李 猛

秦皇島市土地收購儲備交易中

中國土地出讓制度改革對地方財政收入的影響分析

李 猛

秦皇島市土地收購儲備交易中

土地出讓制度的建立和完善，促進了中國城市土地市場的發(fā)育，顯化了城市土地資產(chǎn)價值。巨幅增長的土地使用權(quán)出讓收入不僅成為重要的財政收入來源，還推動了地方經(jīng)濟發(fā)展，導(dǎo)致地方政府的賣地沖動，引起社會各界的廣泛關(guān)注。孫富娟通過對廈門市2000—2006年間財政收入的分析認為土地收益在地方財政中有著不可或缺的地位?？咨茝V計算了土地出讓價格上升對地方財政實際收入的貢獻，發(fā)現(xiàn)地方財政與土地出讓間存在高度相關(guān)性本文試圖分析土地出讓制度改革引致的土地收益變化對地方財政收入的影響進行簡要闡述。

土地出讓；地方財政；改革

過去十多年來，中國地方政府以土地開發(fā)為中心的發(fā)展模式受到廣泛關(guān)注，土地出讓收入及與土地相關(guān)的收入占地方政府財政收入的比重不斷上升，成為地方政府的“第二財政”，也即土地財政。土地財政在我國過去多年的高速增長中扮演了“發(fā)動機”和“加速器”的重要角色，當(dāng)然也產(chǎn)生了一系列負面影響，從而備受爭議。

1 土地財政與土地出讓

土地財政的內(nèi)涵

所謂土地財政，是指地方政府的財政運轉(zhuǎn)高度依賴于土地出讓及與土地相關(guān)的各種稅費和融資收入的一種財政運行模式，即與土地經(jīng)營相關(guān)的收入占地方整體財政收入的比例較高的一種現(xiàn)象。土地財政是我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場化進程中的客觀現(xiàn)實，國外現(xiàn)代化過程中也大都經(jīng)歷了利用土地資源獲得財政收入的階段，因此，在我國社會轉(zhuǎn)型期土地財政的出現(xiàn)與存在具有一定的合理性和必然性。

在當(dāng)前快速工業(yè)化和城市化中地方政府出讓的土地大都是經(jīng)過征收程序?qū)⒓w土地轉(zhuǎn)為國有土地之后才出讓的。因此，土地出讓金雖然在形式上表現(xiàn)為國家土地所有權(quán)通過出讓制度在經(jīng)濟上獲得的實現(xiàn)，但實質(zhì)上卻是國家通過征收權(quán)汲取的農(nóng)地非農(nóng)化開發(fā)增值收益。因此不能把“土地財政”的帳都記在土地出讓制度的頭上，這一點是進一步完善現(xiàn)行土地出讓制度必須明確的。

2 中國土地出讓制度對地方財政收入的影響

2010、2011、2012、2013、2014年全國土地出讓總收入分別為2.7萬億、3.1萬億、2.89萬億、4.1萬億、4.26萬億，當(dāng)年的財政收入分別為8.3萬億、10.37萬億、11.72萬億、12.9萬億、14.03萬億。從數(shù)據(jù)中可以看出，我國土地出讓總收入基本呈逐年增長態(tài)勢，同時我國財政收入也呈增長態(tài)勢，由此不難看出，土地出讓制度促進了財政收入增長。同時土地出讓金收入對地方經(jīng)濟的發(fā)展情況也具有一定程度的影響，研究表明，土地需求量與經(jīng)濟發(fā)展趨勢呈正比例關(guān)系，即經(jīng)濟發(fā)展的好，土地需求量大，經(jīng)濟發(fā)展的不好，土地需求量小。當(dāng)經(jīng)濟向好時，市場競爭也會隨之變得更加激烈，由此會形成土地供不應(yīng)求的局面，在這一前提下，土地的價格自然會隨之上漲，此時地方政府便可從中獲得較高的出讓金收入。如果地方經(jīng)濟出現(xiàn)明顯的下滑趨勢，會直接導(dǎo)致土地需求市場萎縮，進而導(dǎo)致政府計劃供給的土地?zé)o法出讓，或是只能以較低的價格出讓，這樣一來，地方政府從中所得的出讓金收入也會隨之減少，并且還會對地方財政收入造成直接影響，導(dǎo)致地方政府的投資能力下降，經(jīng)濟發(fā)展也會相應(yīng)受到一定的阻礙和制約。

3 完善土地出讓制度與財政收入的相互協(xié)調(diào)工作

3.1 改革農(nóng)地征用補償制度，堵住土地財政制度漏洞

土地財政最重要的制度根源，是現(xiàn)有土地與征地制度形成的土地產(chǎn)權(quán)管制與壟斷。為使后土地財政時代順利轉(zhuǎn)型，必須堵住該制度漏洞：第一，必須以法律制度設(shè)立明晰的農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)，保證農(nóng)村集體土地所有權(quán)與國有土地所有權(quán)享有平等的財產(chǎn)權(quán)利。第二，以法律法規(guī)對被征農(nóng)地所能產(chǎn)生“公共利益”的內(nèi)涵和外延進行明確的規(guī)定，可借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，制定“公共利益”否定式名冊，或者是啟動征地前的公告程序便于社會公眾的監(jiān)督，從而限制地方政府的征地權(quán)力。第三，重新制定征地的補償標(biāo)準(zhǔn)，改變一次性補償?shù)姆椒?，將土地使用?quán)補償標(biāo)準(zhǔn)與土地轉(zhuǎn)用所產(chǎn)生的級差收益掛鉤，降低地方政府征地的收益。第四，真正落實十八屆三中全會《決定》精神，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地以出讓、租賃、入股的方式上市交易，實行農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價。

3.2 改變地方財政收入過度依賴

一是，加速政績評價體制改革。我國應(yīng)降低經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)在政績考核體系中的權(quán)重，從生態(tài)保護、節(jié)約資源等更多層面入手，構(gòu)建起全面、合理的政績考核指標(biāo)體系，引導(dǎo)地方領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變政績觀念，將工作重心轉(zhuǎn)移到提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)質(zhì)量上來，逐步消除土地資源浪費和配置扭曲的現(xiàn)象。二是，完善土地出讓金管理制度。加大對地方政府的監(jiān)督力度，要求地方地府在土地出讓后及時公布開發(fā)和利用情況，促使土地出讓操作透明化。中央政府要定期對地方政府土地出讓金的收支情況進行監(jiān)督，審查土地出讓金各類用途的支出比例是否合理，引導(dǎo)土地財政支出向農(nóng)村傾斜。三是，建立財政穩(wěn)定基金。地方政府可將土地資源充足時獲取的部分土地出讓收入存儲下來，設(shè)立為財政穩(wěn)定基金，待土地資源緊缺后提取該部分基金，以保證地方財政收入穩(wěn)定，確保地方經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展。

總而言之，隨著我國各省土地出讓收入占地方財政收入比重的不斷攀升，使得部分省份出現(xiàn)了明顯的土地財政現(xiàn)象。雖然地方政府土地出讓收入的快速增長帶來了地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，但是這也在一定程度上損害了土地和城市發(fā)展的可持續(xù)性。為此，中央政府應(yīng)當(dāng)進一步加大對地方政府土地出讓行為的監(jiān)管，限制地方政府濫用土地管理權(quán)。

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