李愛(ài)年，劉翱

環(huán)境執(zhí)法生態(tài)化：生態(tài)文明建設(shè)的執(zhí)法機(jī)制創(chuàng)新

李愛(ài)年，劉翱

“執(zhí)法生態(tài)化”是指執(zhí)法主體在執(zhí)法過(guò)程中更加注重環(huán)境利益的保護(hù)，在執(zhí)法理念、執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法行為和執(zhí)法手段與技術(shù)等行政執(zhí)法的各個(gè)環(huán)節(jié)都貫徹生態(tài)文明思想、遵循生態(tài)環(huán)保理性的指引。其核心內(nèi)涵可以理解為：第一，執(zhí)法理念和目標(biāo)的生態(tài)化。從中央到地方各級(jí)政府都應(yīng)用生態(tài)理性、生態(tài)文明的理念檢視和評(píng)判政府行為，將“人—自然—人”和諧關(guān)系作為一切政府行為的終極目標(biāo)；第二，執(zhí)法權(quán)配置生態(tài)化。環(huán)境執(zhí)法權(quán)是執(zhí)法部門對(duì)環(huán)境保護(hù)工作行使監(jiān)督管理權(quán)力，也是其應(yīng)盡的職責(zé)，其機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)分工不僅應(yīng)充分考慮生態(tài)系統(tǒng)的整體性和環(huán)境要素之間的關(guān)聯(lián)性，還應(yīng)注意立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)、司法權(quán)三權(quán)之間的協(xié)調(diào)；第三，執(zhí)法方式生態(tài)化。部門協(xié)作、區(qū)域聯(lián)動(dòng)和多元合作執(zhí)法方式是執(zhí)法生態(tài)化的基本要求。目前，我國(guó)環(huán)境執(zhí)法面臨環(huán)境執(zhí)法權(quán)不獨(dú)立、環(huán)境執(zhí)法手段有限、環(huán)境執(zhí)法能力不足等多種困境，已不適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)對(duì)環(huán)境執(zhí)法的要求。產(chǎn)生這些困境，除立法不完善外，主要原因是經(jīng)濟(jì)“一枝獨(dú)秀”慣性阻礙政府職能轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)的文化因素也制約著環(huán)境執(zhí)法。化解這些困境，需要健全政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任追究機(jī)制、適當(dāng)整合與強(qiáng)化環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)、建立健全多元化環(huán)境執(zhí)法方式、加強(qiáng)基層環(huán)境執(zhí)法能力建設(shè)。

環(huán)境執(zhí)法；生態(tài)化；生態(tài)文明建設(shè)

劉翱，湖南師范大學(xué)研究生院講師，博士研究生（湖南長(zhǎng)沙410081）

十八大報(bào)告明確宣示：“建設(shè)生態(tài)文明，關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)”?！笆濉币?guī)劃綱要中，更是將“加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)”作為十大重點(diǎn)工作之一?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》則對(duì)生態(tài)文明的頂層設(shè)計(jì)和部署作出了明確規(guī)定。環(huán)境執(zhí)法是生態(tài)文明建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，影響著整個(gè)環(huán)境法治的基本成效。傳統(tǒng)的環(huán)境執(zhí)法存在著諸多不利于生態(tài)保護(hù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的因素，“執(zhí)法生態(tài)化”是生態(tài)文明建設(shè)對(duì)環(huán)境執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)要求。

一、環(huán)境執(zhí)法生態(tài)化的內(nèi)涵

環(huán)境執(zhí)法生態(tài)化是執(zhí)法主體在執(zhí)法過(guò)程中更加注重環(huán)境利益的保護(hù)，在執(zhí)法理念、執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法行為和執(zhí)法手段與技術(shù)等行政執(zhí)法的各個(gè)環(huán)節(jié)都貫徹生態(tài)文明思想、遵循生態(tài)環(huán)保理性的指引。在執(zhí)法理念上，過(guò)去行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員只注重保障經(jīng)濟(jì)、社會(huì)秩序，而生態(tài)文明建設(shè)要求執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員同時(shí)注重保護(hù)環(huán)境和維護(hù)生態(tài)平衡。在執(zhí)法手段與執(zhí)法技術(shù)上也需要適應(yīng)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的需要，改變過(guò)去不顧環(huán)境后果的執(zhí)法方式。①環(huán)境執(zhí)法生態(tài)化的核心內(nèi)涵可以從如下幾個(gè)方面理解：

1.執(zhí)法理念和目標(biāo)的生態(tài)化

我國(guó)正處于急劇變化的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)轉(zhuǎn)型首先意味著政府轉(zhuǎn)型，即政府應(yīng)轉(zhuǎn)向服務(wù)型、法治型、節(jié)約型政府?！肮?jié)約型政府”必須進(jìn)一步轉(zhuǎn)向“生態(tài)型政府”。從一般意義而言，生態(tài)型政府意味著從中央到地方各級(jí)政府都臣服于環(huán)境法治，徹底擯棄片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法理念，實(shí)現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法生態(tài)化，倒逼社會(huì)生活方式、消費(fèi)方式、生產(chǎn)方式以及社會(huì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的深刻調(diào)整或轉(zhuǎn)變，用生態(tài)理性、生態(tài)文明的理念檢視和評(píng)判政府行為，將“人—自然—人”和諧關(guān)系作為一切政府行為的終極目標(biāo)，以環(huán)境保護(hù)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)社會(huì)整體和諧。同時(shí)，將強(qiáng)化政府責(zé)任作為落實(shí)這一目標(biāo)的最重要的手段，不僅要重視具體環(huán)境執(zhí)法人員的有關(guān)責(zé)任，更要將環(huán)境責(zé)任落實(shí)到政府具體領(lǐng)導(dǎo)崗位，以落實(shí)《環(huán)境保護(hù)法》關(guān)于“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”的規(guī)定。需要指出的是，我國(guó)環(huán)境法治的過(guò)程中，對(duì)中央政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任缺乏足夠重視，如新《環(huán)境保護(hù)法》只規(guī)定對(duì)“地方各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門”“直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記過(guò)、記大過(guò)或者降級(jí)處分；造成嚴(yán)重后果的，給予撤職或者開除處分，其主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職”（第68條），而并未對(duì)中央政府的環(huán)境保護(hù)法律責(zé)任做出明確規(guī)定。這導(dǎo)致各級(jí)政府之間環(huán)境保護(hù)責(zé)任權(quán)利失衡，與生態(tài)型政府的法治精神相違背。

2.執(zhí)法權(quán)配置生態(tài)化

環(huán)境保護(hù)執(zhí)法權(quán)，是指國(guó)家環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)、法律授權(quán)或委托的享有環(huán)境保護(hù)職權(quán)的組織及其公職人員在行使環(huán)境行政管理權(quán)的過(guò)程中，依據(jù)法定職權(quán)和程序，貫徹實(shí)施環(huán)境與資源保護(hù)法律并將法律運(yùn)用到具體人、具體事的權(quán)力。環(huán)境執(zhí)法權(quán)來(lái)源于國(guó)家治理的需要，它是執(zhí)法部門對(duì)環(huán)境保護(hù)工作行使監(jiān)督管理權(quán)力，也是其應(yīng)盡的職責(zé)。環(huán)境執(zhí)法權(quán)配置生態(tài)化在于環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)分工應(yīng)充分考慮生態(tài)系統(tǒng)的整體性、環(huán)境要素之間的關(guān)聯(lián)性，根據(jù)環(huán)境要素的整體性配置執(zhí)法機(jī)構(gòu)和權(quán)限，而不是先設(shè)立執(zhí)法機(jī)構(gòu)分配管理權(quán)限。否則，導(dǎo)致對(duì)整體的環(huán)境要素分而治之。

環(huán)境執(zhí)法權(quán)的配置生態(tài)化還應(yīng)該注意立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)、司法權(quán)三權(quán)之間的協(xié)調(diào)。三權(quán)中，每一權(quán)力的行使都會(huì)影響到另外兩項(xiàng)權(quán)力的運(yùn)行空間和狀況。環(huán)境執(zhí)法生態(tài)化要求將環(huán)境執(zhí)法權(quán)置于立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)、司法權(quán)三權(quán)分工合作的整體系統(tǒng)中看待。應(yīng)該改進(jìn)過(guò)去環(huán)境與資源管理部門通過(guò)“部門立法”固守部門利益、各行其道的狀況，改進(jìn)司法部門通過(guò)內(nèi)部機(jī)制設(shè)置環(huán)境案件受理“門檻”與司法執(zhí)行不力的狀況。

3.執(zhí)法方式生態(tài)化

部門協(xié)作、區(qū)域聯(lián)動(dòng)和多元合作是執(zhí)法生態(tài)化在執(zhí)行方式上的基本要求。生態(tài)環(huán)境具有整體性，行政區(qū)劃和公共事務(wù)管理職能分工卻是人類社會(huì)管理不得不采取的措施，這樣環(huán)境保護(hù)監(jiān)管就會(huì)分屬多個(gè)部門，一個(gè)自然區(qū)域的監(jiān)管分屬多個(gè)行政區(qū)，這是普遍的現(xiàn)實(shí)。因此，執(zhí)法生態(tài)化要求各行政區(qū)、各部門在履行其法定職能的時(shí)候，甚至在政府進(jìn)行職能分配的時(shí)候就應(yīng)該牢牢樹立生態(tài)理性，將“整體性原理”、“多樣性原理”、“開放性原理”以及“未來(lái)優(yōu)先原理”（環(huán)境法中的“預(yù)防為主原則”就是這一原理的法學(xué)表現(xiàn)）作為生態(tài)化思維的基本原理②指導(dǎo)環(huán)境執(zhí)法，使整個(gè)執(zhí)法體系化、生態(tài)化，真正實(shí)現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法的部門協(xié)作和區(qū)域聯(lián)動(dòng)。同時(shí)，生態(tài)思維的開放性原理也要求，環(huán)境執(zhí)法不僅要向其他有關(guān)部門開放、向相鄰行政區(qū)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)開放，也要向社會(huì)組織、向公民個(gè)人開放，圍繞生態(tài)保護(hù)的目標(biāo)，在嚴(yán)格依法行政的前提下，靈活運(yùn)用委托執(zhí)法、柔性執(zhí)法、公益訴訟推動(dòng)執(zhí)法等多樣化的方式加強(qiáng)執(zhí)法，充分發(fā)揮社會(huì)組織和個(gè)人的能動(dòng)性、積極性和有關(guān)特定環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域人才的專業(yè)性，協(xié)同合作將生態(tài)環(huán)境保護(hù)好，實(shí)現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法的價(jià)值追求。

二、環(huán)境執(zhí)法的困境

縱觀近40年的環(huán)境法治進(jìn)程，執(zhí)法機(jī)制不順一直是一個(gè)普遍存在的嚴(yán)重問(wèn)題，阻礙了我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程，深入探究環(huán)境執(zhí)法生態(tài)化面臨的困境及分析其產(chǎn)生的原因，才能尋求到生態(tài)文明建設(shè)機(jī)制創(chuàng)新的有效途徑。

1.環(huán)境執(zhí)法權(quán)不獨(dú)立、不完整

自然生態(tài)系統(tǒng)的完整、穩(wěn)定和健康是生態(tài)文明的物質(zhì)基礎(chǔ)。生態(tài)環(huán)境作為多個(gè)環(huán)境要素和經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的綜合體，其管理具有典型的綜合性。我國(guó)現(xiàn)行的“環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理，有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)”的環(huán)境監(jiān)督管理體制，使環(huán)境執(zhí)法權(quán)不獨(dú)立、不完整。環(huán)境執(zhí)法權(quán)不獨(dú)立、不完整或不集中的第一種情況，即對(duì)同一種環(huán)境要素的環(huán)境監(jiān)管權(quán)在不同部門之間進(jìn)行分割。1989年《環(huán)境保護(hù)法》第7條規(guī)定我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)行“統(tǒng)一監(jiān)督管理和分級(jí)分部門監(jiān)督管理”的監(jiān)管體制，并列舉了十多個(gè)分管部門。新《環(huán)境保護(hù)法》第10條繼承了這一管理體制，沒(méi)有列舉分管部門，而只是規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門和軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門”依法對(duì)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施監(jiān)督管理。我國(guó)這一環(huán)境監(jiān)管體制意味著對(duì)同一環(huán)境要素會(huì)有多個(gè)部門進(jìn)行監(jiān)管。以水環(huán)境要素管理為例，不管是作為“資源”水還是作為“環(huán)境要素”的水，都是地表水和地下水、水量和水質(zhì)的統(tǒng)一體。我國(guó)法律不僅把地表水和地下水分開管理，把水質(zhì)和水量也分屬不同部門管理。對(duì)地表水的管理，根據(jù)《水法》，“水行政主管部門”負(fù)責(zé)“開發(fā)、利用、保護(hù)、管理水資源，防治水害”等工作；根據(jù)《水污染防治法》，“縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門對(duì)水污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理”。水利部門管水量，環(huán)保部門管水質(zhì)，由此在實(shí)踐中形成“環(huán)保部門不下水、水利部門不上岸”的管理現(xiàn)狀。另外，《水污染防治法》還規(guī)定了“交通主管部門的海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)船舶污染水域的防治實(shí)施監(jiān)督管理。縣級(jí)以上人民政府水行政、國(guó)土資源、衛(wèi)生、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等部門以及重要江河、湖泊的流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，對(duì)有關(guān)水污染防治實(shí)施監(jiān)督管理?！笨梢姡谒廴痉乐喂ぷ髦型瑯哟嬖凇熬琵堉嗡钡默F(xiàn)象。對(duì)地下水的管理，同樣存在多頭管理的問(wèn)題。水行政主管部門只監(jiān)管地下水的一般性資源功能；國(guó)土資源部門只針對(duì)地下水特定的礦業(yè)資源功能；環(huán)境保護(hù)主管部門的監(jiān)管只針對(duì)地下水的納污能力即環(huán)境容量功能。地下水被按照功能差異進(jìn)行了分割管理，事實(shí)上這些功能都不是截然可分的。

環(huán)境執(zhí)法權(quán)不獨(dú)立的第二種情況，即對(duì)同一個(gè)環(huán)境區(qū)域或者環(huán)境單元存在由多個(gè)政府管理的情況。新《環(huán)境保護(hù)法》重申：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”（第6條）、“縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門，對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理”（第10條）。一個(gè)流域、一片森林、一個(gè)礦帶、一個(gè)生物群落等往往分屬于不同行政區(qū)，其環(huán)境保護(hù)工作由各自環(huán)境保護(hù)主管部門分別“實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理”，每個(gè)行政區(qū)的環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)質(zhì)上對(duì)這一個(gè)環(huán)境區(qū)域或者環(huán)境單元無(wú)法實(shí)現(xiàn)“規(guī)劃”和“協(xié)調(diào)”的“統(tǒng)管”職責(zé)。

環(huán)境執(zhí)法權(quán)缺乏獨(dú)立性還有第三種情況，即環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法權(quán)不獨(dú)立。長(zhǎng)期以來(lái)，環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)作為環(huán)境保護(hù)專職執(zhí)法機(jī)構(gòu)，初步形成了國(guó)家、省、市、縣四級(jí)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系。2012年頒布實(shí)施的《環(huán)境監(jiān)察辦法》指出環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)“在業(yè)務(wù)上實(shí)行分級(jí)管理，受上級(jí)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)和監(jiān)督，行政上則隸屬本級(jí)環(huán)境行政機(jī)構(gòu)管轄，接受其領(lǐng)導(dǎo)，最終對(duì)本級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門負(fù)責(zé)”。但是“環(huán)境監(jiān)察”未曾出現(xiàn)在相關(guān)法律中，法律身份不明確直接影響到執(zhí)法的獨(dú)立性。2014年《環(huán)境保護(hù)法》雖然明確了“環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)”的法律地位，但仍然定位為委托執(zhí)法機(jī)構(gòu)而不是法律授權(quán)部門，環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)依然不能作為行政主體具備獨(dú)立執(zhí)法權(quán)。地方環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)的事業(yè)單位身份，“使得地方環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)察執(zhí)法的獨(dú)立性大打折扣，執(zhí)法地位和權(quán)威受到影響”。③另外，2014年《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施后，環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)在現(xiàn)場(chǎng)檢查和調(diào)查取證階段，會(huì)經(jīng)常涉及到新規(guī)定的環(huán)境行政強(qiáng)制措施的實(shí)施，而根據(jù)《行政處罰法》和《行政強(qiáng)制法》的有關(guān)規(guī)定，行政處罰權(quán)可以委托，行政強(qiáng)制權(quán)不得委托。缺乏行政強(qiáng)制權(quán)，則環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)環(huán)境執(zhí)法權(quán)就不是完整的執(zhí)法權(quán)，這仍然會(huì)大大降低環(huán)境一線執(zhí)法的權(quán)威和效率。

最后，環(huán)境執(zhí)法權(quán)缺乏獨(dú)立性的第四種情況，即人民政府分割了部分環(huán)境行政執(zhí)法職權(quán)。根據(jù)環(huán)境法規(guī)定，環(huán)境污染防治工作由環(huán)境保護(hù)部門主管，但是依據(jù)現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》第51條規(guī)定，污水處理設(shè)施及配套管網(wǎng)，固體廢物的收集、運(yùn)輸和處置等環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施，危險(xiǎn)廢物集中處置設(shè)施、場(chǎng)所以及其他環(huán)境保護(hù)公共設(shè)施，由各級(jí)人民政府統(tǒng)籌建設(shè)并保障其正常運(yùn)行。也就是說(shuō)，對(duì)于管理轄區(qū)內(nèi)的污染防治等環(huán)境保護(hù)公共服務(wù)的提供，環(huán)保部門是相對(duì)缺席的。另外，《環(huán)境保護(hù)法》第60條規(guī)定，排污者超標(biāo)或者超總量排污，情節(jié)嚴(yán)重的，“縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門可以責(zé)令其采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施；情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。”加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)理應(yīng)是各級(jí)政府的重大責(zé)任和共同任務(wù)，但各級(jí)政府管理事務(wù)較多，因種種原因一些地方政府在保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面表現(xiàn)動(dòng)力不足、環(huán)境責(zé)任落實(shí)不到位。環(huán)保行政部門只是政府的一個(gè)職能部門，如此規(guī)定，理論上環(huán)保部門應(yīng)“獨(dú)享”的執(zhí)法權(quán)也被無(wú)形弱化。

不少地方曾明目張膽以“紅頭文件”的方式免除一切環(huán)境審查手續(xù)吸引企業(yè)進(jìn)駐各種“開發(fā)區(qū)”，甚至“環(huán)評(píng)”和“三同時(shí)”驗(yàn)收也成為企業(yè)污染的“保護(hù)傘”；④更多地方政府對(duì)高污染企業(yè)掛牌“重點(diǎn)保護(hù)”，還發(fā)布文件規(guī)定每月超過(guò)20天的“企業(yè)安靜生產(chǎn)日制度”，⑤嚴(yán)格限制環(huán)境保護(hù)等部門執(zhí)法，法定的例行檢查要向當(dāng)?shù)卣陥?bào)獲得批準(zhǔn)。

2.環(huán)境執(zhí)法手段不足

生態(tài)環(huán)境管理要求管理者確定生態(tài)系統(tǒng)退化的閾值及退化根源的基礎(chǔ)上，做出最小損害生態(tài)系統(tǒng)整體性的管理選擇，并在退化前采取措施。目前，環(huán)境執(zhí)法手段的不足主要表現(xiàn)在三方面：第一，環(huán)境執(zhí)法缺乏預(yù)防性措施。我國(guó)現(xiàn)有的執(zhí)法手段除了現(xiàn)場(chǎng)檢查等少數(shù)“現(xiàn)場(chǎng)”執(zhí)法措施具有事中執(zhí)法性之外，其它執(zhí)法手段基本上屬于事后執(zhí)法，事前的預(yù)防性執(zhí)法措施很少。質(zhì)言之，執(zhí)法手段的行使基本上是以違法行為的發(fā)生和損害后果的產(chǎn)生為前提。盡管對(duì)行為主體事后追責(zé)與懲罰，對(duì)未來(lái)的類似行為有預(yù)防和威懾作用，但是在現(xiàn)有的“違法成本低，守法成本高”的背景下，這樣的執(zhí)法手段對(duì)環(huán)境保護(hù)來(lái)說(shuō)很難起到預(yù)防的作用。許多環(huán)境違法問(wèn)題都是事前政府和企業(yè)決策不當(dāng)造成的，故加強(qiáng)預(yù)防性執(zhí)法措施，促使行為主體選擇循環(huán)的、清潔的、低碳的生產(chǎn)方式和管理手段，以達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益“雙贏”的效果。第二，環(huán)境執(zhí)法缺乏長(zhǎng)期有效的協(xié)作手段。有環(huán)境監(jiān)管權(quán)的部門有十多個(gè)，但是各部門往往各行其是，尤其是資源性部門，專注于資源開發(fā)利用，嚴(yán)重忽視資源保護(hù)和污染防治，以至于有些地方為了林業(yè)經(jīng)濟(jì)收益，將原生灌木、雜生林清除，成千上萬(wàn)畝地栽種速生林，導(dǎo)致區(qū)域生態(tài)失衡。而對(duì)于江河湖泊水污染防治，水務(wù)部門和環(huán)境保護(hù)部門也長(zhǎng)期缺乏長(zhǎng)效聯(lián)動(dòng)機(jī)制、協(xié)作機(jī)制?？缧姓^(qū)環(huán)境協(xié)作機(jī)制更是缺乏。⑥此外，還缺乏社會(huì)主體能動(dòng)參與環(huán)境執(zhí)法的有效機(jī)制。第三，環(huán)境執(zhí)法缺乏激勵(lì)性手段。環(huán)境執(zhí)法為綠色發(fā)展保駕護(hù)航，綠色發(fā)展的本質(zhì)是生態(tài)型發(fā)展。企業(yè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體，環(huán)境執(zhí)法生態(tài)化意味著引導(dǎo)、激勵(lì)企業(yè)向綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型，而不能局限于“命令”與“懲罰”。

3.環(huán)境執(zhí)法能力不足

生態(tài)環(huán)境管理執(zhí)法要綜合運(yùn)用生態(tài)的、信息化的諸多監(jiān)測(cè)技術(shù)和評(píng)價(jià)方法。而我國(guó)當(dāng)前環(huán)境保護(hù)部門的人力、財(cái)力、技術(shù)和執(zhí)法規(guī)范化等方面都難以應(yīng)付這些復(fù)雜專業(yè)性工作，使環(huán)境執(zhí)法能力無(wú)法滿足環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要。財(cái)力方面，由于不是由國(guó)家統(tǒng)一撥款，基層環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的規(guī)模與力量往往受到當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)狀況和當(dāng)?shù)卣l(fā)展偏向的制約。因此，基層環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展很不平衡，經(jīng)濟(jì)落后地方的環(huán)境保護(hù)執(zhí)法力量都非常薄弱，存在環(huán)境執(zhí)法裝備差、監(jiān)控手段落后、環(huán)境保護(hù)人員少而且素質(zhì)參差不齊、經(jīng)費(fèi)難以保障、環(huán)境執(zhí)法簡(jiǎn)單草率等問(wèn)題。⑦執(zhí)法人員的數(shù)量和質(zhì)量也是制約地方環(huán)境執(zhí)法效能的核心因素。尤其是基層環(huán)境執(zhí)法不僅缺乏足夠的人員，而且實(shí)際投入的執(zhí)法人員很多沒(méi)有環(huán)境保護(hù)教育背景的，普遍缺乏生態(tài)環(huán)境保護(hù)的理念、思維、知識(shí)和技術(shù)，難以適應(yīng)一線環(huán)境執(zhí)法需要。

三、環(huán)境執(zhí)法生態(tài)化面臨困境產(chǎn)生的核心原因

“權(quán)從法出，依法行政”是法治政府根本的、核心的要求。盡管一個(gè)多層次、體系較為完整的環(huán)境法律體系已初步形成，但仍然不可避免地存在立法有空白、規(guī)定不明確、規(guī)范之間有沖突等不完善的地方。所謂“制良法，達(dá)善治”，立法上的不完善，是造成環(huán)保職能配置不當(dāng)、權(quán)力運(yùn)行機(jī)制失靈等執(zhí)法困境的根源性原因。立法的完善涉及立法權(quán)的行使，此處僅從執(zhí)法權(quán)行使的角度展開分析。

1.經(jīng)濟(jì)“一枝獨(dú)秀”慣性阻礙政府職能轉(zhuǎn)型

通常認(rèn)為，造成我國(guó)環(huán)境狀況惡化得不到遏制、環(huán)境執(zhí)法花拳繡腿的現(xiàn)象是因?yàn)椴糠值胤筋I(lǐng)導(dǎo)生態(tài)文明意識(shí)、法治觀念不強(qiáng)、對(duì)保護(hù)環(huán)境缺乏緊迫感，甚至把保護(hù)環(huán)境視為發(fā)展經(jīng)濟(jì)的“克星”。但是，我們認(rèn)為這是將現(xiàn)象作為原因，避開問(wèn)題的本質(zhì)，將一個(gè)國(guó)家普遍性、長(zhǎng)期性的制度問(wèn)題歸因于部分領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人覺(jué)悟和人品，這邏輯上是牽強(qiáng)的，實(shí)踐上是有害的，阻礙了對(duì)國(guó)家環(huán)境法治實(shí)踐的深層思考和對(duì)問(wèn)題普遍性的警惕。許多領(lǐng)導(dǎo)人不僅比一般學(xué)者更有實(shí)踐上的切身體會(huì)，甚至在理論上也不乏造詣。問(wèn)題的本質(zhì)在于官員之間尤其是地方官員之間圍繞GDP增長(zhǎng)而進(jìn)行的晉升錦標(biāo)賽中，⑧片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政績(jī)。政治利益以及相應(yīng)的物質(zhì)利益的切身性掩蓋了所謂“部分官員”的生態(tài)意識(shí)、生態(tài)文明和法治建設(shè)的理性。環(huán)境執(zhí)法人員執(zhí)法行為選擇的最大影響者不是法律，也不是環(huán)保部門領(lǐng)導(dǎo)而是地方政府黨政領(lǐng)導(dǎo)，不是他們普遍缺乏生態(tài)文明意識(shí)、缺乏法治意識(shí)，也不是環(huán)境執(zhí)法人員對(duì)環(huán)保部門領(lǐng)導(dǎo)不尊重而“犯上”，而是環(huán)境執(zhí)法人員以及環(huán)保部門領(lǐng)導(dǎo)的政治利益和經(jīng)濟(jì)利益都受制于地方政府黨政領(lǐng)導(dǎo)。無(wú)論是事實(shí)上還是在環(huán)境保護(hù)執(zhí)法人員的內(nèi)心認(rèn)可上，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于環(huán)境執(zhí)法嚴(yán)格程度的影響都遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于地方環(huán)保主管機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。而地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的一切政治和基本經(jīng)濟(jì)利益都受上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)決定，而據(jù)以做出決定的最核心評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

因此，我們認(rèn)為，不是“部分”領(lǐng)導(dǎo)人生態(tài)文明意識(shí)、法治意識(shí)不夠，而是地方環(huán)境執(zhí)法人員以及有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的切身利益都受制于GDP，所以，環(huán)境執(zhí)法不彰就成了利益權(quán)衡理所當(dāng)然的結(jié)果。認(rèn)為環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不存在對(duì)立，對(duì)環(huán)境執(zhí)法來(lái)說(shuō)是有害無(wú)益的，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)的核心指標(biāo)GDP是幾乎完全依附在自然資源之上的發(fā)展，這導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的對(duì)立性是根本的，環(huán)境執(zhí)法根本無(wú)法抵抗這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)機(jī)的梗阻。換言之，是非理性的“一枝獨(dú)秀”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展掣肘了政府向法治政府、生態(tài)型政府的轉(zhuǎn)型?！案刹空?jī)考核制度中的唯GDP傾向和環(huán)境保護(hù)法律中對(duì)其缺乏相關(guān)的監(jiān)督和制約制度，是我國(guó)環(huán)境管理失效的兩個(gè)重要原因?！雹嵋彩俏覈?guó)環(huán)境執(zhí)法各類困境產(chǎn)生的根本原因。

2.文化因素制約環(huán)境執(zhí)法

文化因素對(duì)人的行為選擇具有內(nèi)在的決定力，因?yàn)槲幕褪莾?nèi)化于群體生活或內(nèi)化于人內(nèi)心的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和行為準(zhǔn)則。我國(guó)有多種文化因素制約作為一種新的文明形態(tài)的生態(tài)文明的發(fā)展，制約環(huán)境執(zhí)法的順利開展。

一是樸素的“物為我所用”的自然價(jià)值觀念。數(shù)千年華夏輝煌的是農(nóng)業(yè)文明，“天人合一”的樸素自然觀都滲透了“物為我所用”的價(jià)值觀。在GDP至上的時(shí)期，這一價(jià)值觀更激發(fā)了全社會(huì)對(duì)待自然資源急功近利的態(tài)度，成就了先污染后治理的理論和行為模式。而且，現(xiàn)代社會(huì)的產(chǎn)品很少直接與自然資源本身相聯(lián)系，即使生產(chǎn)過(guò)程污染和破壞自然資源，加工生產(chǎn)的主體和消費(fèi)主體對(duì)自然的負(fù)罪感也會(huì)因此疏離、弱化，也難以激發(fā)其對(duì)自然的感恩情懷。反映到環(huán)境執(zhí)法上來(lái)，則對(duì)不能直接帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益而要付出更多公共成本的環(huán)境執(zhí)法行為，利益可能受限制的人們會(huì)反應(yīng)性地產(chǎn)生抵觸。受過(guò)系統(tǒng)教育的處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部表現(xiàn)出的生態(tài)法治意識(shí)甚至不如農(nóng)民和小學(xué)生，就在于GDP考核的利益讓他們功利主義的經(jīng)驗(yàn)理性壓倒了邏輯理性。

二是“官本位”的等級(jí)文化制約環(huán)境執(zhí)法。受傳統(tǒng)的“官本位”文化的影響，人們過(guò)于依賴政府締造“天藍(lán)地綠社會(huì)有序”的狀態(tài)，生態(tài)參與意識(shí)仍然處于較低水平，甚至同情環(huán)境違法者、致害者，給環(huán)境執(zhí)法帶來(lái)很大壓力。此外，對(duì)政府是否嚴(yán)格貫徹執(zhí)行生態(tài)保護(hù)法律、履行生態(tài)保護(hù)職責(zé)也缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督。隨著社會(huì)多元化的發(fā)展，也影響到社會(huì)對(duì)政府的信任，政府出現(xiàn)政策失誤、決策失敗以及行政侵權(quán)等現(xiàn)象時(shí)，民眾對(duì)政府的不信任、不滿意會(huì)直接導(dǎo)致對(duì)環(huán)境執(zhí)法行為的抵觸、阻擋甚至抗拒。⑩

三是“人情社會(huì)”文化制約環(huán)境行政執(zhí)法。中國(guó)是個(gè)依存一定的內(nèi)生倫理建構(gòu)的“人情社會(huì)”。這種倫理型社會(huì)如果有強(qiáng)勢(shì)而富有感召力的倫理核心，則不失為有序社會(huì)。然而，隨著城市化發(fā)展，人們鄉(xiāng)土社會(huì)倫理逐漸瓦解，而新的社會(huì)倫理長(zhǎng)期未能樹立，利益紐帶越來(lái)越成為主宰，鄉(xiāng)土情懷往往淪為人情社會(huì)利益交換的媒介。環(huán)境執(zhí)法因?yàn)橥苯犹幏汁h(huán)境違法者的利益，違法者就會(huì)在他的利益鏈條中尋找能夠掣肘執(zhí)法者或?qū)?zhí)法者的利益有直接影響力的熟人干預(yù)執(zhí)法，破壞環(huán)境執(zhí)法。

四、環(huán)境執(zhí)法生態(tài)化創(chuàng)新

1.健全政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任追究機(jī)制

采取措施追究政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核制度，建立健全政府官員和企業(yè)終身環(huán)境保護(hù)責(zé)任，才能避免GDP崇拜對(duì)環(huán)境執(zhí)法的破壞，這是環(huán)境行政執(zhí)法生態(tài)化的關(guān)鍵。

第一，要完善環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任與考核制度?！董h(huán)境保護(hù)法》規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”以及“環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度”，縣級(jí)以上人民政府對(duì)本級(jí)環(huán)境保護(hù)部門以及下級(jí)人民政府及其負(fù)責(zé)人考核、評(píng)價(jià)，結(jié)果向社會(huì)公布（第26條）。上級(jí)政府環(huán)境保護(hù)主管部門有權(quán)針對(duì)下級(jí)政府有關(guān)工作人員的違法行為向任免機(jī)關(guān)提出“處分建議”，有權(quán)依法越過(guò)下級(jí)政府及其環(huán)境保護(hù)主管部門而實(shí)施行政處罰（第67條）。這實(shí)際上帶有一定的“垂直管理”的特征，加強(qiáng)了上級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門對(duì)下級(jí)政府的制約作用。如果地方政府或其環(huán)境保護(hù)部門為了實(shí)現(xiàn)GDP增長(zhǎng)而包庇違法、該責(zé)令停業(yè)關(guān)閉而不作為等，則“直接負(fù)責(zé)的主管人員”等必須承擔(dān)行政責(zé)任，甚至引咎辭職。

但是，這些規(guī)定還有待完善。首先，只追究“直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員”的責(zé)任，對(duì)可能擅權(quán)干擾環(huán)境執(zhí)法的地方黨政負(fù)責(zé)人的責(zé)任沒(méi)有明確規(guī)定，環(huán)保執(zhí)法工作人員及其領(lǐng)導(dǎo)可能成為“冤大頭”。其次，有待完善相應(yīng)的考核評(píng)價(jià)機(jī)制。中共中央辦公廳《關(guān)于建立促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制的意見》要求突出對(duì)人口資源、節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)等約束性指標(biāo)的考核。但是，《黨政工作部門領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)辦法（試行）》的有關(guān)考核表格沒(méi)有一項(xiàng)明確涉及生態(tài)文明建設(shè)或環(huán)境法治績(jī)效；《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)辦法（試行）》涉及生態(tài)文明建設(shè)的也僅僅“增強(qiáng)發(fā)展后勁，搞好生態(tài)文明建設(shè)，節(jié)約利用資源”一項(xiàng)，該指標(biāo)過(guò)于寬泛而意義不大。十八大已經(jīng)將生態(tài)文明建設(shè)作為“五位一體”的頂層設(shè)計(jì)的重要部分，應(yīng)該相應(yīng)地將生態(tài)文明建設(shè)作為“工作實(shí)績(jī)”的獨(dú)立的一個(gè)方面，作為“黨政工作部門領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部”以及“地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部”考核的重要內(nèi)容，使相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子和干部的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任與考核要求能夠落到實(shí)處，并與日常環(huán)境執(zhí)法工作形成良性互動(dòng)。

第二，要建立健全環(huán)境保護(hù)終身責(zé)任制度。十八屆三中全會(huì)明確提出了：“探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制?！薄吨楹＝?jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》（2014）、《貴州省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》（2014）等地方立法中涉及到的“生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制”都是針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任追究。但是從十八屆三中全會(huì)決定的行文來(lái)看，“生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制”并不局限于對(duì)“領(lǐng)導(dǎo)干部”追究“決策責(zé)任”，還包括對(duì)企業(yè)等排污者終身追究責(zé)任，否則該表述中就不會(huì)用句號(hào)。對(duì)企業(yè)和領(lǐng)導(dǎo)干部“建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制”有利于加快完善生態(tài)文明制度體系。尤其是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任與考核，將考核結(jié)果與干部的政治利益和經(jīng)濟(jì)利益直接聯(lián)系起來(lái)，實(shí)行最嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，即使其升遷或者轉(zhuǎn)任異地甚至退居二線，都不能免除其被追責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)，也使政府和企業(yè)之間的利益關(guān)系多了一份巨大的風(fēng)險(xiǎn)，政企之間協(xié)作節(jié)能減排、保護(hù)環(huán)境、更新技術(shù)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)之道將成為可能。

2.適當(dāng)整合與強(qiáng)化環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)

第一，實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。我國(guó)環(huán)境統(tǒng)一監(jiān)管能力薄弱、各部門環(huán)境監(jiān)管職能橫向分散、上下級(jí)環(huán)境保護(hù)部門的縱向分離、區(qū)域性環(huán)境保護(hù)的地區(qū)分割，造成政令不暢，難以發(fā)揮整體監(jiān)管效果。世界環(huán)境法治發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)普遍認(rèn)為環(huán)境保護(hù)主要是地方的責(zé)任，因?yàn)榈胤街黧w更接近環(huán)境本身，更了解第一手的環(huán)境信息，而且也最了解或最方便了解地方社會(huì)的生態(tài)需求。應(yīng)該堅(jiān)持環(huán)境質(zhì)量屬地責(zé)任，推進(jìn)地方政府履職盡責(zé)，整合和強(qiáng)化環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)，避免阻礙地方生態(tài)意愿在環(huán)境法治過(guò)程中及時(shí)有效反映和實(shí)現(xiàn)。我們即將推行省級(jí)以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，需要“權(quán)力整合”，同時(shí)需要“責(zé)任下沉”。如何明確基層環(huán)境保護(hù)主管部門法人主體地位、環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)行政主體資格等，是落實(shí)省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理的首要問(wèn)題。

第二，創(chuàng)新跨行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制。對(duì)跨行政區(qū)環(huán)境保護(hù)工作問(wèn)題，曾有普遍的建議，即在中央和省級(jí)政府之間再增加一級(jí)跨行政區(qū)的環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，直接對(duì)國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門負(fù)責(zé)。這一建議有疊床架屋之嫌。我國(guó)在國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中有環(huán)境監(jiān)察局，下設(shè)區(qū)域處，負(fù)有對(duì)跨省環(huán)境保護(hù)工作的監(jiān)管職能。而且根據(jù)新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第67條，如果依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰，而有關(guān)省級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門不給予行政處罰的，上級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門可以直接作出行政處罰的決定。這一規(guī)定使得國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門這一行政處罰權(quán)既無(wú)行政區(qū)劃分的障礙，也突破了下級(jí)環(huán)境管理權(quán)的阻礙。其積極意義不容置疑，當(dāng)前首要的是要出臺(tái)有關(guān)具體規(guī)則并切實(shí)發(fā)揮新制度的效益。

3.建立健全多元化環(huán)境執(zhí)法方式

要將所有環(huán)境保護(hù)相關(guān)執(zhí)法權(quán)全部集中到一個(gè)部門是不可能的。因此，應(yīng)該整合多元力量、采用多元方式進(jìn)行協(xié)作執(zhí)法，將環(huán)境執(zhí)法發(fā)展成為一場(chǎng)對(duì)環(huán)境污染破壞的“人民戰(zhàn)爭(zhēng)”。

第一，聯(lián)動(dòng)執(zhí)法。環(huán)境聯(lián)動(dòng)執(zhí)法或者說(shuō)環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動(dòng)，微觀上看，即環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)與環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的聯(lián)動(dòng)執(zhí)法；中觀上看，即環(huán)保主管部門與法院、檢察院、公安等法律部門的聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，以及環(huán)保主管部門與其他行政部門之間的聯(lián)動(dòng)執(zhí)法；宏觀上看，即不同行政區(qū)政府之間對(duì)共同的或互相影響的環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行的聯(lián)動(dòng)執(zhí)法。

“環(huán)境監(jiān)測(cè)主要偏重于對(duì)環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)視，通過(guò)監(jiān)視發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，倒逼環(huán)境監(jiān)察部門加強(qiáng)執(zhí)法”，進(jìn)而“倒逼地方政府對(duì)地方環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，有效解決環(huán)境污染問(wèn)題”；環(huán)境監(jiān)察“主要偏重于對(duì)污染源的監(jiān)督管理，在環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法、解紛、收費(fèi)過(guò)程中，倒逼監(jiān)測(cè)加強(qiáng)環(huán)境質(zhì)量變化監(jiān)測(cè)和企業(yè)排放監(jiān)測(cè)，倒逼企業(yè)守法、治污和轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)，從而改善環(huán)境質(zhì)量”。?從嚴(yán)格意義上而言，這種內(nèi)部協(xié)調(diào)一致行動(dòng)不屬于環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動(dòng)。環(huán)境監(jiān)察和環(huán)境監(jiān)測(cè)只是環(huán)境行政權(quán)的內(nèi)部分工，應(yīng)該“形分而神不分”。但是，有分工就存在協(xié)作問(wèn)題，將其作為微觀層面的環(huán)境聯(lián)動(dòng)執(zhí)法也是突出環(huán)境監(jiān)察和環(huán)境監(jiān)測(cè)協(xié)作的重要性。

環(huán)保部門執(zhí)法往往缺乏充分、直接的強(qiáng)制力，因此，環(huán)保部門與法院、檢察院和公安部門的執(zhí)法聯(lián)動(dòng)也在各地不斷涌現(xiàn)，環(huán)保法庭、環(huán)境檢察機(jī)構(gòu)、環(huán)境警察機(jī)構(gòu)在眾多地方得以設(shè)立。除了設(shè)立機(jī)構(gòu)，安排專門工作人員外，還通過(guò)發(fā)布規(guī)范性文件建章立制推動(dòng)聯(lián)動(dòng)執(zhí)法。2013年11月，環(huán)境保護(hù)部、公安部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)與公安部門執(zhí)法銜接配合工作的意見》，建立了聯(lián)席會(huì)議制度等7項(xiàng)執(zhí)法聯(lián)動(dòng)工作制度，推進(jìn)了環(huán)保與公安聯(lián)動(dòng)執(zhí)法規(guī)范化。2015年1月29日發(fā)布的《最高人民檢察院關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定〉的意見》明確提出要“加強(qiáng)與環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法部門的溝通與合作，建立信息交流反饋、環(huán)保法律咨詢、重大案件通報(bào)等機(jī)制，形成環(huán)境保護(hù)合力”，進(jìn)一步推動(dòng)了全國(guó)范圍內(nèi)環(huán)保與檢察的執(zhí)法聯(lián)動(dòng)?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2014〕56號(hào)）、最高人民法院和最高人民檢察院《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（法釋〔2013〕15號(hào)）等文件都為環(huán)保部門和法、檢、公之間的執(zhí)法聯(lián)動(dòng)提供了基本的規(guī)范。只是這些規(guī)范有待結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行系統(tǒng)整理抽象上升為法律規(guī)范，并將屬于司法過(guò)程的內(nèi)容還歸司法制度予以完善，避免司法與行政混淆。

環(huán)境保護(hù)主管部門還必須與其他行政部門溝通協(xié)作。新《環(huán)境保護(hù)法》也規(guī)定了不少協(xié)同監(jiān)管措施，對(duì)污染環(huán)境的企業(yè)，“供水部門可停止供水，土地管理部門可禁止向其提供土地，銀行則不得給予其授信，進(jìn)出口管理部門不得給予其出口配額，證券監(jiān)管部門可限制其上市或已經(jīng)上市的不得繼續(xù)融資等。”?公安部、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部等部門聯(lián)合出臺(tái)《行政主管部門移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》與新《環(huán)境保護(hù)法》同時(shí)開始實(shí)施，該辦法實(shí)際上對(duì)環(huán)境違法的行政拘留規(guī)定了協(xié)作和聯(lián)動(dòng)規(guī)范。

跨行政區(qū)的環(huán)境執(zhí)法全部由上級(jí)行政機(jī)關(guān)、由國(guó)務(wù)院處理是不可能的，必然會(huì)事實(shí)上放縱這類環(huán)境問(wèn)題，使其不斷惡化以達(dá)到上級(jí)部門管轄的“重大影響的環(huán)境問(wèn)題”的標(biāo)準(zhǔn)。要解決這一類困境，必須在不同行政區(qū)政府間建立環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第20條明確規(guī)定了“四統(tǒng)一”聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，雖然目前還局限于“跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞”，但是，其基本法理和制度示范為解決所有的行政邊界區(qū)域環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動(dòng)確立了框架，使“跨行政區(qū)域的環(huán)境污染和生態(tài)破壞的防治”不再局限于“上級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決，或者由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決”。為了加強(qiáng)跨行政區(qū)區(qū)域和流域環(huán)境保護(hù)，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門還在全國(guó)設(shè)立了6大環(huán)境督查中心，作為“總局派出的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)”，“承辦跨省區(qū)域和流域重大環(huán)境糾紛的協(xié)調(diào)處理工作”等。水利部也設(shè)立了七大流域水資源管理機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)的設(shè)置對(duì)不同行政區(qū)政府及其環(huán)保部門聯(lián)動(dòng)執(zhí)法以解決跨行政區(qū)的重大環(huán)境問(wèn)題具有重要意義，但是這些機(jī)構(gòu)作為事業(yè)單位，管理權(quán)有限，對(duì)地方政府的非生態(tài)化行為約束力有限。適當(dāng)擴(kuò)展其行政執(zhí)法權(quán)力，將其確立為環(huán)境保護(hù)部派出的區(qū)域執(zhí)法機(jī)構(gòu)并賦予相應(yīng)的行政權(quán)力，有利于將《水法》規(guī)定的“區(qū)域和流域相結(jié)合的水管理體制”落到實(shí)處。

第二，綜合執(zhí)法。隨著環(huán)境違法的條件和技術(shù)的不斷發(fā)達(dá)，而環(huán)境違法者的法律責(zé)任和公共道德要求并沒(méi)有形成對(duì)違法者的壓力，環(huán)境執(zhí)法必須綜合各種條件和因素進(jìn)行綜合性執(zhí)法，運(yùn)用包括技術(shù)的、經(jīng)濟(jì)的、說(shuō)服教育的、法律的和必要的行政措施，才能保證全面、系統(tǒng)掌握違法情況和違法者的心理，并及時(shí)進(jìn)行合理執(zhí)法。綜合執(zhí)法不能局限于現(xiàn)場(chǎng)檢查、行政處罰等單向度的執(zhí)法措施。而應(yīng)該充分發(fā)揮行政指導(dǎo)、行政協(xié)定以及必要的行政強(qiáng)制、行政處罰的作用，并在必不可少時(shí)借助刑事措施維護(hù)環(huán)境法的尊嚴(yán)、維護(hù)環(huán)境執(zhí)法秩序。

在環(huán)境執(zhí)法中有一種現(xiàn)象值得重視，即政府常常為激勵(lì)企業(yè)保護(hù)環(huán)境而授予各種榮譽(yù)稱號(hào)，也給成功的企業(yè)家各種頭銜或不少企業(yè)家主動(dòng)爭(zhēng)取各種頭銜和榮譽(yù)稱號(hào)。這是很好的引導(dǎo)性執(zhí)法措施。但是在行政執(zhí)法中很少明確剝奪這些榮譽(yù)和頭銜，出現(xiàn)有榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)卻沒(méi)有榮譽(yù)處罰的現(xiàn)象。然而，正如環(huán)境保護(hù)部法規(guī)司司長(zhǎng)楊朝飛所說(shuō)的：“企業(yè)的一些老板可能有的是縣委委員，有的是人大代表，有的是政協(xié)委員，有的擁有工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)授予的榮譽(yù)稱號(hào)。他們?cè)谀膬河蟹Q號(hào)，你就把他的違法行為告到哪兒，讓這些部門撤銷他的榮譽(yù)稱號(hào)，這比罰他三萬(wàn)、五萬(wàn)要管用得多”，因此他建議：“基層環(huán)境保護(hù)部門要綜合運(yùn)用各種懲戒手段，發(fā)揮政策和法規(guī)的組合作用”。?

4.加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法能力建設(shè)

首先，提高執(zhí)法隊(duì)伍的專業(yè)素養(yǎng)。一是提高環(huán)境執(zhí)法人員的招聘與選拔標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化法治意識(shí)和生態(tài)意識(shí)要求，嚴(yán)格選拔程序，精選法律和生態(tài)知識(shí)充分的人才進(jìn)入環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍，不斷淘汰不合格的環(huán)境執(zhí)法人員，盡快實(shí)現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍的專業(yè)化和專門化。二是建立環(huán)境執(zhí)法人員的科學(xué)合理的考核制度，對(duì)環(huán)境執(zhí)法人員進(jìn)行嚴(yán)格的考核，嚴(yán)守獎(jiǎng)勤罰懶的原則，并強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法人員之間的協(xié)作意識(shí)而不是過(guò)度的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)。三是要建立環(huán)境執(zhí)法人員的培訓(xùn)機(jī)制。要強(qiáng)調(diào)在一定周期內(nèi)的全員輪訓(xùn)，突出生態(tài)文明意識(shí)、法治意識(shí)的培養(yǎng)和基本業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，優(yōu)化環(huán)境執(zhí)法人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)，提高執(zhí)法業(yè)務(wù)能力。四是要建立環(huán)保部門領(lǐng)導(dǎo)人的科學(xué)選任機(jī)制。從環(huán)保執(zhí)法人員或其他熟悉環(huán)保業(yè)務(wù)的人員中選任環(huán)保干部，這有利于提高環(huán)保執(zhí)法水平。

其次，盡快改善環(huán)境執(zhí)法條件。環(huán)境執(zhí)法是專業(yè)化要求非常高的領(lǐng)域，除了執(zhí)法人員專業(yè)素養(yǎng)和業(yè)務(wù)技能的提高之外，不能不在執(zhí)法條件上著力改進(jìn)，加大對(duì)環(huán)境執(zhí)法人員投入、設(shè)備投入和技術(shù)投入，改善環(huán)境執(zhí)法手段和條件，增加環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法資源。

再次，優(yōu)化環(huán)境執(zhí)法力量布局。全國(guó)范圍各區(qū)域、各層級(jí)的環(huán)境執(zhí)法能力平衡是影響環(huán)境執(zhí)法總體水平的重要內(nèi)容。目前我國(guó)亟需增加縣級(jí)行政區(qū)執(zhí)法人員編制、加強(qiáng)縣級(jí)行政區(qū)環(huán)境執(zhí)法設(shè)備配置和提級(jí)換代、強(qiáng)化縣級(jí)行政區(qū)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)保障。此外，全國(guó)環(huán)境執(zhí)法力量的東、中、西部差異明顯。中、西部環(huán)境執(zhí)法能力不足會(huì)加速中西部走東部先污染后治理的老路。期待國(guó)家和地方政府更加重視中西部環(huán)境執(zhí)法能力建設(shè)，充分利用和發(fā)揮中西部高校和專業(yè)院所的智力資源進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法能力培訓(xùn)。

注釋：

①董正愛(ài)：《全面建設(shè)小康社會(huì)背景下法律的生態(tài)化變革》，《重慶文理學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2011年第2期。

②劉湘溶：《生態(tài)化思維及其基本原理》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2009年第4期。

③陳媛媛、周迎久、馮永強(qiáng)，等：《如何用好這把雙刃劍？》，《中國(guó)環(huán)境報(bào)》，2014年5月14日第5版。

④王圣志，等：《贛皖環(huán)境狀況：環(huán)評(píng)書成擋箭牌排污費(fèi)變?nèi)祟^費(fèi)》，人民網(wǎng)：http：//politics.people.com.cn/GB/14562/4842499. html，2014年12月28日。

⑤傅人友、袁勇志、芮國(guó)強(qiáng)：《行政改革與制度創(chuàng)新——地方政府改革的制度分析》，北京：三聯(lián)書店，2004年，第202頁(yè)；陶克菲：《環(huán)境保護(hù)責(zé)任狀：地方政府環(huán)境職責(zé)的法律回歸》，《環(huán)境教育》2006年第10期。

⑥肖愛(ài)、李峻：《論行政邊界區(qū)域水事糾紛的可訴性》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2014年第2期。

⑦⑩侯佳儒、王倩：《突破環(huán)境執(zhí)法困境推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)》，《環(huán)境經(jīng)濟(jì)》2013年第1期。

⑧周黎安：《中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年7期。

⑨王曦、羅文君：《論環(huán)境管理失效的制度原因》，《清華法治論衡》2010年第1期。

?湖南省環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)：《加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)完善機(jī)制努力破解環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法難題》，湖南省環(huán)境保護(hù)廳網(wǎng)站，http：//www.hbt.hunan. gov.cn/new/dtxx/snxw/content_29810.html，2014年8月26日。

?金國(guó)中：《把好的〈環(huán)境保護(hù)法〉實(shí)施好》，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2014年4月30日。

?郄建榮：《環(huán)境保護(hù)執(zhí)法遇困境環(huán)境保護(hù)部官員說(shuō)“突圍”》，《法制日?qǐng)?bào)》2009年10月14日第6版。

（責(zé)任編校：文泉）

Environment Law Enforcement in Ecological Approach：The Innovation of Law Enforcement Mechanism for the Ecological Civilization Construction

LI Ainian，LIU Ao

“Ecologicalized Law Enforcement”implies that the law enforcement body pays much attention to protecting the environmental interests during the law enforcement process，particularly implementing the ecological civil thoughts and abiding by the ecological protection ration through the procedures of law enforcement concept，law enforcement organization，law enforcement action and law enforcement tools and technology.Its core meaning can be interpreted as follows：firstly，ecological idea and goal of governmental law enforcement.We should supervise and assess governmental actions both from central government and local governmentby utilizing ecological rantionality,ecological civilization，regarding“human-nature-human”and harmonious relation as the ultimate goal of all governments’action；secondly，the ecologicalization of power distribution.The power of environment law enforcement is the law enforcement entity supervises and administrates the power for environmental protection，which is its bounden duty.The unit establishment and responsibility allocation should consider the relations between the integrity of eco-system and environmental elements，in addition，to note the collaboration among legislation，enforcement and judicial power；thirdly，ecologicalization of law enforcement approach，departments cooperation，regional inter-action and multi-cooperation will be the fundamental request of ecological law enforcement.At present，China’s environmental law enforcement confronts various difficulties，such as inter-dependence，limited law-enforcing means as well as insufficient capacity in environmental law enforcement.Those dilemmas are originated from the inertia of economic thriving which hampers the transition of governmental functions，in addition，traditional cultural factors also constrain environmental law enforcement.To solve these difficulties，it is critical to improve the government’s accountability mechanism for environmental quality，accordingly adjust and strengthen environmental administrative enforcing power，build and improve multiple ways of environmental law enforcement，intensify the capacity building of grassroots environmental law enforcement.

environmental law enforcement；ecologicalization；ecological civilization construction

李愛(ài)年，湖南師范大學(xué)法學(xué)院、生態(tài)文明研究院教授，博士生導(dǎo)師（湖南長(zhǎng)沙410081）

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償法律制度建設(shè)研究”（12AFX014）；司法部一般項(xiàng)目“生態(tài)文明建設(shè)法治保障體系研究”（14SFB20044）；湖南省教育廳重點(diǎn)項(xiàng)目“我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償法制理論與實(shí)踐研究——以湘江流域?yàn)槔保?2A086）；法學(xué)湖南省重點(diǎn)學(xué)科