劉文祥 張 琦

(湖北大學，湖北 武漢 430062)

?

后“9·11”時期美國情報政策改革及其啟示

劉文祥 張 琦

(湖北大學，湖北 武漢 430062)

美國擁有世界上最龐大的情報體系，在遭受“9·11事件”之后，為適應形勢的需要，美國對其情報政策做出了較大幅度的調整與改革。文章從美國情報政策改革的背景、原因、主要內容和存在的問題等方面，分析“9·11事件”后美國情報政策的調整與改革，并探討其對我國情報體系及情報政策制定的啟示。

“9·11事件”；美國情報政策；改革；啟示

“9·11事件”的突發(fā)，美國本土遭受了恐怖襲擊，使得恐怖主義無疑上升為美國的頭號威脅。同時“9·11事件”的發(fā)生，讓美國情報界顏面盡失，也暴露出美國情報體系存在著重大缺陷。面對社會各界對美國反恐情報工作失誤的指責，以及國內情報機構表現(xiàn)出來的林林總總的問題，美國政府開始反思自己的情報政策，以反恐為中心對情報政策進行調整與改革。分析此次美國情報政策改革，對我國建立和完善情報安全體制有著重要的借鑒意義。

一、美國情報政策改革背景和原因

(一)改革背景

20世紀末，隨著蘇聯(lián)解體，冷戰(zhàn)時期形成的兩極格局也隨之崩潰，一超多強的多元化世界格局開始呈現(xiàn)。同時，隨著時代發(fā)展，特別是互聯(lián)網(wǎng)快速發(fā)展，信息的數(shù)量和內容紛繁浩雜，情報的內容和獲取手段更是五花八門。在這種新形勢下，原有的情報體系已經跟不上時代的發(fā)展，同時情報機構長時間暴露出來的弊端并沒有得到真正的解決，美國情報政策面臨著亟需改革的困境。

(二)改革原因

突如其來的“9·11事件”打碎了美國人心中“美國本土絕對安全”的黃粱美夢，面對如此重大的情報失誤，美國情報界的能力引起了美國公眾和政府的一片質疑聲。第二次世界大戰(zhàn)結束后，恐怖主義勢力不斷上升，美國全球戰(zhàn)略面臨著嚴重的恐怖主義威脅，加之長久以來情報界內部暴露出來的種種弊端的持續(xù)發(fā)酵，引起了社會各界的廣泛呼聲，要求美國情報界反省并進行改革，因此該事件成為情報政策改革的主要原因。

2003年3月，在中情局的情報引導下，美國及其盟軍以伊拉克藏有大規(guī)模殺傷性武器并暗中支持恐怖分子為由，繞開聯(lián)合國安理會，單獨發(fā)動了伊拉克戰(zhàn)爭。但是到2010年美軍撤出伊拉克為止，美國最終也沒找到所謂的大規(guī)模殺傷性武器。隨著國會參眾兩院對伊拉克戰(zhàn)爭的調查以及一些內幕性證據(jù)的外泄，伊拉克“情報門”事件也逐漸發(fā)酵為“誠信門”事件，面對社會輿論，美國政界和情報界面臨著騎虎難下的局面，它們開始審視其情報政策，并開始重新完善情報政策以適應形勢需要。因此，伊拉克戰(zhàn)爭及其帶來的負面影響也是促使美國下定決心改革情報機構及政策的原因之一。

二、美國情報政策改革的主要內容

(一)改革情報組織體制，整合情報機構

首先是對美國情報體系的總體結構進行了調整，全面整合情報體系，強化情報機構的管理，加強反恐情報共享與情報分析工作?！?·11事件”的突發(fā)，使得美國開始重新審視國土安全的重要性。2001年10月8日，布什總統(tǒng)(George Walker Bush)簽署了13228號行政命令，要求成立國土安全辦公室與國土安全委員會，并在白宮成立國土安全辦公室。2002年11月15日，布什總統(tǒng)正式簽署了《國土安全法》(The Homeland Security Act of 2002)設立國土安全部，并將其納入情報體系。它整合了美國聯(lián)邦政府內22個機構以及與國防和情報有關的機構，包括移民和歸化局、聯(lián)邦經濟情報局、海關等部分或全部部門，其主要任務是保護美國本土安全，預防在美國國內發(fā)生的恐怖主義襲擊，提高應對恐怖主義的能力，一旦發(fā)生恐怖主義襲擊，使損失降低到最低程度并盡快恢復。

2004年12月7日，美國國會眾議院以336票贊成75票反對的投票結果通過了《情報改革和預防恐怖主義法》(The Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act of 2004)，該法案的頒布標志著美國后“9·11”時期情報政策改革的正式開始，它要求設立一個統(tǒng)管美國情報界的國家情報總監(jiān)辦公室，以促使各情報機構間協(xié)調合作，分享各自的情報，分析及整合情報，提高情報的及時性與準確性，從而進一步加強對涉及恐怖主義的情報分析工作，實現(xiàn)信息共享。2005年2月，布什總統(tǒng)正式宣布成立領導和協(xié)調全國所有情報機構的國家情報總監(jiān)辦公室，設立直接對總統(tǒng)負責的國家情報總監(jiān)一職，以取代之前作為情報界龍頭的中央情報總監(jiān)，同時也禁止國家情報總監(jiān)同時擔任中央情報局局長與其他情報體系的首長。任命約翰·內格羅蓬特(John D. Negroponte)為首任國家情報總監(jiān)，由國家情報總監(jiān)統(tǒng)一領導和協(xié)調中央情報局、國家安全局、聯(lián)邦調查局等16個美國情報機構，全力開展針對恐怖主義的情報和信息工作，并形成了如今美國的情報機構體系。

其次在美國各情報機構內部也進行了各種改革，以適應反恐需要。2002年5月，前美國司法部長約翰·戴維·阿什克羅夫特(John David Ashcroft)與聯(lián)邦調查局局長羅伯特·米勒(Robert Swan Mueller)共同宣布對聯(lián)邦調查局進行重大改組，改組后的聯(lián)邦調查局將以預防和打擊恐怖主義為重點。聯(lián)邦調查局此次改革的主要措施如下：一是重組反恐部門；二是增強分析能力；三是加強情報共享；四是提高技術水平。[1]2002年8月，為了擴大人力情報來源，司法部聯(lián)同聯(lián)邦調查局共同推出了“恐怖主義情報和防御系統(tǒng)”計劃，計劃在美國國內招募數(shù)以萬計的“告密者”，以向情報機構報告“可疑行為”。2005年6月，又在聯(lián)邦調查局內成立了國家安全分部，以整合司法部隸屬的反恐與情報機構，增強司法部反恐情報能力，促進反恐情報共享，加強反恐情報與執(zhí)法的交流、合作。此后，為了發(fā)現(xiàn)潛在的恐怖分子以及危害美國國家安全的人員，以實現(xiàn)反恐情報共享，聯(lián)邦調查局成立了恐怖分子甄別中心，建立了“已知和可疑恐怖分子”數(shù)據(jù)庫，美國正在快速擴大“恐怖分子觀察名單”，截至2014年年底，就增加了150多萬名“候選人”，其中大約99%的人被納入數(shù)據(jù)庫。

為了應對恐怖主義威脅，搜集反恐情報。2004年8月27日，在中央情報局隸屬的“反恐怖主義威脅協(xié)調中心”基礎上成立了國家反恐中心。為了進一步增強中央情報局的情報搜集與分析能力，2004年11月，布什總統(tǒng)下令中央情報局局長擬定了改革計劃，增招了數(shù)千名特工和情報分析人員，使其規(guī)模擴大了近1.5倍。目前，中央情報局在全球至少擁有1.7萬名雇員，其中秘密特工大約有4500人。這些人包括具有國際政治知識、高科技情報分析能力及掌握中東和中非歷史知識并能講多國語言的人才。[2]2005年10月13日，中央情報局還成立了國家秘密行動處(National Clandestine Service)以整合中央情報局、聯(lián)邦調查局、國防部等機構的情報活動。2005年11月11日，成立了公開來源中心(Open Source Center)，以提高向情報官員和其他政府官員提供公開來源信息的可靠性。2005年12月21日，成立了國家反擴散中心，以阻止危險武器和技術的擴散。

2009年，奧巴馬總統(tǒng)(Barack Hussein Obama)上臺后根據(jù)“國家安全改革項目”(Project on National Security Reform，PNSR)委員會和IBM政府事務中心的建議，構建了新的國家安全委員會，并進行了一些改革，包括將國土安全委員會并入國家安全委員會，精簡機構，強化反恐情報的共享。奧巴馬總統(tǒng)還在國家安全委員會內設立了一些新的理事會和職務，處理有關網(wǎng)絡安全、大規(guī)模殺傷性武器擴散、恐怖主義、邊界安全、情報分享等問題。[3]隨著“斯諾登事件”的出現(xiàn)及其不斷發(fā)酵，美國國家安全局引發(fā)了各界對其尖銳的批評，一時間美國政府和美國情報機構處在了輿論的風口浪尖。因此該事件發(fā)生半年之后，在2014年1月17日，奧巴馬總統(tǒng)宣布改革情報系統(tǒng)，并列出了五大具體措施：一是發(fā)布新的總統(tǒng)指令，對收集通話記錄等情報活動加強監(jiān)管；二是改革現(xiàn)行工作流程，提高情報監(jiān)視活動的透明度；三是對情報部門攔截國際通訊加強管理；四是提高美國聯(lián)邦調查局使用“國家安全密函”(National Security Letters)的透明度；五是建立新機制，不再由政府保存通話記錄。[4]

除了對政府部門的情報機構改革外，軍事情報機構也進行了相應的改革。2003年2月13日，通過改組空軍情報機構，成立了國家航空航天情報中心(National Air and Space Intelligence Center)。為了提高陸軍的情報能力，提升陸軍作戰(zhàn)效率，2009年，美國陸軍情報與安全司令部(Intelligence and Security Command，INSCOM)實行了改革措施，如今該司令部由14個主要機構組成，包括7個作戰(zhàn)旅，2個軍事偵察情報組，國家地面情報中心(National Ground Intelligence Center，NGIC)，陸上信息戰(zhàn)指揮部，陸軍作戰(zhàn)行動組，秘密工作和秘密信息個人訪問中心，軍事偵察情報大隊。為了打擊敵對國家和黑客的網(wǎng)絡入侵，維護國家網(wǎng)絡安全，加強網(wǎng)絡情報工作與提高網(wǎng)絡戰(zhàn)的能力，2010年5月21日，美國國防部還宣布在美國空軍內部成立“網(wǎng)絡司令部”，以統(tǒng)一美軍內部各部門的網(wǎng)絡情報能力，統(tǒng)一管理、強化對策，并積極尋求國際合作，為開展網(wǎng)絡戰(zhàn)搶占先機。2014年9月29日，在美國空軍總部內通過改編空軍情報、監(jiān)視與偵察局，成立了一個新的空軍部隊——第25空軍部隊(Twenty-Fifth Air Force，25 AF)，并將第9偵察聯(lián)隊和第55聯(lián)隊劃歸到旗下，它的主要任務是提供與情報、監(jiān)視和偵查相關的產品、應用程序、能力和資源，包括網(wǎng)絡和地理空間力量以及專門知識。

最后，除了對傳統(tǒng)的情報機構進行改革外，美國政府還成立其他反恐職能類的機構，如2004年5月8日，布什總統(tǒng)宣布在美國財政部隸屬的恐怖融資和金融犯罪行政辦公室(Executive Office of Terrorist Financing and Financial Crimes，TFFC)、金融犯罪調查合作局(Financial Crimes Enforcement Network，F(xiàn)INCEN)和外國資產控制辦公室(Office of Foreign Assets Control ，OFAC)的基礎上成立新的辦公室——恐怖主義及金融情報辦公室(Terrorism and Financial Intelligence，TFI)，負責協(xié)調有關部門截斷涉恐資金，遏制對恐怖主義提供資金支持的活動。

(二)出臺情報戰(zhàn)略，反恐付諸行動

“9·11事件”之后，小布什政府將反恐情報工作提升至國家戰(zhàn)略層面。2002年7月16日，美國公布了歷史上首份《美國國土安全戰(zhàn)略》，該戰(zhàn)略把情報和預警作為反恐行動的首要工作，通過加強反恐情報工作和預先掌握恐怖活動情報信息，從而力爭在恐怖組織發(fā)動襲擊之前就將其摧毀，確保美國安全。2002年9月和12月以及2003年2月，美國政府分別公布了《美國國家安全戰(zhàn)略》《抗擊大規(guī)模殺傷性武器的國家戰(zhàn)略》和《打擊恐怖主義國家戰(zhàn)略》，針對恐怖主義活動，這三份戰(zhàn)略提出了預防、制止和防備的各種手段。

2005年3月，美國政府正式公布了美國歷史上第一份《美國國家反情報戰(zhàn)略》，這是美國第一次對外公開其國家反情報戰(zhàn)略，也是美國第一次將戰(zhàn)略反情報作為保護與增強國家安全的手段之一，其核心內容是要求美國情報機構在以后的反情報工作中采取“先發(fā)制人”的做法，包括整合反間諜活動，以保護美國情報和信息系統(tǒng)免遭“基地組織”在內的恐怖分子和國外敵對勢力的破壞。2007年3月27日，美國國家反情報執(zhí)行局對外公布了2007年版《美國國家反情報戰(zhàn)略》，指出美國所有的反情報單位作為協(xié)調統(tǒng)一的“反情報界”，共同實施與各自的能力、權限及國家反情報執(zhí)行局局長確立的任務一致的反情報行動。它具體列出了8項戰(zhàn)略目標：保衛(wèi)國家免受外國間諜滲透與電子入侵；捍衛(wèi)美國情報系統(tǒng)的完整性；支援國家政策與決策；保護美國經濟優(yōu)勢、貿易安全；支援美國武裝部隊；確保反情報界的協(xié)作；改善反情報界的訓練與教育；增強公共和個人的反情報危機意識[5]。

2005年10月26日，美國國家情報總監(jiān)內格羅蓬特正式公布了《美國國家情報戰(zhàn)略》，該報告每四年發(fā)布一次，這次是美國歷史上首次公開其國家情報戰(zhàn)略，也是美國第一次將國內所有情報機構整合后的情報戰(zhàn)略。該報告首次將促進民主與反恐、防止大規(guī)模殺傷性武器一起列為美國情報機構的3大首要任務，顯示出美國情報戰(zhàn)略思維的歷史性轉變，具有深遠影響。此外，2006年9月公布的《反恐國家戰(zhàn)略》強調，隨著恐怖主義針對美國的活動戰(zhàn)略的調整，美國反恐怖戰(zhàn)略也進行相應的調整,2008年3月美國發(fā)布的《國土安全國家戰(zhàn)略》報告闡述的三種威脅中將恐怖主義列于首位[6]。2009年9月15日，美國國家情報總監(jiān)辦公室公布了《2009年美國國家情報戰(zhàn)略》報告，以此指導美國情報界未來四年的工作。同上版報告相比，這份報告更重視保密反間、網(wǎng)絡安全以及保障當前軍事行動，強調通過加強協(xié)調和整合提高情報搜集、分析和管理能力[7]。2014年9月18日，美國情報總監(jiān)詹姆斯·克拉珀(James Clapper)公布了新版的《美國國家情報戰(zhàn)略》，該版本的《美國國家情報戰(zhàn)略》分為前言、戰(zhàn)略環(huán)境、任務目標、企業(yè)目標、實施戰(zhàn)略、結論等六部分。在評估了戰(zhàn)略環(huán)境后，提出了包括戰(zhàn)略情報、預期情報、當前操作、網(wǎng)絡情報、反恐、防擴散、反情報在內的七大任務目標，其中將網(wǎng)絡情報立為工作新重點[8]。

為重塑美國形象，奧巴馬總統(tǒng)上臺后，開始著手調整美國的情報政策。2010年5月27日，奧巴馬總統(tǒng)向國會提交了其上臺之后的首份《國家安全戰(zhàn)略報告》，與小布什政府在2002年發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略報告》相比，這份報告不同點在于放棄了之前強調以單邊主義和“先發(fā)制人”為基調的安全戰(zhàn)略，更加強調經濟因素在國家安全中的作用，具有多邊主義色彩。在情報政策方面，2010年版的《國家安全戰(zhàn)略報告》中提到：我們國家的安全和繁榮依賴于情報搜集及分析的質量、對情報進行及時評估與共享的能力和反情報威脅的能力。戰(zhàn)略情報對行政決策的作用，如同情報對國土安全，州、地方及印第安人保留地政府、軍隊及關鍵國家機構的支持一樣重要。我們正致力于將整個情報界聯(lián)為一體，同時加強情報界各個機構的能力。我們正在加強與外國情報機構的伙伴關系，并保持與親密盟友的牢固關系。我們繼續(xù)加強對情報界人員的投資[9]。由于美國本土恐怖襲擊事件不斷升級，2011年6月29日，美國政府公布了一份新的《國家反恐戰(zhàn)略》，將反恐重心定位在打擊“基地”組織以及防止本土恐怖分子威脅國土安全上。這一戰(zhàn)略也正式標志著美國首次將本土作為反恐的最重要“戰(zhàn)場”。2015年2月6日，美國政府發(fā)布了2015年版《國家安全戰(zhàn)略報告》，在該版中提到：我們的重要情報活動也正在改革，以維護確保我們的利益所需的能力，同時繼續(xù)尊重隱私和遏制濫用的可能性。我們在增加透明度，讓公眾確信我們的監(jiān)視活動與法治相一致，并受有效的監(jiān)督制約。我們沒有，也不會搜集信號情報來壓制批評或異議，或為美國公司提供競爭優(yōu)勢。目前實行的涉及我們如何保留和共享情報的保障措施正在擴展，以保護個人信息，不管是什么國籍[10]。

(三)調整情報搜集分析政策，探索情報外包合作道路

在美國，從事情報工作的不僅有政府情報機構和軍事情報機構，其他民間組織也在情報工作中扮演著重要的角色。自“9·11事件”爆發(fā)后，美國面臨空前嚴峻的安全形勢，各大情報機構每天都要處理大量情報信息，但精力有限，因此大量情報工作被外包出去。一方面，情報外包減輕了美國情報機構的負擔，提高了情報活動的效率；另一方面，情報外包也給美國情報安全帶來了巨大隱患。目前與美國情報部門有業(yè)務往來的民間組織主要以三種形式承擔情報外包工作。

一是以智庫的身份出現(xiàn)。智庫在美國政治生態(tài)系統(tǒng)中擁有舉足輕重的地位，它既為美國政府提供政策理念，又直接為美國政府輸送人才。因此，智庫是被認為能夠左右美國政治，在美國情報政策制定中起著重要作用。在美國乃至全世界，最著名的智庫莫過于蘭德(RAND)公司，它是美國最重要的、以軍事為主的綜合性戰(zhàn)略研究機構，美國政府和軍方是其重要客戶，他們的許多決策都依賴于蘭德公司所提供的研究報告。蘭德公司的情報分析人員中有相當大的部分來自美國政府和軍隊中的在職或退休高官。例如，自20世紀90年代開始，為了系統(tǒng)研究中國空軍情報，蘭德公司專門組建了一支專家團隊，其負責人是阿富汗裔的哈里札德(Zalmay Khalilzad)，他先后擔任過美國駐阿富汗、伊拉克大使和駐聯(lián)合國大使。在這支團隊中，既有中國問題專家，也有區(qū)域問題、國防戰(zhàn)略、空軍、情報以及經濟方面的專家。后來，來自美國空軍的幾名在職軍官也加入了研究隊伍當中。這支團隊還擁有一個夢幻般的顧問小組,其成員包括前國家安全顧問布倫特·斯考克羅夫特(Brent Scowcroft)，以及三名前國防部長：哈羅德·布朗(Harold Brown)、弗蘭克·卡魯奇(Frank Carlucci)和威廉·佩里(William J.Perry)。每次研究報告在發(fā)布前還需要經過嚴格的質量控制流程，不僅要經過內部同行評議，而且還要送交國防部和國務院的高級官員審閱，以便為美國情報政策的制定提供準確參考。二十多年來，這支專注于研究中國空軍的團隊仍在運作。

第二種是私人安全顧問公司。例如知名的黑水國際(Blackwater Worldwide)，現(xiàn)名Academi，原名美國黑水(Blackwater USA)，是世界上最著名的私人保安公司之一，它的主要客戶是美國國務院、國防部和國土安全部。該公司多次參與美國的軍事行動或戰(zhàn)爭，并扮演著重要角色，為美軍的軍事行動立下了汗馬功勞，可謂是“赫赫有名”，在伊拉克戰(zhàn)爭期間，黑水公司就曾為美國政府在伊拉克等敏感地區(qū)提供了相當數(shù)量的雇傭人員，獲取了大量有用情報。但是該公司的負面新聞一直不斷，特別是其在伊拉克虐囚門事件(Abu Ghraib)中所扮演的幕后角色被曝光之后，它的業(yè)務與運營方式就成為社會輿論爭議與譴責的焦點。

第三種是影響社會生活各領域的高科技公司。如互聯(lián)網(wǎng)公司、通信公司，由于其公司性質，它們獲取用戶信息輕而易舉，且?guī)缀鯖]有被用戶發(fā)現(xiàn)的可能，因此通過它們獲取情報極其隱蔽。美國情報機構因此暗地與互聯(lián)網(wǎng)公司“相互勾結”，秘密地竊取用戶隱私。如在2011年8月11日，谷歌公司承認，它根據(jù)《美國愛國者法案》的規(guī)定，把歐洲資料中心的信息交給了美國情報機構。此后，微軟公司也坦承根據(jù)《美國愛國者法案》可獲取歐盟云端資料，因為該法案規(guī)定，如果本地的子公司與美國總部有關聯(lián)，并且子公司信息被認為與國家安全有關，這些信息將不得向公眾透露，必須接受相關機構檢查。2013年6月6日，據(jù)英國《衛(wèi)報》和美國《華盛頓郵報》報道，自2007年起，美國國家安全局和聯(lián)邦調查局一直在九家美國互聯(lián)網(wǎng)公司中挖掘數(shù)據(jù)，從音視頻、圖片、郵件、文檔以及連接信息中分析個人的聯(lián)系方式與行動，而這項代號為“棱鏡”(PRISM)的高度機密行動此前從未對外公開。在國會授權與司法部的雙重壓迫下，這九家公司最終允許政府機構直接訪問其核心服務器。這次爆料也由此成為日后“棱鏡門”的導火索，震驚世界。

三、美國情報政策改革存在的問題

(一)國家情報總監(jiān)職權被弱化

依據(jù)2004年頒布的《情報改革和預防恐怖主義法》，美國情報界進行了大刀闊斧的改革，但所設立的國家情報總監(jiān)僅僅名義上是美國情報界的龍頭，因為這種“集權式”的機構改革觸碰了美國軍方和聯(lián)邦政府下屬的其他情報機構的利益，引起了它們的強力反彈，使得國家情報總監(jiān)這一職不能夠適當?shù)厝ヮI導、管理與改進美國情報體系。具體表現(xiàn)為以下幾點：

一是在經費和預算方面，該工作并不由作為整個情報界的龍頭國家情報總監(jiān)負責，而是聯(lián)邦政府下屬的行政管理和預算局(Office of Management and Budget，OMB)負責情報界的經費與預算。二是在人事方面，國家情報總監(jiān)的人事政策權力僅限于非軍方的情報人員，各情報機構的行政首長一般由總統(tǒng)直接任命。三是在管理方面，根據(jù)《情報改革和預防恐怖主義法》的規(guī)定，國家情報總監(jiān)被賦予的權力太小了，以致不能夠適當?shù)厝ヮI導、管理與改進美國情報體系的效能，因為國家情報總監(jiān)雖然表面上統(tǒng)領情報界的各情報機構，但只能對它們進行協(xié)調，促進各情報機構間的交流和合作，并沒有實際管理權。而且其所管轄的16個情報機構中，除中央情報局是獨立的情報機構之外，其他的情報機構都有各自的上司直屬部門，如國防部就下屬管轄8個情報機構，國防部長的實際權力遠大于國家情報總監(jiān)。四是在監(jiān)督方面，國家情報總監(jiān)并沒有實際的權力去監(jiān)督美國整個情報體系，反而還受到來自各方面的監(jiān)督。例如，總體情報顧問委員會(President's Intelligence Advisory Board，PIAB)、總體情報監(jiān)督委員會(President's Intelligence Oversight Board，IOB)、國家安全委員會(National Security Council，NSC)、行政管理和預算局(Office of Management and Budget)、參議院情報委員會(Senate Select Committee on Intelligence，SSCI)、眾議院常設特別情報委員會(House Permanent Select Committee on Intelligence，HPSCI)以及總統(tǒng)等都有權對其工作進行監(jiān)督。

(二)情報監(jiān)督不力，情報機構權力濫用

美國情報機構進行各自的情報活動并不是不受約束，和其他國家機構類似，美國的情報系統(tǒng)也要遵守本國法律、總統(tǒng)行政命令及自身規(guī)章制度，在它們的制約下運行?！?·11事件”以后，根據(jù)《情報改革和預防恐怖主義法》的規(guī)定，情報機構權力得到擴充，而情報監(jiān)督卻沒有提到相應重要的地位。雖然美國通過一系列監(jiān)督機制對情報機構進行內外監(jiān)督，如頒布了《1947年國家安全法》《外國情報監(jiān)視法》《情報監(jiān)督法》《愛國者法案》等法律加強法律監(jiān)督，在總統(tǒng)之下成立了總統(tǒng)情報顧問委員會、總統(tǒng)情報監(jiān)督委員會以及在各情報機構內部設立了總檢察長，在國會參眾兩院都成立了相應的情報委員會，同時法院也有權對情報機構實施司法監(jiān)督。但長期存在的情報機構違反法律、濫用權力、侵犯公民權利的現(xiàn)象仍然得不到改善，反而有變本加厲的趨勢，例如伊拉克“情報門”事件、“特工門”事件，特別是2013年6月披露的“棱鏡門”事件。國家安全局和聯(lián)邦調查局等情報機構與互聯(lián)網(wǎng)公司合作，濫用手中權力通過網(wǎng)絡對國內外公民隱私大肆監(jiān)控，嚴重侵犯了公民權利。同時國會與情報機構在私下為“棱鏡”項目運行提供合法性支持，而面對公眾對該項目是否侵犯公民隱私的質問時，卻含糊其辭不予解釋。隨著反恐的深入，美國似乎也患上了“反恐恐慌癥”，國內情報機構神經緊繃，如在“2013年波士頓爆炸案”爆發(fā)后，美國聯(lián)邦調查局就曾在機場逮捕了一位攜帶高壓鍋赴美旅游的沙特男子，隨后又錯將一位用高壓鍋做飯的在美國的沙特留學生逮捕。

(三)過于強調對外反恐，顧此失彼

“9·11事件”后，美國雖然痛定思痛，對情報界進行了大刀闊斧的改革，加強對外反恐，并發(fā)動伊拉克戰(zhàn)爭，打擊阿富汗“基地”組織和塔利班，擊斃本·拉登，對外反恐取得了重要成就。對內則成立了國土安全部，負責美國本土安全，但是，針對美國本土恐怖襲擊活動并未停止。美國傳統(tǒng)基金會的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，自“9·11事件”以來，美國反恐部門已經成功避免和挫敗了至少40起針對美國本土的恐怖主義襲擊。2013年4月15日，波士頓國際馬拉松賽現(xiàn)場發(fā)生了連環(huán)炸彈襲擊事件，造成4人死亡，逾百人受傷，其中多人傷勢嚴重。2015年12月2日，美國加利福尼亞州圣貝納迪諾市發(fā)生大規(guī)模槍擊事件，造成14人死亡，隨后警方通報加州槍擊案為本土恐怖襲擊。

其次，情報泄露增加。如曾經轟動一時的“維基解密”事件，“維基解密”通過各種渠道搜集信息，并通過維基解密網(wǎng)站對外公布了9萬份有關美國領導的盟軍在阿富汗軍事行動的文件，隨后又公布了40萬份美軍伊拉克戰(zhàn)爭機密文件和25萬份美國敏感外交密報。因此，“維基解密”遭到美國政府的全面封殺，其創(chuàng)始人也被通緝。據(jù)《衛(wèi)報》報道，美國官方正在尋找維基解密的創(chuàng)始人——朱利安·保羅·阿桑奇，防止其繼續(xù)發(fā)布未經過濾的外交情報[11]。隨著“斯諾登事件”的進一步發(fā)酵，越來越多的機密情報被泄露出來，暴露出來的情報外包安全問題也隨之浮出水面。早在小布什總統(tǒng)時期，情報外包就已經開始了。2015年4月23日，國家情報總監(jiān)辦公室對外公布了《2014安全調查測定報告》(2014 Report on Security Clearance Determinations)，該報告顯示，截至2013年10月1日，55.9萬情報承包人員擁有“保密”等級，49.8萬人擁有“絕密”等級，受到“斯諾登事件”的影響，到2014年10月1日，仍然有超過48.3萬情報承包人擁有“保密”等級，而擁有“絕密”等級的也超過45.6萬人。相比而言，到2014年，擁有“保密”等級和“絕密”等級的政府公務員分別是241萬和77萬。數(shù)量如此巨大的情報承包人員竟然與政府情報機關工作人員的權限毫無區(qū)別，為情報外泄埋下了巨大的隱患。與此同時，各情報機構的人事管理也存在漏洞，特別是管理標準的不統(tǒng)一和管理上心慈手軟現(xiàn)象較為突出，如在國家安全局，若是情報承包合同工違反規(guī)定，主管領導竟無權處理，只能交由承包商處理，而多數(shù)情況下承包商為了私利，在沒有進行相應的處理或者簡單處理之后，仍放任由違紀者繼續(xù)在原崗位工作?？梢?，情報外泄的主要責任不在于外人，而是美國情報政策和體系自身的缺陷，這也是情報外泄的現(xiàn)象一直得不到遏制，反而愈演愈烈的重要原因。

(四)情報政策“先天不足”，缺乏執(zhí)行力

2004年頒布的《情報改革和預防恐怖主義法》要求各情報機構依據(jù)各自的職能任務制定相應的政策規(guī)劃，落實情報改革的各項任務。同時，自“9·11事件”后，美國先后頒布了如《美國國土安全戰(zhàn)略》《美國國家安全戰(zhàn)略報告》《打擊恐怖主義國家戰(zhàn)略》《美國國家反情報戰(zhàn)略》和《美國國家情報戰(zhàn)略》等多份情報戰(zhàn)略及相關配套文件，但是這些政策從制定到執(zhí)行，其效果總是不理想。

一是政策文件“述而不作”。有的按照《情報改革和預防恐怖主義法》的條款要求，按年頒布戰(zhàn)略文件去完成“任務”，且多數(shù)內容換湯不換藥，顯得毫無意義。如2005至2009年間，美國國家反情報執(zhí)行辦公室連續(xù)四年頒布了內容相似的《美國國家反情報戰(zhàn)略》。

二是政策文件“東向而望，不見西墻”。情報政策文件內容過于片面，多數(shù)情報政策文件采用定性的方法予以界定，空頭文件與“炒現(xiàn)飯”的現(xiàn)象屢見不鮮，政策文件的內容缺乏“硬目標”和硬性標準的規(guī)定。同時還缺少對情報監(jiān)督、檢查、處罰、反饋等措施的描述，導致情報改革的總體目標難以有效落實。在2009年版《國家情報戰(zhàn)略》中，“創(chuàng)新、融合、一體化”等在2005年《國家情報戰(zhàn)略》中就一再強調的關鍵詞又被反復提及，在表明這些改革目標和舉措具有重要性、長期性的同時，也從一個側面說明這些內容仍然停留在紙面上，并未得到很好的終端、末端落實[12]。

四、美國情報政策改革對我國的啟示

在歷經多次情報改革之后，美國建立了世界上最為龐大也最為完善的情報體系。在學習美國制定和改革情報政策經驗的同時，也應該看到其不足之處，取長補短，為我國情報體系及情報政策的制定提供參考。

(一)完善情報法律體系，保障情報安全

1947年，根據(jù)杜魯門總統(tǒng)簽署的《國家安全法》，美國情報安全體制初步形成，并走向成熟與完善。2001年10月26日，《愛國者法案》的頒布使得情報機構權力擴大，實現(xiàn)了情報機構與執(zhí)法部門反恐情報共享。2002年頒布了《國土安全法》，成立了國土安全部，預防恐怖主義對美國本土的襲擊，以保護美國本土安全。2004年通過了《情報改革和預防恐怖主義法》，進行了第二次情報體系重大改革。美國還頒布了《情報監(jiān)督法》《外國情報監(jiān)視法》《信息自由法》等數(shù)十部法律加強對情報機構的監(jiān)督控制。此外，總統(tǒng)還可以通過發(fā)布總統(tǒng)行政命令的方式，制定行政法規(guī)，對情報機構進行監(jiān)督，如成立情報監(jiān)督委員會，發(fā)布《國家安全決策指令》等。美國通過頒布多項法律法規(guī)，使情報工作有法可依。盡管情報工作仍然存在諸多問題，但是我們也應該看到美國為了規(guī)范情報工作所作的努力，讓情報體系在法律的框架下得以約束。近年來，在恐怖主義活動頻發(fā)以及周邊安全局勢不容樂觀的形勢下，我國雖然修改并頒布了《刑法》《保密法》《國家安全法》《反分裂國家法》《反間諜法》《反恐怖主義法》等一系列法律，但是在涉及情報工作的具體領域時，如情報機構設立、組織結構、職責范圍、監(jiān)督機制等方面，相關法律還比較滯后，所以我國完善情報法律體系勢在必行。

(二)完善情報體制機制，優(yōu)化機構設置

通過兩次大規(guī)模的情報改革，美國建立了龐大的情報體系，各情報機構分工明確，各司其職，幾乎涵蓋整個情報領域，為保護國家安全構筑了一道安全防線。雖然設立的國家情報總監(jiān)權力受到了種種限制，但在其領導下，各情報機構為了共同的使命而通力合作，取得了一定的成效。目前，我國情報體系構成主要有三種，一種是帶有學術研究性質的各種研究機構；第二種是軍事情報機構；第三種則是隸屬于國務院的國家安全部及其下屬單位。在此情況下，我國各情報機構各有分工，相對獨立，除在特殊情況下開展合作外，基本上是各負其責，在面臨如今復雜多變的國內外安全形勢下，需不斷提高自身的情報能力，特別是反恐能力。黨的十八屆三中全會提出了設立國家安全委員會，完善國家安全體制和國家安全戰(zhàn)略，確保國家安全[13]，還應該在借鑒美國兩次情報大改革的基礎上，將職能更加細化，建立一個協(xié)調統(tǒng)一的情報體系，將軍隊、國安、公安等部門統(tǒng)合起來，如在新成立的國家安全委員會下設立情報委員會，統(tǒng)領整個情報體系，加強對情報機構的管理。

(三)健全情報監(jiān)督機制，維護公民權利

美國情報機構受到其機構內部、總統(tǒng)、國會以及法院四方面的監(jiān)督，此外多部法律也將其制約在法律的框架內。參考美國的情報改革，結合我國國情，可以采取以下幾點措施：一是在國家層面，完善情報立法體系，通過法律將情報機構及其活動范圍、準則明文規(guī)定下來，將其關進制度和法律的“牢籠”；二是加強黨的領導，充分發(fā)揮各情報機構內部紀檢監(jiān)察干部的監(jiān)督作用，從源頭上把好關；三是在全國人大或者是國家安全委下面設立情報監(jiān)督委員會，對情報機構進行定期與不定期的審查；四是借助新聞媒體的力量，充分發(fā)揮民間的外部監(jiān)督作用，切實維護好廣大人民群眾的利益。

(四)加強宣傳教育，防止外部勢力滲透

近年來，隨著我國綜合國力日益增強，特別是經濟和軍事實力的巨大提升，國外敵對勢力加緊了在中國的間諜活動，它們利用互聯(lián)網(wǎng)的隱蔽性、分散性和匿名性等特征，在境外通過網(wǎng)絡對國內公民進行滲透策反，并利誘一切可為其所用的人員，幫助它們搜集報送黨政軍內部資料、重要軍事目標的動態(tài)情報，對國家安全造成了嚴重威脅。如外國間諜通過網(wǎng)絡論壇、貼吧等方式設置“釣魚陷阱”，假意刺探情報，以激發(fā)國內網(wǎng)民，特別是軍迷的好奇心，促使他們通過拍照、視頻等方式，將有關情報發(fā)布到互聯(lián)網(wǎng)，在無意中泄露國家機密，危害國家安全。因此，對于普通民眾，特別是學生和網(wǎng)民，要增強其法治意識和保密意識，提高法律素養(yǎng)和國家安全意識，教育民眾勿貪蠅頭小利而以身試法，悔恨終生；對于涉密人員，要增強保密意識，切莫對外泄露工作信息；同時對于發(fā)現(xiàn)侵害國家安全的行為，要教育民眾及時通報國家安全機關，以免給國家造成不必要的損失。

[1]戴艷梅.美國反恐情報工作改革及其啟示[J].武警學院學報，2006，(6)：30-33.

[2]戴艷梅.美國反恐情報工作改革及其啟示[J].武警學院學報，2006，(6)：30-33.

[3]劉建華.美國國家安全體制改革：歷程、動力與特征[J].美國研究，2015，(2)：79-80.

[4]新華網(wǎng).奧巴馬宣布改革美國情報系統(tǒng)，開列五大具體措施[EB/OL]，(2014-01-18)[2016-03-25].http://news.xinhuanet.com/world/2014-01/18/c_119023648.htm.

[5]ONCIX，National Counterintelligence Strategy Of The United States Of America[EB/OL]，(2007-03-27)[2015-12-13].http://www.ncsc.gov/publications/strategy/docs/CIStrategy.pdf.

[6]張金平.國際恐怖主義與反恐策略[M]，北京：人民出版社，2012.

[7] 中國工程技術信息網(wǎng).奧巴馬政府《2009年國家情報戰(zhàn)略》報告全文[EB/OL]，(2009-09-18)[2015-12-14].http://www.cetin.net.cn/cetin2/servlet/cetin/action/HtmlDocumentAction;jsessionid=BE26C880BAB3FA6E275E46C2E20E3079?baseid=1&docno=399703.

[8]ODNI，The National Intelligence Strategy of the United States of America[EB/OL].(2014-09-18)[2015-12-14].http://fas.org/irp/dni/nis-2014.pdf.

[9] 中國工程技術信息網(wǎng).奧巴馬政府首份美國國家安全戰(zhàn)略報告全文(上)[EB/OL].(2010-05-27)[2015-12-14].http://www.cetin.net.cn/cetin2/servlet/cetin/action/HtmlDocumentAction？baseid=1&do

cno=423145.

[10]瞭望智庫.奧巴馬政府《2015年國家安全戰(zhàn)略》報告全文(四)[EB/OL].(2015-03-02)[2015-12-14].http://www.lwinst.com/index.php?m=content&c=index&a=show&catid=29&id=5269.

[11]經濟觀察網(wǎng).五角大樓追捕泄密網(wǎng)站創(chuàng)始人[EB/OL]，(2010-06-14)[2015-12-16].http://www.eeo.com.cn/today_media/headlines/2010/06/14/172744.shtml.

[12]中國軍網(wǎng).美國情報改革十年問題多多[EB/OL]，(2014-12-18)[2015-12-16].http://www.81.cn/jmywyl/2014-12/18/content_6275154.htm.

[13]新華網(wǎng).中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議公報[EB/OL]，(2013-11-12)[2015-12-17].http://news.xinhuanet.com/politics/2013-11/12/c_118113455.htm.

2016-05-06

教育部哲學與社會科學研究重大攻關項目“世界主要國家安全體制機制研究”(編號：11JZD046)。

劉文祥(1962-)，男，湖北荊州人，湖北大學政法與公共管理學院教授、博士生導師，法學博士，主要從事國際關系與公共政策研究。張 琦(1992-)，男，湖北京山人，湖北大學政法與公共管理學院在讀碩士研究生，主要從事公共政策研究。

10.3969/j.issn.1672-9846.2016.02.007

D771.2

A

1672-9846(2016)02-0030-08