李晶

（北京警察學(xué)院 法律系，北京 102202）

訴訟規(guī)律視角下的刑事裁量權(quán)規(guī)范研究

李晶

（北京警察學(xué)院 法律系，北京 102202）

公安司法機關(guān)行使刑事裁量權(quán)存在失范現(xiàn)象的要因之一就是刑事司法體制和機制的設(shè)置在某些方面悖離訴訟規(guī)律的基本要求，繼而導(dǎo)致在刑事裁量過程中刑事訴訟的應(yīng)然要求與公安司法人員的實然利益發(fā)生抵牾。遵從訴訟規(guī)律，保證刑事裁量權(quán)規(guī)范行使，未來至少可從三個方面予以努力：一是理順專門機關(guān)相互關(guān)系，逐步取消配合原則；二是完善司法決策形成機制，實現(xiàn)案件親歷者和決定作出者的同一；三是優(yōu)化業(yè)績評價體系，重視靜態(tài)指標(biāo)和動態(tài)指標(biāo)的有機結(jié)合。

訴訟規(guī)律；刑事裁量權(quán)；專門機關(guān)；司法決策；業(yè)績評價

刑事裁量權(quán)，一般是指在刑事司法過程中，公安司法人員以法律規(guī)則、原則以及立法精神為依據(jù)，根據(jù)案件的具體情況在兩個或兩個以上的選項中進(jìn)行斟酌并最終決定選擇一項的權(quán)力。刑事裁量權(quán)是在肯定法律普遍性的基礎(chǔ)上，尋求法律解決糾紛對實質(zhì)正義的反饋與回應(yīng)，進(jìn)而實現(xiàn)形式合理性和實質(zhì)合理性的有機結(jié)合?！爸灰藗冊谧非蠓傻钠毡樾浴⒋_定性和客觀性同時又不放棄追求妥當(dāng)性、公正性和合理性，法治視域中的外部規(guī)則制約就不可避免地伴隨著主體的自由裁量?！雹傩淌虏昧繖?quán)的規(guī)范行使，是當(dāng)前刑事司法體制和工作機制改革的一項重要內(nèi)容，亦是體現(xiàn)刑事司法制度合理性和先進(jìn)性、實現(xiàn)刑事司法的個性正義和創(chuàng)設(shè)性正義的重要方面。而訴訟運行規(guī)律作為社會規(guī)律的一種，是訴訟過程中不以人的意志為轉(zhuǎn)移的、客觀存在的根本性準(zhǔn)則，對訴訟活動的具體運作和實際開展具有決定性作用。當(dāng)前，我國刑事裁量權(quán)的行使之所以存在諸多異化和失范現(xiàn)象，其重要原因之一就是刑事司法體制和機制的設(shè)置在某些方面悖離訴訟規(guī)律的基本要求，導(dǎo)致在刑事裁量過程中刑事訴訟的應(yīng)然要求與公安司法人員的實然利益易發(fā)生抵牾。本文將以訴訟規(guī)律為視角，對刑事司法過程中悖離訴訟規(guī)律、掣肘刑事裁量權(quán)依法行使的若干重要問題予以剖析和厘清，通過訴訟規(guī)律的有效遵從來促進(jìn)公安司法機關(guān)刑事裁量權(quán)的規(guī)范、理性行使。

一、專門機關(guān)相互關(guān)系的異化與回歸

（一）專門機關(guān)相互關(guān)系的法律定位

“人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)進(jìn)行刑事訴訟，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律”，這一原則對刑事司法過程中我國公安司法機關(guān)的相互關(guān)系進(jìn)行了總體性定位，即“分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約”。所謂分工負(fù)責(zé)，是指公安機關(guān)、人民檢察院和人民法院依照法律對于各自職權(quán)的劃分規(guī)定分別行使相應(yīng)權(quán)力，各司其職，各負(fù)其責(zé)，既不能超越職權(quán)也不能相互推諉；所謂互相配合，是指公安機關(guān)、人民檢察院和人民法院在遵從法律對各自職權(quán)明確分工的前提下互相合作，共同完成查明犯罪、懲罰犯罪、保障人權(quán)等刑事訴訟法的基本任務(wù)；所謂互相制約，則是指公安機關(guān)、人民檢察院和人民法院進(jìn)行刑事訴訟應(yīng)當(dāng)按照各自的職責(zé)分工，相互制約、相互平衡，及時發(fā)現(xiàn)對方工作中存在的問題和錯誤，并及時要求糾正。分工負(fù)責(zé)原則主要強調(diào)對刑事司法權(quán)力的行使進(jìn)行合理分割，從而實現(xiàn)分權(quán)式司法，避免單一機關(guān)集控訴、審判于一身的集權(quán)式司法所容易產(chǎn)生的任意追訴、侵犯人權(quán)等現(xiàn)象，這符合現(xiàn)代刑事訴訟運行規(guī)律的基本內(nèi)容，司法實踐中公安司法機關(guān)對于各自的職責(zé)范圍亦大體存在較為明確的區(qū)分界限?；ハ嗯浜显瓌t主要立足于公檢法三機關(guān)雖然存在職責(zé)分工的不同，但是在查明案件事實、懲治刑事犯罪方面具有共同的義務(wù)和責(zé)任，因此在刑事訴訟過程中應(yīng)當(dāng)予以配合和協(xié)作，防止推諉、扯皮等阻礙刑事訴訟順利進(jìn)行的現(xiàn)象發(fā)生。互相制約原則主要是從權(quán)力行使的規(guī)范性角度出發(fā)，為防止公安司法權(quán)力行使的恣意和不受控制，要求三機關(guān)應(yīng)當(dāng)按照各自的法定職責(zé)和權(quán)力，對對方權(quán)力的行使進(jìn)行監(jiān)督制約，發(fā)現(xiàn)并及時糾正錯誤②。

（二）專門機關(guān)相互關(guān)系的現(xiàn)實困境

從立法目的來看，互相配合和互相制約應(yīng)當(dāng)是從正反兩個方面來對公安司法機關(guān)完成刑事訴訟基本任務(wù)、實現(xiàn)刑事訴訟基本目的進(jìn)行總體要求和規(guī)定。其中，強調(diào)配合主要是為了防止不同機關(guān)之間推諉扯皮或者各行其是從而導(dǎo)致放縱犯罪或者冤枉無辜，強調(diào)制約則主要是為了避免公安司法機關(guān)片面強調(diào)打擊和配合而忽視司法工作中可能存在的錯誤和失當(dāng)行為，進(jìn)而造成冤假錯案或者侵犯訴訟參與人的合法權(quán)利。暫且拋開配合原則和制約原則的立法合理性不談，縱觀我國當(dāng)前刑事司法實踐，配合和制約這種本來強調(diào)一體兩面的立法原意現(xiàn)已扭曲為公安司法機關(guān)共同打擊犯罪的流水線作業(yè)，配合成為公安司法機關(guān)相互關(guān)系的主要外在特征甚至可以稱之為唯一外在特征，而制約則往往淪落為完成一些硬性業(yè)務(wù)指標(biāo)的無奈選擇。分析我國刑事訴訟的全過程，從偵查到起訴再到審判，實際上整體呈現(xiàn)出“追訴—復(fù)式追訴—確認(rèn)追訴”的線性遞進(jìn)式發(fā)展特征，具體表現(xiàn)為：偵查機關(guān)最先發(fā)動偵查，對被追訴人開始進(jìn)行追訴，收集相應(yīng)證據(jù)，形成基本的追訴事實；檢察機關(guān)根據(jù)偵查機關(guān)的案卷材料，進(jìn)一步鞏固和強化偵查機關(guān)的追訴結(jié)果，并在完成事實和證據(jù)固定后向法院提起公訴；審判人員在基于檢察機關(guān)和偵查機關(guān)案卷材料的基礎(chǔ)上，形成對案件結(jié)果的初步裁判，再通過庭審的進(jìn)行來適度調(diào)整先前形成的案件認(rèn)知進(jìn)而作出最終結(jié)論，其絕大多數(shù)情況下都會通過判決來維護(hù)和認(rèn)可追訴機關(guān)的追訴行為。

這種違背訴訟運行規(guī)律、過于追求互相配合的做法對于刑事裁量權(quán)的規(guī)范行使可謂危害尤甚。片面強調(diào)配合，就會使得偵查、起訴、審判的順序進(jìn)行失去本應(yīng)具有的程序必要性和實質(zhì)合理性反思，進(jìn)而演變?yōu)閷ο惹俺绦蚪Y(jié)論的簡單維護(hù)和對后續(xù)程序進(jìn)行的盲目啟動。例如，對于偵查機關(guān)移送審查起訴的案件，檢察機關(guān)本應(yīng)按照法律規(guī)定對起訴必要性進(jìn)行嚴(yán)格審查，并且盡可能地將不需要提起公訴的案件予以不起訴或者緩起訴，但事實上，檢察機關(guān)決定是否提起公訴往往并非僅僅從起訴必要性的角度予以考量，而是基于配合的思想去考慮偵查機關(guān)對于案件處理的預(yù)設(shè)結(jié)論和基本態(tài)度，很多時候只是在公安機關(guān)不反對至少不強烈反對的基礎(chǔ)上方才考慮作出不起訴決定，甚至是對于能夠作出不起訴決定的依然放棄作出決定而要求公安機關(guān)撤銷案件。此外，公安司法機關(guān)在刑事訴訟中片面強調(diào)相互配合，易于使得三機關(guān)成為對被追訴人進(jìn)行控訴的利益共同體，其唯一目的就是順利完成所有刑事訴訟程序，實現(xiàn)對犯罪的有效追訴，而無暇顧及是否確有必要對被追訴人予以定罪處罰。這種扭曲的公安司法機關(guān)相互關(guān)系，顯然會大大壓縮刑事訴訟過程中有利于被追訴人的裁量空間，導(dǎo)致許多原本可以甚至應(yīng)當(dāng)進(jìn)行非羈押化和非犯罪化處理的案件最終未能順利實現(xiàn)。

（三）專門機關(guān)相互關(guān)系的改革路徑

對于如何遵從刑事訴訟運行的基本規(guī)律，消除“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”原則對司法實踐造成的不利影響，理論界見仁見智。目前較為現(xiàn)實的解決之道還是在堅持“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”這一原則的基礎(chǔ)之上，強化公安司法機關(guān)的各司其職、各守其責(zé)，特別是強化檢察機關(guān)的監(jiān)督職能以及審判機關(guān)的獨立地位，堅決避免和抵制公安司法機關(guān)聯(lián)合會商、協(xié)同辦案等明顯違背刑事訴訟規(guī)律的現(xiàn)象發(fā)生。2014年，黨的十八屆四中全會通過《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，決定在繼續(xù)強調(diào)“健全公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)、司法行政機關(guān)各司其職，偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互配合、相互制約的體制機制”的同時，進(jìn)一步要求“推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革，確保偵查、審查起訴的案件事實證據(jù)經(jīng)得起法律的檢驗”。“以審判為中心”的提出，是對當(dāng)前“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”原則的進(jìn)一步深化、完善和發(fā)展，其在不否定這一原則的同時，將審前程序和審判程序進(jìn)行明確區(qū)分，更加強調(diào)審判在刑事訴訟中的中心地位，保證庭審在查明事實、認(rèn)定證據(jù)、保護(hù)訴權(quán)、公正裁判中能夠發(fā)揮決定性作用，力求避免因配合有余而制約不足所造成的偵查中心主義和審判虛無主義。

然而，從遠(yuǎn)期目標(biāo)來看，不管是對“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”原則予以徹底否定還是進(jìn)行部分改良，鑒于司法實踐中這一原則的突出矛盾主要還是對于配合原則的過度強調(diào)甚至是異化理解，進(jìn)而導(dǎo)致諸多違背訴訟運行規(guī)律的現(xiàn)象發(fā)生，未來還是應(yīng)當(dāng)在法律上對配合原則予以剔除，唯有如此，方能從根本上扭轉(zhuǎn)長期以來固有的忽視訴訟規(guī)律、片面強調(diào)配合的錯誤觀念和做法。就我國目前刑事司法實踐而言，配合原則的負(fù)面效應(yīng)可謂根深蒂固，如若僅僅試圖通過制度的改良而不從法律層面上對其予以徹底否定，實可謂“隔靴搔癢”之舉，極易使得制度改良的努力最終亦會虛無和落空。除卻取消配合原則之外，還應(yīng)當(dāng)輔之以一系列制度上的措施來消除配合原則所產(chǎn)生的消極影響，如強化檢察機關(guān)的監(jiān)督、加強法院審判的獨立、進(jìn)一步落實“以審判為中心”的配套保障措施等，從而在制度上理順公安司法機關(guān)在刑事訴訟中的相互關(guān)系，使得刑事訴訟程序的每一步都存在獨立思考和理性裁量的空間。

二、司法決策形成機制的偏差與完善

（一）司法決策親歷性與獨立性的缺失

司法人員對于經(jīng)由其審查或者審理的案件，根據(jù)既有事實和證據(jù)，按照法律規(guī)定，在自由心證的基礎(chǔ)上作出裁量結(jié)果，這原本是體現(xiàn)司法親歷性、獨立性等訴訟規(guī)律基本要求的重要內(nèi)容，但在我國司法實踐中，司法決策的形成卻面臨著司法親歷者與決策作出者相分離的困境，具體表現(xiàn)為如下幾種制度：（1）審批審核制度。審批審核制度主要是指對于案件的處理結(jié)果，特別是需要作出不起訴、緩刑、無罪判決等決定的案件處理結(jié)果，需要經(jīng)由部門負(fù)責(zé)人、主管院領(lǐng)導(dǎo)、院長或者檢察長逐級審批、審核方能最終作出，有時還需要通過審判委員會、檢察委員會作出決定，而案件承辦人則一般沒有最終決定權(quán)，只是提出對案件的處理意見。（2）案件請示制度。案件請示制度主要是指對于案情疑難重大復(fù)雜或者具有重大影響的案件，下級司法機關(guān)就實體問題和程序問題以口頭或者書面方式向上級司法機關(guān)請示，上級司法機關(guān)予以答復(fù)。此外，在司法實踐中，下級法院在審理重大疑難復(fù)雜案件、輿情關(guān)注度較高的案件或者當(dāng)事人信訪可能性較高的案件時，較為常見的做法是由承辦法官或者合議庭通過征求意見、匯報等方式尋求上級法院業(yè)務(wù)部門對案件辦理的指示。這一做法雖然最終形式上仍是由下級法院作出裁定，但是實質(zhì)上上級法院已經(jīng)對案件予以定調(diào)，進(jìn)而導(dǎo)致審級制度的既定功能被大大弱化。（3）審判委員會和檢察委員會制度。審判委員會和檢察委員會的重要職能之一就是對重大疑難復(fù)雜的案件進(jìn)行審議討論并作出決定，以供司法人員予以執(zhí)行。最高人民法院2013年《關(guān)于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》第一百七十八條規(guī)定：“合議庭審理、評議后，應(yīng)當(dāng)及時作出判決、裁定。擬判處死刑的案件、人民檢察院抗訴的案件，合議庭應(yīng)當(dāng)提請院長決定提交審判委員會討論決定。對合議庭成員意見有重大分歧的案件、新類型案件、社會影響重大的案件以及其他疑難、復(fù)雜、重大的案件，合議庭認(rèn)為難以作出決定的，可以提請院長決定提交審判委員會討論決定?！毴螌徟械陌讣?，審判員認(rèn)為有必要的，也可以提請院長決定提交審判委員會討論決定?！贝送猓鶕?jù)最高人民檢察院2008年制定的《人民檢察院檢察委員會組織條例》的相關(guān)規(guī)定，檢察委員會的職責(zé)共有八項，其中就包括審議、決定重大、疑難、復(fù)雜案件，審議、決定下一級人民檢察院提請復(fù)議的案件，以及其他需要提請檢察委員會審議的案件或者事項。

無論是審批審核制度、案件請示制度，還是審判委員會、檢察委員會制度，其共同特點就是司法程序的親歷者與司法決策的形成者不具有同一性，造成“審者不定、定者不審”的錯位局面。這顯然與訴訟運行規(guī)律不相符合，違背了司法的親歷性和獨立性，也使得訴訟參與人無法對最終司法結(jié)果的作出進(jìn)行有效程序參與并施加實際影響，不符合程序正義的內(nèi)在要求③。司法決策形成機制的錯位，是對訴訟運行客觀規(guī)律的根本違背，也成為刑事裁量權(quán)規(guī)范行使的機制性障礙。由于司法決策的最終作出者并非司法活動的親歷者，其無法對案件的具體細(xì)節(jié)予以全面掌握，亦無法對被追訴人的人格特征、悔罪表現(xiàn)等進(jìn)行全面了解，自然也就不能夠?qū)Π讣鞒鰷?zhǔn)確判斷，再加上追訴傾向的使然以及忌憚被害人方面的信訪壓力，最終導(dǎo)致裁量結(jié)果缺乏必要的理性和規(guī)范。

（二）司法決策形成機制的完善路徑

要保證司法人員在刑事訴訟過程中進(jìn)行規(guī)范裁量，就必須改變當(dāng)前司法決策形成的錯位局面，其中最為重要的莫過于強化司法人員辦理刑事案件的獨立性，實現(xiàn)案件親歷者和決定作出者的同一。美國學(xué)者埃爾曼認(rèn)為，“如果司法過程中不能以某種方式避開社會中行政機構(gòu)或其他當(dāng)權(quán)者的擺布，一切現(xiàn)代的法律制度都不能實現(xiàn)它的法定職能，也無法促成所希望的必要的安全與穩(wěn)定。這種要求通常被概括為司法獨立原則”④。一般意義上的司法獨立，要求司法機構(gòu)及其所屬官員獨立地行使司法權(quán)并且僅僅是服從法律，應(yīng)當(dāng)在適用法律的過程中排除一切外來干預(yù)。與西方國家經(jīng)典的司法獨立表述不同，我國更加強調(diào)司法機關(guān)的整體獨立而非司法人員的個體獨立，并且，我國司法機關(guān)的獨立并非完全獨立，而主要是業(yè)務(wù)獨立，其整體上需要接受黨的領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督。雖然強調(diào)司法機關(guān)的整體獨立有利于克服司法人員抗干擾能力偏弱以及法律素養(yǎng)不足等諸多缺陷，但是從訴訟運行的基本規(guī)律來看，唯有司法人員才是具體運用法律進(jìn)行案件裁判的親歷者和踐行者，才能準(zhǔn)確感知案件事實的全部細(xì)節(jié)，單單強調(diào)司法機關(guān)的整體獨立事實上并不能避免刑事裁量權(quán)行使過程中的諸多失范現(xiàn)象。特別是在面對過度行政化和集權(quán)化不斷侵蝕著司法決策獨立作出空間的情形時，強調(diào)司法人員的獨立決策無疑具有更為現(xiàn)實的意義和價值。

因此，逐步取消案件審批審核制度和請示制度，轉(zhuǎn)變審判委員會、檢察委員會的職能，使其成為進(jìn)行司法經(jīng)驗總結(jié)以及典型案例指導(dǎo)的業(yè)務(wù)機構(gòu)而非作出具體案件處理結(jié)果的決策機構(gòu)，強化司法人員的獨立決策和責(zé)任意識，應(yīng)當(dāng)作為規(guī)范刑事裁量權(quán)行使的必由之路⑤。值得注意的是，在當(dāng)前我國開展的司法改革試點過程中，強化法官、檢察官辦理案件的獨立性，嚴(yán)格限制審判委員會、檢察委員會對于具體案件的參與和決策以及審批審核制度和請示制度，均是作為重點改革方向予以有效推進(jìn)。以法院系統(tǒng)為例，最高人民法院2015年9月出臺《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》，開篇即明確指出，“完善人民法院的司法責(zé)任制，建立健全符合司法規(guī)律的審判權(quán)力運行機制，增強法官審理案件的親歷性，確保法官依法獨立公正履行審判職責(zé)”，并在第六條具體規(guī)定，“除審判委員會討論決定的案件以外，院長、副院長、庭長對其未直接參加審理案件的裁判文書不再進(jìn)行審核簽發(fā)”。同年出臺的《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見》第三十二條“改革審判委員會工作機制”亦強調(diào)，“合理定位審判委員會職能，強化審判委員會總結(jié)審判經(jīng)驗、討論決定審判工作重大事項的宏觀指導(dǎo)職能。建立審判委員會討論事項的先行過濾機制，規(guī)范審判委員會討論案件的范圍。除法律規(guī)定的情形和涉及國家外交、安全和社會穩(wěn)定的重大復(fù)雜案件外，審判委員會主要討論案件的法律適用問題”。

三、業(yè)績評價體系的失當(dāng)與優(yōu)化

（一）公安司法機關(guān)業(yè)績評價體系的現(xiàn)狀與不足

近年，“業(yè)績評價”一詞逐漸被廣泛運用到司法管理之中并成為評價和鑒定司法工作的質(zhì)量、效率、效果等內(nèi)容的重要依據(jù)。所謂業(yè)績評價，大體是指收集、分析、評價和傳遞某人在其工作崗位上的工作行為表現(xiàn)和工作結(jié)果方面的信息的全過程。業(yè)績評價已經(jīng)成為我國公安司法機關(guān)管理體系中必不可少的重要環(huán)節(jié)，其通過對公安司法人員的業(yè)務(wù)能力、專業(yè)知識、工作成績以及工作態(tài)度等方面的綜合分析，進(jìn)而對公安司法人員的工作質(zhì)量、效率、效果進(jìn)行判斷和評價，并以此作為獎懲、任用、職務(wù)或者職級晉升甚至薪酬管理的客觀依據(jù)?！度嗣穹ㄔ旱谒膫€五年改革綱要（2014—2018）》要求“建立科學(xué)合理、客觀公正、符合規(guī)律的法官業(yè)績評價機制，完善評價標(biāo)準(zhǔn)，將評價結(jié)果作為法官等級晉升、擇優(yōu)遴選的重要依據(jù)。建立不適任法官的退出機制，完善相關(guān)配套措施”?！丁笆濉睍r期檢察工作發(fā)展規(guī)劃綱要》亦明確提出“完善檢察業(yè)務(wù)考評體系”的任務(wù)，并要求“科學(xué)設(shè)定考評內(nèi)容，完善考評方法，規(guī)范考評程序，進(jìn)一步建立健全符合司法工作規(guī)律和檢察工作實際的業(yè)務(wù)考評機制，引導(dǎo)和促進(jìn)業(yè)務(wù)工作健康發(fā)展”。就我國目前司法效能普遍低下的現(xiàn)狀來看，制定科學(xué)合理的業(yè)績評價體系，對于公安司法人員正確適用法律、依法履行職責(zé)確實具有重要的推動和促進(jìn)作用。通過考核的壓力以及競爭的激勵，能夠提高公安司法人員工作的積極性和責(zé)任感，促進(jìn)其進(jìn)一步提高業(yè)務(wù)能力和法律素養(yǎng)，從而有效保障法律的正確適用與實施，維護(hù)社會公平與正義，實現(xiàn)法律效果和社會效果的統(tǒng)一。

多年來，我國從中央到地方各級公安司法機關(guān)一直在就如何優(yōu)化業(yè)績評價體系進(jìn)行探索和嘗試，亦取得了不小的進(jìn)步和成就。但不可諱言，當(dāng)前施行的業(yè)績評價體系依然存在一些不太合理之處，最為典型的表現(xiàn)就是違背訴訟運行規(guī)律而人為制定一些硬性指標(biāo)，從而導(dǎo)致刑事司法工作的實踐異化甚至違法進(jìn)行，這也正是我國刑事司法過程中裁量權(quán)行使失范的重要緣由之一。以公安機關(guān)為例，批捕率、移送案件起訴率一般都是公安執(zhí)法工作質(zhì)量考核的重要標(biāo)準(zhǔn)，這就必然導(dǎo)致公安機關(guān)在司法實踐中會高度重視并積極尋求這些考核數(shù)據(jù)的盡可能高企，而檢察機關(guān)基于互相配合的思想一般亦不會在這些對于公安機關(guān)極為重要的指標(biāo)上為難對方，進(jìn)而導(dǎo)致批捕率、移送案件起訴率等居高不下。可以看出，我國公安司法機關(guān)在刑事訴訟中呈現(xiàn)出過度追訴傾向的要因之一就在于業(yè)績評價指標(biāo)的客觀要求。例如，不起訴是檢察機關(guān)刑事裁量權(quán)的主要內(nèi)容，但是在公安機關(guān)的業(yè)績評價體系中，移送案件起訴率低就意味著公安執(zhí)法工作質(zhì)量不高，公安機關(guān)自然會積極追求移送案件的起訴，檢察機關(guān)亦不會輕易作出不起訴決定而導(dǎo)致公安機關(guān)的工作受到負(fù)面評價，這就使得審查起訴中裁量不起訴的可能性大大降低。檢察機關(guān)對撤回起訴率以及不起訴率的限制亦是如此。

（二）公安司法機關(guān)業(yè)績評價體系的優(yōu)化路徑

從訴訟規(guī)律的角度分析，無論是移送案件起訴率、不起訴率、撤回起訴率，還是定罪率、無罪判決率、抗訴率，將這些指標(biāo)作為業(yè)績評價的主要參考依據(jù)其實有欠合理與科學(xué)。一方面，訴訟認(rèn)識從偵查到起訴再到審判是一個逐步加深的過程，證據(jù)的發(fā)現(xiàn)可能隨著訴訟的進(jìn)行以及認(rèn)識的加深變得全面和準(zhǔn)確，伴隨著訴訟過程的不斷推進(jìn)，對案件作出不同的認(rèn)定和處理結(jié)果是非常正常的事情，僵硬地要求不同訴訟階段對于案件作出相同結(jié)論認(rèn)定，其實違反了“事物是變化發(fā)展的”這一唯物主義思想。另一方面，即使訴訟的后一階段作出與前一階段不相符合的認(rèn)定結(jié)論，也并不意味著前一階段的認(rèn)定結(jié)論就一定存在錯誤，這可能只是不同人員對于某一事實認(rèn)識的差異甚至是后一階段的認(rèn)識錯誤，抑或是后一階段出現(xiàn)了前一階段并未出現(xiàn)的情形而導(dǎo)致不同的法律適用。因此，人為地試圖通過控制司法實踐中諸如起訴率、不起訴率、撤回起訴率以及定罪率、無罪判決率、抗訴率等數(shù)據(jù)，雖然初衷是為了實現(xiàn)偵查、起訴和審判工作的質(zhì)量優(yōu)化，但是這一做法本身卻違背了訴訟運行的基本規(guī)律，使得公安司法人員往往基于業(yè)績和利益的追求而異化對案件的應(yīng)然處理，以單純滿足業(yè)績評價指標(biāo)要求代替合理裁量案件處理結(jié)果，進(jìn)而導(dǎo)致本已薄弱的非羈押化、非犯罪化裁量更加障礙重重。正因如此，2015年召開的中央政法工作會議明確要求，中央政法各單位和各地政法機關(guān)要對各類執(zhí)法司法考核指標(biāo)進(jìn)行全面清理，堅決取消刑事拘留數(shù)、批捕率、起訴率、有罪判決率、結(jié)案率等不合理的考核項目，從而建立科學(xué)的激勵機制，落實辦案責(zé)任，加強監(jiān)督制約。

改革和優(yōu)化業(yè)績評價體系，確立符合訴訟規(guī)律的業(yè)績考核指標(biāo)，避免由于業(yè)績評價體系設(shè)置不當(dāng)而導(dǎo)致公安司法人員恣意甚至違法裁量，是在刑事訴訟中規(guī)范刑事裁量權(quán)行使的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。業(yè)績評價指標(biāo)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)改變過去單純將靜態(tài)數(shù)據(jù)作為主要手段的做法，反對違反訴訟規(guī)律人為地擴(kuò)大或者縮小與案件相關(guān)的比例指數(shù)，確立更加靈活多變且充分反映司法工作全貌的動態(tài)指標(biāo)，摒棄落后的數(shù)量性、比例性指標(biāo)，合理確定考核項目和評價標(biāo)準(zhǔn)。未來業(yè)績評價體系至少可以從以下幾個方面予以改進(jìn)：第一，科學(xué)界定錯案或者瑕疵案件的標(biāo)準(zhǔn)和范圍，不能片面地將檢察機關(guān)不起訴一概作為公安機關(guān)的錯案或者瑕疵案件，或者片面地將法院作出無罪判決一概作為檢察機關(guān)的錯案或者瑕疵案件，而應(yīng)當(dāng)結(jié)合案件的證據(jù)采納、事實認(rèn)定、法律依據(jù)、辦案程序等予以綜合分析并在此基礎(chǔ)之上評價案件辦理質(zhì)量。第二，改變單純以撤回起訴或者抗訴的數(shù)量和比例作為考核指標(biāo)的做法，對于檢察機關(guān)撤回起訴或者抗訴的，應(yīng)當(dāng)具體情況具體分析，區(qū)分是否明顯存在事實認(rèn)定或者法律適用錯誤，而不能僅“以數(shù)據(jù)論英雄”。第三，取消與撤銷案件、不批準(zhǔn)逮捕以及不起訴相關(guān)的考核指標(biāo)，不能人為對其進(jìn)行硬性指標(biāo)控制，而是應(yīng)當(dāng)著重加強對撤銷案件、不批準(zhǔn)逮捕以及不起訴的準(zhǔn)確性和必要性進(jìn)行評價，并且在堅持既有刑事政策以及法律規(guī)定的前提下，鼓勵通過刑事訴訟程序的中斷或者終結(jié)來處理刑事案件。

注釋：

①焦寶乾：《德沃金的司法自由裁量權(quán)理論與中國實踐》，載張文顯、李步云主編：《法理學(xué)論叢》第3卷，法律出版社2002年版，第444頁。

②王超：《分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約原則之反思——以程序正義為視角》，《法商研究》2005年第2期，第19—25頁。

③張自超：《檢察官辦案責(zé)任制與檢察委員會決策制的沖突與協(xié)調(diào)》，《河南社會科學(xué)》2015年第9期，第59—65頁。

④[美]埃爾曼：《比較法律文化》，賀衛(wèi)方、高鴻鈞譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店出版社1990年版，第134頁。

⑤王杰：《關(guān)于依法獨立公正行使檢察權(quán)的若干思考》，《河南社會科學(xué)》2015年第3期，第59—64頁。

責(zé)任編輯 王 勇

責(zé)任校對 王小利

D9

：A

：1007-905X（2016）08-0037-05

2015-12-01

項目資助：中國法學(xué)會部級課題（CLS2014D081）；北京警察學(xué)院重點課題（2015KZD16）

李晶，男，江蘇泰州人，北京警察學(xué)院法律系講師，最高人民法院中國應(yīng)用法學(xué)研究所博士后。