮如實(shí)反映廣大人民群眾的利益，不能切實(shí)維護(hù)所在選區(qū)廣大選民的切身利益，那么你所做的工作再多，也不能算是合格的人大代表[2]。

由于目前我國(guó)各級(jí)人大代表主要以兼職為主，他們很難抽出大塊時(shí)間和精力去履行代表的職責(zé)，加上從事與人大代表職務(wù)相關(guān)的各種活動(dòng)又沒(méi)有多少經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，主要是依靠自己的政治覺(jué)悟和責(zé)任心來(lái)盡義務(wù)。因此，在很多人看來(lái)人大代表就是一種政治榮譽(yù)，由之就出現(xiàn)了“開(kāi)會(huì)報(bào)個(gè)到，視察掛個(gè)號(hào)”“代表代表，會(huì)完就了”的現(xiàn)象。廣大群眾戲稱(chēng)人大代表是“三只手”，即“與選民見(jiàn)面握握手，人代會(huì)上拍拍手，會(huì)議結(jié)束揮揮手”。那么，如何才能確保人大代表盡職盡責(zé)呢？這就要求以人大代表專(zhuān)職化為前提，逐步建立健全人大代表的監(jiān)督機(jī)制，包括：一是將現(xiàn)有代表法中人大代表權(quán)利和責(zé)任的籠統(tǒng)規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化和具體化，讓每一位代表明確知道自己該做什么和不該做什么，將代表不履行職責(zé)和義務(wù)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任明確化；二是切實(shí)暢通人大代表的“進(jìn)出口”機(jī)制，對(duì)自愿辭職和不適合擔(dān)任人大代表職務(wù)的人員，嚴(yán)格按照法律程序使其辭職或勸其辭職，由原選舉單位選民選出新的代表予以補(bǔ)充更新，并將監(jiān)督代表的方式、手段、程序細(xì)致化，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理和優(yōu)勝劣汰；三是切實(shí)糾正將人大當(dāng)成部分干部延長(zhǎng)政治生命和提高待遇標(biāo)準(zhǔn)的終點(diǎn)站的錯(cuò)誤觀念，鼓勵(lì)更多年富力強(qiáng)又熱愛(ài)人大事業(yè)的中青年干部進(jìn)入人大工作，讓人大這一國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)永遠(yuǎn)充滿(mǎn)生機(jī)和活力。

（三）大力提高各級(jí)人大代表的綜合素質(zhì)

伴隨我國(guó)政治體制改革的不斷深入，人大在我國(guó)政治生活中的重要性正逐步被廣大人民群眾所認(rèn)可，為此人們對(duì)各級(jí)人大代表的整體素質(zhì)提出了越來(lái)越高的要求。人大代表的素質(zhì)高低不僅直接關(guān)系到代表作用的發(fā)揮，也關(guān)系到人民代表大會(huì)的決策質(zhì)量和工作效率。只有人大代表的整體素質(zhì)提高了，他們才能真正充分反映人民的意志，并確保人民意志的實(shí)現(xiàn)，從而真正行使好人民賦予的各項(xiàng)神圣職責(zé)，有力促進(jìn)我國(guó)政治民主化和現(xiàn)代國(guó)家治理體系的形成。學(xué)界普遍認(rèn)為人大代表必須具備以下幾種基本素質(zhì)：一是學(xué)識(shí)素質(zhì)。人大代表不僅應(yīng)懂得法律基礎(chǔ)知識(shí)，還應(yīng)具備立法方面的知識(shí)以及從事職業(yè)相關(guān)的部門(mén)法及專(zhuān)業(yè)方面的知識(shí)。二是業(yè)務(wù)素質(zhì)。人大代表應(yīng)具備豐富的社會(huì)工作經(jīng)驗(yàn)，具備一定的業(yè)務(wù)水平，應(yīng)該是從事某一部門(mén)實(shí)踐工作并達(dá)到一定年限的人。三是能力素質(zhì)。人大代表應(yīng)具備一定的綜合判斷能力和邏輯思維能力以及清晰的語(yǔ)言表達(dá)能力，能夠?qū)姺睆?fù)雜的立法信息材料做出去粗取精、去偽存真、由表及里、由此及彼的科學(xué)判斷，還應(yīng)具備一定的組織管理能力，能夠?qū)α⒎ɑ顒?dòng)中的各種行為進(jìn)行有效的控制與引導(dǎo)。四是政治道德素質(zhì)。人大代表必須具備良好的政治品行修養(yǎng)，牢固樹(shù)立客觀、公正、公平的現(xiàn)代政治價(jià)值觀，能夠不偏不倚地執(zhí)行職務(wù)，不借職務(wù)之便中飽私囊[3]。

與上述要求相比較，我國(guó)現(xiàn)有人大代表的素質(zhì)尚存在巨大的提升空間。由于我國(guó)人口眾多、地域廣闊，這就決定了每屆人大代表在推選過(guò)程和構(gòu)成比例上要考慮到廣泛代表性，涉及地區(qū)名額、界別名額、少數(shù)民族名額、工人和農(nóng)民名額的分配比例以及推選時(shí)間的限制等各種因素，在實(shí)際操作過(guò)程中，人大代表就逐步演變成一種行業(yè)典型或政治榮譽(yù)的代名詞，從而與人大代表的本質(zhì)要求相違背，因?yàn)榈湫秃蜆s譽(yù)與人大代表應(yīng)當(dāng)具備的參政議政能力之間沒(méi)有必然關(guān)聯(lián)。可見(jiàn)，伴隨我國(guó)民主政治和依法治國(guó)步伐的不斷加快，必須進(jìn)一步更新人大代表資格理念，除了強(qiáng)調(diào)人大代表的政治素質(zhì)外，必須切實(shí)提高其法律學(xué)識(shí)素質(zhì)、相關(guān)業(yè)務(wù)素質(zhì)、履職能力素質(zhì)和道德倫理素質(zhì)。為了有效提高人大代表的綜合素質(zhì)，除了人大代表本人通過(guò)刻苦自學(xué)和經(jīng)驗(yàn)積累來(lái)提升素質(zhì)外，國(guó)家應(yīng)拿出固定的經(jīng)費(fèi)建立起高質(zhì)量的人大代表培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，或?qū)⑷舜蟠砼嘤?xùn)列入各級(jí)黨校、行政學(xué)院等干部培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)計(jì)劃之中，對(duì)各級(jí)人大代表進(jìn)行分門(mén)別類(lèi)的專(zhuān)題培訓(xùn)，特別要大力強(qiáng)化對(duì)人大代表的履職培訓(xùn)力度。唯有如此，才能確保我國(guó)各級(jí)人大代表綜合素質(zhì)的不斷提升。

二、程序正義視域下的我國(guó)人大會(huì)議制度

開(kāi)會(huì)議事是人類(lèi)自古至今各類(lèi)經(jīng)濟(jì)、政治、文化等社會(huì)活動(dòng)的必備環(huán)節(jié)，小到一個(gè)部落群體和公民社團(tuán)，大到一個(gè)國(guó)家和國(guó)際組織，與人們工作生活息息相關(guān)的各類(lèi)事務(wù)，都要由不同數(shù)量和級(jí)別的人通過(guò)開(kāi)會(huì)的方式來(lái)議決，而西方的各類(lèi)議會(huì)和我國(guó)的各級(jí)人大作為國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)，召開(kāi)會(huì)議的程序與規(guī)則具有極端重要的示范意義，并對(duì)一個(gè)國(guó)家其他社會(huì)組織的會(huì)議模式發(fā)揮著潛在的規(guī)約和影響作用。為了增強(qiáng)我國(guó)人大集體決策的科學(xué)合理性，有力推動(dòng)各類(lèi)社會(huì)組織治理結(jié)構(gòu)的完善，有效提升人大和各類(lèi)社會(huì)組織的運(yùn)轉(zhuǎn)效率，降低決策溝通的成本，激發(fā)全社會(huì)的創(chuàng)造力，促進(jìn)社會(huì)每個(gè)成員去維護(hù)和爭(zhēng)取正當(dāng)權(quán)益，并培育起健全的現(xiàn)代公民人格，進(jìn)而促進(jìn)我國(guó)的社會(huì)和諧，助推中國(guó)夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)。筆者試圖結(jié)合國(guó)際社會(huì)著名的《羅伯特議事規(guī)則》[4]，對(duì)我國(guó)各級(jí)人大的會(huì)議制度兼及其他社會(huì)組織的會(huì)議方式，從政治倫理學(xué)的視角予以深入透析。

（一）對(duì)我國(guó)各級(jí)人大和社會(huì)組織會(huì)議制度形上之維的道德檢審

要深入透視人類(lèi)社會(huì)形成的各種會(huì)議制度，就必須對(duì)這些會(huì)議制度賴(lài)以奠基的形上之維進(jìn)行道德檢審，包括對(duì)與會(huì)者人性本質(zhì)的深邃洞察、會(huì)議本身所追求的價(jià)值理念、會(huì)議規(guī)則所蘊(yùn)含的道德邏輯。我國(guó)各級(jí)人大和各類(lèi)社會(huì)組織為了某種目的而召開(kāi)的各類(lèi)會(huì)議，作為現(xiàn)代政治決策的重要手段，其所賴(lài)以生成的道德基礎(chǔ)同樣與這些問(wèn)題密不可分。

就與會(huì)者的人性本質(zhì)而言，盡管古今中外圍繞人性問(wèn)題存在性善論、性惡論、性無(wú)善惡論等各種論述，但馬克思關(guān)于“人的本質(zhì)是社會(huì)關(guān)系的總和、人性是具體的而非抽象的、是歷史的而非不變的”等相關(guān)論述仍然是指導(dǎo)我們考察現(xiàn)代人性問(wèn)題的重要指針。在筆者看來(lái)，參與我國(guó)各級(jí)人大會(huì)議或參加各類(lèi)社會(huì)組織會(huì)議的代表們，其所具有的人性特征在本質(zhì)上是極端復(fù)雜的，既有為了廣大人民群眾或所在組織整體利益而提出合理提案的會(huì)議代表，也有為了小集團(tuán)利益而不惜犧牲廣大人民群眾整體利益的特殊會(huì)議代表，更有打著集體利益的幌子去為自身利益服務(wù)的偽善型代表。正如馬克思所言：“把人和社會(huì)連接起來(lái)的唯一紐帶是天然必然性，是需要和私人利益?！盵5]質(zhì)言之，人們所奮斗的一切都與自身和所屬階級(jí)追求的利益相關(guān)。當(dāng)然，這種利益需要包括的內(nèi)容極端豐富，諸如自然需要和社會(huì)需要、個(gè)別需要和普遍需要、物質(zhì)需要和精神需要等，只有用馬克思主義的社會(huì)觀和利益觀去分析會(huì)議代表言行背后的真實(shí)動(dòng)機(jī)和內(nèi)在心理，才能深刻洞悉其隱而不露的人性本質(zhì)。

承認(rèn)我國(guó)各級(jí)人大和各類(lèi)社會(huì)組織會(huì)議代表對(duì)自身利益的追求，并不是要貶低與會(huì)者的人格形象，相反是要充分彰顯各類(lèi)會(huì)議決議的本質(zhì)屬性。要正確認(rèn)識(shí)這一問(wèn)題，就必須了解我國(guó)各級(jí)人大和各類(lèi)社會(huì)組織在召開(kāi)會(huì)議的過(guò)程中，通過(guò)何種價(jià)值理念去有效協(xié)調(diào)和溝通不同個(gè)體或階層的利益訴求。筆者認(rèn)為，現(xiàn)代社會(huì)各類(lèi)會(huì)議所應(yīng)遵循的價(jià)值理念至少應(yīng)包括以下三點(diǎn)內(nèi)容：一是自由與責(zé)任的對(duì)等并重。自由是現(xiàn)代社會(huì)內(nèi)生的一項(xiàng)基本的政治倫理原則，盡管不同的人群對(duì)自由的理解南轅北轍，但從政治倫理學(xué)的角度看，近現(xiàn)代人類(lèi)倫理存在的基礎(chǔ)就奠基在主體自身的自由與責(zé)任之中，而人的真正自由就是自我規(guī)范、自我服從。如德國(guó)哲學(xué)家康德所言，自由就是人為自己立法，只有在意志自由的前提下，主體才能為自己在各類(lèi)會(huì)議上的言行承擔(dān)起道德責(zé)任，因此，自由與責(zé)任對(duì)等并重應(yīng)當(dāng)成為現(xiàn)代公民參與各類(lèi)會(huì)議的基礎(chǔ)性道德要求。二是民主與法治的價(jià)值同位。要真正實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代公民在各類(lèi)會(huì)議上的自由發(fā)言和自由表決就必須大力發(fā)展會(huì)議民主，會(huì)議民主的實(shí)質(zhì)是在會(huì)議決策過(guò)程中多數(shù)人的權(quán)利對(duì)少數(shù)人權(quán)力的制約，會(huì)議民主原則具有普世性?xún)r(jià)值，但一個(gè)國(guó)家或社會(huì)組織究竟采取何種會(huì)議模式來(lái)體現(xiàn)會(huì)議民主原則，只能依據(jù)參與會(huì)議的政治力量對(duì)比狀況、會(huì)議的歷史文化傳統(tǒng)等諸多因素而定。此外，民主與法治相生相伴，只有在法治化規(guī)則指導(dǎo)下的會(huì)議民主才是正常健全的民主，法治要求任何機(jī)構(gòu)和個(gè)人在參加各類(lèi)會(huì)議時(shí)，必須在形式和實(shí)質(zhì)上遵循通過(guò)民主程序制定的各項(xiàng)會(huì)議章程和決議，并使其行為從本質(zhì)上符合會(huì)議精神的內(nèi)在要求。三是功利與公正的辯證統(tǒng)一。功利主要指?jìng)€(gè)人或集團(tuán)通過(guò)會(huì)議決議所展現(xiàn)出的實(shí)質(zhì)性利益分配結(jié)果，公正則包含公平和正義兩重含義，公平包括會(huì)議代表的人格平等和機(jī)會(huì)平等，正義包括會(huì)議名額的分配正義、會(huì)議發(fā)言機(jī)會(huì)的持有正義、會(huì)議議程的程序正義、會(huì)議所做決議的實(shí)質(zhì)正義等內(nèi)容。

從我國(guó)各級(jí)人大特別是基層人大和各類(lèi)社會(huì)組織召開(kāi)會(huì)議時(shí)的實(shí)際狀況看，上述現(xiàn)代政治的基礎(chǔ)性?xún)r(jià)值理念還未完全得到落實(shí)。要解決我國(guó)各類(lèi)會(huì)議存在的上述問(wèn)題，使現(xiàn)代政治的基本價(jià)值理念在我國(guó)各級(jí)人大特別是基層人大和各類(lèi)社會(huì)組織召開(kāi)的會(huì)議中得到有效貫徹，就必須充分吸納世界各國(guó)特別是發(fā)達(dá)國(guó)家的會(huì)議規(guī)則倫理，建構(gòu)起我國(guó)各類(lèi)會(huì)議制度的標(biāo)準(zhǔn)化議事規(guī)則體系。其間，《羅伯特議事規(guī)則》尤其值得高度關(guān)注和認(rèn)真借鑒，它基于對(duì)人類(lèi)本性的深邃洞察和對(duì)現(xiàn)代政治價(jià)值理念的孜孜追求，建構(gòu)起了一整套簡(jiǎn)便易行和精準(zhǔn)得當(dāng)?shù)臅?huì)議規(guī)則體系。有學(xué)者將其概括為“三綱五?！盵4]，“三綱”指三大權(quán)利，即與會(huì)代表多數(shù)人的權(quán)利、少數(shù)人的權(quán)利和缺席者的權(quán)利?！拔宄！敝肝屙?xiàng)基本原則：一是基于保障個(gè)人權(quán)利和自由平等理念確立的一人一票原則；二是以民主對(duì)話(huà)和充分審議為目的的一時(shí)一件原則；三是為節(jié)約會(huì)議成本和提高決策效率而確立的一事一議原則（除非有2/3以上贊成再議）；四是多數(shù)票決原則（一般事項(xiàng)半數(shù)為多數(shù)，重大事項(xiàng)2/3或3/4為多數(shù)）；五是法定人數(shù)原則（與會(huì)代表未到法定人數(shù)會(huì)議無(wú)效）。此外，還包括意見(jiàn)相左的雙方必須輪流得到發(fā)言權(quán)、主席必須請(qǐng)反方參與表決、禁止脫離會(huì)議主題進(jìn)行人身攻擊、辯論必須圍繞待決議題展開(kāi)等。這種由元規(guī)則和分支規(guī)則構(gòu)成的環(huán)環(huán)相扣且完備自洽的會(huì)議規(guī)則體系是一種法治狀態(tài)下的制衡，它明文約定在先，嚴(yán)明執(zhí)行在后，能夠公正保護(hù)各方利益和促進(jìn)社會(huì)信任，是一種長(zhǎng)效、穩(wěn)定、可預(yù)期、可持續(xù)的制衡，完全區(qū)別于我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)人治狀態(tài)下的隱蔽性制衡。

（二）不斷確立和完善我國(guó)人大會(huì)議制度的各類(lèi)正義性程序規(guī)則

前已備述，我國(guó)各級(jí)人大作為國(guó)家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，它召開(kāi)會(huì)議的程序與規(guī)則具有極端重要的示范意義，并對(duì)我國(guó)其他社會(huì)組織的會(huì)議模式發(fā)揮著潛在的規(guī)約和影響作用。有鑒于此，筆者試圖對(duì)目前我國(guó)人大會(huì)議制度在程序規(guī)則方面存在的主要問(wèn)題予以道德檢審，并以程序正義為指針，提出各種有待補(bǔ)充和完善的政策建議。

首先是各級(jí)人大的會(huì)期制度改革。新中國(guó)成立之后很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)人大開(kāi)會(huì)的時(shí)間間隔和具體開(kāi)會(huì)時(shí)間是不確定的，直到改革開(kāi)放后的1985年六屆全國(guó)人大三次會(huì)議在春季召開(kāi)，之后才逐步固定下來(lái)。但現(xiàn)在的問(wèn)題是每年召開(kāi)人大會(huì)議時(shí)，被審查的《政府工作報(bào)告》、國(guó)家預(yù)算和決算情況、高檢和高法來(lái)年的工作計(jì)劃早已在執(zhí)行之中，人大的審議就變成了純粹的走形式。在信息技術(shù)和通信手段非常發(fā)達(dá)的今天，各種統(tǒng)計(jì)結(jié)果能夠在每年年底前后準(zhǔn)時(shí)出爐，因此，將人大開(kāi)幕時(shí)間提前至每年的1月份同國(guó)家計(jì)劃和財(cái)政年度盡量一致起來(lái)是能夠做到的。此外，各級(jí)人大的會(huì)期過(guò)于短暫，導(dǎo)致人大代表的議案、質(zhì)詢(xún)案無(wú)法被列入會(huì)議議程，只能由常委會(huì)和其他部門(mén)會(huì)后展開(kāi)，從而極大地限制了人大代表的民主權(quán)利，降低了人大會(huì)議的民主精神。幾千人聚到一起開(kāi)上幾天會(huì)議，花費(fèi)的人力、物力、財(cái)力很大，獲得的會(huì)議效果十分有限，要真正實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主，只能通過(guò)縮減代表人數(shù)、實(shí)施代表專(zhuān)職化和延長(zhǎng)會(huì)期的方式來(lái)充分發(fā)揮人大的作用。

其次是會(huì)議的組織準(zhǔn)備和文件準(zhǔn)備。最近十多年來(lái)，全國(guó)人大都是在12月份的常委會(huì)上做出來(lái)年召開(kāi)全國(guó)人大會(huì)議的決定，并將有關(guān)議程通知代表。需要在大會(huì)上審議的主要文件都要等到開(kāi)會(huì)報(bào)到后才能拿到，為了讓代表有充足的時(shí)間進(jìn)行閱讀，并能夠熟悉相關(guān)情況，應(yīng)將會(huì)議審議的《政府工作報(bào)告》、國(guó)家預(yù)算和決算執(zhí)行情況的報(bào)告、高檢和高法的報(bào)告及常委會(huì)的工作報(bào)告提前發(fā)到代表手中。此外，對(duì)有大量代表提出的議案，特別是一個(gè)代表團(tuán)提出的議案，也應(yīng)將該議案以及與之相關(guān)的材料提前發(fā)到代表手中。即使到了開(kāi)會(huì)時(shí)這些報(bào)告和議案作了修改也無(wú)關(guān)緊要，否則，在報(bào)到之后短暫的會(huì)議期間讓代表們對(duì)眾多的報(bào)告進(jìn)行審議，除了自己極為熟悉的領(lǐng)域外，代表們不可能對(duì)匆匆瀏覽的諸多報(bào)告提出任何實(shí)質(zhì)性的修改建議，特別是國(guó)家預(yù)算和決算執(zhí)行情況的報(bào)告，沒(méi)有專(zhuān)業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備，不下大力氣精心研讀，是無(wú)法搞懂其具體內(nèi)涵的。

再次是會(huì)議形式和審議質(zhì)量?，F(xiàn)在人大的會(huì)議主要由主席團(tuán)會(huì)議、代表大會(huì)、代表團(tuán)會(huì)議、小組會(huì)議這四種基本形式，如何在主席團(tuán)會(huì)議中充分發(fā)揚(yáng)民主是開(kāi)好人大其他會(huì)議的前提和基礎(chǔ)；而增加全體會(huì)議的次數(shù)，讓部分代表圍繞會(huì)議審議主題發(fā)表不同看法則是保障人大會(huì)議民主的關(guān)鍵；特別是要大力避免各代表團(tuán)會(huì)議變成當(dāng)?shù)攸h政一把手匯報(bào)成績(jī)和布置工作的機(jī)會(huì)；而小組會(huì)議在讓代表充分發(fā)表意見(jiàn)的同時(shí)，不能總是自說(shuō)自話(huà)，必須集思廣益且能夠就重要議題達(dá)成共識(shí)。要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，就必須提高人大會(huì)議的審議質(zhì)量，不能把審議報(bào)告的過(guò)程當(dāng)成高唱贊歌和學(xué)習(xí)貫徹的過(guò)程，這需要人大代表提高綜合素質(zhì)，豐富專(zhuān)業(yè)知識(shí)，了解報(bào)告所涉問(wèn)題的真實(shí)情況，強(qiáng)化參政議政能力，按照會(huì)議要求的發(fā)言時(shí)限認(rèn)真做好發(fā)言準(zhǔn)備，杜絕即興發(fā)言和隨意打斷他人發(fā)言，真正站在國(guó)家和民族的高度提出自己有分量的真知灼見(jiàn)。

（三）在各級(jí)人大和社會(huì)組織的會(huì)議上實(shí)施辯論的正當(dāng)性及倫理要求

要真正提高各級(jí)人大和各類(lèi)社會(huì)組織的會(huì)議質(zhì)量，關(guān)鍵是逐步實(shí)施會(huì)議辯論制度，筆者之所以強(qiáng)調(diào)辯論的重要性，原因有三：一是從與會(huì)代表價(jià)值觀的角度看，由于人類(lèi)生活的客觀世界是由紛繁復(fù)雜的萬(wàn)事萬(wàn)物構(gòu)成的，這就決定了人們對(duì)其所生活世界的主觀看法必定是多種多樣的，加之，每個(gè)與會(huì)者的家庭成長(zhǎng)背景、社會(huì)生活履歷、專(zhuān)業(yè)知識(shí)結(jié)構(gòu)存在重大差別，這就決定了與會(huì)代表之間在個(gè)體的深層價(jià)值觀層面是無(wú)法完全一致和徹底溝通的，從而使得每一個(gè)人在參加任何形式的會(huì)議時(shí)，都可能對(duì)同一個(gè)議案產(chǎn)生不同的看法和主張。通過(guò)會(huì)議辯論的方式來(lái)申述對(duì)各種議案的真實(shí)看法，向與會(huì)者辯明其利弊，這就決定了會(huì)議辯論的必然性、必要性和合理性。二是從人類(lèi)古今中外的會(huì)議經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，無(wú)論是中國(guó)漫長(zhǎng)的封建社會(huì)，還是西方的古希臘羅馬、中世紀(jì)和近現(xiàn)代，任何一個(gè)開(kāi)明的統(tǒng)治者在做出重大決策時(shí)都會(huì)通過(guò)開(kāi)會(huì)聽(tīng)取正反兩方面的意見(jiàn)和主張，如中國(guó)歷代名君都把文武百官在朝堂之上的庭辯作為治國(guó)理政的重要手段，而古希臘和古羅馬時(shí)代的辯論術(shù)更是從政者必備的基本技能之一，即使在黑暗的中世紀(jì)，以教皇為代表的各級(jí)教會(huì)的主教、神父?jìng)冊(cè)趯?duì)重大宗教事務(wù)進(jìn)行管理的過(guò)程中，宗教大會(huì)上也同樣盛行辯論之風(fēng)。三是現(xiàn)代民主的要義就在于，在人大、議會(huì)和各類(lèi)社會(huì)組織的會(huì)議上，要讓強(qiáng)勢(shì)一方懂得他們應(yīng)該讓弱勢(shì)一方有機(jī)會(huì)充分、自由地表達(dá)自己的意見(jiàn)，與此同時(shí)，也要讓弱勢(shì)一方明白既然他們的主張不占多數(shù)，就不能再去違背會(huì)議規(guī)則進(jìn)行無(wú)序抗?fàn)?，而是?yīng)該做出文明體面的讓步，把對(duì)方的觀點(diǎn)作為全體的決定來(lái)承認(rèn)并積極地參與實(shí)施，同時(shí)他們也知道將來(lái)他們?nèi)匀挥袡?quán)利通過(guò)規(guī)則的改變來(lái)影響局勢(shì)的發(fā)展。因此，只有通過(guò)公開(kāi)明晰的辯論說(shuō)服對(duì)方，才能夠得出最大限度的符合組織整體利益的決定，使大家心悅誠(chéng)服地去執(zhí)行決定。

既然公開(kāi)辯論之于各類(lèi)會(huì)議具有極端重要的價(jià)值和意義，那么，應(yīng)根據(jù)何種倫理規(guī)則來(lái)開(kāi)展高效有序的會(huì)議辯論呢？依據(jù)對(duì)《羅伯特議事規(guī)則》的研究結(jié)果，筆者認(rèn)為，參與辯論的與會(huì)者至少應(yīng)當(dāng)遵循以下倫理規(guī)則：一是主持人要恪守公平正義原則。由于辯論的目的是要一個(gè)組織的全體成員通過(guò)會(huì)議協(xié)商的方式表達(dá)其總體意愿，從而防止主持人權(quán)力過(guò)大，任憑其主觀意愿和個(gè)人判斷對(duì)存在爭(zhēng)議的問(wèn)題做出裁斷，強(qiáng)加到組織頭上。這就要求對(duì)主持人的權(quán)力與責(zé)任做出明確規(guī)定。質(zhì)言之，主持人的職責(zé)不是使自己的意見(jiàn)成為多數(shù)意見(jiàn)，而是通過(guò)維持會(huì)議秩序和流程使各成員在充分知情的基礎(chǔ)上自由產(chǎn)生多數(shù)意見(jiàn)，其間，要確保發(fā)言機(jī)會(huì)均等，主持人不能總結(jié)他人發(fā)言和對(duì)待決議題的是非利弊發(fā)表個(gè)人意見(jiàn)，如主持人要發(fā)言，必須授權(quán)他人主持，主持人對(duì)此類(lèi)做法要極為謹(jǐn)慎。二是在會(huì)議辯論之前必須制定出大家一致接受的合理性會(huì)議規(guī)則。例如：要明確會(huì)議主題內(nèi)容，確定切實(shí)可行的操作程序，規(guī)定好與會(huì)者的發(fā)言順序、發(fā)言時(shí)限、發(fā)言次數(shù)；正方一旦提出動(dòng)議，必須保證反方的優(yōu)先發(fā)言權(quán)，同一次會(huì)議圍繞同一主題，已經(jīng)辯論過(guò)的成員要保證未曾參與辯論成員的優(yōu)先發(fā)言權(quán)；嚴(yán)格禁止權(quán)威人士依靠自己的資歷或威望去隨意打斷他人發(fā)言，毫無(wú)節(jié)制地發(fā)表自己的看法和主張，一旦主持人根據(jù)會(huì)議規(guī)則打斷其發(fā)言，發(fā)言者必須立即就座，不能無(wú)理取鬧或擾亂會(huì)場(chǎng)。此外，主持人有權(quán)對(duì)利用合規(guī)的議事手段提出不良動(dòng)議或故意拖延會(huì)議進(jìn)程的代表提出警告或拒絕其發(fā)言。三是與會(huì)者必須嚴(yán)格遵守會(huì)議道德禮儀。包括要稱(chēng)呼主持人或辯論方的職務(wù)、職稱(chēng)或“主持人”“某某代表”等，不能直呼其名；任何人只能對(duì)著主席發(fā)言，不能對(duì)著反方發(fā)言，即使要對(duì)反方提出異議，也要通過(guò)主持人展開(kāi)，參與辯論的各方不可擺脫主持人去直接辯論；嚴(yán)格禁止質(zhì)疑發(fā)言者的主觀動(dòng)機(jī)或使用侮辱性語(yǔ)言對(duì)其進(jìn)行人身攻擊，因?yàn)閯?dòng)機(jī)無(wú)法證實(shí)且質(zhì)疑動(dòng)機(jī)必導(dǎo)致矛盾激化；發(fā)言者必須圍繞待決議題的利弊進(jìn)行辯論，并嚴(yán)格遵守會(huì)議規(guī)定的發(fā)言時(shí)限和次數(shù)，不能脫離主題進(jìn)行漫無(wú)邊際的閑聊；不能對(duì)會(huì)議已經(jīng)做出的決定或行動(dòng)再去發(fā)表反對(duì)意見(jiàn)，除非這個(gè)決定或行動(dòng)被重新引入會(huì)議成為當(dāng)前待決的議題，特別要禁止與會(huì)者對(duì)自己提出的動(dòng)議或主張發(fā)表反面意見(jiàn)，但允許其撤回動(dòng)議或自己去投自己的反對(duì)票。四是制定公正合理的表決原則。在約定發(fā)言次數(shù)和時(shí)限用盡之后，開(kāi)始投票表決，但會(huì)議必須在正式表決之前依據(jù)動(dòng)議的重要性程度確定計(jì)票基準(zhǔn)和表決原則，如憲法修正案之類(lèi)的極端重要的議案要全票通過(guò)；重大事項(xiàng)的決定要2/3或3/4通過(guò)；普通議案過(guò)半數(shù)即可。一旦表決結(jié)果出爐，無(wú)論支持或反對(duì)方都必須服從照辦。在許多發(fā)展中國(guó)家或公民文化欠發(fā)達(dá)地區(qū)，當(dāng)與會(huì)者對(duì)表決結(jié)果不滿(mǎn)時(shí)，開(kāi)始提出上訴或質(zhì)疑計(jì)票程序，進(jìn)而發(fā)動(dòng)自己的支持者通過(guò)各種手段進(jìn)行抗議或拒不執(zhí)行已經(jīng)表決的議案，其結(jié)果只能是不斷加大彼此溝通的成本和持續(xù)耗費(fèi)眾多社會(huì)資源，最終引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。如何改變這一民主亂象，無(wú)疑是當(dāng)代世界范圍內(nèi)民主政治制度倫理建設(shè)亟待深入探索和盡快求解的難題。

三、對(duì)我國(guó)各級(jí)人大監(jiān)督效能的三維透析

我國(guó)的人民代表大會(huì)與其他國(guó)家的立法機(jī)關(guān)一樣，主要功能包括立法權(quán)、決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)。從改革開(kāi)放三十多年來(lái)我國(guó)各級(jí)人大的實(shí)際運(yùn)行狀況看，立法權(quán)和決定權(quán)的實(shí)施情況相對(duì)要好一些，就立法權(quán)而言，經(jīng)過(guò)全國(guó)人大的艱苦努力，已經(jīng)初步建構(gòu)起中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系。就決定權(quán)而言，中共中央和各級(jí)政府許多重大政策的出臺(tái)也開(kāi)始逐步通過(guò)法制程序?qū)⑵渥優(yōu)閲?guó)家意志，使得人大對(duì)國(guó)家重大事務(wù)的決定權(quán)正在顯著提高。相比之下，我國(guó)各級(jí)人大對(duì)“一府兩院”監(jiān)督權(quán)的實(shí)施則不盡如人意，對(duì)人民群眾普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題關(guān)注不夠，一些監(jiān)督工作流于形式，缺乏實(shí)際效果，其實(shí)際地位與法律地位存在巨大反差，距離“只有讓人民來(lái)監(jiān)督政府，政府才不會(huì)懈怠；只有人人起來(lái)負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息”的制度理想還相差甚遠(yuǎn)?；谏鲜稣J(rèn)知，筆者試圖從政治倫理學(xué)的視角對(duì)我國(guó)各級(jí)人大的監(jiān)督職能予以簡(jiǎn)要剖析。

（一）人大監(jiān)督不力的思想根源和制度障礙

我國(guó)憲法明確規(guī)定“一府兩院”由人大產(chǎn)生、對(duì)人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督，但由于憲法和有關(guān)法律未對(duì)監(jiān)督的具體程序予以細(xì)化，致使相關(guān)規(guī)定缺乏可操作性，因而難以實(shí)施。導(dǎo)致這種現(xiàn)象的原因是多方面的，從思想根源上看，主要是各級(jí)人大代表及其常委會(huì)成員對(duì)人大監(jiān)督的性質(zhì)存在不同看法，有學(xué)者將其概括為以下三點(diǎn)：一是寓監(jiān)督于支持之中；二是寓支持于監(jiān)督之中；三是監(jiān)督就是支持。從全國(guó)各級(jí)人大的實(shí)際狀況看，占主流地位的觀點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)支持，淡化監(jiān)督和制約，之所以出現(xiàn)此種局面，這與各級(jí)人大常委會(huì)成員主觀思想上存在兩個(gè)“怕”字密切相關(guān)：一怕自己麻煩。許多到人大工作的干部把人大當(dāng)成安置老干部的“夕陽(yáng)所”，到了人大就是“船到碼頭車(chē)到站”，多一事不如少一事，乃至自我嘲笑人大是“三子登科”，即大牌子、老頭子和空架子，將人大監(jiān)督視為履行法律程序。二怕別人說(shuō)自己麻煩。擔(dān)心在“一府兩院”工作的領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)自己是干擾工作，越權(quán)行事，一旦和他們搞僵了關(guān)系，許多于公于私的事情都不好辦。加之，在“一府兩院”工作的領(lǐng)導(dǎo)干部本身就不想被監(jiān)督，缺乏接受監(jiān)督的自覺(jué)性和主動(dòng)性，甚至充滿(mǎn)抵觸情緒，認(rèn)為是“平白無(wú)故多一個(gè)婆婆”[6]。

人大監(jiān)督之所以動(dòng)力不足，除了上述思想根源外，更重要的制度根源是在新中國(guó)成立之后的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，黨在很多時(shí)候都是高于或游離于憲法和國(guó)家政權(quán)之外，改革開(kāi)放后的今天，許多地方的政治生態(tài)仍然是“重大問(wèn)題由黨委決定，政府去辦，把人大撇在一邊”。因?yàn)槲覀儑?guó)家政權(quán)運(yùn)作的實(shí)際情況是各級(jí)黨委發(fā)揮著總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，并直接行使諸多公共事務(wù)的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)，但又不完全受人大監(jiān)督，更不向人大報(bào)告工作和接受質(zhì)詢(xún)。特別是在省級(jí)以下的地市、縣級(jí)政治體制架構(gòu)中，地方黨委書(shū)記或副書(shū)記并不兼任人大主任，而政府一把手同時(shí)是黨委副書(shū)記，人大主任在地方黨委會(huì)中的地位低于政府一把手，乃至根本不是地方黨委的常委，從而也就沒(méi)有權(quán)力和膽量去監(jiān)督在黨內(nèi)比自己政治地位還要高的政府一把手。加之，我國(guó)憲法總則中雖然強(qiáng)調(diào)黨必須在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng)，但又未在具體法律條文中規(guī)定執(zhí)政黨的活動(dòng)范圍和活動(dòng)程序，這就必然導(dǎo)致邏輯上的自相矛盾。要徹底改變這一局面就必須澄清“將約束黨權(quán)視為削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)”的似是而非的極端錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)，因?yàn)槊裰髋c法治的辯證統(tǒng)一是現(xiàn)代政治倫理的核心價(jià)值理念，而民主與法治的根本旨意就是規(guī)范和制約公共權(quán)力。中國(guó)共產(chǎn)黨革命成功后以領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)整體的方式組建并進(jìn)入人大和“一府兩院”，因而對(duì)國(guó)家各個(gè)權(quán)力機(jī)構(gòu)的限制必然體現(xiàn)為對(duì)“黨權(quán)”的限制，政黨必須正視并按照這一邏輯規(guī)律來(lái)自我限制其所擁有的公共權(quán)力，包括在憲法和法律中明確規(guī)定黨行使公共權(quán)力的方式和邊界，不能動(dòng)輒就用黨政機(jī)關(guān)制訂政策并聯(lián)合發(fā)文的方式去管理公共事務(wù)，要真正通過(guò)程序?qū)Ⅻh的重大決策轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家法律和國(guó)家意志，切實(shí)做到依憲行政和依法行政。黨的各級(jí)組織中個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)和部門(mén)不受約束和肆無(wú)忌憚地行使公共權(quán)力，可能會(huì)給個(gè)人和某些機(jī)構(gòu)帶來(lái)權(quán)力欲的滿(mǎn)足感，但最終會(huì)把黨權(quán)引向與政權(quán)、民權(quán)對(duì)立的境地，乃至失去政權(quán)和民心，從這種意義上講，不從憲法和法律層面限制黨權(quán)才是真正地削弱黨權(quán)。

要真正充分發(fā)揮各級(jí)人大的監(jiān)督職能，就要通過(guò)制度和體制改革改變“寓監(jiān)督于支持之中”和“寓支持于監(jiān)督之中”這兩種模糊認(rèn)識(shí)，真正把監(jiān)督視為最好的支持，使人大的監(jiān)督職能名副其實(shí)地得到落實(shí)。

（二）人大監(jiān)督的本質(zhì)特征及其重點(diǎn)領(lǐng)域

既然從制度層面正確處理黨權(quán)、政權(quán)與民權(quán)的關(guān)系是確保人大監(jiān)督職能得以落實(shí)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，那么，究竟如何加強(qiáng)人大的作用呢？有不少學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)按照部分省市省級(jí)人大常委會(huì)主任由省委書(shū)記兼任的模式，讓地市、縣級(jí)人大常委會(huì)主任由同級(jí)黨委書(shū)記兼任。筆者認(rèn)為，從表面上看這種做法似乎是提高了地方人大在現(xiàn)行體制中的政治地位，但由于地市、縣級(jí)的黨委書(shū)記不同于省委書(shū)記，他們作為地方政權(quán)的樞紐和核心，其所面對(duì)的管理對(duì)象主要是基層具體事務(wù)，日常工作內(nèi)容極其繁雜，即使兼任同級(jí)人大常委會(huì)主任也無(wú)法拿出大量精力從事人大具體工作，更為可行的做法是讓同級(jí)黨委中接受本級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)的紀(jì)委書(shū)記兼任人大常委會(huì)主任，因?yàn)榧o(jì)委書(shū)記的工作性質(zhì)與人大常委會(huì)主任的職責(zé)要求具有一定程度的契合性，這樣做既提高了人大常委會(huì)主任在黨委常委中的地位，又實(shí)現(xiàn)了人大監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督的內(nèi)在一致性，能夠更好地保障人大監(jiān)督職能的有效發(fā)揮，因而，也就具有了更強(qiáng)的倫理合法性和可操作性。

還有學(xué)者認(rèn)為，政府的部門(mén)那么多，人大的部門(mén)那么少，這種現(xiàn)狀不可能使政府權(quán)力得到約束和監(jiān)督，因此，應(yīng)當(dāng)在人大中逐步增加各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)對(duì)應(yīng)監(jiān)督各政府部門(mén)[7]。筆者認(rèn)為，持這種主張的人其主觀愿望固然是強(qiáng)化人大的監(jiān)督職能，但在實(shí)際政治生活中缺乏基本的可操作性，其不當(dāng)之處在于它完全混淆了人大監(jiān)督同行政監(jiān)察、司法監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督的根本區(qū)別。因?yàn)槿舜蟊O(jiān)督的本質(zhì)特征是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)家政治生活中的重大問(wèn)題的監(jiān)督，完全不同于“一府兩院”中某一監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)所轄領(lǐng)域具體問(wèn)題的監(jiān)督。但筆者認(rèn)為，為了加強(qiáng)人大機(jī)構(gòu)對(duì)政府財(cái)政的監(jiān)督職能，將國(guó)家審計(jì)部門(mén)劃歸人大管理，成立專(zhuān)門(mén)的財(cái)政撥款委員會(huì)，對(duì)政府的預(yù)算和決算予以嚴(yán)格的審計(jì)管理，則十分必要。因?yàn)楦骷?jí)政府權(quán)力的行使都離不開(kāi)政府財(cái)政的支持，只要監(jiān)督好政府的錢(qián)袋子，就為人大監(jiān)督職能的發(fā)揮奠定了重要基礎(chǔ)。

建構(gòu)好符合現(xiàn)代政治倫理規(guī)則的人大監(jiān)督制度是有效發(fā)揮人大監(jiān)督職能的組織保障，那么，人大究竟應(yīng)當(dāng)將其監(jiān)督重點(diǎn)放在哪些領(lǐng)域呢？結(jié)合我國(guó)人大監(jiān)督法的基本要求和目前的政治現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，人大監(jiān)督的重點(diǎn)應(yīng)該主要是以下幾個(gè)領(lǐng)域：一是在我國(guó)還未成立憲法法院之前，人大監(jiān)督的重點(diǎn)首先應(yīng)當(dāng)是對(duì)“一府兩院”開(kāi)展工作過(guò)程中頒布的條例、政策和司法解釋等是否存在違憲行為予以重點(diǎn)檢查和查處，因?yàn)閼椃ㄊ俏覈?guó)的根本大法，堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)和依憲行政。二是在聽(tīng)取和審議“一府兩院”年度報(bào)告過(guò)程中，每年都要有選擇有計(jì)劃地對(duì)若干重大問(wèn)題予以審查和質(zhì)詢(xún)，同時(shí)要把對(duì)“一府兩院”工作開(kāi)展不定期質(zhì)詢(xún)列入人大的日常工作議程；三是要緊緊抓住關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題予以監(jiān)督，諸如對(duì)義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、拆遷補(bǔ)償?shù)葘?zhuān)項(xiàng)整治活動(dòng)予以監(jiān)督，并將監(jiān)督的辦理情況和具體結(jié)果向社會(huì)及時(shí)公布；四是黨委在選拔任用干部的過(guò)程中必須充分尊重人大意見(jiàn)，不能硬性要求人大代表必須讓黨委推舉的干部高票當(dāng)選，要從黨的優(yōu)秀干部人才儲(chǔ)備庫(kù)中選拔更多人才，通過(guò)提供差額人選名單供人大代表和常委會(huì)成員自主選擇，真正改變?nèi)舜髢H是履行干部任命程序的“橡皮圖章”形象；五是對(duì)人大出臺(tái)的事關(guān)國(guó)計(jì)民生的各種法律開(kāi)展形式多樣和不同層級(jí)的辯論和聽(tīng)證活動(dòng)，要讓辯論和聽(tīng)證活動(dòng)常態(tài)化，讓全體公民從各級(jí)人大開(kāi)展的辯論與聽(tīng)證活動(dòng)中逐步學(xué)會(huì)熟練運(yùn)用議事規(guī)則的能力，提高公民和各種社會(huì)組織合法有序參與國(guó)家管理的能力。

（三）深入探索基層人大監(jiān)督體制的創(chuàng)新

伴隨中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，利益主體多元化、利益趨向多極化、利益差別顯性化、利益矛盾集中化已經(jīng)成為我國(guó)的社會(huì)常態(tài)，通過(guò)大力推進(jìn)政治體制改革來(lái)疏導(dǎo)民怨和化解矛盾，無(wú)疑是我國(guó)未來(lái)政治發(fā)展的必由之路。我國(guó)政治體制改革實(shí)施必須堅(jiān)持上下結(jié)合的方針，即除了重視頂層設(shè)計(jì)外，更要積極探索基層制度改革的理想路徑。其中，把縣鄉(xiāng)基層人大代表的選舉制度和工作制度作為改革的重要突破口無(wú)疑是值得選擇的方案之一，因?yàn)槲覈?guó)實(shí)施縣鄉(xiāng)人大制度的目的就是要讓基層人大代表能夠及時(shí)反映所在選區(qū)選民的意見(jiàn)，從而通過(guò)人大制度來(lái)化解基層的社會(huì)矛盾，但是由于現(xiàn)有基層人大代表選舉制度和工作制度存在著諸多缺陷，使得基層人民群眾的意見(jiàn)主要通過(guò)信訪渠道來(lái)反映。學(xué)界的大量研究表明，在高度信息化的今天，專(zhuān)事信訪的人民群眾非常清楚地懂得，信訪制度本質(zhì)上就是涉事各方追求自身利益最大化的制度平臺(tái)，一方面國(guó)家既要為民做主，又要維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。另一方面，既要對(duì)基層政府的違法現(xiàn)象進(jìn)行嚴(yán)厲查處，又要促使基層官員認(rèn)真執(zhí)行上級(jí)政令。面對(duì)這種內(nèi)在的政治悖論，信訪群眾的行動(dòng)邏輯是：地方政府怕什么，他們就偏偏做什么，政府怕群眾去北京上訪，群眾就一定去北京上訪，使高層給基層施壓以便盡快解決問(wèn)題[8]。

如何有效化解基層的社會(huì)矛盾？眾多學(xué)者總結(jié)國(guó)內(nèi)外的基本經(jīng)驗(yàn)后普遍認(rèn)為，真正的治本之策是撤銷(xiāo)各級(jí)黨政部門(mén)的信訪機(jī)構(gòu)，把信訪群眾集中到基層人民代表大會(huì)，通過(guò)人大代表來(lái)監(jiān)督基層“一府兩院”的工作，從而逐步建立和完善廣大民眾和各種社會(huì)組織的利益表達(dá)機(jī)制。例如，通過(guò)組織縣鄉(xiāng)人大代表對(duì)本選區(qū)的重要信訪案件進(jìn)行調(diào)查，并依據(jù)調(diào)查結(jié)果向成為信訪對(duì)象的“一府兩院”提出質(zhì)詢(xún)，直到向嚴(yán)重瀆職、失職甚至涉嫌犯罪的領(lǐng)導(dǎo)干部提出罷免動(dòng)議。當(dāng)然，要做到這一點(diǎn)就必須讓公眾通過(guò)制度化的政治參與，來(lái)選舉出能夠真正代表他們利益的人大代表，并為這些人大代表提供基本的工作和生活條件。實(shí)際上這些年來(lái)許多人大代表也為此進(jìn)行了大量制度創(chuàng)新的嘗試，筆者曾經(jīng)多次到浙江義烏對(duì)全國(guó)人大代表私營(yíng)企業(yè)家周曉光進(jìn)行訪談，義烏市建設(shè)局免費(fèi)為她提供了人大代表個(gè)人辦公室，她聘請(qǐng)退休干部、大學(xué)教授等構(gòu)成的志愿者隊(duì)伍，大量?jī)A聽(tīng)、整理、反映選民意見(jiàn)，并在電視上自費(fèi)發(fā)布廣告征詢(xún)選民議案，引發(fā)社會(huì)各界廣泛關(guān)注，隨后浙江、湖南、廣東、四川等省的不少人大代表紛紛效仿，被輿論界認(rèn)為是人大代表意識(shí)的一次大覺(jué)醒[9]。但從近年全國(guó)人大下發(fā)的各種文件看，其基本傾向是更加強(qiáng)調(diào)人大代表在閉會(huì)期間要參加各級(jí)人大常委會(huì)統(tǒng)一組織的調(diào)研、考察活動(dòng)，不主張?jiān)O(shè)立專(zhuān)職代表和個(gè)人工作室。筆者認(rèn)為，這與世界民主發(fā)展的基本大勢(shì)、中國(guó)政治體制改革的總體趨勢(shì)和廣大民眾日益增長(zhǎng)的政治經(jīng)濟(jì)利益訴求不相符合，如何拿出鄧小平同志當(dāng)年支持經(jīng)濟(jì)改革的膽魄和勇氣，充分調(diào)動(dòng)廣大人民群眾的政治積極性，鼓勵(lì)大家去勇敢地試大膽地闖，仍然是我國(guó)基層人大監(jiān)督制度創(chuàng)新面臨的政治難題。

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2016-06-05

靳鳳林，男，河北新樂(lè)人，中共中央黨校哲學(xué)部倫理學(xué)教研室主任、教授、博士生導(dǎo)師，清華大學(xué)哲學(xué)博士，中國(guó)倫理學(xué)會(huì)常務(wù)理事，中國(guó)政治倫理學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)，主要從事政治倫理和比較倫理研究。