趙立靜　魏茂莉

(燕山大學(xué) 文法學(xué)院，河北 秦皇島 066004)

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大數(shù)據(jù)背景下政府治理能力提升研究

趙立靜魏茂莉

(燕山大學(xué) 文法學(xué)院，河北 秦皇島 066004)

摘要：大數(shù)據(jù)時(shí)代已經(jīng)來臨，政府應(yīng)該及時(shí)抓住機(jī)遇，利用大數(shù)據(jù)提高自身治理能力。對(duì)大數(shù)據(jù)的概念進(jìn)行闡釋，對(duì)大數(shù)據(jù)背景下我國政府的治理現(xiàn)狀進(jìn)行分析，針對(duì)問題提出要加強(qiáng)大數(shù)據(jù)理念的宣傳及與我國治理理念的融合，加強(qiáng)大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)及其在政府治理過程中的運(yùn)用，加強(qiáng)大數(shù)據(jù)資源共享與整合，從而最終提高政府治理效率和治理能力。

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù)；政府治理；治理能力

1大數(shù)據(jù)的含義和運(yùn)用情況分析

1.1大數(shù)據(jù)的含義闡釋

大數(shù)據(jù)是信息社會(huì)發(fā)展的一個(gè)新生事物，目前尚處在逐漸被認(rèn)識(shí)、被應(yīng)用的階段，學(xué)術(shù)界對(duì)于大數(shù)據(jù)的理解也都各有側(cè)重，因此很難對(duì)其進(jìn)行精準(zhǔn)定義。

我國學(xué)者涂子沛認(rèn)為：“大數(shù)據(jù)是指那些大小已經(jīng)超出了傳統(tǒng)意義上的尺度，超出了傳統(tǒng)數(shù)據(jù)庫軟件工具的抓取、存儲(chǔ)、管理和分析能力的數(shù)據(jù)群。一般以“太節(jié)”為單位，大數(shù)據(jù)之大并不僅僅在于容量之大，更大的意義在于通過對(duì)海量數(shù)據(jù)的交換、整合和分析發(fā)現(xiàn)新的知識(shí)，創(chuàng)造新的價(jià)值，帶來“大知識(shí)”“大科技”“大利潤”和“大發(fā)展”[1]。國外學(xué)者M(jìn)anish Goyal認(rèn)為，大數(shù)據(jù)即“多形式、多來源和實(shí)時(shí)的且需要專業(yè)化軟件工具和分析專家去挖掘、分析、處理和管理的大數(shù)據(jù)集合”[2]。綜上所述，大數(shù)據(jù)是指蘊(yùn)含了大量的數(shù)據(jù)資料，并且需要運(yùn)用一定的技術(shù)對(duì)這些海量的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析、整合，從而得出一些有價(jià)值的信息，最后能將這些信息有針對(duì)性地運(yùn)用到相關(guān)領(lǐng)域中去，為促進(jìn)社會(huì)更好發(fā)展而服務(wù)的一種技術(shù)。

1.2大數(shù)據(jù)的應(yīng)用現(xiàn)狀

現(xiàn)如今大數(shù)據(jù)已成為最熱門話題之一。大數(shù)據(jù)的應(yīng)用已經(jīng)涉及到了通信業(yè)、醫(yī)療等很多行業(yè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，大數(shù)據(jù)市場總規(guī)模2012年為113億美元，2013年增至180億美元，預(yù)計(jì)到2017年大數(shù)據(jù)的市場總規(guī)模將增至500億美元。21世紀(jì)以來，互聯(lián)網(wǎng)和網(wǎng)站給各類組織機(jī)構(gòu)提供了一個(gè)在線展示其業(yè)務(wù)并和客戶直接互動(dòng)的獨(dú)特機(jī)遇[3]。通過這個(gè)平臺(tái)可以了解用戶行為，從而更加精準(zhǔn)地了解客戶的需求，進(jìn)而獲取更多對(duì)自己有利的信息，以做出更加正確的決策。以通訊業(yè)為例，XO Communications對(duì)IBM SPSS預(yù)測分析軟件的使用，減少了將近一半的客戶流失率。XO可以通過該軟件來預(yù)測客戶的行為，并找出存在缺陷的環(huán)節(jié)，從而幫助公司及時(shí)采取措施，保留客戶。我國的醫(yī)療行業(yè)也在積極推進(jìn)信息化的建設(shè)，比如部分醫(yī)院開始實(shí)行電子病歷等，這就需要大量的數(shù)據(jù)作為支撐，因此傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)分析已經(jīng)不能滿足發(fā)展的需要。比如一個(gè)CT圖像大約占據(jù)150MB的容量，但是一個(gè)病理圖則需要大約5GB的數(shù)據(jù)容量。所以大數(shù)據(jù)的分析和應(yīng)用正在發(fā)揮巨大作用，它對(duì)各行各業(yè)提升效率會(huì)有很大的貢獻(xiàn)。

雖然我國對(duì)于大數(shù)據(jù)分析有了一定的應(yīng)用，但是谷歌分析數(shù)據(jù)結(jié)果顯示，我國對(duì)于大數(shù)據(jù)的應(yīng)用與分析遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如國外。比如在我國的企業(yè)中，銀行對(duì)于大數(shù)據(jù)應(yīng)用比較廣泛，在業(yè)務(wù)決策中主要依賴于數(shù)據(jù)分析，但是也僅僅局限于市場營銷、成本預(yù)算等方面，還沒有覆蓋到運(yùn)營管理的所有領(lǐng)域。制造業(yè)作為我國GDP支柱行業(yè)，對(duì)于大數(shù)據(jù)的利用也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，其大數(shù)據(jù)的開發(fā)投資主要集中在基礎(chǔ)架構(gòu)和流程化的軟件套件領(lǐng)域，在業(yè)務(wù)決策等環(huán)節(jié)中使用數(shù)據(jù)分析還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

2大數(shù)據(jù)對(duì)我國政府治理的多維影響

2.1大數(shù)據(jù)應(yīng)用對(duì)政府治理理念的影響

治理理論認(rèn)為，在公共產(chǎn)品的供給過程中，私營部門、中介組織甚至公民個(gè)人越來越多地參與其中，與政府共同構(gòu)成了管理社會(huì)公共事務(wù)的主體，過去理所當(dāng)然屬于政府的一些責(zé)任，現(xiàn)在則由多個(gè)主體承擔(dān)[4]。國家的中心不止一個(gè)，我們生活在一個(gè)多中心相互依存的環(huán)境中，每一個(gè)主體都是一個(gè)中心，而且各個(gè)主體之間關(guān)系是非常復(fù)雜的，各個(gè)行業(yè)或者主體會(huì)利用自己所占據(jù)的政治資源對(duì)政府決策施加影響。大數(shù)據(jù)具有權(quán)利多中心和網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)性的社會(huì)屬性，因此一些組織只要擁有有影響力的數(shù)據(jù)就可以成為權(quán)利中心。這就使政府不得不重視大數(shù)據(jù)發(fā)展對(duì)政府治理所帶來的影響，相應(yīng)地，政府治理理念也發(fā)生了變化。

隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)信息的發(fā)展，我國的治理理念中強(qiáng)調(diào)政府是唯一的國家代表，這是一種凌駕于人民大眾和社會(huì)之上的力量的“權(quán)威主義理念”[5]，而今也開始發(fā)生變化。政府治理過程中一些有關(guān)政治、經(jīng)濟(jì)的信息也開始向民眾公開，并逐漸走向透明。如，我國在2007年施行了《中華人民共和國政府信息公開條例》，對(duì)政府信息所應(yīng)公開的范圍、方式等做出了界定；我國的國家人口數(shù)據(jù)庫、國家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫等，現(xiàn)如今已成為政民溝通的重要渠道。這些都說明了我國在政府治理中開始適應(yīng)大數(shù)據(jù)發(fā)展所帶來的一些變化。但是我國政府對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行整合、分析和利用的意識(shí)依然有待提高。如2013年四川雅安地震期間，由于當(dāng)?shù)卣块T對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦南嚓P(guān)信息的數(shù)據(jù)分析能力不足，結(jié)果導(dǎo)致了政府在救災(zāi)物資調(diào)配過程中出現(xiàn)不合理現(xiàn)象，引發(fā)一些村民和政府間的沖突[6]。所以這也是大數(shù)據(jù)時(shí)代下我國國家治理理念中所應(yīng)該注意并加以改革的重要方面。

2.2大數(shù)據(jù)應(yīng)用對(duì)政府治理制度的影響

我國的政府治理在實(shí)踐過程中一直都遵循著韋伯的科層制理論。韋伯認(rèn)為在國家政治生活中，政府組織是依據(jù)等級(jí)層次來劃分職位的，是由具有專業(yè)技能的官員按照其職能及固定規(guī)則而平等地對(duì)社會(huì)進(jìn)行可預(yù)見管理的一種組織體系和管理方式[7]?？茖又评碚撚袑I(yè)化、層級(jí)制、法治化、非人格化、職業(yè)化、效果可預(yù)見性的特點(diǎn)[8]。自20世紀(jì)90年代以來，互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展非常迅速，信息已經(jīng)成為決定經(jīng)濟(jì)增長的重要戰(zhàn)略資源，而且大數(shù)據(jù)有網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)性的社會(huì)屬性，這樣社會(huì)就處于一個(gè)大的網(wǎng)絡(luò)中，所以傳統(tǒng)的官僚制度中的層級(jí)制特點(diǎn)也就出現(xiàn)了很多問題。

我國政府各部門間是獨(dú)立運(yùn)作的，各部門的信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)資源都是由自身監(jiān)管和操作，所以就形成了一個(gè)個(gè)的“信息孤島”[9]。例如，我國傳統(tǒng)的官僚制即金字塔狀的科層制，強(qiáng)調(diào)自上而下的信息傳遞。高層官員擁有決策權(quán)，下級(jí)官員在實(shí)施政策過程中將獲得大量信息，而高層官員會(huì)通過運(yùn)用他們手中的權(quán)力來壟斷這些信息，從而削弱下級(jí)的權(quán)力，同時(shí)高層官員也不會(huì)讓外人了解到?jīng)Q策實(shí)施的情況，所以不僅僅是本部門的一些底層人員不能了解到相關(guān)的信息，其他部門也得不到相關(guān)的信息，這樣就形成了難以突破的信息壁壘，從而影響了政府在制定決策過程中的準(zhǔn)確性。信息網(wǎng)絡(luò)無邊界、無等級(jí)，把整個(gè)社會(huì)的所有組織及其成員聯(lián)結(jié)成為一個(gè)相互依賴的網(wǎng)絡(luò)，這是官僚制不能容納和包容的[10]。所以要想提升政府的治理能力，我們就必須要解決科層制所帶來的消極影響。而大數(shù)據(jù)的應(yīng)用可以將原本分散在不同部門的數(shù)據(jù)整合起來加以利用，加大政府跨部門之間的信息共享，從而提升國家決策的效率。

2.3大數(shù)據(jù)應(yīng)用對(duì)政府治理方式的影響

長期以來，我國政府傳統(tǒng)的社會(huì)管理模式一直存在以單向決策、行政管制、單一思維和運(yùn)動(dòng)式治理為特征的內(nèi)在缺陷[11]。單向決策是指政府在作出決策時(shí)主要通過自上而下的運(yùn)作方式。比如，我國地方政府在進(jìn)行決策時(shí)往往是先進(jìn)行決策動(dòng)議，之后分派給各個(gè)部門的領(lǐng)導(dǎo)去負(fù)責(zé)，由各個(gè)部門協(xié)作作出決策。雖然這些決策牽頭部門也會(huì)進(jìn)行一定程度的調(diào)查研究，但是在這種模式下，牽頭部門往往只是走程序，在制定決策時(shí)政府與社會(huì)的互動(dòng)嚴(yán)重不足。這樣就會(huì)導(dǎo)致政府在制定政策時(shí)對(duì)社會(huì)上的一些潛在問題估計(jì)不足，從而造成決策失誤。

數(shù)據(jù)顯示：截至2013年12月底，我國網(wǎng)民規(guī)模達(dá)到了6.18億，其中手機(jī)網(wǎng)民達(dá)到了5億，全年新增網(wǎng)民5 358萬，互聯(lián)網(wǎng)普及率為45.8%[12]。這說明大數(shù)據(jù)時(shí)代已經(jīng)到來，網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展已經(jīng)改變了人們的生活方式，也對(duì)政府的治理方式提出了挑戰(zhàn)。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，各種新媒體的出現(xiàn)促使人們的參與和權(quán)利意識(shí)逐漸增強(qiáng)，所以政府這種“自上而下”的治理方式已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前的大環(huán)境了，傳統(tǒng)的與通過對(duì)信息進(jìn)行控制的社會(huì)管理模式已然失效。一些新媒體的出現(xiàn)，例如微博、微信等使各個(gè)階層有機(jī)會(huì)在更廣的范圍內(nèi)自由表達(dá)意見，最終使政府的各項(xiàng)決策變得更加透明化。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》也明確提出了要改進(jìn)社會(huì)的治理方式。綜上所述，我國應(yīng)建立黨、政、企與公民相互協(xié)商的關(guān)系。政府治理的主要方式不是政府的單獨(dú)行動(dòng)，而是通過政府與其他主體的合作與協(xié)調(diào)共同完成，這樣更加有利于政府決策的科學(xué)性。

3大數(shù)據(jù)背景下提高政府治理能力的策略

3.1加強(qiáng)大數(shù)據(jù)理念的宣傳及其與政府治理理念的融合

大數(shù)據(jù)的理念是指一種通過對(duì)數(shù)據(jù)的分析研究最終達(dá)到提高工作質(zhì)量的目的的理念。而我國傳統(tǒng)的政府治理則堅(jiān)持權(quán)威主義的理念，通過對(duì)少數(shù)人的需求作出決策，而并不顧及獲得共識(shí)。因此從這點(diǎn)來說，傳統(tǒng)政府治理理念是與大數(shù)據(jù)理念相沖突的。

各級(jí)政府是社會(huì)發(fā)展的主導(dǎo)者，也是政府治理中的重要主體。大數(shù)據(jù)是否能夠在政府治理的內(nèi)部有效推進(jìn)與實(shí)施，在很大程度上還要依賴于政府機(jī)構(gòu)及其主要管理者。所以要不斷推進(jìn)政府主要部門官員的大數(shù)據(jù)的理念學(xué)習(xí)，以引導(dǎo)他們樹立正確的治理理念，從而更好地進(jìn)行政府治理。眾所周知，政府信息化在我國已經(jīng)實(shí)行很多年，政府也在此基礎(chǔ)上積累了很多有價(jià)值的數(shù)據(jù)信息，盡管如此，一些領(lǐng)導(dǎo)干部還是對(duì)本部門的數(shù)據(jù)信息知之甚少，而作為部門的領(lǐng)導(dǎo)首先要了解自己部門數(shù)據(jù)信息的主要應(yīng)用及其主要價(jià)值，這樣才能有意識(shí)地提升數(shù)據(jù)支持決策的能力。為此，需要逐漸轉(zhuǎn)變各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)及其主要管理者的思維方式，使其向著“數(shù)據(jù)主義”轉(zhuǎn)變。

此外，我們還必須要加強(qiáng)大數(shù)據(jù)理念與政府治理理念的融合。2015年8月，國務(wù)院正式發(fā)布了《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展的行動(dòng)綱要》，明確提出要建立“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的管理機(jī)制[13]。我國政府在治理過程中，應(yīng)該轉(zhuǎn)變只對(duì)稀缺數(shù)據(jù)進(jìn)行運(yùn)用的思維，從簡單的數(shù)據(jù)收集轉(zhuǎn)向數(shù)據(jù)分析，培養(yǎng)從大數(shù)據(jù)中預(yù)測社會(huì)的需求，從而形成科學(xué)制定相關(guān)政策的能力。同時(shí)，在政府治理過程中，要積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)多元主體的參與，引導(dǎo)諸如第三部門、非政府組織等機(jī)構(gòu)積極參與政府治理。只有如此，才能在數(shù)據(jù)分析過程中匯聚社會(huì)各方資源與力量，從而在政府治理中實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新和發(fā)展，提高政府的治理能力。

3.2加強(qiáng)大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)及其在政府治理中的運(yùn)用

我國傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)系統(tǒng)是樹狀的數(shù)據(jù)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，通過政府自上而下進(jìn)行信息傳達(dá)和決策，這樣的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)不僅信息開放度以及共享度較低，政府與社會(huì)的互動(dòng)也嚴(yán)重缺乏。

因此，我國應(yīng)該建設(shè)一種適應(yīng)當(dāng)前大數(shù)據(jù)背景的數(shù)據(jù)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，例如網(wǎng)狀的數(shù)據(jù)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)。政府作為網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)的中心點(diǎn)，將一些信息以政府為中心，傳達(dá)到社會(huì)各界中，同時(shí)社會(huì)各界的信息也可以更加快捷地反饋給政府。目前我國已經(jīng)在寧波建成了凌云數(shù)據(jù)中心，并已經(jīng)在2013年10月投入使用。政府還應(yīng)該加快普及國內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)，提高國內(nèi)網(wǎng)絡(luò)寬帶的速度，加強(qiáng)公共WiFi、電子政務(wù)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。總之，政府應(yīng)該利用大數(shù)據(jù)所帶來的契機(jī)，充分提高政府的治理能力。

在政府治理過程中，大數(shù)據(jù)蘊(yùn)藏著巨大的價(jià)值。政府加強(qiáng)大數(shù)據(jù)施政平臺(tái)的建設(shè)，可以將分散在不同部門及行業(yè)的大量的數(shù)據(jù)整合起來統(tǒng)一進(jìn)行管理分析，從而得到更加準(zhǔn)確的信息，制定更科學(xué)的決策；另外在政府治理中運(yùn)用大數(shù)據(jù)，可以更加準(zhǔn)確地判斷出不同群體的各種需求，從而提升政府部門行政審批的效率和公共服務(wù)的質(zhì)量。比如，山東某市工商系統(tǒng)開展了大數(shù)據(jù)建設(shè)試點(diǎn)。在大數(shù)據(jù)的推動(dòng)下，該市南區(qū)工商局分析了轄區(qū)一年來企業(yè)工商登記、行政處罰、網(wǎng)絡(luò)招聘等12項(xiàng)指標(biāo)的計(jì)算結(jié)果，得出了活躍企業(yè)為64.97%的結(jié)論，獲得各類企業(yè)輕重緩急的訴求，為工商部門對(duì)轄區(qū)企業(yè)進(jìn)行科學(xué)分類、提供個(gè)性化服務(wù)提供了重要依據(jù)[14]。由此可以看出，大數(shù)據(jù)對(duì)于政府治理具有很大的價(jià)值，加強(qiáng)大數(shù)據(jù)平臺(tái)的建設(shè)及其在政府治理中的運(yùn)用對(duì)于升級(jí)政府治理能力具有重大作用。

3.3加大政府治理中大數(shù)據(jù)資源共享力度

我國政府在治理方式上采取自上而下的方式，而這種治理方式往往會(huì)導(dǎo)致行政效率的低下。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，任何一個(gè)組織和個(gè)人如果科學(xué)利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，都可以獲得明顯的競爭優(yōu)勢和廣泛的影響力[15]。因此，隨著大數(shù)據(jù)的發(fā)展，政府應(yīng)該注重大數(shù)據(jù)資源的共享。

我國政府部門的數(shù)據(jù)很多都處于信息孤島的狀態(tài)，從而使得數(shù)據(jù)的價(jià)值發(fā)掘非常有限。而且很多政府部門將數(shù)據(jù)當(dāng)成是自己部門的利益基礎(chǔ)，認(rèn)為一旦開放數(shù)據(jù)便會(huì)損害自己部門的利益。而如果數(shù)據(jù)僅僅只在部門內(nèi)部流動(dòng)，就難以發(fā)揮其真正的價(jià)值，進(jìn)而影響政府的決策。因此，政府必須加強(qiáng)數(shù)據(jù)的整合和共享。政府可以利用大數(shù)據(jù)將那些分散的卻又有相關(guān)性的信息整合起來加以利用，使其發(fā)揮巨大的價(jià)值?？梢钥闯隼么髷?shù)據(jù)技術(shù)，地方的一些信息就會(huì)很快地上傳給政府，使政府對(duì)所得信息進(jìn)行分析，從而確保政府決策的科學(xué)性。所以政府應(yīng)制定數(shù)據(jù)開放計(jì)劃，不斷完善大數(shù)據(jù)的分享機(jī)制，這樣才能更加有效地整合信息資源。可以設(shè)立專業(yè)部門對(duì)其行政區(qū)的信息來進(jìn)行統(tǒng)一管理，并加強(qiáng)對(duì)信息共享的投資力度，建立統(tǒng)一的信息化管理標(biāo)準(zhǔn)，以有效管理所得到的信息。

加快數(shù)據(jù)立法，規(guī)定數(shù)據(jù)開放的力度與范圍，加快數(shù)據(jù)在實(shí)際決策中的應(yīng)用。2015年國務(wù)院辦公廳出臺(tái)的《關(guān)于運(yùn)用大數(shù)據(jù)加強(qiáng)對(duì)市場主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見》中提到，要進(jìn)一步推進(jìn)政府和社會(huì)信息資源開放共享，確保制定的各項(xiàng)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)際中的應(yīng)用。只有如此才能盡可能地加大信息資源的共享力度，從而提高政府治理的效率與能力。

4結(jié)語

綜上所述，政府必須加強(qiáng)大數(shù)據(jù)思維，利用大數(shù)據(jù)來提高政府的治理能力。大數(shù)據(jù)對(duì)于政府來說已經(jīng)是一個(gè)不可回避的問題了，要想在大數(shù)據(jù)時(shí)代立足，政府應(yīng)加強(qiáng)大數(shù)據(jù)理念的宣傳及其與政府治理理念的融合，加強(qiáng)大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)及其在政府治理中的運(yùn)用，加強(qiáng)大數(shù)據(jù)資源共享與整合，克服政府治理中的缺陷，以提高政府的治理能力與效率。

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責(zé)任編輯：盧宏業(yè)

doi:10.3969/j.issn.1674-6341.2016.03.016

收稿日期：2016-02-24

第一作者簡介：趙立靜(1988—)，女，河北邢臺(tái)人，碩士研究生。研究方向：政治學(xué)原理。

中圖分類號(hào)：D63

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1674-6341(2016)03-0036-03