龐　璐，鄭興明

(福建農(nóng)林大學 馬克思主義學院，福建 福州　350002)

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論農(nóng)地流轉的“公地悲劇”與“反公地悲劇”

龐璐，鄭興明

(福建農(nóng)林大學 馬克思主義學院，福建 福州350002)

[摘要]集體所有權的制度安排，賦予農(nóng)村土地準公共物品的特性，這是農(nóng)地流轉中“公地悲劇”和“反公地悲劇”產(chǎn)生的根本動因。在堅持農(nóng)村土地集體所有制的前提下，強化農(nóng)地產(chǎn)權功能，通過法律法規(guī)賦予農(nóng)民長期且穩(wěn)定的土地使用權、支配權、收益權和處置權，是破解“公地悲劇”和“反公地悲劇”，促進農(nóng)地流轉的有效途徑。

[關鍵詞]公地悲劇；反公地悲??；農(nóng)地流轉

加快農(nóng)地流轉，實現(xiàn)所有權、承包權、使用權的“三權分離”是我國新一輪農(nóng)村土地制度改革的基本取向。隨著農(nóng)村勞動力轉移步伐的加快，推動農(nóng)地的集約利用與規(guī)?；?jīng)營成為一項緊迫的現(xiàn)實任務。當前，農(nóng)地使用權流轉雖有加快發(fā)展的趨勢，但總體上仍處于較低水平，與農(nóng)民職業(yè)非農(nóng)化發(fā)展相比，農(nóng)地流轉進程還是相對滯后的，也與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)對土地集約化、規(guī)?；?jīng)營的要求不相適應。造成農(nóng)地流轉發(fā)展滯后的原因是多方面的，而制度瓶頸則是其根本的動因，“產(chǎn)權不清，責任不明”的農(nóng)地產(chǎn)權屬性阻滯了農(nóng)地市場化的進一步演進。本文將基于“公地悲劇”和“反公地悲劇”的理論視角，對農(nóng)村土地流轉的制度瓶頸進行深入探討。

一、從“公地悲劇”到“反公地悲劇”：一個理論分析框架

公地與反公地“悲劇”是用以解釋外部性問題的經(jīng)典理論模型。在西方學術界，外部性問題一直為人們所關注?，F(xiàn)代制度經(jīng)濟學創(chuàng)始人科斯在研究外部性經(jīng)濟問題的基礎上，提出了產(chǎn)權和交易費用的經(jīng)典理論。外部的非經(jīng)濟行為，即一個人的行動給其他人帶來的負面影響也許較小，但是當每一個人在利誘的驅(qū)動下采取類似的行為時，外部的非經(jīng)濟行為造成的破壞力足以導致毀滅。對外部非經(jīng)濟做了經(jīng)典性描述的，是英國學者加勒特·哈丁(Garrett Hardin)在《科學》上所發(fā)表的《公有地悲劇》。在文章中，哈丁指出：“在公有的土地上放羊，放牧人由于增加了羊的數(shù)量而給他個人所帶來的收益增量會促使他不斷增加羊的數(shù)量，但是，草地的飼養(yǎng)容量是固定不變的，也就是說，當羊的總數(shù)超過整個草地飼養(yǎng)容量時，草地最終將成為一片不毛之地。”[1]之所以會有這種現(xiàn)象出現(xiàn)，則是因為：相對于每一個牧羊人來說，增加羊會給他們個人帶來收益，但與此同時增加羊?qū)е碌倪^度放牧所造成的損失，則由全體放牧人來承擔責任。[1]這種局面對公有資源使用的“所得歸己，所損歸公”的現(xiàn)象，反射出公有資源使用的結局必然會導致“悲劇性”的一面。

根據(jù)著名的“科斯定理”，我們可以認識到，產(chǎn)權缺失或不明晰是導致“公有地悲劇”的重要原因。因而，破解“公有地悲劇”的根本途徑就是要重新界定產(chǎn)權：改變草地公有的產(chǎn)權屬性，將之作為私有財產(chǎn)分給每一個牧羊人，讓他們對“羊”和“草地”都要負責，各自承擔過度放牧所造成的后果，在產(chǎn)權明晰的情況下，就可以避免出現(xiàn)資源過度使用的現(xiàn)象。由此可見，明晰產(chǎn)權，將共有資源劃分到個人，是防止“公地悲劇”以及實現(xiàn)資源有效利用的重要途徑。

在G·哈丁提出“公有地的悲劇”理論三十年之后，密歇根大學的黑勒教授(Michael·A·Heller)也在《科學》雜志上發(fā)表了題為“反對公有地的悲劇”的論文。黑勒認為，“公有地的悲劇”只反映了公有資源被過度使用的惡果，卻忽略了資源未被充分利用的可能性。在“公有地的悲劇”問題被有效解決的同時，也可能產(chǎn)生新的“反對公有地的悲劇”。所謂“反對公有地的悲劇”最突出的特點是資源的過少利用。

可以看出，黑勒的“反公地悲劇”正好有相反的產(chǎn)權特性。“反公地”作為某一項資源有很多所有者，這種資源只有在整體利用時才最有效率，由于每個所有者都有權阻止其他人使用資源，在合作難以達成的情況下，就可能導致資源的閑置和使用不足，造成浪費。

從“公地悲劇”到“反公地悲劇”，我們可以清晰地看出，過度使用公共物品會造成“公地悲劇”，同樣過度控制公共物品，也會產(chǎn)生“反公地悲劇”。集體所有權的制度安排，賦予農(nóng)村土地準公共物品的特性，表現(xiàn)在：盡管農(nóng)地在消費與使用上具有競爭性和排他性，但農(nóng)地產(chǎn)權的權能由政府掌控，且嚴格管制農(nóng)地的性質(zhì)及用途。因而，我國農(nóng)地資源不能完全通過市場機制由企業(yè)或個人提供，政府對土地資源配置一直發(fā)揮著主導作用，而市場機制配置的決定性作用幾乎失靈。由于產(chǎn)權制度安排賦予農(nóng)村土地具有準公共物品的特性，從而為農(nóng)地流轉過程中產(chǎn)生“公地悲劇”和“反公地悲劇”提供內(nèi)生動力源。

二、農(nóng)地流轉的“公地悲劇”：過度短期化與非農(nóng)化現(xiàn)象

近年來，我國農(nóng)村承包耕地流轉比例的提高幅度在逐年擴大，截至2014年6月底，中國全農(nóng)村承包耕地的流轉面積已達到3.8億畝，占承包耕地總面積的比例28.8%?？傮w上表現(xiàn)出流轉速度加快、流轉類型多樣、流轉主體多元化的趨勢。但是，農(nóng)地流轉的“公地悲劇”現(xiàn)象也日益突顯，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

(一)農(nóng)地流轉過度短期化，影響農(nóng)地資源的合理利用

改革開放以來，農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營制的實施，極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，也為農(nóng)地市場化的演進奠定了基礎。然而，基于“糧食安全就是國家戰(zhàn)略安全”的現(xiàn)實需要，政府一直以來都是農(nóng)地資源配置的主導者，全面管控農(nóng)地資源的開發(fā)與利用，從而導致了農(nóng)地產(chǎn)權功能的不斷弱化：“其一，頻繁調(diào)整的農(nóng)地資源及行政性配置降低了農(nóng)民對土地使用權長期穩(wěn)定性的預期；其二，由于所有權權屬不清大大影響了農(nóng)地要素的可交易性與市場流動性?！盵2]顯然，在政府產(chǎn)權管制下，農(nóng)地產(chǎn)權功能出現(xiàn)弱化，并由此導致農(nóng)地流轉過度短期化行為：一方面，農(nóng)地產(chǎn)權功能弱化必然會削弱市場機制對農(nóng)地資源配置的決定性作用，在市場機制不健全的情況下，農(nóng)戶難以對農(nóng)地流轉價格作出合理的預期，從而促使他們傾向于農(nóng)地流轉期限短期化。在實踐中，農(nóng)地流轉期限多在五年以下，合同一年一簽現(xiàn)象較為普遍；另一方面，由于農(nóng)地使用權長期穩(wěn)定性不足，抑制了生產(chǎn)經(jīng)營者資本投入開展農(nóng)田基礎設施建設的意愿，從而誘使生產(chǎn)經(jīng)營短期行為的產(chǎn)生，造成農(nóng)田被過度利用及耕地貧瘠化局面。

(二)農(nóng)地流轉過度非農(nóng)化，影響農(nóng)地資源的配置效率

農(nóng)地過度非農(nóng)化，也是農(nóng)地流轉“公地悲劇”的一個主要表現(xiàn)。農(nóng)地非農(nóng)化是指土地由農(nóng)業(yè)用途轉為非農(nóng)業(yè)用途，即農(nóng)業(yè)用地轉為非農(nóng)業(yè)用地的過程。在我國的城鄉(xiāng)結合部，農(nóng)地非農(nóng)化問題特別嚴重。隨著工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，可利用耕地面積在迅速縮小，大量農(nóng)用地改變了其農(nóng)業(yè)用途而轉為工業(yè)用地或建設用地。盡管政府相關部門嚴格規(guī)范農(nóng)村土地的流轉行為，多項法律法規(guī)也對土地流轉作了“不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途以及土地的集體所有性質(zhì)”的強制性規(guī)定。但是，農(nóng)地非農(nóng)化現(xiàn)象仍然突出，尤其是最近幾年，隨著大量工商資本進入農(nóng)村，一些地區(qū)土地流轉非農(nóng)化有惡化的趨勢，耕地資源在不斷流失。對此，中央政府予以高度重視，多次明確表示，鼓勵和支持流轉土地用于糧食生產(chǎn)，堅決遏制農(nóng)地“非糧化”，嚴禁“非農(nóng)化”，決不允許借土地流轉之名搞非農(nóng)建設。但是，由于缺乏有效的監(jiān)管機制，浪費農(nóng)地資源、改變農(nóng)地用途等違法違規(guī)行為仍屢禁不止。

農(nóng)地流轉過度短期化與非農(nóng)化，阻滯了農(nóng)地流轉市場的發(fā)展，也導致了可利用耕地存量與質(zhì)量不斷下降。在技術和資本這兩方面都無法替代土地的情況下，實現(xiàn)我國糧食產(chǎn)量相對穩(wěn)定必須要以保持耕地數(shù)量和質(zhì)量的雙重穩(wěn)定為前提，而目前可利用耕地存量和質(zhì)量均呈下降趨勢，對我國糧食安全保障構成嚴重威脅。

三、農(nóng)地流轉的“反公地悲劇”：產(chǎn)權碎片化困境

所謂的產(chǎn)權碎片化，就是原本較為完整的某項產(chǎn)權由于種種原因分散成眾多細小的產(chǎn)權。產(chǎn)權碎片化作為當今社會的普遍現(xiàn)象，有助于社會分工的深化和產(chǎn)權利用途徑的多樣化，但同時也給資源的有效利用造成不良的影響。從經(jīng)濟學的角度來看，通常情況下，高級的資源利用一般需要把多項較低級別的產(chǎn)權整合為一體，假使每一項低級別的資源都有所有人，交易的當事人眾多，那么整合為一項的財產(chǎn)交易成本必定較高。“產(chǎn)權越是獨占和完整，資源配置越有效，當交易費用極高，產(chǎn)權的獨占性會排斥產(chǎn)權的轉移，這時會降低資源配置的效率?！盵3]由此可見，產(chǎn)權碎片化越嚴重，整合成完整產(chǎn)權的交易費用也越高，從而資源配置的效率也就越低。

與“公地悲劇”不同，“反公地悲劇”的產(chǎn)權不是虛置、不明晰的產(chǎn)權，而是支離破碎的產(chǎn)權。[4]每個部門都擁有某項資源的產(chǎn)權(或行政權)，也都沒有擁有一個完整的產(chǎn)權(行政權)，結果是公共資源即使被有效利用，也是使用不足，繼而還是造成浪費。當前中國農(nóng)村土地產(chǎn)權正處于快速碎片化階段，產(chǎn)權碎片化正是農(nóng)地流轉“反公地悲劇”的根本動因。

中國經(jīng)濟體制改革發(fā)端于農(nóng)村土地經(jīng)營制度的變革。在中央政府的積極支持和大力倡導下，農(nóng)村開始實行土地集體所有、家庭承包經(jīng)營的制度。以農(nóng)村集體土地所有權與經(jīng)營權分離為主要特征的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制是中國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，是農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的產(chǎn)物。家庭承包經(jīng)營制度下的土地實行雙層經(jīng)營體制，所有權與使用權發(fā)生分離，這種“兩權分離”的制度解決了長期困擾我國的糧食短缺問題，與此同時也在某種程度上激勵了農(nóng)民種糧的積極性。并且，長期以來，法學界對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權性質(zhì)的界定存在著物權和債權之爭，一直到《物權法》的頒布出臺，才明確將土地承包權確定為物權類型，并給予法律上的保護。[5]然而，盡管中國農(nóng)村土地制度的變革極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，但是農(nóng)村土地也從此進入了碎片化時代。

出臺于2007年的《物權法》明確了土地承包經(jīng)營權的物權性質(zhì)，但又對其流轉設立了多種限制。例如，考慮到中國農(nóng)村的大部分農(nóng)民還要長期依靠承包經(jīng)營的土地為生活來源，因而并不能隨意轉讓其賴以生存的土地；再如，我國《土地承包法》就有明確規(guī)定，受讓方不得改變承包土地的農(nóng)業(yè)用途，與此同時，該法又規(guī)定了受讓方須有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力。[6]多年來，隨著農(nóng)村人口的遞增以及“增人不增地，減人不減地”政策的實施，歷經(jīng)一兩代之后，土地承包經(jīng)營權逐漸出現(xiàn)碎片化的現(xiàn)象。原來只有一戶的土地產(chǎn)權，被分割成幾戶的細小產(chǎn)權。土地產(chǎn)權碎片化，是我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的主要障礙。一方面，土地碎片化既降低了耕作效率，固化了小農(nóng)生產(chǎn)的局限性，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化、專業(yè)化、機械化難以實現(xiàn)，影響了土地資源規(guī)模效益的充分發(fā)揮；另一方面，在產(chǎn)權碎片化情況下，農(nóng)地市場交易的當事人眾多，整合成一塊可供規(guī)?；?jīng)營的土地的交易成本高昂，從而降低了農(nóng)地流轉的速度與規(guī)模，阻礙了農(nóng)村土地流轉市場的發(fā)展。

如果說“公地悲劇”是因為產(chǎn)權的不明確、虛置，需要明晰產(chǎn)權的話，那么，“反公地悲劇”則是因為產(chǎn)權過多、支離破碎，需要整合產(chǎn)權。打破農(nóng)村土地產(chǎn)權碎片化困局，創(chuàng)新農(nóng)村土地管理制度是必然的路徑。其中關鍵的環(huán)節(jié)是，在保持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的前提下，通過強化農(nóng)地產(chǎn)權功能，推動農(nóng)地使用權的商品化和資本化進程，加快農(nóng)地流轉速度。

四、啟示

(一)產(chǎn)權制度是農(nóng)地流轉“公地悲劇”與“反公地悲劇”產(chǎn)生的內(nèi)在動力

“公地悲劇”與“反公地悲劇”的本質(zhì)在于產(chǎn)權問題。我國憲法和法規(guī)都明確農(nóng)村土地的產(chǎn)權主體是“農(nóng)民集體”，但是沒有對“農(nóng)民集體”的邊界給出一個權威的界定。由于產(chǎn)權主體模糊，導致了農(nóng)民主體地位的喪失。在農(nóng)村土地管理實踐中，公權力成為事實上的產(chǎn)權代表和執(zhí)行主體，凌駕于“農(nóng)民集體”之上，侵害了廣大農(nóng)民的主體地位，同時也損害了農(nóng)民合法的土地承包權益?！?產(chǎn)權)重要性在于事實上它幫助一個人形成他與其他人進行交易的合理預期”，“產(chǎn)權的一個主要功能是引導人們實現(xiàn)將外部性較大地內(nèi)在化的激勵”。[7]權屬明確且穩(wěn)定的土地產(chǎn)權是市場交易的基礎，而農(nóng)地產(chǎn)權權屬不清影響了農(nóng)地要素的市場流動性和可交易性，最終影響到農(nóng)地流轉的速度與規(guī)模，導致農(nóng)地資源配置效率的下降。

顯然，“產(chǎn)權不清，責任不明”的農(nóng)地產(chǎn)權屬性決定了農(nóng)地利用中“公地悲劇”與“反公地悲劇”產(chǎn)生的內(nèi)在動力源。

(二)強化產(chǎn)權功能是破解“公地悲劇”與“反公地悲劇”的有效途徑

人多地少矛盾決定了中國農(nóng)村土地既是稀缺品，又是必需品，這意味著農(nóng)地資源具有準公共產(chǎn)品的特性，其分配與流動不可以完全通過市場機制來調(diào)節(jié)。農(nóng)村土地的特殊性揭示了政府在農(nóng)地資源配置中充當重要角色的政治邏輯。因而，破解“公地悲劇”與“反公地悲劇”，離不開政府的積極干預與制度建設。加快農(nóng)村土地產(chǎn)權制度的改革與創(chuàng)新，是破解“悲劇”的有效途徑。

農(nóng)村土地問題，是一個非常復雜的政治、經(jīng)濟、社會問題。基于社會基本制度的剛性約束，以及產(chǎn)權制度變革可能帶來的巨大社會成本，我國農(nóng)村集體土地產(chǎn)權制度將在一段時間內(nèi)得以延續(xù)。在此背景下，強化產(chǎn)權功能應該成為創(chuàng)新農(nóng)村土地產(chǎn)權制度的重要突破口。在國家保留對一切土地最大處置權的前提下，給予農(nóng)民完整的和長期的土地使用權、支配權、收益權和處置權，在產(chǎn)權清晰的基礎上，積極引入市場機制，培育農(nóng)地市場。這一方面，有利于農(nóng)民適度發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，另一方面，有利于通過農(nóng)地產(chǎn)權合理流轉，加速城市化進程。因此，只有產(chǎn)權明晰，才能使土地得到更加有效的使用，否則，由農(nóng)地產(chǎn)權困境導致的“公地悲劇”與“反公地悲劇”仍會繼續(xù)上演。

[參考文獻]

[1]Garrett Hardin. The Tragedy of the Commons[J].Science，1968，(162).

[2]鄭興明.農(nóng)村土地制度再創(chuàng)新的內(nèi)在邏輯、困境與路徑——基于城鎮(zhèn)化與農(nóng)民市民化協(xié)同發(fā)展的視角[J].社會科學，2014，(12).

[3]〔美〕理查德·波斯納.蔣兆康.法律的經(jīng)濟分析(上)[M].北京：中國大百科全書出版社，1997.

[4]陳抗.掉地上的鈔票為什么沒人撿[J].經(jīng)濟學家茶座，2003，(2).

[5]劉春榮.農(nóng)村土地糾紛案件的實證分析與對策研究[J].哈爾濱學院學報，2010，(6).

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責任編輯：魏樂嬌

[文章編號]1004—5856(2016)08—0015—04

[收稿日期]2015-11-16

[基金項目]教育部人文社會科學研究規(guī)劃基金項目，項目編號：13YJAZH140。

[作者簡介]龐璐(1992-)，女，安徽六安人，碩士研究生，主要從事馬克思主義中國化研究； 鄭興明(1968-)，男，福建福清人，副教授，博士，主要從事農(nóng)村土地管理研究。

[中圖分類號]F321.1

[文獻標識碼]A

doi：10.3969/j.issn.1004-5856.2016.08.004

On “Tragedy of the Commons” and “Tragedy of Anti-Commons” of Farmland Transfer

PANG Lu，ZHENG Xing-ming

(Fujian Agriculture and Forestry University，F(xiàn)uzhou 350002，China)

Abstract：The institutional arrangement of collective ownership makes rural lands quasi-public good，which is the basic cause for “the tragedy of the commons and anti-comments”. It believes that with the premise of collective ownership of the rural lands the property right of the rural lands should be strengthened. It may be an effective solution to give farmers right of using，controlling，benefiting and disposing the lands for solving the problem of “tragedy of the commons and anti-commons”.

Key words：tragedy of commons；tragedy of anti-commons；farmland transfer