崔　偉

(首都師范大學 管理學院，北京　100089)

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京津冀大氣污染治理中政府間協(xié)作的碎片化困境及整體性路徑選擇

崔偉

(首都師范大學 管理學院，北京100089)

[摘要]霧、霾導致京津冀地區(qū)嚴重的大氣污染問題日益成為社會各界關(guān)注的焦點，而傳統(tǒng)的行政區(qū)行政的治理模式日趨陷入“治理失靈”的境地，三地政府間存在著治理理念的碎片化、資源和權(quán)力分配結(jié)構(gòu)的碎片化、政策制定和執(zhí)行的碎片化等問題。因此，發(fā)展積極協(xié)作的伙伴關(guān)系及政府間協(xié)作的整體性路徑成為京津冀政府間的必然選擇。

[關(guān)鍵詞]京津冀；大氣污染治理；政府間協(xié)作；碎片化；整體性治理

隨著全球化、信息化和區(qū)域一體化等社會生態(tài)環(huán)境的變化，帶來了行政區(qū)劃內(nèi)大量社會公共問題的“外溢化”和“無界化”。而京津冀區(qū)域內(nèi)的大氣污染問題當屬典型實例。一方面，大氣流動高度的滲透性和不可分割的特點，使得傳統(tǒng)以行政區(qū)為界限的“碎片化、封閉式”的分割治理方式日顯乏力和“捉襟見肘”；另一方面，大氣環(huán)境屬于公共產(chǎn)品，大氣治理的正外部性和大氣污染的負外部性使得政府間在合作治污方面缺乏內(nèi)驅(qū)力。因此，三地政府如何從部分走向整體，從破碎走向整合，走出大氣污染防治的“霍布斯叢林”狀態(tài)，是京津冀政府間面臨的一項緊迫性課題。

一、京津冀大氣污染治理中政府間協(xié)作的動力

基于京津冀一體化發(fā)展戰(zhàn)略的客觀需要、“十三五”規(guī)劃中綠色發(fā)展理念的倒逼以及公共行政改革發(fā)展等一系列背景，迫切需要京津冀區(qū)域政府間在大氣污染防治中從“分界而治”走向“協(xié)作共治”。

(一)京津冀一體化重大戰(zhàn)略的客觀需要

京津冀一體化由首都經(jīng)濟圈的概念發(fā)展而來，包括北京、天津以及河北省的保定、唐山、石家莊、邯鄲、邢臺、衡水、滄州、秦皇島、廊坊、張家口和承德11個地級市。區(qū)域面積約為21.6萬平方公里，人口總數(shù)約為1.1億人。京津冀地區(qū)是我國政治文化中心，也是經(jīng)濟發(fā)展重地。2014年，習近平總書記強調(diào)將京津冀協(xié)同發(fā)展上升為重大國家戰(zhàn)略，提出“要堅持優(yōu)勢互補、互利共贏、扎實推進，加快走出一條科學持續(xù)的協(xié)同發(fā)展路子”，[1]為京津冀一體化發(fā)展指明了方向。隨之，2015年4月中央政治局出臺了《京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃綱要》，為京津冀一體化發(fā)展提供了具體路徑，重點提出了生態(tài)環(huán)境保護一體化，要求三地都應摒棄高成本與低效率的治理模式，保證區(qū)域聯(lián)動治污。京津冀一體化戰(zhàn)略為區(qū)域大氣污染治理協(xié)作的原則、機制、溝通渠道等奠定了基礎。另外，京津冀一體化戰(zhàn)略發(fā)展目標的實現(xiàn)也離不開大氣污染治理的政府間的協(xié)作。

(二)京津冀綠色發(fā)展的現(xiàn)實需要

中共十八大首次將生態(tài)文明寫入黨章，作為政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)文明五位一體的重要組成部分。2015年，黨的十八屆五中全會首次提出綠色發(fā)展理念，成為“十三五”規(guī)劃最大的亮點之一。綠色發(fā)展就是堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，堅持可持續(xù)發(fā)展，堅定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。但從現(xiàn)實情況來看，大氣污染問題可能是京津冀綠色發(fā)展面臨的最大瓶頸和制約因素。改革開放以來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和區(qū)域一體化進程的推進，京津冀成為中國最重要的工業(yè)化區(qū)域之一，也是霧霾的重災區(qū)。2013年5-12月環(huán)保部發(fā)布的監(jiān)測數(shù)據(jù)表示，京津冀13個城市空氣質(zhì)量月平均超標天數(shù)比例達65.7%，遠遠高于長三角地區(qū)25個城市、珠三角地區(qū)9個城市月空氣質(zhì)量平均水平。

2014年，京津冀地區(qū)SO2、NOx排放量分別為147.8萬噸、194.57萬噸，占全國的7.5%、9.36%，單位面積排放強度分別是全國平均水平的3.3倍、4.2倍。[2]2015年1-11月的空氣質(zhì)量報告顯示，京津冀地區(qū)有六七個城市排在空氣污染最嚴重城市的前10位。而且，據(jù)北京環(huán)保局公布的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，北京2015年有179個污染天，其中46天處于重度污染狀態(tài)。12月份多次發(fā)布霧霾紅色預警，促使采取了數(shù)千家工廠停工或減產(chǎn)、一半私家車禁止上路等措施。京津冀大氣污染的復雜性、嚴重性表明單一治理模式難以實現(xiàn)徹底根治，急需完善區(qū)域間大氣治理的聯(lián)防聯(lián)控措施。

(三)公共行政改革的內(nèi)生需求

20世紀80年代以來，隨著經(jīng)濟社會和政府管理實踐的發(fā)展以及信息技術(shù)的突飛猛進，區(qū)域公共事務日顯復雜化趨勢，以層級化、專業(yè)分工、封閉性為特征的傳統(tǒng)官僚制已難以適應日益復雜的公共事務的發(fā)展需求。急需加快各政府之間、政府各部門之間的交往與溝通，使整個社會走向網(wǎng)絡化。為此，合作治理、新區(qū)域主義、協(xié)作性公共管理和跨域治理等概念相繼出現(xiàn)?？梢?，加強政府間的協(xié)作成為公共行政改革的趨勢，如何加強政府間的協(xié)作已成為行政學研究的熱點問題。博克斯說：“在今天，我們尚無法精確地劃分政府間的權(quán)力和責任的范圍，我們需要責任的分擔。政治學家告訴我們，我們已經(jīng)生活在了一個政府‘合作的聯(lián)邦主義’(Cooperative Federalism)時代?！盵3]

改革開放以來，我國用三十多年的時間取得了歐美一百多年的發(fā)展成果，但是也積累了西方在發(fā)展經(jīng)濟時產(chǎn)生的一系列環(huán)境問題，在京津冀區(qū)域間大氣污染治理問題上，三地政府間通過怎樣的形式實現(xiàn)信息共享、平等對話和有效的溝通和信任合作，建立政府部門之間的協(xié)調(diào)機制治理大氣污染問題，不只是一個具有重要意義的理論問題，更是一個具有現(xiàn)實需求的實踐性問題。

二、京津冀大氣污染治理中政府間協(xié)作的碎片化困境

在行政學中，“碎片化”是指政府部門內(nèi)部各類業(yè)務間分割、一級政府部門間分割、一級地方政府間分割的政府分割管理模式。[4]分割式的政府治理方式固然能夠明晰責任，但在面對區(qū)域性公共事務時，公共事務的公共性與分割式治理模式的專業(yè)性沖突矛盾，降低了政府的管理效率。在京津冀區(qū)域政府間協(xié)作治理大氣污染問題時，涉及區(qū)域政府間治理理念、政府間資源分配和權(quán)力分配結(jié)構(gòu)的碎片化、政策制定和執(zhí)行的碎片化。

(一)政府間治理理念的碎片化

1.政府間理性經(jīng)濟人的“搭便車”心理導致集體行動的困境

埃莉諾奧斯特羅姆認為：“任何時候，一個人只要不被排斥在分享由他人努力所帶來的利益之外，就沒有動力為共同利益作貢獻，而只會選擇做一個搭便車者。如果所有人都選擇搭便車，就不會產(chǎn)生集體利益?！盵5]奧爾森在《集體行動的邏輯》中也認為：個人的理性常常導致集體的非理性。大氣環(huán)境屬于公共物品，具有非排他性和非競爭的特征，又由于大氣污染的負外部性和大氣治理的正外部性使得政府間出于自身利益的考慮，都想享受大氣污染防治的成果，而不愿付出治理成本，不可避免地寄希望于“搭便車”。

2.京津冀區(qū)域政府間信息不對稱導致政府間缺乏有效互動

一是受“家丑不可外揚”、“各人自掃門前雪，休管他人瓦上霜”等封閉性傳統(tǒng)文化的影響，政府部門間缺乏以大氣治理為核心的信息資源共享意識，習慣于將所掌握的信息視為政府內(nèi)的“私有財產(chǎn)”和“權(quán)力領地”，彼此間互相敵對和缺少信任。二是三地各有一套相同功能的數(shù)據(jù)庫，但數(shù)據(jù)采集渠道、標準不盡相同，信息數(shù)據(jù)庫獨立建設、獨立維護，沒有相互共享，這也導致了信息不對稱現(xiàn)象的發(fā)生。利用這一便利，政府間紛紛爭取大氣污染的負外部性的行為，采取機會主義的保護行為，以降低其在治理中所需支付的成本，由此，不可避免地出現(xiàn)了霧霾治理的“囚徒困境”。

(二)政府間資源和權(quán)力分配結(jié)構(gòu)的碎片化

1.京津冀區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡導致治理目標不一致

2012-2014年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，在經(jīng)濟發(fā)展水平上，北京和天津兩地的人均GDP都在10 000美元以上，而河北則還處于低于全國平均水平階段。

北京作為發(fā)達地區(qū)對大氣治理的要求和投入能力逐年提高，而經(jīng)濟相對落后的河北雖然對大氣污染問題也有所關(guān)注，但是其發(fā)展經(jīng)濟會優(yōu)于環(huán)境保護。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，2014年北京第三產(chǎn)業(yè)占比為77.9%，北京已經(jīng)進入第三產(chǎn)業(yè)為主階段，天津第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)比重分別為49.4%和49.3%，也處于由第二產(chǎn)業(yè)為主向第三產(chǎn)業(yè)為主的轉(zhuǎn)型階段，而河北第二產(chǎn)業(yè)占比為51.1%，仍處于第二產(chǎn)業(yè)為主的階段。經(jīng)濟相對落后的河北會通過削減以煤炭生產(chǎn)為主的第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能，來治理大氣污染，從而面臨GDP縮減、稅收減少的困境，經(jīng)濟增長的可持續(xù)性會受到嚴重影響。而北京和天津的煤炭消耗量少，受影響的第二產(chǎn)業(yè)削減相對較少，對GDP的影響較少。京津冀各個主體在大氣污染治理中對GDP影響程度不同，但環(huán)境收益卻相同，導致河北省對于區(qū)域霧霾協(xié)同治理動力不足。

2.壓力型體制導致政府間重經(jīng)濟增長，輕環(huán)境保護

1994年的分稅制改革以來，中央政府通過壓力型體制來控制和監(jiān)督地方政府。壓力型體制是指上級政府通過層層分解以GDP增長為核心的各項指標，并且以官員晉升機會為籌碼對各級政府官員施加壓力，這種體制逐漸造成中央與地方之間、地方政府之間、政府各部門之間的信息不對稱和互存芥蒂，導致地方政府官員開始興辦政績工程、形象工程，取得“顯山露水”的短期效應，而忽視環(huán)境保護、公共安全等收益效果漫長但是人們生活必不可少的公共產(chǎn)品的提供。

3.京津冀三地政府協(xié)作缺乏權(quán)威的跨區(qū)域環(huán)境治理機構(gòu)

在大氣污染治理上，2013年成立了京津冀及周邊地區(qū)大氣污染治理協(xié)作小組，該小組成員由京津冀及周邊省市組成，辦公室設在北京市環(huán)保局，這對于促進京津冀環(huán)境協(xié)同治理有一定的推動作用。但是從其運行效果來看，還存在著一定問題。第一，小組的機構(gòu)設置缺乏有效性，雖然成員眾多，但在協(xié)商、討論、交流互動等方面缺乏有效的制度規(guī)范和保障；第二，機構(gòu)設在北京環(huán)保局，給人一種其隸屬于北京環(huán)保局的誤解，降低了其權(quán)威性；第三，與中央的聯(lián)系薄弱，現(xiàn)階段還處于只是地方聯(lián)合機構(gòu)的層次。缺乏有效協(xié)調(diào)京津冀大氣治理的權(quán)威機構(gòu)，大大影響了大氣污染防治政策的一致性。

(三)政府間政策制定和執(zhí)行的碎片化

在京津冀區(qū)域內(nèi)，三地政府官員出于自身晉升及地方利益的考慮，在政策制定過程中，缺乏整體眼光，僅從本地的情況思考問題及尋求解決問題的對策，這種狹隘的“地方保護主義”使得三地政府間關(guān)于大氣污染的政策出現(xiàn)嚴重的不協(xié)調(diào)。在政策制定上，為應對本地空氣重污染情況，北京、天津和河北省都制定了應急預案，但預警級別標準卻不統(tǒng)一，天津與河北都設置了三個預警級別，而北京則設置了四個預警級別，級別不同所采取的應急措施必然不同，而且各自應急預案中沒有與其他兩地合作應對大氣污染的具體內(nèi)容說明，一旦遇到全區(qū)域的空氣重污染情況，不便于三地合作應急治理。在地方法律上，京津冀三地都根據(jù)2013年制定的《大氣污染防治行動計劃》修訂了自己的《大氣污染防治條例》，但是相關(guān)規(guī)定也不統(tǒng)一，不能有效指導三地空氣環(huán)境協(xié)同治理。在實踐層面，北京實行限行政策，減少汽車尾氣排放，繼續(xù)開發(fā)新能源和清潔能源使用；天津?qū)嵭辛藝栏竦臋C動車購買限號政策和機動車限行政策；河北省以關(guān)停廢氣排污超標企業(yè)的方式治理霧霾為主，以植樹造林、建設綠色壁壘的方式為輔綜合治理大氣污染。由于京津冀并沒有建立治理霧霾良好的長效戰(zhàn)略性合作伙伴關(guān)系，直至2015年年末，京津冀區(qū)域內(nèi)的大氣環(huán)境狀況仍沒有得到明顯改善。雖然2016年新修訂的《大氣污染防治法》明確規(guī)定由國家建立重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制，對大氣污染防治工作實施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準，協(xié)同控制目標，在理論上為區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控工作提出了目標和方向，但是并沒有提出區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的具體治理路徑，具體可操作性不強。

三、京津冀大氣污染治理中政府間協(xié)作的整體性路徑選擇

興起于20世紀90年代的整體性治理理論是在對新公共管理批判并切合信息時代來臨的背景下，由英國學者佩里·?？怂购团羺s克·登力維提出并快速發(fā)展起來的一種全新的理論框架，[6]其核心觀點是反對碎片化，以問題的有效解決為一切行動的邏輯，強調(diào)整體性利益的實現(xiàn)，與京津冀大氣污染防治工作具有邏輯上的契合性。筆者認為，應從文化引領、制度建構(gòu)、組織保障和技術(shù)支撐各個方面變革與創(chuàng)新，使京津冀政府間不斷從分散走向集中，以實現(xiàn)長效穩(wěn)定的協(xié)作目標。

(一)文化引領：培育京津冀政府間協(xié)同治理的理念

京津冀霧霾治理需要三地政府共同努力是不爭的事實，各主體必須轉(zhuǎn)變思維方式，樹立協(xié)同治理理念。習近平總書記2014年2月在北京召開座談會時強調(diào)：京津冀政府要著力加大對協(xié)同發(fā)展的推動，自覺打破“一畝三分地”的思維定式。政府間首先應樹立整體性生態(tài)風險意識，任何一地大氣污染，其他兩地都能夠意識到這種流動性風險和 “無邊界”分配的必然性和危害性，從而聯(lián)合起來，形成“同呼吸，共命運”的良好合作氛圍；其次，政府間應增強信任，信任本質(zhì)上是一種代理關(guān)系，是社會得以運行的基石，是“契約的前提條件”。政府間彼此信任可以減少交易成本，有利于集體行動目標的達成，要以協(xié)作的意識、合作的態(tài)度和共贏的精神建立良好的伙伴關(guān)系，形成共同的發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃愿景，進而達成京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)治的共治。協(xié)作治理是善治理念的具體體現(xiàn)，在京津冀大氣污染協(xié)同治理的行動中起著先導作用，這一治理理念也引領著政府的制度創(chuàng)新和組織變革。

(二)制度建構(gòu)：深化京津冀政府間大氣治理的運行協(xié)作機制

為推進京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控取得實質(zhì)性進展，需要構(gòu)建一套有效運轉(zhuǎn)的協(xié)作機制，筆者認為，迫切需要從利益補償機制、信息共享機制和績效考核機制方面進行創(chuàng)新和突破。政府間協(xié)作不能取得實質(zhì)性進展的原因就是各個主體利益訴求不統(tǒng)一，各地在治理過程中的損益程度也不統(tǒng)一。因此，需要完善生態(tài)補償機制，制定生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)法律。明確生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵和外延、補償主體、補償標準和測算方法、補償方式、補償機制和公共財政機制的關(guān)系等；在加大財政轉(zhuǎn)移力度的同時，保證生態(tài)補償專項資金使用的公開透明，并能夠真正地縮小損益比例。堅持“誰受益、誰補償、誰污染、誰付費”原則。在信息共享機制方面，構(gòu)建地方政府間對話、談判、協(xié)商的平臺和場所，使三地政府都能表達自己的利益和訴求，及時獲得兩地地方政府的行為選擇信息，促進協(xié)作共識的達成，使三地政府可以自行協(xié)調(diào)而無需經(jīng)過中央政府作為溝通的橋梁。除此，還要進一步強化目標責任考核機制，確立以政府績效考核為綠色導向，明確發(fā)展過程中大氣污染防治的政府責任，從根本上扭轉(zhuǎn)政府片面追求以GDP為主的政績觀，對三地承擔的治污責任要合理量化并動態(tài)監(jiān)控，并及時對治理結(jié)果進行評估監(jiān)督，與官員的政績考核掛鉤，督促三地政府嚴格落實其治污任務。

(三)組織保障：建立京津冀政府間大氣治理的多元協(xié)作機構(gòu)

整體性治理理論是以協(xié)作和整合為特征的治理模式，強調(diào)政府在進行公共事務治理時不僅要對政府內(nèi)部各部門的機構(gòu)與功能進行整合，而且也要促使政府、私營部門和非營利組織之間進行協(xié)作，從而形成一種整體性的治理模式。[7]在京津冀大氣污染治理問題上，應借鑒美國等發(fā)達國家的經(jīng)驗，建立由多元主體組成的大氣污染防治委員會，并應由北京、天津、河北政府的官員和企業(yè)代表、非政府組織代表、專家學者、公民代表組成，而且要保證數(shù)量分配上的公平性。其次，要有權(quán)威性和全局性，京津冀三地政府都移交一部分行政權(quán)力交予大氣污染防治委員會，向上直接對中央政府負責，向下直接管轄京津冀整個區(qū)域內(nèi)的霧霾治理問題，能夠具有有效的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌權(quán)力。另外，該組織的存在應具有制度性保證，而不是臨時性的協(xié)調(diào)機構(gòu)，保證從區(qū)域整體出發(fā)，根據(jù)實際需求制定并實施大氣污染治理政策，以此來促進區(qū)域內(nèi)地方政府間的有效而穩(wěn)定的合作。

(四)技術(shù)支撐：創(chuàng)新京津冀政府間大氣治理的實踐技術(shù)

大氣治理不僅是關(guān)于轉(zhuǎn)變理念、制度重構(gòu)和機構(gòu)整合的問題，也是一項技術(shù)問題，在京津冀大氣污染治理的技術(shù)系統(tǒng)中，要充分利用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等現(xiàn)代信息技術(shù)，構(gòu)建有效的信息溝通和共享機制，使信息充分、及時地傳播、交流，可以減少政府間協(xié)商、談判、合作的交易費用，有利于在治理過程中兼顧各方利益，做出正確判斷；更有利于保障公眾的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)。具體應在各政府主體間建立高度暢通的環(huán)境信息網(wǎng)絡，實現(xiàn)以統(tǒng)一公開數(shù)據(jù)標準為核心，以空氣質(zhì)量信息架構(gòu)、空氣質(zhì)量信息共享為基礎，建設和完善具備政策發(fā)布、治污信息傳遞功能的大氣污染防治應用平臺，實現(xiàn)三地政府間以及政府不同部門間的互聯(lián)互通，為政府間有效地進行大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作提供重要技術(shù)支撐。積極推動并加強區(qū)域應急響應會商、監(jiān)測數(shù)據(jù)和治理經(jīng)驗共享、聯(lián)合執(zhí)法等方面協(xié)作。建立完善的區(qū)域空氣質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡，對重點區(qū)域進行更為嚴格的監(jiān)控，建立區(qū)域空氣污染信息交流平臺與區(qū)域大氣污染突發(fā)狀況應急響應預案，加大聯(lián)防聯(lián)控力度。

[參考文獻]

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責任編輯：思動

[文章編號]1004—5856(2016)08—0019—05

[收稿日期]2016-01-25

[作者簡介]崔偉(1990-)，女，黑龍江齊齊哈爾人，碩士研究生，主要從事公共政策、基層社會治理研究。

[中圖分類號]D035

[文獻標識碼]A

doi：10.3969/j.issn.1004-5856.2016.08.005

The Fragmentation Dilemma and Integrity Path Choice of Governments’ Intergovernmental Cooperation in Term of Beijing，Tianjin and Hebei’ Air Pollution Control

CUI Wei

(Capital Normal University，Beijing 100089，China)

Abstract：The problem of heavy pollution in Jing-jin-Ji areas has attracted a lot of attention from all sectors of society. Traditional administrative zone mode is inappropriate in this case. The governance in the three places has the problem of fragments in terms of governing philosophy，distribution of right and resource，and policy and decision making. Therefore，it is a necessary choice to develop a cooperative partnership among the three places.

Key words：Jing，Jin，Ji areas；air pollution control；inner-governmental cooperation；fragmentation；holistic governance