于大業(yè)

（公安邊防部隊(duì)高等專(zhuān)科學(xué)校 邊境管理系，廣東 廣州 510663）

淺析新形勢(shì)下如何做好漁船民管理工作
——以海南邊防轄區(qū)為例

于大業(yè)

（公安邊防部隊(duì)高等專(zhuān)科學(xué)校 邊境管理系，廣東 廣州 510663）

近年來(lái)，公安邊防部門(mén)在船舶管理工作中探索并積累了一些成功的經(jīng)驗(yàn)和做法。但受主客觀因素的影響，在船舶管理上仍存在一些問(wèn)題，很大程度上影響了船舶規(guī)范化管理工作進(jìn)程，給公安邊防日常管理、維護(hù)海上治安秩序等工作帶來(lái)了一定的壓力和困難。本文針對(duì)這些現(xiàn)象分析了沿海邊防轄區(qū)漁船民管理的現(xiàn)狀及問(wèn)題，揭示了存在問(wèn)題的主要原因，并針對(duì)問(wèn)題提出了相應(yīng)的措施。

公安邊防；漁船民；漁業(yè)船舶；管理

當(dāng)前，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，邊防轄區(qū)從事海上生產(chǎn)作業(yè)的人員和船舶日益增多，捕撈業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、運(yùn)輸業(yè)也得到了迅猛發(fā)展。這些發(fā)展變化帶動(dòng)和促進(jìn)了沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)也給邊防部門(mén)的漁船民管理工作帶來(lái)了許多新情況、新問(wèn)題。[1]新形勢(shì)下，如何對(duì)邊防轄區(qū)漁船民實(shí)施有效管理，維護(hù)好海上治安穩(wěn)定已成為邊防部門(mén)當(dāng)務(wù)之急。本文將以海南邊防轄區(qū)為例，分析漁船民邊防管理工作的現(xiàn)狀和存在問(wèn)題的原因，并提出對(duì)策。

1 當(dāng)前漁船民管理的現(xiàn)狀

當(dāng)前，海南邊防轄區(qū)漁船民管理總體態(tài)勢(shì)是好的，但從整體海上動(dòng)態(tài)和基礎(chǔ)工作情況看，形勢(shì)仍不容樂(lè)觀，漁船民邊防管理仍然存在不少問(wèn)題。主要表現(xiàn)在：

（1）小型船舶管理難度較大。海南邊防轄區(qū)管理的船舶中，小型漁船占的比例最大，約為70%，主要從事近海養(yǎng)殖及農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)的小型漁業(yè)船舶，具有數(shù)量多、分布散等特點(diǎn)。小型船舶的大量存在，給船舶管理工作帶來(lái)了極大的難度：一是船舶分布在轄區(qū)的各個(gè)港口、碼頭、岙口，較為分散，由于轄區(qū)海岸線較長(zhǎng)，再加上船舶的買(mǎi)賣(mài)、轉(zhuǎn)讓、變更的隨意性較大，很難做到底數(shù)清、情況明；二是由于部分漁船民受到利益的驅(qū)使，在統(tǒng)計(jì)油料補(bǔ)貼時(shí)，多報(bào)、虛報(bào)或是從外地購(gòu)買(mǎi)一些報(bào)廢的船舶用來(lái)充數(shù)，冒領(lǐng)油料補(bǔ)貼，造成一船多號(hào)或有證無(wú)船現(xiàn)象的出現(xiàn)；三是小型捕撈漁船在生產(chǎn)作業(yè)時(shí)不安全生產(chǎn)意識(shí)淡薄，在航道附近放置漁網(wǎng)現(xiàn)象較多，極易造成拖掛漁網(wǎng)的事故，引發(fā)海上糾紛。

（2）海上從業(yè)人員法律意識(shí)淡薄、管理難。海南邊防轄區(qū)的漁船民主要有兩部分：一部分是本省漁民，以本省臨高籍、儋州籍漁民最具代表性，往往都是流動(dòng)作業(yè)，季節(jié)性作業(yè)，分布于全省各個(gè)港口和海域；另一部分是以外省的廣東徐聞籍漁民為主，常年?？亢Ｄ蠞O港，并在海南附近海域作業(yè)。這些本省和外省的流動(dòng)漁船大大增加了管理的難度。此外，這些海上作業(yè)人員一般都是子承父業(yè)，文化水平相對(duì)較低，思想較為封閉落后，法律意識(shí)淡薄，主動(dòng)到派出所報(bào)關(guān)、辦證、年審的意識(shí)不強(qiáng)。盡管派出所充分調(diào)動(dòng)各方面力量，對(duì)沿海船舶漁船民進(jìn)行了普法宣傳教育，但是收效甚微。

（3）“掛靠”船舶的跟蹤管理存在一定難度。目前，由于當(dāng)?shù)睾Ｉ腺Y源匱乏，很多船舶受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使跨區(qū)域作業(yè)，有些船籍港的大型漁業(yè)船舶和大型運(yùn)輸船長(zhǎng)期在外作業(yè)，長(zhǎng)年?？吭谕飧?，造成管控較難。對(duì)這些船舶的管理，民警一般通過(guò)電話聯(lián)系，掌握該船舶基本生產(chǎn)運(yùn)行情況，無(wú)法實(shí)地對(duì)該類(lèi)船舶進(jìn)行臨檢，難以發(fā)現(xiàn)船舶存在的安全隱患，無(wú)法掌握船上作業(yè)人員基本情況及船舶活動(dòng)軌跡。

（4）非邊防轄區(qū)船舶管理不到位。據(jù)統(tǒng)計(jì)，雖然邊防派出所一直對(duì)非邊防轄區(qū)的船舶進(jìn)行管理，但由于轄區(qū)不屬邊防管轄、群眾工作基礎(chǔ)薄弱、離邊防派出所較遠(yuǎn)等原因，非邊防轄區(qū)漁船民接受管理的意識(shí)較差，私自建造、買(mǎi)賣(mài)船舶和無(wú)證出海作業(yè)現(xiàn)象仍有存在。

（5）工程類(lèi)、輔助類(lèi)船舶存在管理盲區(qū)。近年來(lái)，隨著海南經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，使得重點(diǎn)工程日漸增多。這些重大工程項(xiàng)目建設(shè)需要大量海上施工船舶，從事打樁、吹填、海擋外移等工作。對(duì)此類(lèi)船舶如果管理不到位，很容易發(fā)生海上安全事故。一是工程船、輔助船大多數(shù)系私人船舶，往往是哪里有工程就到哪里作業(yè)，無(wú)固定作業(yè)區(qū)域，船舶和務(wù)工人員流動(dòng)性極強(qiáng)；二是生產(chǎn)作業(yè)無(wú)序、無(wú)組織，人員管理存在盲區(qū)。由于船舶增多，人員緊張，臨時(shí)找人上船替工現(xiàn)象普遍存在，對(duì)管理造成困難，而且容易引發(fā)經(jīng)濟(jì)糾紛；三是雇主重經(jīng)濟(jì)效益而忽視安全生產(chǎn)。部分雇主在未了解雇用船舶的安全性能和船員的安全施工技能的情況下就擅自雇用船舶從事海上施工，在施工前也未進(jìn)行崗前安全作業(yè)技能培訓(xùn)，存在很大的安全隱患。

（6）邊防轄區(qū)港口?？康膰?guó)企船舶管控較難。近年來(lái)，海南邊防轄區(qū)的重要港口如海口港、洋浦港、八所港、三亞港、清瀾港等貨物吞吐量連年翻增，各種貨運(yùn)船舶日趨增長(zhǎng)，停放在港口的國(guó)企船舶也日益增多，邊防派出所民警對(duì)其登船檢查后發(fā)現(xiàn)，國(guó)企船舶沒(méi)有出海邊防證件的現(xiàn)象普遍存在，難以實(shí)施有效管控。

2 存在問(wèn)題的主要原因

漁船民管理中存在的問(wèn)題，主要取決于管理隊(duì)伍的理念、素質(zhì)和能力，也受制于被管理對(duì)象的利益博弈。

（1）船管民警自身能力素質(zhì)仍需加強(qiáng)。近年來(lái)，基層派出所加大了對(duì)船管業(yè)務(wù)的培訓(xùn)力度，也取得了一定成效。但由于個(gè)別民警缺乏自學(xué)意識(shí)，在業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)上淺嘗輒止、不求甚解，對(duì)船管規(guī)章制度和指導(dǎo)性文件較少主動(dòng)學(xué)習(xí)，有的甚至束之高閣。同時(shí)，新、老民警間“傳、幫、帶”不到位，致使個(gè)人業(yè)務(wù)素質(zhì)還無(wú)法滿足實(shí)際船管工作需要，造成一些業(yè)務(wù)問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決，錯(cuò)誤的做法一直延續(xù)。

（2）“重陸輕?！庇^念尚未徹底扭轉(zhuǎn)。近年來(lái)，邊防派出所擔(dān)負(fù)社會(huì)治安工作繁重，淡化了沿海船舶管理工作是邊防部門(mén)第一要?jiǎng)?wù)的認(rèn)知。在實(shí)際工作中表現(xiàn)為重公安業(yè)務(wù)，輕邊防業(yè)務(wù)，以致于船管工作力度減弱，流于形式，很少部署專(zhuān)門(mén)針對(duì)沿海管理的工作，把沿海港岙口未出現(xiàn)治安事件等同于沒(méi)有事，把未掌握情況等同于沿海治安穩(wěn)定，工作麻痹大意，投機(jī)性較強(qiáng)，導(dǎo)致了近幾年來(lái)船舶管理工作停滯不前、形同虛設(shè)的不利局面。

（3）“無(wú)證”船舶管理較難。各轄區(qū)邊防派出所現(xiàn)有“無(wú)證”船舶較多，大多為5米以下的小舢板和玻璃鋼船。由于海南漁民歷來(lái)都有使用“無(wú)證”船舶作業(yè)的習(xí)慣，而這也是漁民全家維持生計(jì)的勞作方式，如果按照《海南省沿海邊防管理?xiàng)l例》對(duì)“無(wú)證”船舶進(jìn)行處理，將可能引發(fā)漁民強(qiáng)烈對(duì)抗情緒，造成警民關(guān)系緊張，從而極大影響社會(huì)穩(wěn)定。[2]

（4）對(duì)漁船民群眾的宣傳力度不夠。近幾年，邊防派出所結(jié)合愛(ài)民固邊戰(zhàn)略，積極深入轄區(qū)碼頭、漁船向漁船民宣傳法律法規(guī)、安全生產(chǎn)規(guī)定并提供上門(mén)辦證服務(wù)，漁船民遵紀(jì)守法意識(shí)普遍增強(qiáng)。但轄區(qū)部分漁船民對(duì)于國(guó)家形勢(shì)、邊海防政策的不理解，認(rèn)識(shí)不到位，曾出現(xiàn)封堵港口現(xiàn)象。如，2013年海口新海邊防派出所部分漁船民因?qū)π潞８鄄疬w安置問(wèn)題不理解，欲駕船封堵新海港粵海鐵碼頭，此事雖未造成嚴(yán)重后果，但凸顯出部分漁民的國(guó)防安全意識(shí)淡薄。

（5）經(jīng)費(fèi)和裝備保障不足。船管經(jīng)費(fèi)較緊缺，海上執(zhí)勤船艇、通訊、監(jiān)控設(shè)備等設(shè)施建設(shè)不夠。大部分邊防派出所不具備停泊執(zhí)勤船艇條件，存在難以開(kāi)展定期與不定期的海上巡邏檢查，不能有效對(duì)沿海一線的海域和復(fù)雜地段進(jìn)行監(jiān)控，有的單位由于不具備海上執(zhí)法辦案條件，對(duì)近海發(fā)生案件不能及時(shí)進(jìn)行調(diào)查處理。海上駕駛船艇人才不足，民警日常檢查僅局限于港口、岙口、碼頭等范圍，在需上船檢查時(shí)，民警只能租用漁船出海開(kāi)展船舶檢查，致使在開(kāi)展防風(fēng)防汛、搶險(xiǎn)救援、船舶檢查等重大工作中發(fā)揮作用比較微弱。[3]

3 加強(qiáng)漁船民邊防管理建議

做好漁船民管理，要依托愛(ài)民固邊戰(zhàn)略，提升隊(duì)伍素質(zhì)，加大綜合保障，強(qiáng)化部門(mén)之間的協(xié)作。

（1）強(qiáng)化船管主業(yè)意識(shí)。漁船民邊防管理工作是一項(xiàng)基礎(chǔ)性很強(qiáng)的工作，甚至可以說(shuō)是一項(xiàng)綜合性強(qiáng)的長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，是我們邊防部門(mén)特別是沿海邊防部門(mén)的主業(yè)工程之一。這就要求邊防派出所領(lǐng)導(dǎo)要有高度的政治責(zé)任感，要將漁船民邊防管理工作擺上重要議事日程，幫助基層干警盡快解決思想觀念問(wèn)題，不斷增強(qiáng)干警的務(wù)實(shí)創(chuàng)新意識(shí)，培養(yǎng)深入扎實(shí)的工作態(tài)度，才能適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展和變化的需要，才能掌握工作的主動(dòng)權(quán)，推進(jìn)邊防工作長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展。[4]

（2）強(qiáng)化宣傳教育和管控強(qiáng)度。漁船民是我們開(kāi)展船舶邊防管理工作的依靠力量，必須加大對(duì)漁船民的宣傳教育和管控力度。一是加大法律宣傳教育力度，大力提高漁船民的法制意識(shí)。以“愛(ài)民固邊”活動(dòng)為載體，利用南海伏季休漁期，船舶集中回港休漁的有利時(shí)機(jī)，開(kāi)展為期兩個(gè)半月的船舶整頓工作，通過(guò)掛橫幅、發(fā)傳單、貼公告、開(kāi)講堂等形式，開(kāi)展法制宣傳教育；二是利用每年油料補(bǔ)貼審批之機(jī)，深入轄區(qū)對(duì)本港籍船舶開(kāi)展檢查、登記工作，了解和掌握船舶底數(shù)，并為漁船民辦理《出海船舶戶口簿》、《出海船民證》，從而杜絕無(wú)證出海現(xiàn)象；三是加大對(duì)外省籍、本省外港籍船舶進(jìn)出港檢查力度，充分依托邊防治安檢查執(zhí)勤點(diǎn)，積極聯(lián)合漁政、海事等行政部門(mén)開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法，做到每船必查、出海必查，嚴(yán)厲打擊違規(guī)出海作業(yè)現(xiàn)象，大力整治海上作業(yè)秩序。

（3）強(qiáng)化隊(duì)伍素質(zhì)和管理理念。2013年1月1日新的《海南省沿海邊防治安管理?xiàng)l例》頒布實(shí)施，對(duì)邊防船管部門(mén)的能力素質(zhì)和執(zhí)法觀念提出了更高的要求。面對(duì)新形勢(shì)，邊防船管部門(mén)必須積極轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。一是穩(wěn)定和建強(qiáng)船管隊(duì)伍。船管民警專(zhuān)職化，邊防派出所要在原有基礎(chǔ)上增加船管民警的數(shù)量，進(jìn)一步壯大船管隊(duì)伍。同時(shí)，通過(guò)開(kāi)展海上形勢(shì)分析和案例分析，樹(shù)立“船管無(wú)小事、一出是大事”的觀念，提高民警的責(zé)任意識(shí)和危機(jī)意識(shí)。二是摒棄“以罰代管”的傳統(tǒng)管理方式。要以服務(wù)為先導(dǎo)，將被動(dòng)管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)服務(wù)，深入開(kāi)展“愛(ài)民固邊”等活動(dòng)，增進(jìn)船管民警與漁民的魚(yú)水之情，才能解決以往低效的“罰管”模式。三是增強(qiáng)民警船舶管理創(chuàng)新能力。集思廣益，充分吸納廣大群眾的建議和意見(jiàn)，融會(huì)貫通，進(jìn)一步改進(jìn)民警船舶管理的工作措施，創(chuàng)新工作思路，才能從根本上提高民警工作的主動(dòng)性和有效性。

（4）強(qiáng)化綜合保障上的投入。當(dāng)前，我們邊防部門(mén)的船管警力配置、裝備設(shè)施、經(jīng)費(fèi)保障等均存有不足，客觀上使沿海一線的海域和部分地段成為船舶管理盲區(qū)，造成管理上的漏洞。對(duì)此，要積極主動(dòng)地向當(dāng)?shù)攸h委政府報(bào)告，多方工作，努力爭(zhēng)取支持，盡可能把船管經(jīng)費(fèi)納入各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算，使船管警力、經(jīng)費(fèi)、裝備和其他設(shè)施建設(shè)有后續(xù)保障。此外，要針對(duì)當(dāng)前船管工作新形勢(shì)，加大對(duì)船管科技投入力度，逐步完善和推廣應(yīng)用船舶管理系統(tǒng)軟件，減少了手工操作和重復(fù)勞動(dòng)，依托國(guó)家邊海防委正在建設(shè)的視頻站、監(jiān)控中心等設(shè)施，切實(shí)提升船管工作的科技水平。同時(shí)積極爭(zhēng)取地方黨委、政府的支持，爭(zhēng)取在轄區(qū)每個(gè)港口、停泊點(diǎn)、重點(diǎn)海域等都建立技防監(jiān)控系統(tǒng)。

（5）強(qiáng)化涉海船管部門(mén)協(xié)作。邊防部門(mén)作為船管主要部門(mén)之一，應(yīng)主動(dòng)與地方政府、漁監(jiān)、海事、海警等涉海單位加強(qiáng)溝通與協(xié)調(diào)，通過(guò)定期例會(huì)、聯(lián)合執(zhí)法、互相聯(lián)動(dòng)等形式，形成重大決策通報(bào)、信息數(shù)據(jù)交換、海上案件聯(lián)動(dòng)、糾紛聯(lián)調(diào)機(jī)制，互通船舶管理信息，充分發(fā)揮聯(lián)合執(zhí)法效應(yīng)，適時(shí)組織海上聯(lián)合執(zhí)法檢查行動(dòng)，形成黨委政府牽頭、邊防、漁政等多部門(mén)參與的海上綜合管理局面，努力構(gòu)建更加有效的協(xié)作機(jī)制。

[1]馬旭.沿海船舶邊防治安管理研究[J].海洋管理:2011 (9):54-56.

[2]王平.沿海船舶邊防治安管理問(wèn)題思考[J].警學(xué)研究:2013(3):19.

[3]王亞微.沿海地區(qū)船舶管理研究[J].管理研究:2010 (6):11-12.

[4]馮謀瑞,朱晨鵬,代龍超.強(qiáng)化主業(yè)意識(shí) 維護(hù)安全穩(wěn)定——海南邊防總隊(duì)制定十九項(xiàng)措施加強(qiáng)和規(guī)范沿海船舶漁船民管理[N].中國(guó)邊防警察報(bào),2014-12-16（1）.

Analysis of Fishing Population Management under New Situation——Taking Hainan Border Area as an Example

YU Daye
（Border Control College of Public Security,Guangzhou 510663,China）

In recent years,the Border Control departments have explored and accumulated some successfulexperiences.Butthere are stillsome problemsin the fishing population management, affecting the standardization of the fishing population management,the Border-control daily management and disrupting the maritime security order.This paper presents the situation and problems in the fishing population management,analyzes the main reasons of the problems,and puts forward the beneficial measures.

Border Control;fishing population;fishing vessel;management

D631.4

：A

：2095-2384（2016）02-0054-04

（責(zé)任編輯 穆 靜）

2016-05-18

于大業(yè)（1980－），男，山西應(yīng)縣人，講師，碩士，主要從事邊防情報(bào)研究、邊防業(yè)務(wù)方面的研究。