黃榮華，南順俠

(武漢理工大學(xué) 政治與行政學(xué)院，湖北 武漢 430063)

城鄉(xiāng)殘疾人公共服務(wù)均等化比較研究
——以黃石市為例

黃榮華，南順俠

(武漢理工大學(xué) 政治與行政學(xué)院，湖北 武漢 430063)

文章以湖北省黃石市2013年殘疾人基本狀況與需求調(diào)查的普查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，從生存型公共服務(wù)、發(fā)展型公共服務(wù)和環(huán)境型公共服務(wù)三個(gè)維度分析了黃石市城鄉(xiāng)殘疾人公共服務(wù)分布的現(xiàn)狀及特點(diǎn)。研究發(fā)現(xiàn)：黃石殘疾人公共服務(wù)呈現(xiàn)重生存、輕發(fā)展的特點(diǎn)，城鄉(xiāng)分布不均衡。文章認(rèn)為，打破殘疾與貧困的鏈條，優(yōu)化公共服務(wù)供給機(jī)制是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)殘疾人公共服務(wù)均等化的重點(diǎn)。

城鄉(xiāng)；殘疾人；公共服務(wù)；均等化

一、問題的提出

學(xué)術(shù)界對(duì)殘疾人公共服務(wù)的研究主要涉及以下問題：一是殘疾人公共服務(wù)及服務(wù)體系的問題與完善，二是殘疾人尤其是農(nóng)村殘疾人的社會(huì)保障制度、社會(huì)保障的現(xiàn)狀與問題，三是農(nóng)村殘疾人公共服務(wù)的某一具體領(lǐng)域，如康復(fù)服務(wù)的困境、就業(yè)保障、社會(huì)福利權(quán)益支持、醫(yī)療服務(wù)的現(xiàn)狀、問題及對(duì)策。[1-11]綜上分析發(fā)現(xiàn)，既有研究成果比較集中地討論了農(nóng)村殘疾人公共服務(wù)的某些具體領(lǐng)域，沒有全面、系統(tǒng)地進(jìn)行城鄉(xiāng)比較研究；既有實(shí)證研究中的數(shù)據(jù)均為抽樣調(diào)查，未見用普查數(shù)據(jù)作為經(jīng)驗(yàn)材料。鑒于此，本文擬以2013年湖北省殘疾人基本狀況與需求調(diào)查中的黃石市為例，對(duì)城鄉(xiāng)殘疾人公共服務(wù)均等化進(jìn)行比較研究。

二、數(shù)據(jù)來源及樣本特征

本文數(shù)據(jù)來源于2013年湖北省殘疾人基本狀況與需求調(diào)查。該項(xiàng)調(diào)查是在湖北省殘工委領(lǐng)導(dǎo)下，湖北省殘聯(lián)的組織協(xié)調(diào)下，各市(州)、縣(市、區(qū))殘工委和調(diào)查隊(duì)負(fù)責(zé)調(diào)查工作的組織實(shí)施的一項(xiàng)具有普查性質(zhì)的殘疾人生存與發(fā)展?fàn)顩r調(diào)查。該項(xiàng)調(diào)查的調(diào)查對(duì)象為湖北省17個(gè)地、市、州殘疾人，共收集有效樣本1 286 963份，調(diào)查內(nèi)容包括生存狀況、發(fā)展?fàn)顩r、環(huán)境狀況與需求狀況等四個(gè)方面。按照位序結(jié)構(gòu)生存至上的原則，結(jié)合馬斯洛的需求層次理論，本文將殘疾人公共服務(wù)劃分為生存型公共服務(wù)、發(fā)展型公共服務(wù)及環(huán)境型公共服務(wù)，分別對(duì)應(yīng)此次調(diào)查中殘疾人的生存狀況、發(fā)展?fàn)顩r和環(huán)境狀況。

調(diào)查的直接性、數(shù)據(jù)的時(shí)效性、普查的系統(tǒng)性與全面性是本文所引用數(shù)據(jù)的特點(diǎn)。通過運(yùn)用ArcGIS地理信息系統(tǒng)軟件對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行空間繪制發(fā)現(xiàn)，黃石市殘疾人公共服務(wù)在湖北省處于中位水平，有較強(qiáng)的代表性，因此本文選用湖北省黃石市殘疾人樣本進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)性分析。

為保證統(tǒng)計(jì)結(jié)果的客觀性，本次調(diào)查的樣本主要是黃石市34 027名持證殘疾人，其中，農(nóng)業(yè)戶口26 810人，占80.52%；非農(nóng)業(yè)戶口6 486人，占19.48%。調(diào)查顯示，黃石城鄉(xiāng)殘疾人具有如下典型特征。

其一，從殘疾類型上看，肢體殘疾、視力殘疾、智力殘疾和肢體殘疾、精神殘疾、視力殘疾分別是農(nóng)村和城鎮(zhèn)的前三種主要?dú)埣差愋?。其中，無論城鄉(xiāng)，肢體殘疾所占比例均超過50%，是主要的殘疾類型。

其二，從殘疾等級(jí)上看，農(nóng)村的重度殘疾人(一、二級(jí)殘疾)比例較高，占41.61%，比城鎮(zhèn)殘疾人多5.67%。

其三，從致殘?jiān)蛏峡?，無論城鄉(xiāng)，疾病是主要的致殘?jiān)?，其次為先天殘疾、意外傷害所致?/p>

其四，從文化水平來看，農(nóng)村的小學(xué)和未上過學(xué)的殘疾人比例高達(dá)68.00%，而城鎮(zhèn)的初、高中及以上殘疾人比例較高，城鎮(zhèn)殘疾人的教育結(jié)構(gòu)及水平均優(yōu)于農(nóng)村殘疾人。

三、黃石市城鄉(xiāng)殘疾人公共服務(wù)均等化分布

城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化具有數(shù)量均等與質(zhì)量均等的雙重內(nèi)涵，[12]因此除公共服務(wù)現(xiàn)狀外，本文論證城鄉(xiāng)殘疾人公共服務(wù)均等化時(shí)將穿插對(duì)公共服務(wù)滿意度的統(tǒng)計(jì)對(duì)比，以全面呈現(xiàn)城鄉(xiāng)殘疾人公共服務(wù)均等化的差異。按照對(duì)殘疾人公共服務(wù)的概念界定，依次從生存型公共服務(wù)、發(fā)展型公共服務(wù)及環(huán)境型公共服務(wù)進(jìn)行比較研究。

(一)生存型公共服務(wù)

生存型公共服務(wù)旨在通過第三方的扶持對(duì)殘疾人的基本需要提供制度性的保障，有補(bǔ)償性的功能，[13]包括社會(huì)救濟(jì)和福利、社會(huì)保險(xiǎn)等，在殘疾人事業(yè)發(fā)展中起兜底保障作用。

從具體類別上看，農(nóng)村殘疾人享受的最低生活保障金、臨時(shí)生活救助、貧困殘疾人生活補(bǔ)助、五?；蚣泄B(yǎng)的比例高于城鎮(zhèn)殘疾人；農(nóng)村殘疾人中沒有享受任何救助和福利的比例較城鎮(zhèn)殘疾人低。

從社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利的覆蓋面來看，農(nóng)村優(yōu)于城鎮(zhèn)，實(shí)際原因則在于：農(nóng)村殘疾人與城鎮(zhèn)殘疾人人均收入差距較大，2013年，黃石市農(nóng)村殘疾人人均收入2 308元，而城鎮(zhèn)則為6 058元，城鎮(zhèn)殘疾人人均收入約為農(nóng)村的2.6倍，因此，具有兜底保障作用的社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利對(duì)農(nóng)村殘疾人而言更為迫切。

在社會(huì)保險(xiǎn)方面，城鄉(xiāng)差距較大，農(nóng)村殘疾人社會(huì)保險(xiǎn)種類單一，以新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)為主，覆蓋率為97.17%；而城鎮(zhèn)殘疾人社會(huì)保險(xiǎn)體系較為完善。由于福利企業(yè)多位于城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)殘疾人就業(yè)較為充分，既增加了人均收入，又豐富了其社會(huì)保險(xiǎn)內(nèi)容。

(二)發(fā)展型公共服務(wù)

發(fā)展型公共服務(wù)以改善殘疾人生活質(zhì)量，提高殘疾人生活水平為目的，包括職業(yè)培訓(xùn)、康復(fù)服務(wù)、社區(qū)公共服務(wù)、陽光家園(托養(yǎng)服務(wù))等。其中，城鎮(zhèn)殘疾人接受過社區(qū)服務(wù)、陽光家園的托養(yǎng)服務(wù)和康復(fù)服務(wù)的比例分別比農(nóng)村殘疾人高出8.49%、17.78%、13.10%，城鎮(zhèn)優(yōu)勢(shì)非常明顯。而城鄉(xiāng)殘疾人職業(yè)培訓(xùn)覆蓋率普遍偏低，農(nóng)村比城鎮(zhèn)高2.48%。

與城鎮(zhèn)殘疾人享有較多發(fā)展型公共服務(wù)一致，城鎮(zhèn)殘疾人對(duì)康復(fù)服務(wù)的滿意度亦較高，其中很滿意和比較滿意的占74.17%，而農(nóng)村殘疾人對(duì)康復(fù)服務(wù)滿意度相對(duì)較低，很滿意和比較滿意的占61.90%。

(三)環(huán)境型公共服務(wù)

環(huán)境型公共服務(wù)是政府為營造尊重、關(guān)愛殘疾人的社會(huì)氛圍而采取的一系列措施，包括設(shè)置公共無障礙設(shè)施，保障殘疾人權(quán)益免受侵害和消除殘疾人社會(huì)歧視等。

黃石市城鄉(xiāng)公共無障礙設(shè)施覆蓋率懸殊，城鎮(zhèn)為49.84%，而農(nóng)村僅為10.93%。公共產(chǎn)品的供給結(jié)構(gòu)是一個(gè)圍繞政權(quán)中心層層向外擴(kuò)散的差序格局，公共產(chǎn)品作為資源在分配中存在差序性特點(diǎn)，[14]具有硬件性質(zhì)的公共無障礙設(shè)施城鄉(xiāng)覆蓋的差異體現(xiàn)了公共產(chǎn)品供給的差序格局。另外，由于鄉(xiāng)土社會(huì)固有的特征，農(nóng)村殘疾人居住相對(duì)分散，公共無障礙設(shè)施覆蓋難度大。

農(nóng)村殘疾人對(duì)權(quán)益受損的主觀感受程度和法律服務(wù)需求超過城鎮(zhèn)殘疾人。城鄉(xiāng)絕大部分殘疾人(農(nóng)村為97.81%，城鎮(zhèn)為96.40%)認(rèn)為自己的權(quán)益受到過侵害，這說明各項(xiàng)殘疾人政策在實(shí)行過程中還存在一定問題，只有25.50%的農(nóng)村殘疾人和14.36%的城鎮(zhèn)殘疾人表示“個(gè)人或家庭需要法律服務(wù)”，反映了殘疾人整體對(duì)于用法律手段維護(hù)自身正當(dāng)權(quán)益方面的意識(shí)還有所欠缺。

此外，55%以上的城鄉(xiāng)殘疾人表示近五年得到過政府和社團(tuán)到家慰問，農(nóng)村社會(huì)環(huán)境對(duì)殘疾人更包容，6.25%的農(nóng)村殘疾人認(rèn)為社會(huì)歧視很嚴(yán)重或較嚴(yán)重，19.47%的城鎮(zhèn)殘疾人認(rèn)為社會(huì)歧視很嚴(yán)重或較嚴(yán)重。

四、結(jié)語與討論

上文從生存型公共服務(wù)、發(fā)展型公共服務(wù)及環(huán)境型公共服務(wù)三個(gè)維度對(duì)比了黃石市城鄉(xiāng)殘疾人公共服務(wù)的分布情況，我們發(fā)現(xiàn)：

首先，在生存型公共服務(wù)方面，由于城鄉(xiāng)收入差距較大，農(nóng)村殘疾人收入低，農(nóng)村殘疾人的社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利總體覆蓋面優(yōu)于城鎮(zhèn)，農(nóng)村殘疾人社會(huì)保險(xiǎn)種類單一，而城鎮(zhèn)殘疾人社會(huì)保險(xiǎn)種類較多，體系較為完善；在發(fā)展型公共服務(wù)方面，城鎮(zhèn)殘疾人接受社區(qū)服務(wù)、陽光家園的托養(yǎng)服務(wù)和康復(fù)服務(wù)明顯多于農(nóng)村殘疾人，且滿意度較高，而接受過職業(yè)培訓(xùn)的農(nóng)村殘疾人比例略多于城鎮(zhèn)殘疾人；在環(huán)境型公共服務(wù)方面，城市公共無障礙設(shè)施覆蓋率遠(yuǎn)高于農(nóng)村，農(nóng)村社會(huì)環(huán)境對(duì)殘疾人更包容，歧視更少，城鄉(xiāng)殘疾人對(duì)權(quán)益受損的主觀感受程度都很強(qiáng)，具有一定的法律服務(wù)需求。

其次，黃石殘疾人公共服務(wù)呈現(xiàn)重生存、輕發(fā)展的特點(diǎn)，城鄉(xiāng)分布不均衡。造成城鄉(xiāng)殘疾人公共服務(wù)均等化失衡的原因是多方面的，首要原因是長期的城鄉(xiāng)二元分割體制，造成了城鄉(xiāng)殘疾人經(jīng)濟(jì)水平上的差距，在普遍貧困的背景下農(nóng)村殘疾人面臨教育水平低，就業(yè)難，社會(huì)資源匱乏的困境，且因無力承擔(dān)醫(yī)療康復(fù)、教育等發(fā)展型公共服務(wù)的費(fèi)用而放棄獲得發(fā)展的機(jī)會(huì)，使特殊性公共服務(wù)形同虛設(shè)。其次，殘疾人公共服務(wù)的供給仍然受到差序格局的影響，且農(nóng)村地區(qū)遠(yuǎn)離政治權(quán)力中心，現(xiàn)有的公共服務(wù)無法精準(zhǔn)地貫徹實(shí)施。同時(shí)，作為雙重弱勢(shì)群體的農(nóng)村殘疾人缺乏包括財(cái)富、文化水平、威望、職位、社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)以及談判技巧等[15]在內(nèi)的政治資源，難以影響他人行為。[16](P4)另外，農(nóng)村殘疾人雖然人數(shù)眾多，但組織化程度差，缺乏內(nèi)聚力，難以準(zhǔn)確表達(dá)其需求并付之于訴求。

最后，城鄉(xiāng)對(duì)比說明了殘疾與貧困之間的鏈條關(guān)系。農(nóng)村殘疾人具有肢體殘疾、重度殘疾比例高，文盲率高，人均收入低的人口特征。農(nóng)村殘疾人比城鎮(zhèn)殘疾人對(duì)多維貧困指數(shù)的貢獻(xiàn)更大，其中醫(yī)療保險(xiǎn)和衛(wèi)生設(shè)施是貢獻(xiàn)最大的兩個(gè)指標(biāo)。[17]由于有殘疾人口的家庭因殘疾者喪失或部分喪失勞動(dòng)能力，以及需要?jiǎng)趧?dòng)力的照顧，往往帶來收入減少的直接后果。但相對(duì)于城鎮(zhèn)殘疾人家庭，農(nóng)村殘疾人家庭收入結(jié)構(gòu)單一，財(cái)產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入不足，貧困狀況更加嚴(yán)重，很多農(nóng)村殘疾人因貧困而無力承擔(dān)部分治療費(fèi)用，最終放棄治療，針對(duì)殘疾人的特殊性社會(huì)保障形同虛設(shè)。由此造成了農(nóng)村殘疾人受教育程度偏低，重度殘疾比例高，醫(yī)療、護(hù)理成本增加等后果。而家庭經(jīng)濟(jì)對(duì)于兒童營養(yǎng)、醫(yī)療等健康需求的支付能力占有優(yōu)勢(shì)，家庭經(jīng)濟(jì)收入越低，子女發(fā)生殘疾的風(fēng)險(xiǎn)越高，[18-19]形成了殘疾與貧困的惡性循環(huán)。

為了破解殘疾人公共服務(wù)的城鄉(xiāng)非均衡分布，可從以下方面尋求突破：

1.通過對(duì)農(nóng)村殘疾人側(cè)重提供醫(yī)療、教育及就業(yè)公共服務(wù)來彌合城鄉(xiāng)殘疾人基本狀況的差距。針對(duì)農(nóng)村殘疾人肢體殘疾、重度殘疾、文盲率高、收入低的人口特征，從醫(yī)療、托養(yǎng)、教育、就業(yè)等方面著手對(duì)公共服務(wù)的提供進(jìn)行重點(diǎn)突破：優(yōu)化醫(yī)療救助程序以縮短醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷時(shí)間；對(duì)農(nóng)村殘疾兒童的搶救性康復(fù)和基礎(chǔ)教育給予政策傾斜；多種方式進(jìn)行就業(yè)幫扶，將殘疾人就業(yè)增收與兜底保障相結(jié)合，促進(jìn)殘疾人及家庭脫貧與增收，以打破殘疾與貧困之間的鏈條關(guān)系。

2.注重需求表達(dá)，打破殘疾人公共服務(wù)供給中的城鄉(xiāng)差序格局。借鑒西方自由主義在基本公共服務(wù)均等化方面的理論視角，為殘疾人公共服務(wù)制度設(shè)計(jì)提供更多思路。[20]根據(jù)農(nóng)村殘疾人缺乏政治資源及群體內(nèi)聚力等問題，需要結(jié)合其人口特征，公共服務(wù)覆蓋情況，公共服務(wù)滿意度及公共服務(wù)需求來綜合考察其需求，以期獲得準(zhǔn)確的需求表達(dá)。提高農(nóng)村公共無障礙設(shè)施覆蓋率，通過監(jiān)督確保相關(guān)公共服務(wù)政策措施能夠不打折扣的落到實(shí)處。

3.為城鄉(xiāng)殘疾人權(quán)益保護(hù)提供輿論和法律支持。大力營造扶持助殘的社會(huì)環(huán)境，在全社會(huì)大力弘揚(yáng)人道主義思想和中華民族傳統(tǒng)美德，倡導(dǎo)“平等、參與、共享”的現(xiàn)代文明社會(huì)殘疾人觀，消除對(duì)殘疾人的歧視和偏見，形成人人理解、尊重、關(guān)心、幫助殘疾人的良好社會(huì)風(fēng)尚。保障殘疾人權(quán)益免受侵害，積極為權(quán)益受到侵害的殘疾人或家庭提供法律服務(wù)。

[1]葛忠明.殘疾人公共服務(wù)的發(fā)展趨勢(shì)和潛在問題[J].山東社會(huì)科學(xué)，2015，(5).

[2]孫健，鄧彩霞.我國殘疾人公共服務(wù)體系：問題與完善[J].國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，(1).

[3]鄭功成.殘疾人社會(huì)保障：現(xiàn)狀及發(fā)展思路[J].中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2008，(1).

[4]焦克源，冒曉慧.農(nóng)村殘疾人保障體制研究[J].人民論壇，2010，(11).

[5]許琳，唐麗娜，張艷妮.基本公共服務(wù)均等化視角下我國農(nóng)村殘疾人社會(huì)保障制度研究[J].西北大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2011，(11).

[6]程凱.我國農(nóng)村殘疾人社會(huì)保障的現(xiàn)狀與對(duì)策[J].行政管理改革，2010，(7).

[7]孔祥智，等.北京市農(nóng)村殘疾人勞動(dòng)扶持和社會(huì)保障問題研究[M].北京：水利水電出版社，2008.

[8]嚴(yán)妮，李靜萍.農(nóng)村殘疾人康復(fù)服務(wù)困境與對(duì)策建議[J].殘疾人研究，2013，(4).

[9]劉嬌倩，宋寶安.農(nóng)村殘疾人就業(yè)保障問題研究——以東北為例[J].西北大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2014，(2).

[10]劉振杰.農(nóng)村殘疾人社會(huì)福利權(quán)益支持研究——基于河南、山東等農(nóng)業(yè)人口大省的實(shí)地調(diào)研[J].中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2014，(2).

[11]嚴(yán)妮.我國農(nóng)村殘疾人醫(yī)療服務(wù)現(xiàn)狀、問題及對(duì)策研究——由東北三省實(shí)地調(diào)研引發(fā)的思考[J].武漢理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2015，(5).

[12]藍(lán)相潔，文旗.城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化：理論闡釋與實(shí)證檢驗(yàn)[J].中南財(cái)政政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2016，(6).

[13]盧江勇，陳功.殘疾人的社會(huì)保障對(duì)消費(fèi)需求的影響探析[J].人口與發(fā)展，2014，(20).

[14]劉義強(qiáng).構(gòu)建農(nóng)民需求導(dǎo)向的公共產(chǎn)品供給制度——基于一項(xiàng)全國農(nóng)村公共產(chǎn)品需求問卷調(diào)查的分析[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)，2006，(45).

[15]鄧念國，翁勝楊.“理性無知”抑或“路徑閉鎖”：農(nóng)民公共服務(wù)需求表達(dá)欠缺原因及其對(duì)策[J].理論與改革，2012，(5).

[16]羅伯特·達(dá)爾.現(xiàn)代政治分析[M].上海：上海譯文出版社，1987.

[17]廖娟.殘疾與貧困：基于貧困和多維貧困測(cè)量的研究[J].人口與發(fā)展，2015，(1).

[18]Belmnan，J.The impact of health and nutrition on education[J].World Bank Research Observer，1996，(11).

[19]張蕾，姜桂平，陳功.中國0～4歲兒童殘疾發(fā)生現(xiàn)狀：家庭環(huán)境的支持效應(yīng)分析[J].中國流行病學(xué)雜志，2012，(33).

[20]戰(zhàn)慶慧.自由主義視角的基本公共服務(wù)均等化[J].哈爾濱學(xué)院學(xué)報(bào)，2015，(2).

責(zé)任編輯：李新紅

A Comparative Study on the Equalization of Public Services for the Disabled in Rural and Urban Areas——A Case Study of Huangshi City

HUANG Rong-hua，NAN Shun-xia

(Wuhan University of Technology，Wuhan 430063，China)

Based on the basic data of 2013 survey on the disabled people’s basic situation and need in Huangshi of Hubei Province，the distribution of the public services for the disabled people is analyzed from the dimension of survival pattern of the public service，development pattern of the public service，and environment public service. The research findings are that the main characters are weighing survival rather than development and unbalance in rural and urban areas. It is believed that the chain of disability and poverty should be broken and the key is to optimize the provision system of public services. This is the key to realize the equalization of public services for the disabled in rural and urban areas.

the rural and urban areas；the disabled；public services；equalization

2016-05-19

黃榮華(1975-)，女，武漢人，副教授，博士，主要從事20世紀(jì)中國農(nóng)村社會(huì)變遷和農(nóng)村社會(huì)治理研究；南順俠(1989-)，女，山東濰坊人，碩士研究生，主要從事殘疾人及公共服務(wù)研究。

1004—5856(2016)12—0032—04

D669.69

A

10.3969/j.issn.1004-5856.2016.12.008