□文/董海榮 周春暉 張 穎 彭 柯 呂 桐 胡 建 許月明

（河北農(nóng)業(yè)大學(xué)商學(xué)院 河北·保定）

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淶源縣山區(qū)移民搬遷問題與對(duì)策

□文/董海榮 周春暉 張 穎 彭 柯 呂 桐 胡 建 許月明

（河北農(nóng)業(yè)大學(xué)商學(xué)院 河北·保定）

［提要］ 移民搬遷作為解決居住在生態(tài)條件脆弱區(qū)貧困農(nóng)戶生存與發(fā)展的重要手段，對(duì)我國(guó)新時(shí)期最后打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)具有不可替代的作用。本研究基于對(duì)河北省淶源縣深山區(qū)貧困村落移民搬遷案例進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)查研究基礎(chǔ)上，探討目前貧困山區(qū)移民搬遷工程推進(jìn)中所暴露的諸多問題，并從強(qiáng)化宣傳教育、強(qiáng)化多元性投入、培訓(xùn)支持、財(cái)產(chǎn)安置和移民戶跟蹤評(píng)估等五個(gè)方面，對(duì)有效推進(jìn)移民搬遷工程的實(shí)施提出對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：貧困山區(qū)；移民搬遷；扶貧開發(fā)

原標(biāo)題：淶源縣山區(qū)移民搬遷的問題及對(duì)策研究

收錄日期：2016年6月20日

目前，我國(guó)扶貧開發(fā)工作到了“啃硬骨頭”的最后攻堅(jiān)階段，要在2020年實(shí)現(xiàn)全面脫貧，我們尚有一大批生活在生態(tài)條件脆弱區(qū)的農(nóng)村居民，由于他們受制于自然環(huán)境條件諸如土壤貧瘠、水源匱乏、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)、山高坡陡難以耕作等的限制，很難通過特色產(chǎn)業(yè)扶貧等形式的扶貧開發(fā)模式來改善其生存條件和家庭生計(jì)水平。而移民搬遷作為解決身處如此困境的貧困農(nóng)戶的生計(jì)安全的有效手段，一直得到政府和相關(guān)人士的關(guān)注。然而，在依托移民搬遷推進(jìn)扶貧進(jìn)程的過程中暴露出的很多問題必須引起我們的重視。本研究基于對(duì)河北省淶源縣移民搬遷案例的系統(tǒng)調(diào)查研究，探討了貧困山區(qū)移民搬遷的政策決策以及政策落實(shí)方面的基本情況，從中挖掘出在移民搬遷過程中依然存在的問題，并就應(yīng)對(duì)這些問題提出了相應(yīng)的對(duì)策建議，以期為推進(jìn)我國(guó)生態(tài)環(huán)境脆弱貧困區(qū)移民搬遷工程的順利實(shí)施提供借鑒。

一、淶源縣移民搬遷概況

（一）淶源縣生態(tài)經(jīng)濟(jì)條件。淶源縣地處太行山、燕山、恒山三大山脈交匯地帶，境內(nèi)山巒起伏，溝谷縱橫，地形復(fù)雜，地勢(shì)相對(duì)高差跨度大。氣候?qū)贉貛Т箨懶詺夂颍杭靖珊瞪儆甓囡L(fēng)，夏季涼爽，秋季寒冷多風(fēng)，年平均氣溫7度，年均降水量556毫米，無霜期比較短（90～120天），自然地理?xiàng)l件較差只適合極少數(shù)農(nóng)作物生長(zhǎng)。自然地理區(qū)位特點(diǎn)決定了這里農(nóng)業(yè)耕地條件差、水土資源不協(xié)調(diào)、糧食作物產(chǎn)量低、生活質(zhì)量無保障。2003年之前，農(nóng)業(yè)是當(dāng)?shù)刂еa(chǎn)業(yè)，這之后隨著礦產(chǎn)和旅游資源開發(fā)，縣域范圍內(nèi)形成了鋼鐵、旅游和農(nóng)業(yè)三業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)格局，具有當(dāng)?shù)氐赜蛱厣囊恍┙?jīng)濟(jì)作物，諸如速生核桃、杏扁、優(yōu)質(zhì)小雜糧等特色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地相繼建立。然而，這種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和調(diào)整對(duì)那些居住在生態(tài)條件極度貧困區(qū)域的農(nóng)戶而言，并沒有太多的積極影響，其結(jié)果就是縣域范圍內(nèi)農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)的兩極分化更加嚴(yán)重。截至2015年底，全縣仍有7.22萬人生活在貧困線以下，而其中近3萬人是生活在生態(tài)脆弱區(qū)，難以在當(dāng)?shù)乜孔陨戆l(fā)展起來的。

（二）淶源縣移民搬遷現(xiàn)狀及近期規(guī)劃

1、搬遷規(guī)模和搬遷方式。淶源縣共有2，448平方公里的深山區(qū)，285個(gè)行政村，其中1，076個(gè)自然村，共27萬人，是革命老區(qū)、扶貧開發(fā)“三合一”重點(diǎn)縣，即國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣、燕山-太行山連片特困地區(qū)重點(diǎn)縣、河北省環(huán)首都扶貧開發(fā)示范區(qū)重點(diǎn)縣。根據(jù)新的貧困標(biāo)準(zhǔn)，全縣7.22萬重點(diǎn)扶貧對(duì)象中3萬人居住環(huán)境惡劣，很難就地扶貧，需要通過移民搬遷的方式實(shí)現(xiàn)脫貧的目標(biāo)。

淶源縣的移民搬遷工程自2003年開始啟動(dòng)。根據(jù)貧困村及自然村居住特點(diǎn)，堅(jiān)持群眾自愿的原則，實(shí)行“建移民小區(qū)安置為主，分散搬遷為輔”多種形式并存的搬遷方式。在遷入地或者安置地選擇上，主要涉及到三種類型，即向中心村搬遷，向重點(diǎn)鎮(zhèn)搬遷，向縣城內(nèi)搬遷。搬遷過程中，從遷入地選址，到統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，再到具體選料施工，全程有移民搬遷代表參與。據(jù)淶源縣扶貧局資料顯示，按照《省異地扶貧搬遷“十二五”規(guī)劃》，結(jié)合“7.21”災(zāi)后重建，按照“群眾自愿、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、分戶監(jiān)督”的原則，到目前為止業(yè)已建設(shè)完成17個(gè)移民小區(qū)，上級(jí)支持5，062.1萬元，搬遷2，147戶，涉及7，025人。

2、近期扶貧搬遷規(guī)劃。根據(jù)縣域扶貧規(guī)劃，通過多部門合力推進(jìn)和更多資金支持戰(zhàn)略推進(jìn)，爭(zhēng)取在2020年響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，實(shí)現(xiàn)全面脫貧。未來幾年移民搬遷計(jì)劃為：2016年搬遷約1，200戶，3，600人；2017年搬遷約1，900戶，5，700人；2018年搬遷約2，800戶，8，400人；2019年搬遷約1，400戶，4，200人；2020年搬遷約1，686戶，5，259人。

二、淶源縣移民搬遷存在的問題

通過對(duì)淶源縣相關(guān)扶貧工程推進(jìn)工作的了解以及南陽峪、四角臺(tái)等多個(gè)移民搬遷村的觀察和村民走訪，發(fā)現(xiàn)目前在淶源縣移民搬遷工程的實(shí)施起到了顯著的扶貧效果，然而在整個(gè)移民搬遷工作動(dòng)員及實(shí)施過程中也暴露出一些問題，需要在未來幾年的移民開發(fā)工作中引起注意。

（一）移民搬遷項(xiàng)目宣傳動(dòng)員和農(nóng)戶信息獲取嚴(yán)重不對(duì)稱。實(shí)地調(diào)查走訪了解到，關(guān)于“對(duì)移民搬遷工程的了解渠道”，大約40.2%的村民是在與鄰里街坊的談話中獲取關(guān)于移民搬遷的相關(guān)政策信息的；35.5%的村民通過村干部或社區(qū)廣播而關(guān)注到；8.6%的村民直接通過扶貧機(jī)構(gòu)了解相關(guān)信息；還有15.3%的村民是從親戚朋友的口中了解到的，剩下不到1%的村民通過其他的方式了解。由此所造成的村民對(duì)有關(guān)移民搬遷項(xiàng)目的了解程度存在不同程度的差異。甚至有一部分村民反映，只知道只要搬遷就可以拿到補(bǔ)貼，至于怎么搬、搬到哪里去，自己一概不知，所以有想法但不知道怎么實(shí)現(xiàn)。由此可見，關(guān)于移民搬遷相關(guān)政策和項(xiàng)目執(zhí)行方面信息供給和村民對(duì)信息的獲取之間存在嚴(yán)重不對(duì)稱性。導(dǎo)致這一問題產(chǎn)生的主要原因可能是：從村民視角而言，其關(guān)注的信息獲取渠道不同，獲取信息的數(shù)量和質(zhì)量方面存在差異。而這種信息獲取的差異性和不對(duì)稱性恰恰是造成部分村民在搬遷決策方面搖擺不定的重要原因之一，從而一定程度上影響了移民搬遷工程推進(jìn)的步伐和實(shí)施效率。

（二）政府補(bǔ)貼和農(nóng)戶搬遷的資金需求之間存在較大缺口。對(duì)一些搬遷中“頑固分子”的走訪了解到，除了個(gè)別因?yàn)槟隁q大了，難舍故土，只求安身立命之外，他們不愿意搬遷的最主要的原因則是舉家搬遷所享受到的補(bǔ)貼遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足實(shí)際需求。這也是我們?cè)陉P(guān)于移民搬遷調(diào)查中常常遭遇的一種最為尷尬的情況之一——搬遷工程一旦啟動(dòng)，項(xiàng)目區(qū)相對(duì)富裕的農(nóng)戶很快會(huì)行動(dòng)起來，而真正的貧困農(nóng)戶則左右為難，搖擺在搬與不搬的決定之間。在淶源縣這樣一個(gè)貧困山區(qū)的農(nóng)村，原本以農(nóng)為生，靠農(nóng)立命，沒有過多家庭積蓄，甚至每年的收入還不夠貼補(bǔ)家用的部分貧困農(nóng)戶而言，他們認(rèn)為即使有了政府的補(bǔ)貼勉強(qiáng)滿足了他們搬遷的意愿，而在新的安置地重新“安家立業(yè)”需要支付比原居地更多的成本，對(duì)他們而言似乎“得不償失”。

（三）培訓(xùn)資源供給與農(nóng)戶的就業(yè)技能需求不匹配。實(shí)地調(diào)研顯示：首先，當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門組織了部分針對(duì)農(nóng)戶就業(yè)技能方面的培訓(xùn)，但是這種培訓(xùn)機(jī)會(huì)一般的農(nóng)戶很難得到。加之，培訓(xùn)名額分配方面存在所謂“干部?jī)?yōu)先”、“干部親屬優(yōu)先”等不良風(fēng)氣，普通農(nóng)戶在培訓(xùn)機(jī)會(huì)獲取方面被嚴(yán)重邊緣化；其次，參與過培訓(xùn)的農(nóng)戶中有人反映，培訓(xùn)內(nèi)容過于單一化，有時(shí)候不是自己想做或者能做的，和自己的需求之間存在較大出入，同時(shí)也不知道搬遷后到安置地是否能夠用得上；最后，就是培訓(xùn)消息的發(fā)布時(shí)間相對(duì)滯后、培訓(xùn)時(shí)間安排和自己時(shí)間安排上存在沖突等，也使得很多農(nóng)戶無法及時(shí)并完整地參與全程培訓(xùn)。

（四）原居地財(cái)產(chǎn)處置和安置地農(nóng)戶可持續(xù)生計(jì)系統(tǒng)再造缺乏事前規(guī)劃。對(duì)淶源縣相關(guān)村莊的調(diào)研了解到，目前對(duì)移民搬遷戶而言，其主要家庭財(cái)產(chǎn)包括住房、土地等都在原居地；而在新的安置地雖然可以享受到諸如水電、交通、教育、醫(yī)療等方面比原居地更完善的公共服務(wù)供給，但是基本沒有屬于農(nóng)戶自己的生產(chǎn)性資源和財(cái)產(chǎn)。所以，很多農(nóng)戶顧慮一旦舉家搬遷，原居地的房屋和土地等如何處置？安置地的家庭生計(jì)如何去維持？因此，原居地財(cái)產(chǎn)處置和安置地農(nóng)戶可持續(xù)生計(jì)系統(tǒng)再造成為制約當(dāng)?shù)刎毨мr(nóng)戶搬遷的又一重要因素，而克服這一障礙，就必須對(duì)移民搬遷戶在原居地的財(cái)產(chǎn)處置和安置地生計(jì)系統(tǒng)的再造提早進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)和相應(yīng)的咨詢服務(wù)供給。

三、推進(jìn)和完善貧困山區(qū)移民搬遷對(duì)策建議

第一，強(qiáng)化宣傳教育，提高農(nóng)戶對(duì)移民搬遷的認(rèn)知水平，增強(qiáng)自主性，遏制在搬遷事宜上“等、靠、要”的思想。強(qiáng)化宣傳的主要目的一方面是讓搬遷戶能夠全面了解移民搬遷的目的、流程和政策支持等方面的信息，避免因?yàn)樾畔⑹杪┗蛘卟恢槎鴮?duì)搬遷工程推進(jìn)造成不良影響。同時(shí)，宣傳教育還要讓農(nóng)民充分地了解搬遷是為了讓他們過上更好的生活，擁有更高的生活質(zhì)量和生活品質(zhì)，但這絕不意味著搬遷是政府的責(zé)任，僅僅依靠政府的力量就可以完成的。一些農(nóng)戶把自己不能完成搬遷的原因完全歸咎于政府，把搬遷的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)都轉(zhuǎn)嫁給政府，自己不積極主動(dòng)的籌集資金，尋找辦法，這種消極的心態(tài)是錯(cuò)誤的，在進(jìn)行宣傳教育的過程中要特別指出，通過強(qiáng)化宣傳教育，讓農(nóng)戶積極主動(dòng)地參與到項(xiàng)目中來。

第二，強(qiáng)化政府投入，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與到扶貧工程中來，建立多元化的投融資機(jī)制和嚴(yán)格規(guī)范的資金監(jiān)管機(jī)制。因?yàn)榘徇w戶絕大部分是生活在貧困線以下的農(nóng)戶，因?yàn)榧彝?chǔ)備資金極為有限甚至根本沒有，搬遷所需資金以及家庭生計(jì)再造的資金投入是他們不得不考量的問題，也是他們面臨的最大困難。在移民搬遷過程中資金問題能否得到妥善解決是工作能否順利進(jìn)行的關(guān)鍵。解決這個(gè)問題需要社會(huì)各方面共同努力：首先，盡量加大政府扶貧力度；其次，鼓勵(lì)社會(huì)力量更多地參與到扶貧工作中來，實(shí)施點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的精準(zhǔn)扶貧；最后，需要金融機(jī)構(gòu)的支持，放寬貧困移民的貸款利息政策。

第三，加強(qiáng)對(duì)搬遷戶勞動(dòng)力技能培訓(xùn)，為其再就業(yè)和家庭可持續(xù)生計(jì)系統(tǒng)再造提供支持。對(duì)于納入移民搬遷計(jì)劃的農(nóng)戶，要根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況提前設(shè)計(jì)和開設(shè)更多關(guān)于就業(yè)技能支持的培訓(xùn)班，提高他們的技能水平，為進(jìn)一步再就業(yè)提供良好基礎(chǔ)。在新的安置地，鼓勵(lì)和支持周邊的原居民和有經(jīng)驗(yàn)的中小企業(yè)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行“一對(duì)一”或者“一對(duì)多”甚至是“以點(diǎn)帶面”的幫扶活動(dòng)，這不僅有助于新遷入居民的生計(jì)系統(tǒng)再造，同時(shí)也能夠幫助他們更快地融入當(dāng)?shù)厣缛骸?/p>

第四，以村為單位，妥善規(guī)劃和解決搬遷戶在原居地滯留財(cái)產(chǎn)的管理處置問題以及安置地相關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)的獲取問題，保障搬遷戶能夠“安居樂業(yè)”。中國(guó)農(nóng)民，尤其是年長(zhǎng)的農(nóng)民都有一種鄉(xiāng)土情結(jié)，顧家守業(yè)的思想，他們認(rèn)為家是“根”，根不能丟，所以宅基地和耕地承包地問題是移民搬遷工作中必須解決和處置好的首要問題，可以通過政府激發(fā)創(chuàng)業(yè)者創(chuàng)業(yè)或志愿者進(jìn)行原居地財(cái)產(chǎn)的承接，從而改變村民搬出后原房屋無人看管和耕地可能荒廢的現(xiàn)狀。當(dāng)然更重要的是解決村民安置地的進(jìn)入權(quán)的問題。必須要明確“初來乍到”的新遷入居民在新的安置地的房屋產(chǎn)權(quán)以及社區(qū)成員權(quán)資格，以保障其基本的房屋使用、土地租賃等權(quán)利的獲取。

第五，做好對(duì)搬遷戶的跟蹤評(píng)估，最大可能地減少其返貧的機(jī)會(huì)。定期對(duì)搬遷戶進(jìn)行走訪調(diào)查，了解他們搬遷后在安置地的生產(chǎn)、生活最新動(dòng)態(tài)，如政府補(bǔ)貼落實(shí)情況、家庭勞動(dòng)力就業(yè)情況、子女受教育情況等，有針對(duì)性地解決農(nóng)戶搬遷的后顧之憂和出現(xiàn)的各種問題及困難。盡最大努力減小搬遷戶返貧的可能性。

主要參考文獻(xiàn)：

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基金項(xiàng)目：河北省高層次人才資助項(xiàng)目：“生態(tài)文明建設(shè)視閥下河北省山區(qū)扶貧開發(fā)模式創(chuàng)新研究”（編號(hào)：A 201400172）階段性成果

中圖分類號(hào)：F124.5

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A