趙　宏

(中國(guó)政法大學(xué)　比較法學(xué)研究院，北京　100088)

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法學(xué)專(zhuān)論

德國(guó)行政民營(yíng)化的制度發(fā)展與學(xué)理演進(jìn)

趙宏

(中國(guó)政法大學(xué)比較法學(xué)研究院，北京100088)

行政任務(wù)的民營(yíng)化已成為席卷全球的公共行政改革浪潮，它在提升行政效率、紓解財(cái)政壓力、有效利用民間資源與技術(shù)，使國(guó)家擺脫任務(wù)負(fù)累方面表現(xiàn)出諸多優(yōu)勢(shì)。盡管相較英美，德國(guó)行政民營(yíng)化的起步遲至上世紀(jì)80年代，但之后的全速推進(jìn)卻使德國(guó)在這一領(lǐng)域同樣累積了豐富成果。德國(guó)經(jīng)驗(yàn)為我們了解行政民營(yíng)化提供了另一視角，讓我們?cè)谌＄R域外經(jīng)驗(yàn)時(shí)有了更多元的參考；而且，因?yàn)樵诜ń塘x總結(jié)方面的專(zhuān)長(zhǎng)，德國(guó)經(jīng)驗(yàn)讓我們?cè)谛姓駹I(yíng)化的規(guī)范塑造、學(xué)理整合和體系歸整等法技術(shù)分析和處理方面，同樣保有更多自覺(jué)。

行政任務(wù)民營(yíng)化法治國(guó)社會(huì)國(guó)公私合作合同

序　　言

時(shí)至今日，行政任務(wù)的民營(yíng)化(Privatisierung von Verwaltungsaufgaben)已成為席卷全球的公共行政改革浪潮。民營(yíng)化之所以能夠在各國(guó)獲得普遍推進(jìn)，源于現(xiàn)代國(guó)家行動(dòng)能力遭遇的界限與障礙。因?yàn)閲?guó)家職能的極速擴(kuò)張和人們對(duì)于國(guó)家依賴(lài)關(guān)系的漸趨強(qiáng)化，現(xiàn)代國(guó)家被塑造為“被要求的國(guó)家”(der geforderte Staat)*Reiner Schmidt，Der geforderte Staat， NJW 1980，S.160.ff.。國(guó)家要提供個(gè)人需要的社會(huì)安全，要為公民提供作為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等條件的各種給付和設(shè)施，最后國(guó)家還必須對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)進(jìn)行全面的調(diào)整和干預(yù)。但國(guó)家在應(yīng)對(duì)上述要求時(shí)已凸顯行動(dòng)能力的局限，上述要求也逐漸成為對(duì)國(guó)家的“過(guò)度要求”(Ueberforderung)*Helmuth Schultze-Fielitz，Kooperatives Recht im Spannungsfeld von Rechtsstaatprinzip und Verfahrensoekonomie，DVBL.1994，S.666.。為擺脫因應(yīng)無(wú)力的困局，國(guó)家開(kāi)始將公共任務(wù)部分地交由私人完成，行政任務(wù)民營(yíng)化的大幕自此拉開(kāi)。因?yàn)樵凇疤嵘姓?、紓解?cái)政壓力、有效利用民間資源與技術(shù)，使國(guó)家擺脫任務(wù)負(fù)累”*詹鎮(zhèn)榮：《民營(yíng)化與管制革新》，元照出版公司2005年版，第105頁(yè)。方面表現(xiàn)出的巨大優(yōu)勢(shì)，行政民營(yíng)化的范圍不斷拓展，甚至覆蓋原本被認(rèn)為屬于“國(guó)家絕對(duì)保留”范疇的危險(xiǎn)防御、監(jiān)獄管理等領(lǐng)域*之前諸多學(xué)者認(rèn)為，在涉及行政、立法、司法等國(guó)家機(jī)關(guān)的所謂國(guó)家的自我組織事項(xiàng)，以及由國(guó)家武力獨(dú)占的事項(xiàng)，即以物理強(qiáng)制力為后盾的國(guó)家任務(wù)均屬于國(guó)家保留的范圍。參閱Franz Josef Peine，Grenzen der Privatisierung，DOEV 1997，S.354.，有學(xué)者因此斷言，在國(guó)家任務(wù)中已經(jīng)沒(méi)有民營(yíng)化的禁區(qū)，即使是傳統(tǒng)上由國(guó)家武力獨(dú)占的領(lǐng)域同樣存在民營(yíng)化的潛能。*Hartmut Bauer，Privatisierung von Verwaltungsaufgaben，VVDStRL 54(1995)，S.255.

行政民營(yíng)化在全球的高歌猛進(jìn)同樣對(duì)我國(guó)產(chǎn)生影響。在實(shí)現(xiàn)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，克服因政府壟斷所造成的公用事業(yè)質(zhì)量低劣、績(jī)效不佳等問(wèn)題的過(guò)程中，借鏡西方國(guó)家的民營(yíng)化經(jīng)驗(yàn)，已成為我國(guó)政府治理的重要舉措。*章志遠(yuǎn)：《行政任務(wù)民營(yíng)化法制研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2014年版，引言。實(shí)踐的推進(jìn)同樣激發(fā)學(xué)界對(duì)此問(wèn)題的持續(xù)關(guān)注。但學(xué)者以往對(duì)域外相關(guān)學(xué)理與制度的評(píng)介主要限于英美，尤其是美國(guó)。美國(guó)民營(yíng)化大師薩瓦斯(E.S.Savas)的系列著作在我國(guó)翻譯出版后，一直被奉為這一領(lǐng)域的寶典*參閱[美]E.S.薩瓦斯：《民營(yíng)化與公司部門(mén)的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版；[美]E.S.薩瓦斯：《民營(yíng)化與PPP模式：推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作》，周志忍等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2015年版。。參照樣本的單一不僅使我國(guó)對(duì)歐陸國(guó)家的行政民營(yíng)化缺乏深入了解，也導(dǎo)致在借鑒取鏡上的片面偏狹。此外，同樣受美國(guó)研究趨向的影響，我國(guó)學(xué)界有關(guān)行政民營(yíng)化問(wèn)題的討論最初也幾乎為政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)所壟斷，法學(xué)界介入較晚，作為也相當(dāng)有限。事實(shí)上，盡管相較英美，德國(guó)行政民營(yíng)化的起步遲至上世紀(jì)80年代，但之后的全速推進(jìn)卻使德國(guó)在這一領(lǐng)域同樣累積了豐富成果。而且鑒于德國(guó)法學(xué)理在類(lèi)型歸納、教義抽象、體系歸整等方面的一貫優(yōu)勢(shì)，德國(guó)法關(guān)于行政民營(yíng)化的研究不僅涉及有關(guān)這一領(lǐng)域法規(guī)范和法制度的具體建構(gòu)，還深刻觸及這一模式對(duì)行政法學(xué)理所帶來(lái)的劇烈震蕩，以及行政法學(xué)理為因應(yīng)這一變革所須進(jìn)行的典范移轉(zhuǎn)和整飭調(diào)試。此外，對(duì)于行政民營(yíng)化可能引發(fā)的弊端及其內(nèi)含的困局，德國(guó)法同樣保持了必要警醒，也因此為行政民營(yíng)化配備以再?lài)?guó)家化(Restaatlichung)和再地方化(Rekommunalisierung)的可能。*Christoph Bruening，(Re-)Kommualisierung von Aufgaben aus privater Hand- Massstaebe und Grenzen，VerwArch 100(2009)，S.453; Manfred Roeber，Privatisierung?: Rekommualisierung oeffentlicher Dienstleietungen im Lichte des Public Managements，Verwaltung &Management 2009，S.227.

德國(guó)經(jīng)驗(yàn)為我們了解行政民營(yíng)化提供了另一視角，也讓我們?cè)谌＄R域外經(jīng)驗(yàn)時(shí)有了更多元的參考；而且，因?yàn)樵诜ń塘x總結(jié)方面的專(zhuān)長(zhǎng)，德國(guó)經(jīng)驗(yàn)讓我們?cè)谛姓駹I(yíng)化的規(guī)范塑造、學(xué)理整合和體系歸整等法技術(shù)分析和處理方面，同樣保有更多自覺(jué)。基于上述思考，本文嘗試對(duì)德國(guó)行政民營(yíng)化的制度發(fā)展與學(xué)理演進(jìn)進(jìn)行系統(tǒng)梳理。在全面鋪陳德國(guó)制度經(jīng)驗(yàn)的過(guò)程中，本文將考察重點(diǎn)集中于德國(guó)法對(duì)行政民營(yíng)化的規(guī)范調(diào)控、學(xué)理構(gòu)建和體系歸整，也希冀這些內(nèi)容能夠帶給我國(guó)學(xué)理與實(shí)踐更多啟發(fā)。

一、行政任務(wù)民營(yíng)化在德國(guó)的制度發(fā)端與演進(jìn)

從時(shí)間來(lái)看，德國(guó)行政民營(yíng)化浪潮的發(fā)端與東西德統(tǒng)一交疊并進(jìn)。民營(yíng)化最初被作為東德經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的重要舉措，之后西德也被納入。同樣包含西德的民營(yíng)化浪潮，在上世紀(jì)90年代獲得全速推進(jìn)，德國(guó)也在本世紀(jì)初邁入民營(yíng)化時(shí)代。

1.民營(yíng)化浪潮的發(fā)端

東德并入西德后，開(kāi)始對(duì)原有的國(guó)有企業(yè)進(jìn)行大規(guī)模民營(yíng)化改革，也開(kāi)始對(duì)一些陳舊的民生基礎(chǔ)設(shè)施，通過(guò)引進(jìn)私人資金和技術(shù)進(jìn)行更新，上述運(yùn)動(dòng)成為開(kāi)啟德國(guó)民營(yíng)化進(jìn)程的重要導(dǎo)引。民營(yíng)化舉措使德國(guó)東部地區(qū)逐漸完成“從以全民財(cái)產(chǎn)和國(guó)家主導(dǎo)為基礎(chǔ)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向以私有財(cái)產(chǎn)和個(gè)人自由為基礎(chǔ)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換”*BVerfGE 95，267(308).，在經(jīng)濟(jì)生態(tài)上也開(kāi)始與西部趨于同質(zhì)。民營(yíng)化對(duì)于經(jīng)濟(jì)重塑和政府再造的功效，使許多學(xué)者同樣主張，民營(yíng)化不僅應(yīng)限于東部，“西部同樣應(yīng)包含在內(nèi)”(Privatisierung auch im Western)。持上述主張的典型代表是由一些持自由主義觀點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家和法學(xué)家于1982年所組成的頂級(jí)峰會(huì)組織(Kronberger Kreis)，該組織主要從事秩序政策改革的研究與建言，其宗旨是降低人民對(duì)于國(guó)家照顧政策的依賴(lài)，由此來(lái)建立自由的國(guó)家秩序。*Hartmut Bauer，Neue Tendenzen des Verwaltungsrechts im Zeitalter der Privatisierung，載李建良主編：《2011行政管制與行政爭(zhēng)訴》，臺(tái)灣“中央研究院”法律學(xué)研究所出版，李建良譯，第81頁(yè)。

事實(shí)上，除為東德經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的需要外，德國(guó)統(tǒng)一后因?qū)|德進(jìn)行的秩序整飭所導(dǎo)致的極速攀升的國(guó)家財(cái)政赤字，同樣對(duì)政府在全德進(jìn)行民營(yíng)化施加壓力。國(guó)庫(kù)匱乏的窘境迫使國(guó)家必須通過(guò)出售國(guó)家股份、標(biāo)售國(guó)家資產(chǎn)等方式，來(lái)減少負(fù)債。此外，因“社會(huì)國(guó)”的不斷拓展所導(dǎo)致的對(duì)國(guó)家的過(guò)度要求(Ueberforderung)，同樣使民營(yíng)化成為節(jié)約公共預(yù)算、紓解政府負(fù)累的必要選項(xiàng)。除緩解政府財(cái)政壓力外，民營(yíng)化動(dòng)機(jī)還來(lái)自于對(duì)特定領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)制的專(zhuān)業(yè)知識(shí)的要求。在某些復(fù)雜領(lǐng)域，要頒布具有約束力的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)必須倚賴(lài)一定的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，而這些知識(shí)又并非公共機(jī)關(guān)所掌握，相反只能依賴(lài)私人組織提供。在上述因素的共同作用下，德國(guó)的行政任務(wù)民營(yíng)化經(jīng)上世紀(jì)80年代的發(fā)端醞釀，至90年代開(kāi)始全速推進(jìn)。大規(guī)模的民營(yíng)化從聯(lián)邦鐵路和聯(lián)邦郵政的改革開(kāi)始，其后覆蓋信貸、保險(xiǎn)、能源、醫(yī)療、航空安全、電話、水利、工作機(jī)會(huì)提供、醫(yī)院、社會(huì)和文化設(shè)施，垃圾和污水處理，環(huán)境和科技法中的動(dòng)物尸體清理或是監(jiān)護(hù)等各個(gè)領(lǐng)域，德國(guó)的民營(yíng)化浪潮也因此進(jìn)入頂峰。

2.聯(lián)邦的民營(yíng)化壓力與民營(yíng)化時(shí)代的到來(lái)

如果說(shuō)，德國(guó)的行政民營(yíng)化浪潮是迫于彌補(bǔ)財(cái)政赤字、緩解政府負(fù)累的壓力，之后的全速推進(jìn)直至攀上高峰，也是因?yàn)橛龅搅擞欣恼瓮寥?。?lián)邦政府賦予了民營(yíng)化攸關(guān)德國(guó)未來(lái)安全存續(xù)的重要意義，并將行政民營(yíng)化作為“秩序政策的持續(xù)任務(wù)(ordnungspolitische Daueraufgabe)”*Friedrich Schoch，Privatisierung von Verwaltungsaufgaben，DVBL.1994，S.965.。最初的民營(yíng)化決定基本上基于政治策略進(jìn)行，并未訴諸法律。但民營(yíng)化的持續(xù)發(fā)展促使人們將民營(yíng)化決定從政策領(lǐng)域移轉(zhuǎn)至法律領(lǐng)域，并對(duì)其予以法律規(guī)制。對(duì)于聯(lián)邦中央而言，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的適宜工具就是《預(yù)算法》(Haushaltsrecht)和《稅法》(Steuerrecht)，德國(guó)也分別于1997年和2002年對(duì)此前的《預(yù)算法》和《稅法》進(jìn)行了修改，而修法的重要?jiǎng)訖C(jī)就來(lái)自于聯(lián)邦中央對(duì)于各州和地區(qū)民營(yíng)化進(jìn)度的不滿。*BT-Drucks.12/6720，S.1.聯(lián)邦中央原本認(rèn)為在各州和地區(qū)存在民營(yíng)化的最大空間，但民營(yíng)化卻并未如期獲得廣泛展開(kāi)。為給各州和自治地方施加壓力，修改后的《預(yù)算法》第6條明確規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)負(fù)有義務(wù)檢驗(yàn)，(對(duì)某項(xiàng)任務(wù)的完成)是否私人的解決方式更為經(jīng)濟(jì)”。在稅法領(lǐng)域，聯(lián)邦中央同樣對(duì)地區(qū)的垃圾處理和污水處理企業(yè)施與了納稅義務(wù)，這些企業(yè)自此也不復(fù)此前的“高權(quán)企業(yè)”(Hoheitsbetriebe)，而是同樣負(fù)有納稅義務(wù)的經(jīng)營(yíng)型企業(yè)。*Friedrich Schoch，Privatisierung von Verwaltungsaufgaben，DVBL.1994，S.966.上述修法的意旨在于“強(qiáng)化各州和自治地方公共企業(yè)的私人化和公共任務(wù)的民營(yíng)化”*Steinbeuer，Privatisierung kommunaler Leistungen，1991，S.11.，學(xué)者更將其總結(jié)為聯(lián)邦對(duì)于各州和地區(qū)所施加的“民營(yíng)化強(qiáng)制”(Privatisierungszwang)*Friedrich Schoch，Privatisierung von Verwaltungsaufgaben，DVBL.1994，S.966.。

盡管《預(yù)算法》和《稅法》施加的民營(yíng)化壓力引發(fā)諸多爭(zhēng)議，民營(yíng)化此后在德國(guó)的發(fā)展卻呈現(xiàn)不可抑制之勢(shì)。至2005年，德國(guó)出臺(tái)《公私合作促進(jìn)法》(?PP-Beschleunigungsgesetz)，這一框架性立法將民營(yíng)化趨勢(shì)和作為基本共識(shí)的“國(guó)家/經(jīng)濟(jì)公私伙伴關(guān)系”相互聯(lián)結(jié)，被認(rèn)為是聯(lián)邦中央在制度上強(qiáng)推民營(yíng)化的最佳印證。*Michael Uechtritz/Olaf Otting，Das“?PP-Beschleunigungsgesetz” :Neuer Name，neuer Schwung fuer“oeffentlich-private Partnerschaften”?，NVwZ 2005，S.1105.此外，規(guī)范公私伙伴關(guān)系的合作契約(Kooperationsvertraege)，同樣被納入行政程序法修正草案。*Heribert Schmitz，“Die Vertraege sollen sicherer werden”- Zur Novellierung der Vorschriften ueber den oeffentlich-rechtlichen Vertrag，DVBL.2005，S.17.而作為這一領(lǐng)域基石制度的《行政合作法》(Verwaltungskoopertionsrecht)，也已成為立法議案。這部法律的預(yù)期目標(biāo)在于，以概要的方式，對(duì)各個(gè)公私合作領(lǐng)域進(jìn)行法秩序的個(gè)別型塑、建構(gòu)、分析及整編。*Hartmut Bauer，Zur notwendigen Entwicklung in des Verwaltungskooperationsrechts- Statement，in: Schuppert(Hrsg.)，Jenseits von Privatisierung und “schlankem” Staat，1999，S.251.至此，德國(guó)在歷經(jīng)20余年的制度實(shí)踐后，在近年攀上民營(yíng)化頂峰，學(xué)者也因此評(píng)價(jià)，德國(guó)已進(jìn)入民營(yíng)化時(shí)代(Zeitalter der Privatisierung)*同前注[10]，第84頁(yè)。。

3.再?lài)?guó)家化與再地方化：民營(yíng)化的衰退？

但巔峰并未持續(xù)太久，民營(yíng)化已在德國(guó)呈現(xiàn)“觀念轉(zhuǎn)換及趨勢(shì)變遷的跡象”*Roland Schaefer，Rekommunalisierung:Modetrend oder neues Politikphaenomen?，Oeffentliche Finanzen，Sonderbeilage zur FAZ vom 19.6.2008，S.3.。諸多此前被作為成功典范的民營(yíng)化規(guī)劃，例如德國(guó)鐵路民營(yíng)規(guī)劃，已因運(yùn)營(yíng)不良或費(fèi)用征收等問(wèn)題而陷入停頓。*Sina Stamm，Eisenbahnverfassung und Bahnprivatisierung，2010，S.234.《行政合作法》雖已列入議程，也同樣因?yàn)榕判蛟谄渌拚钢?，而暫時(shí)遭到擱置。此外，伴隨時(shí)間推移，諸多民營(yíng)化舉措在實(shí)施后也開(kāi)始暴露出行政任務(wù)“不履行”(Nicht Erfuellung)或是“不良履行”(schlechte Erfuellung)的弊端。上述問(wèn)題使人們開(kāi)始省察，“并非所有的民營(yíng)化措施都能兌現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)”，“由私人履行行政任務(wù)也并非必然比公部門(mén)更好、更有效率、更經(jīng)濟(jì)”*Peter Collin，Privatisierung und Etatisierung als komplementaere Gestaltungsprozesse，JZ 2011，S.274.。在民營(yíng)化遭受挫敗的許多領(lǐng)域，公共行政部門(mén)又再次將行政任務(wù)部分或全部收回，再?lài)?guó)家化和再地方化也因此成為療愈民營(yíng)化錯(cuò)誤的選擇。

事實(shí)上，民營(yíng)化早在發(fā)端時(shí)就遭遇反對(duì)意見(jiàn)，盡管嗣后急速攀升，但反對(duì)聲浪卻從未被徹底湮沒(méi)?！安ǘ鞯拿駹I(yíng)化運(yùn)動(dòng)”(Bonner Privatisierungskampagne)就曾被反對(duì)者評(píng)價(jià)為“煽動(dòng)性的意識(shí)形態(tài)主張”*Eichhorm，Privatisierung-Privates Eigentum ist kein Allheilmittel，KPBL.1994，S.558.，很多學(xué)者甚至使用“沉溺民營(yíng)化”和“民營(yíng)化亢奮”*BMF，Weniger Staat-mehr Markt，Privatisierung in Deutschland，1991.這樣的語(yǔ)詞，來(lái)形容民營(yíng)化鼓吹者對(duì)于私人和市場(chǎng)的過(guò)度信賴(lài)，并認(rèn)為這種過(guò)度信賴(lài)已經(jīng)使德國(guó)陷入“極端自由主義經(jīng)濟(jì)理論”(extrem liberalistische Wirtschaftsverstaendnisse)的誤區(qū)，而這種理論又簡(jiǎn)單地將公共企業(yè)轉(zhuǎn)化為私人財(cái)產(chǎn)作為對(duì)抗所有經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的萬(wàn)靈藥。此外，盡管如上文所述，德國(guó)聯(lián)邦中央曾通過(guò)修改《預(yù)算法》和《稅法》來(lái)對(duì)各州和地區(qū)施加民營(yíng)化壓力，但這兩部法律實(shí)施后造成的更多花費(fèi)卻證明，要求行政機(jī)關(guān)時(shí)時(shí)檢驗(yàn)?zāi)稠?xiàng)行政任務(wù)的履行是否存在更經(jīng)濟(jì)的私法方法反而是過(guò)度處理的方法。*Friedrich Schoch，Privatisierung von Verwaltungsaufgaben，DVBL.1994，S.966.更多對(duì)民營(yíng)化的批評(píng)還來(lái)自德國(guó)地區(qū)層面。在德國(guó)《基本法》中，地方自治和“地區(qū)的自行政權(quán)”(Recht der kommunale Selbstverwaltung)被賦予特別保障。*德國(guó)《基本法》第28條第2款，“地區(qū)的所有事務(wù)應(yīng)在法律的框架內(nèi)自我負(fù)責(zé)、自我執(zhí)行，這一權(quán)利應(yīng)予保障。地區(qū)聯(lián)盟擁有在法律的任務(wù)范圍內(nèi)，根據(jù)法律標(biāo)準(zhǔn)而自行政的權(quán)利。對(duì)自行政的保障同樣包含財(cái)政的自我負(fù)責(zé)，以及自我籌備經(jīng)濟(jì)來(lái)源”。但諸多學(xué)者卻認(rèn)為，持續(xù)進(jìn)行的民營(yíng)化已經(jīng)嚴(yán)重掏空了《基本法》所保障的地區(qū)自行政權(quán)，“不斷衍生出的機(jī)構(gòu)民營(yíng)化形式侵蝕了具有民主正當(dāng)性的代議制機(jī)構(gòu)的規(guī)制和控制權(quán)，破壞了地區(qū)自行政和地區(qū)預(yù)算的一體化，削弱了地區(qū)監(jiān)督權(quán)的作用發(fā)揮”*Friedrich Schoch，Privatisierung der Abfallentsorgung，1992，S.17 ff.。而且相比聯(lián)邦與各州，在地區(qū)層面展開(kāi)的民營(yíng)化措施，其動(dòng)機(jī)很多都帶有一定的法律規(guī)避性。很多自治地區(qū)在希望通過(guò)民營(yíng)化提升行政任務(wù)履行過(guò)程中的自主性和靈活性時(shí)，同樣希望藉由免受公共服務(wù)、公共機(jī)構(gòu)和預(yù)算法方面的約束，但這些動(dòng)機(jī)在法律上卻并不被允許。*Schuppert，Die Erfuellung oeffentlicher Aufgaben durch die oeffentliche Hand，private Anbieter und Organisatoren des Dritten Sektors，in: Privatisierung oeffentlicher Aufgaben(Hrsg.J.Ipsen)，1994，S.17.

民營(yíng)化的弊端也使社會(huì)整體對(duì)市場(chǎng)力量的信賴(lài)開(kāi)始衰退，在歷經(jīng)民營(yíng)化膨脹之后，人們開(kāi)始重新覺(jué)察傳統(tǒng)國(guó)家復(fù)興的需求，再?lài)?guó)家化和再地方化也隨之到來(lái)。*Rolf Stober，Privatisierung oeffentlicher Aufgaben，NJW 2008，S.2301.再?lài)?guó)家化和再地方化的興起，源于德國(guó)地方自我意識(shí)和自治理念再度活躍。在民營(yíng)化失敗的領(lǐng)域，地方自行政團(tuán)體嘗試重獲對(duì)地方的控制權(quán)，提升對(duì)行政任務(wù)履行的影響力，打破以獲利為目標(biāo)的獨(dú)占性私人服務(wù)提供，創(chuàng)設(shè)更有效的合作結(jié)構(gòu)，在提升公共服務(wù)品質(zhì)的同時(shí)降低人民的費(fèi)用負(fù)擔(dān)。很多學(xué)者將再?lài)?guó)家化和再地方化的出現(xiàn)歸納為民營(yíng)化的衰退，但這一評(píng)價(jià)是否妥適同樣還需細(xì)致考察。但在歷經(jīng)了民營(yíng)化從急速攀升到趨勢(shì)變遷的過(guò)程后，德國(guó)的確開(kāi)始更審慎客觀地對(duì)待民營(yíng)化議題。

二、法學(xué)的介入與民營(yíng)化在德國(guó)學(xué)理研究上的發(fā)端

上述制度發(fā)展的概略描述為我們呈現(xiàn)了行政任務(wù)民營(yíng)化在德國(guó)從發(fā)端到躍升再到衰退的大致過(guò)程。制度的急速發(fā)展引發(fā)學(xué)界的高度關(guān)注，但德國(guó)最初對(duì)這一主題的討論卻主要為經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域和政治學(xué)領(lǐng)域所壟斷，“國(guó)家法和行政法在最初十年內(nèi)幾乎未對(duì)行政任務(wù)民營(yíng)化進(jìn)行過(guò)客觀化分析”*Friedrich Schoch，Privatisierung von Verwaltungsaufgaben，DVBL.1994，S.962.。

(一)既有研究的簡(jiǎn)化與法學(xué)的介入

為經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)壟斷的行政任務(wù)民營(yíng)化研究不可避免地暴露出研究策略方面的簡(jiǎn)化。經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)民營(yíng)化的討論主要集中于“是否以及如何行政任務(wù)的民營(yíng)化”，換言之，其主要興趣在于民營(yíng)化措施的節(jié)奏和范圍，而政治領(lǐng)域盡管將民營(yíng)化視為保障德國(guó)未來(lái)存續(xù)的重要因素，但其對(duì)民營(yíng)化的討論卻往往用“意識(shí)形態(tài)取代反省、論證和區(qū)分”*Friedrich Schoch，Privatisierung von Verwaltungsaufgaben，DVBL.1994，S.963.。學(xué)理討論的局限使人們認(rèn)識(shí)到，對(duì)民營(yíng)化的討論并不能只在經(jīng)濟(jì)和政治的單一維度下進(jìn)行，同樣需要進(jìn)行法律的規(guī)范調(diào)整、類(lèi)型區(qū)辨和體系歸整；相應(yīng)的，法律要持續(xù)發(fā)揮對(duì)社會(huì)的導(dǎo)引作用，亦不能忽視勃興的民營(yíng)化現(xiàn)實(shí)。上述原因使民營(yíng)化問(wèn)題雖然進(jìn)入法律人的視野較晚，卻迅即成為法學(xué)界的熱點(diǎn)。迄今，德國(guó)已有大量博士論文研究這一議題，國(guó)家法教授年會(huì)在近10年來(lái)也不止兩次專(zhuān)門(mén)討論民營(yíng)化*1994年年會(huì)的主題為“行政任務(wù)的民營(yíng)化”(Privatisierung von Verwaltungsaufgaben)；2002年年會(huì)的主題為“私人參與公共任務(wù)與國(guó)家責(zé)任”(Beteiligung Privater an der Wahrnehmung oeffentlicher Aufgaben und staatlicher Verantwortung)。事實(shí)上，1970年的國(guó)家法教授年會(huì)主題“行政任務(wù)的私人履行”(Die Erfuellung von Verwaltungsaufgaben durch Private)同樣與此相關(guān)。，此外，民營(yíng)化還成為2008年德國(guó)法律人年會(huì)(Deutscher Juristentag)的主題。法律人對(duì)這一問(wèn)題的介入，“是希望對(duì)民營(yíng)化的爭(zhēng)論從政治意識(shí)形態(tài)的桎梏中解脫出來(lái)，不再只是將其理解為成本計(jì)算的結(jié)果，將其簡(jiǎn)單地理解為對(duì)公共任務(wù)履行的價(jià)格更優(yōu)惠的選擇”*Schuppert，Die Erfuellung oeffentlicher Aufgaben durch die oeffentliche Hand，private Anbieter und Organisatoren des Dritten Sektors，in: Privatisierung oeffentlicher Aufgaben(Hrsg.J.Ipsen)，1994，S.17(27).，由此來(lái)為行政任務(wù)民營(yíng)化提供“客觀適宜的討論框架”(Sachadaequater Diskussionsrahmen)*Friedrich Schoch，Privatisierung von Verwaltungsaufgaben，DVBL.1994，S.966.。

(二)學(xué)理研究的發(fā)端：概念界定與類(lèi)型歸納

每個(gè)學(xué)科均有其認(rèn)識(shí)和把握復(fù)雜社會(huì)事務(wù)的獨(dú)特方法。對(duì)于熟諳法教義學(xué)方法，并習(xí)慣于在層次分明、理路井然的法體系中思考的德國(guó)人而言，對(duì)新興民營(yíng)化現(xiàn)實(shí)的法學(xué)處理，首先就要借助概念設(shè)定、類(lèi)型歸納。概念澄清和類(lèi)型歸納可以說(shuō)是法學(xué)介入民營(yíng)化現(xiàn)實(shí)的首要步驟，也是德國(guó)相關(guān)學(xué)理研究的發(fā)端。

1.概念界定與術(shù)語(yǔ)澄清

德國(guó)法學(xué)者希望法學(xué)的介入能夠使對(duì)行政任務(wù)民營(yíng)化的研究，擺脫由政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)壟斷的格局，而要從法學(xué)方面入手研究，首先面臨的問(wèn)題就是術(shù)語(yǔ)的澄清。早在1970年以“行政任務(wù)的私人履行”為主題的國(guó)家法教授年會(huì)上，Bachof教授就曾提到，既往研究往往將這一概念作為理所當(dāng)然的存在，很少涉及其基本構(gòu)成：首先，何為行政任務(wù)？其次，何為私人？*Hartmut Bachof， Diskussionsbeitrag，VVDStRL 29(1971)，249.概念和術(shù)語(yǔ)的含混，使既往討論主要局限為對(duì)其優(yōu)點(diǎn)和缺陷的政治判斷，而遠(yuǎn)離法學(xué)的審慎反省和精細(xì)論證。鑒于此，德國(guó)法對(duì)此問(wèn)題的論述也就首先從術(shù)語(yǔ)的解析展開(kāi)。

(1)行政任務(wù)

從概念層級(jí)來(lái)看，行政任務(wù)顯然是國(guó)家任務(wù)的下位概念，但國(guó)家法和行政法學(xué)理上卻常常將其與“公共任務(wù)”(oeffentrechtliche Aufgaben)和“國(guó)家任務(wù)”(Staatsaufgaben)混用。鑒于國(guó)家任務(wù)領(lǐng)域的開(kāi)放性，并無(wú)法從實(shí)體上總結(jié)行政任務(wù)的一般標(biāo)準(zhǔn)，也無(wú)法開(kāi)出行政任務(wù)的具體清單，只能訴諸實(shí)證法規(guī)則和具體規(guī)范去勘定。概言之，“行政任務(wù)是行政通過(guò)法律規(guī)范所承擔(dān)的，或是由其通過(guò)法律所允許的方式履行的所有事務(wù)”*Hartmut Bauer，Privatisierung von Verwaltungsaufgaben，VVDStRL 54(1995)，S.250.。但鑒于行政任務(wù)的開(kāi)放，由行政所承擔(dān)的職能任務(wù)，同樣可與行政分離，而這也為民營(yíng)化提供了法律可能。*Frenz，Das Dual System zwischen oeffentlichen und privaten Recht，GewArch.1994.145.

(2)民營(yíng)化

相比行政任務(wù)，“民營(yíng)化”因?yàn)楝F(xiàn)象并不統(tǒng)一、類(lèi)型斑駁復(fù)雜，對(duì)其予以概念界定就更加困難*事實(shí)上，德文“privatisierung”對(duì)應(yīng)英文“privatization”，直譯應(yīng)為“私有化”，但是從美國(guó)學(xué)者薩瓦斯的相關(guān)著作被翻譯為“民營(yíng)化”以來(lái)，這一譯法已經(jīng)獲得學(xué)界普遍接受，而且相較“私有化”，這一概念也避免了意識(shí)形態(tài)問(wèn)題，較少引起爭(zhēng)議。參閱章志遠(yuǎn)：《行政任務(wù)民營(yíng)化法制研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2014年版，第12頁(yè)。。很多學(xué)者嘗試藉由對(duì)民營(yíng)化現(xiàn)實(shí)類(lèi)型的歸納，來(lái)對(duì)“民營(yíng)化”的概念意涵予以大致描畫(huà)*Friedrich Schoch，Privatisierung von Verwaltungsaufgaben，DVBL.1994，S.962(963).。德國(guó)學(xué)者也坦陳，“民營(yíng)化”一詞發(fā)展至今都尚不具有法教義學(xué)上的確定內(nèi)涵，只具有現(xiàn)實(shí)描述功能。它只是代表了一種原本由公共機(jī)構(gòu)履行的事務(wù)，開(kāi)始向私人領(lǐng)域轉(zhuǎn)移的重新分配過(guò)程(Umverteilungsprozesse Hin zu Privaten)*Hans Herbert v.Arnim/Rolf/ Borell/Gustav Vogt， Privatisierung oeffentlicher Dienstleistungen，Karl-Braeuer-Institut des Bundes der Steuerzahler，1978，S.9.。在“國(guó)家任務(wù)國(guó)家履行”至“國(guó)家任務(wù)徹底轉(zhuǎn)移給私人”的秩序兩極之間，會(huì)存在諸多層級(jí)差異，它們共同構(gòu)成了豐富多變、斑駁復(fù)雜的民營(yíng)化光譜。正因其復(fù)雜的多樣性和可變性，Bauer教授坦言，學(xué)理上歸納出的“民營(yíng)化”概念，無(wú)非是對(duì)極度復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)進(jìn)行嚴(yán)重簡(jiǎn)化的標(biāo)志。*Vgl.Eberhard Schmidt-Assmann/Hans Cr.Roehl， Grundpositionen des neuen Eisenbahnverfassungensrechts，DOEV 1994，S.557.

2.類(lèi)型歸納與樣態(tài)總結(jié)

相比美國(guó)民營(yíng)化大師薩瓦斯只是從操作層面對(duì)民營(yíng)化進(jìn)行分類(lèi)，*薩瓦斯將民營(yíng)化的具體操作類(lèi)型區(qū)分為委托授權(quán)、合同承包、政府撤資和政府淡出。在每種具體類(lèi)型下又區(qū)分為特許經(jīng)營(yíng)、補(bǔ)助、憑單、法令委托、出售等。參閱[美]E.S.薩瓦斯：《民營(yíng)化與PPP模式：推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作》，周志忍等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2015年版，第121-122頁(yè)。德國(guó)法對(duì)于民營(yíng)化的類(lèi)型區(qū)分與樣態(tài)總結(jié)更全面完整，學(xué)理上的提煉也更周延細(xì)致，這些類(lèi)型化區(qū)分也因此更常被我國(guó)法律學(xué)者援引。*參閱楊欣：《民營(yíng)化的行政法研究》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2008年版，第22頁(yè)。德國(guó)有關(guān)民營(yíng)化的經(jīng)典區(qū)分為：機(jī)構(gòu)民營(yíng)化、財(cái)產(chǎn)民營(yíng)化、功能民營(yíng)化和實(shí)質(zhì)民營(yíng)化。這四種類(lèi)型由學(xué)者根據(jù)民營(yíng)化的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)形式逐項(xiàng)歸納*Friedrich Schoch，Der Beitrag des kommunalem Wirtschaftsrechts zur Privatisierung oeffentlicher Aufgaben，DOEV 1993，S.337;Wahl，Die Einschaltung privatrechtlich organisierter Verwaltungseinrichtungen in den Strassenbau，DVBL.1993，517，最后則由Schoch教授在1994年撰文集中總結(jié)*Friedrich Schoch，Privatisierung von Verwaltungsaufgaben，DVBL.1994，S.962(963).，迄今已成為德國(guó)有關(guān)民營(yíng)化的通用分類(lèi)*Hartmut Maurer，Allgemeines Verwaltungsrecht，18.Aufl.，2011，§23 Rn.60ff.。

(1)機(jī)構(gòu)民營(yíng)化(Organisationsprivatisierung)

機(jī)構(gòu)民營(yíng)化是指行政主體通過(guò)設(shè)立私經(jīng)濟(jì)體(例如有限責(zé)任公司或是股份有限公司)，藉由私法方式完成某項(xiàng)行政任務(wù)。*Friedrich Schoch，Privatisierung von Verwaltungsaufgaben，DVBL.1994，S.963.這種民營(yíng)化是純粹形式上的民營(yíng)化，它早已在德國(guó)聯(lián)邦、州和地區(qū)層面廣泛施行。機(jī)構(gòu)民營(yíng)化的立意在于借鑒私法組織的靈活性，提高行政效率，并借此免除預(yù)算法以及公務(wù)員法等對(duì)法律對(duì)于公法組織的約束。*Hartmut Maurer，Allgemeines Verwaltungsrecht，18.Aufl.，2011，§23 Rn.64.

(2)財(cái)產(chǎn)民營(yíng)化(Vermoegensprivatisierung)

財(cái)產(chǎn)民營(yíng)化是指國(guó)家或地區(qū)的財(cái)產(chǎn)被轉(zhuǎn)移至私人手中。*Friedrich Schoch，Privatisierung von Verwaltungsaufgaben，DVBL.1994，S.963.這種類(lèi)型的民營(yíng)化類(lèi)似于薩瓦斯所總結(jié)的政府淡出，其主要形式就是出售。這種形式的民營(yíng)化不僅涉及不動(dòng)產(chǎn)，還包括國(guó)有企業(yè)。財(cái)產(chǎn)民營(yíng)化往往只具有一次性效應(yīng)，國(guó)家財(cái)產(chǎn)在轉(zhuǎn)移至私人后，不再屬于國(guó)家。這種類(lèi)型的民營(yíng)化最初就是為了緩解國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，尤其是為了解決財(cái)政赤字，清償政府債務(wù)。*財(cái)產(chǎn)民營(yíng)化的典型例子即德雷斯頓(Dresdnen)市將“德雷斯頓不動(dòng)產(chǎn)有限公司”的股份賣(mài)給美國(guó)投資公司。這宗交易為德雷斯頓市賺取了9億8200萬(wàn)歐元，而該市將這筆資金大部分用以清償債務(wù)。參閱Hartmut Bauer，Neue Tendenzen des Verwaltungsrechts im Zeitalter der Privatisierung，載李建良主編：《2011行政管制與行政爭(zhēng)訴》，臺(tái)灣“中央研究院”法律學(xué)研究所出版，李建良譯，第93頁(yè)。

(3)實(shí)質(zhì)民營(yíng)化(materielle Privatisierung)

實(shí)質(zhì)民營(yíng)化又稱(chēng)為“任務(wù)民營(yíng)化”，即國(guó)家將某項(xiàng)任務(wù)從根本上轉(zhuǎn)移至私人部門(mén)，國(guó)家和地區(qū)也因此不再承擔(dān)此項(xiàng)任務(wù)。在德國(guó)，國(guó)家完全退出任務(wù)履行的領(lǐng)域包括劇院、圖書(shū)館、幼兒園、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)等諸多涉及文化和社會(huì)設(shè)施的運(yùn)作和經(jīng)營(yíng)。實(shí)質(zhì)民營(yíng)化的目的在于，“通過(guò)任務(wù)縮減減輕國(guó)家負(fù)擔(dān)”，同時(shí)“期望這些任務(wù)可在自由的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)下，以更完善、更有效率且更節(jié)省支出的方式完成”。*Friedrich Schoch，Privatisierung von Verwaltungsaufgaben，DVBL.1994，S.963.值得注意的是，有學(xué)者特別強(qiáng)調(diào)，實(shí)質(zhì)民營(yíng)化應(yīng)與去國(guó)家化嚴(yán)格區(qū)分，在實(shí)質(zhì)民營(yíng)化下，盡管該項(xiàng)任務(wù)已全部交由私人承擔(dān)，但其仍舊屬于國(guó)家任務(wù)的屬性卻保持不變，相應(yīng)的，國(guó)家雖然不再親自履行該項(xiàng)任務(wù)，卻仍須負(fù)監(jiān)督職責(zé)；但去國(guó)家化則意味著該項(xiàng)任務(wù)已從國(guó)家任務(wù)清單中徹底刪除，該項(xiàng)任務(wù)是否由私人承擔(dān)，以及私人履行品質(zhì)如何，國(guó)家也不再負(fù)責(zé)。*許宗力：《論行政任務(wù)的民營(yíng)化》，載《當(dāng)代公法新論》(中)，元照出版社2002年版，第583頁(yè)。

(4)功能民營(yíng)化(funktionale Privatisierung)

功能民營(yíng)化意味著履行某項(xiàng)任務(wù)的權(quán)能和責(zé)任仍舊屬于公法主體，而任務(wù)的具體實(shí)施(給付提供或是任務(wù)實(shí)施)則納入了私法主體。這些私法主體在此主要作為行政助手(Verwaltungshelfer)。*Schuppert，Die Erfuellung oeffentlicher Aufgaben durch die oeffentliche Hand，private Anbieter und Organisatoren des Dritten Sektors，in: Privatisierung oeffentlicher Aufgaben(Hrsg.J.Ipsen)，1994，S.17.功能民營(yíng)化的本質(zhì)在于行政任務(wù)的部分民營(yíng)化。因其涉及公私合作，因此學(xué)界又將其與公私伙伴關(guān)系(PPP)模式緊密相連。這種模式的啟用，除有節(jié)約財(cái)政開(kāi)支的考慮外，國(guó)家還寄望通過(guò)公私合作，來(lái)利用民間企業(yè)的專(zhuān)業(yè)能力、民間創(chuàng)意、私人的行政潛能和私人資金等。這種模式尤其在德國(guó)地區(qū)層面獲得落實(shí)，對(duì)于義務(wù)性自行政任務(wù)的履行發(fā)揮了重要作用，也同樣展現(xiàn)出豐富多變的形式。

上述分類(lèi)只是總結(jié)歸納出了民營(yíng)化的理想類(lèi)型。事實(shí)上，民營(yíng)化囊括了從“公共給付的國(guó)家提供，到半國(guó)家提供，再到私人提供”的復(fù)雜多變過(guò)程，而并非只是固定的節(jié)點(diǎn)片段；在實(shí)務(wù)中，民營(yíng)化也多半以混合形式出現(xiàn)。這都使上述類(lèi)型總結(jié)雖然有助于把握復(fù)雜的民營(yíng)化現(xiàn)實(shí)，但其系統(tǒng)化的規(guī)范效力和認(rèn)識(shí)價(jià)值，卻因?yàn)槠浔举|(zhì)上只是屬于學(xué)理上抽象出的理想類(lèi)型而受限?，F(xiàn)實(shí)的復(fù)雜不僅在于上述類(lèi)型會(huì)交疊合體，同樣還在于民營(yíng)化的程度差異也錯(cuò)綜變化。據(jù)此，德國(guó)學(xué)理同樣總結(jié)出“部分民營(yíng)化”(Teilprivatisierung)作為補(bǔ)充。部分民營(yíng)化可能存在于任何一種民營(yíng)化的基本模式(Grundmodelle)中。

在組織民營(yíng)化中，部分民營(yíng)化可以表現(xiàn)為，國(guó)家并非設(shè)立專(zhuān)門(mén)的公司，而是與私人合作成立所謂的混合經(jīng)濟(jì)企業(yè)(gemischtwirtschaftliche Unternehmen)，尤其是公共機(jī)構(gòu)在此類(lèi)公司中占據(jù)控股地位；在財(cái)產(chǎn)民營(yíng)化中，部分民營(yíng)化表現(xiàn)為國(guó)家或是地區(qū)自行政團(tuán)體只是部分地放棄從對(duì)一個(gè)企業(yè)的參與權(quán)；在實(shí)質(zhì)民營(yíng)化中，部分民營(yíng)化表現(xiàn)為行政主體只是將全部行政任務(wù)中能夠分離的部分交由私人部門(mén)；在功能民營(yíng)化中，部分民營(yíng)化又可以通過(guò)行政助手只是承擔(dān)極少部分的任務(wù)履行的方式體現(xiàn)。

部分民營(yíng)化在“全有或全無(wú)”的解決方案(alles-oder-nichts Loesungen)之外，又為民營(yíng)化的實(shí)施提供了另一種模式。在部分民營(yíng)化下，行政主體既能夠通過(guò)與私人的合作納入例如科技訊息、財(cái)政手段、資金等諸多重要資源，也不會(huì)徹底喪失其對(duì)任務(wù)權(quán)能和對(duì)任務(wù)履行的控制影響力。從這個(gè)意義上說(shuō)，部分民營(yíng)化在從國(guó)家承擔(dān)全部的履行責(zé)任到國(guó)家放棄所有責(zé)任之間，提供了一種有益的過(guò)渡機(jī)制(graduelle Abstufung)*Friedrich Schoch，Privatisierung von Verwaltungsaufgaben，DVBL.1994，S.966.，因此具有重要的學(xué)理探討價(jià)值。

三、德國(guó)法對(duì)于行政任務(wù)民營(yíng)化的學(xué)理歸整

概念澄清和類(lèi)型歸納是為了進(jìn)一步的體系整合進(jìn)行前期準(zhǔn)備。但紛繁復(fù)雜和斑駁難辨的民營(yíng)化現(xiàn)實(shí)，已使學(xué)界在對(duì)其進(jìn)行體系化歸整的過(guò)程中同樣面臨相當(dāng)困難。學(xué)者只能通過(guò)抽絲剝繭的方式，對(duì)民營(yíng)化領(lǐng)域中的核心議題逐項(xiàng)突破，由此逐漸累積學(xué)理歸整的體系化成果。而在這一過(guò)程中，探討民營(yíng)化的法律容許性(rechtliche Zulaessigkeit)，通過(guò)訴諸既有的法秩序來(lái)尋求民營(yíng)化的界限(Grenzen der Privatisierung)，以及提煉出一般性規(guī)則，由此對(duì)繁冗蕪雜的民營(yíng)化現(xiàn)實(shí)予以調(diào)控(Rechtssteuerung)，成為德國(guó)法在這一領(lǐng)域的主要努力方向，以及學(xué)理歸整的核心內(nèi)容構(gòu)成。

(一)民營(yíng)化的法律容許性

對(duì)民營(yíng)化法律容許性的探討，是將民營(yíng)化措施放置在現(xiàn)有憲法和法律秩序下，檢視民營(yíng)化決定的正當(dāng)性。這種方法避免了由意識(shí)形態(tài)或是政治趨向所主導(dǎo)的對(duì)民營(yíng)化要么大力鼓吹，要么極度反對(duì)的兩極態(tài)度。對(duì)于民營(yíng)化法律容許性的檢視，也體現(xiàn)了作為“法治國(guó)思考者”的法律人對(duì)民營(yíng)化決定的法律前提的追問(wèn)*Wagner，Privatisierung oeffentlicher Aufgaben，KPBL.1994，S.359.。

1.歐盟法

在探討民營(yíng)化措施的法律容許性時(shí)，德國(guó)學(xué)者認(rèn)為，歐盟法可暫且忽略。歐盟法并沒(méi)有對(duì)民營(yíng)化予以直接規(guī)定，而是將財(cái)產(chǎn)秩序的構(gòu)建留由成員國(guó)自己規(guī)定。此外，歐盟一直致力于經(jīng)濟(jì)的自由化(Liberalisierung)和去管制化(Deregulierung)，確認(rèn)私人部門(mén)和公共部門(mén)的共存，并認(rèn)為歐盟的競(jìng)爭(zhēng)秩序同樣適用于公共企業(yè)。*Hailbronner，Oeffentliche Unternehmen im Binnemarkt-Dienstleistungsmonopole und Gemeinschaftsrecht.NJW 1991，593.ff.上述規(guī)定至少證明，歐盟法對(duì)于民營(yíng)化并未設(shè)置禁令(Verbot)。

2.憲法

作為德國(guó)法秩序中最重要的構(gòu)成，德國(guó)《基本法》是用以檢視民營(yíng)化決定的法律容許性的最重要依據(jù)。在民營(yíng)化發(fā)端時(shí)，法律人就常常用各種方式探求，《基本法》作為憲法是否對(duì)民營(yíng)化設(shè)置了相關(guān)限制。*Grabbe，Verfassungsrechtliche Grenzen der Privatisierung kommunaler Aufgaben，1979，S.50.ff.; Daeubler， Privatisierung als Rechtsproblem，1980，S.70.ff.;Krieger，Schranker der Zulaessigkeit der Privatisierung oeffentlicher Einrichtungen der Daseinsvorsorge mit Anschluss- und Benutzungszwang，1981，S.41.ff.; Gromoll， Rechtliche Grenzen der Privatisierung oeffentlicher Aufgaben-untersucht am Beispiel kommunaler Dienstleistungen，1982，S.152.ff.; Ehlers，Verwaltungs in Privatrechtsform，1984，S.88.ff.但迄今法學(xué)界卻普遍確定，“《基本法》既未下達(dá)民營(yíng)化的指令(Privatisierungsgebot)，也未包含民營(yíng)化的禁令(Privatisierungsverbot)”*Grabbe，Verfassungsrechtliche Grenzen der Privatisierung kommunaler Aufgaben，1979，S.92.ff.。上述結(jié)論主要從《基本法》的輔助性原則(Subsidiaritaetsprinzip)中得出。輔助性原則確認(rèn)個(gè)體的自我確定和自我負(fù)責(zé)，“國(guó)家規(guī)范或是給付應(yīng)當(dāng)僅保留在那些團(tuán)體或私人的自我規(guī)范與照顧無(wú)法很好地、或者更好地發(fā)揮功能的情形下”*Reinhold Zippelius，Allemeine Staatslehre，17.Aufl.C.H.Beck，S.285.，“國(guó)家應(yīng)致力于對(duì)公民福祉的悉心關(guān)照，但不能逾越保障個(gè)體自由與抵御外來(lái)侵害的必要限度”*Reinhold Zippelius，Allgemeine Staatslehre，17.Aufl.C.H.Beck，S.274.。據(jù)此，民營(yíng)化決定原則上應(yīng)交由立法者決定，而行政對(duì)民營(yíng)化措施的操作也應(yīng)在法律的框架內(nèi)進(jìn)行。

盡管憲法對(duì)民營(yíng)化問(wèn)題保持基本的中立立場(chǎng)，但很多學(xué)者仍舊認(rèn)為，《基本法》中的法律保留原則(Gesetzesvorbehalt)、社會(huì)國(guó)原則(Sozialstaatsprinzip)和經(jīng)濟(jì)原則(Wirtschaftlichkeitsprinzip)仍舊構(gòu)成了衡量具體民營(yíng)化決定法律允許性的標(biāo)尺，換言之，《基本法》作為憲法并非民營(yíng)化的真空，對(duì)于具體的民營(yíng)化決定而言，仍舊有很強(qiáng)的導(dǎo)引性作用。事實(shí)上，《基本法》中包含的上述原則不僅是權(quán)衡民營(yíng)化決定法律允許性的標(biāo)尺，同樣在嗣后逐漸發(fā)展為確定民營(yíng)化限度、范圍、對(duì)象等內(nèi)容的基準(zhǔn)，也正是從這些原則中，德國(guó)學(xué)者抽象歸納出了民營(yíng)化的一般界限，對(duì)這一問(wèn)題下文將有詳盡論述。

3.一般法

事實(shí)上，直接對(duì)民營(yíng)化決定的法律容許性予以確認(rèn)的正是作為一般性法律的《預(yù)算法》。《預(yù)算法》規(guī)定了節(jié)約和經(jīng)濟(jì)原則(Grundsaetze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit)，國(guó)家也因此負(fù)有義務(wù)檢驗(yàn)，“國(guó)家任務(wù)或是包含公共目的的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，能夠在多大程度上通過(guò)去國(guó)家化或是民營(yíng)化完成”*Hartmut Bauer，Privatisierung von Verwaltungsaufgaben，DOEV，1997，S.258.。在《預(yù)算法》新修改后的條文中甚至規(guī)定，“在利益證明程序中必須確認(rèn)，在何種程度上以及在何種條件下私人的解決方案是可能的”*Art.11 Nr.1 Erstes Gesetz zur Umsetzung des Spar-，Konsolidierungs- und Wachstumsprogramms(1.SKWPG)vom 21.12.1993(BGBl.IS.2353).。這些條款對(duì)于民營(yíng)化決定施加了檢驗(yàn)義務(wù)(Pruefpflicht)和說(shuō)明負(fù)擔(dān)(Darlegungslasten)，學(xué)者因此認(rèn)為，《預(yù)算法》在民營(yíng)化決定的作出階段，對(duì)決定朝向民營(yíng)化方向作出施加了壓力(Privatisierungsdruck)，清晰地傳輸了立法者的“民營(yíng)化意愿”。但這種壓力只是一種溫和的壓力，并不能視為普遍的民營(yíng)化義務(wù)(generelle Privatisierungspflicht)。*BT-Drucks.12/7292，S.5.

如果說(shuō)《預(yù)算法》傳輸?shù)氖橇⒎ㄕ呙鞔_的民營(yíng)化意愿，那么很多地區(qū)法規(guī)范(Kommunalrechtlichen Vorschriften)則構(gòu)成了對(duì)民營(yíng)化的具體限制。地區(qū)法將地區(qū)的行政任務(wù)區(qū)分為自愿的自行政任務(wù)(freiwillig Selbstverwaltungsaufgaben)、義務(wù)性的自行政任務(wù)(pflichtig Selbstverwaltungsaufgaben)以及根據(jù)跨區(qū)域的指示進(jìn)行的義務(wù)性任務(wù)(Pflichtaufgaben nach Weisung des uebertragenen Wirkungskreises)。對(duì)于自愿性的自行政任務(wù)而言，民營(yíng)化原則上是被允許的；但對(duì)于義務(wù)性任務(wù)而言，全部交由私人完成則被排除，因?yàn)榈貐^(qū)自行政體在法律上并不能徹底擺脫其行政責(zé)任，但通過(guò)在任務(wù)履行過(guò)程中納用私人助手的方式，將任務(wù)部分地交由私人完成，則是可能的。*Peter J.Tettinger(Hrsg.)，Rechtlicher Rahmen fuer Public-Private-Partnerships auf dem Gebiet der Entsorgung，1994，S.25ff.但值得注意的是，地區(qū)法規(guī)范對(duì)于自愿自行政任務(wù)和義務(wù)自行政任務(wù)的界定，可能前后并不一致，這也導(dǎo)致民營(yíng)化決定的法律允許性，在法律修訂前后也會(huì)大相徑庭。例如《德國(guó)地區(qū)垃圾處理法》最初將垃圾處理任務(wù)規(guī)定為地區(qū)自行政組織必須履行的義務(wù)性任務(wù)，因此禁止將這一任務(wù)交由私人完成；但該法在修改后卻在垃圾所有者、公法上的清理主體以及第三人之間建立了任務(wù)分配機(jī)制，同時(shí)允許公法上的清理主體將這一任務(wù)有期限地完全或部分交由私人完成。*§16 Abs.2，4 Krw-/AbfG.這一修改使地區(qū)自行政組織任務(wù)民營(yíng)化的范圍顯著擴(kuò)張，但也有學(xué)者評(píng)價(jià)，這一做法對(duì)地區(qū)自治體的公法責(zé)任產(chǎn)生了擺脫和釋放效果(befreidene Wirkung)。*BT-Drucks.12/7284.S.18.

對(duì)于地區(qū)層面進(jìn)行的民營(yíng)化而言，因其涉及地區(qū)的自行政問(wèn)題，問(wèn)題較為復(fù)雜。很多學(xué)者評(píng)價(jià)，民營(yíng)化對(duì)于聯(lián)邦和州而言，并未導(dǎo)致明顯的國(guó)家屬性(Staatlichkeit)的喪失，但對(duì)于城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，民營(yíng)化卻造成了地區(qū)自行政的急速衰落(Schwaechung der kommunale Selbstverwaltung)。*Schmitt Glaeser/Horn， BayVBL.1993，1(9);Wieland，der landkreis 1994，259(260).據(jù)此，聯(lián)邦憲法法院在判例中曾一度確定，地區(qū)自治化要求在地區(qū)范圍內(nèi)的民營(yíng)化決定原則上只能觸及核心任務(wù)的最外圍部分(aeusserten Kernbereich)。*BVerfGE 79，127(146 ff.).

(二)民營(yíng)化的界限

在最初探討民營(yíng)化的界限時(shí)，學(xué)者們慣于劃出某些任務(wù)領(lǐng)域，將其歸之于“國(guó)家絕對(duì)保留”(Staatsvorbehalt)*Udo Di Fabio，Privatisierung und Staatsvorbehalt，JZ，12/1999，S.586.的范疇，也因此禁止對(duì)這些領(lǐng)域進(jìn)行民營(yíng)化。屬于國(guó)家絕對(duì)保留范圍的首先包括行政、立法與司法等國(guó)家機(jī)構(gòu)的自我組織事項(xiàng)；其次包括國(guó)家武力獨(dú)占的領(lǐng)域，這些任務(wù)領(lǐng)域以物理強(qiáng)制力為后盾，因國(guó)家獨(dú)占武力，而構(gòu)成了民營(yíng)化的禁區(qū)，例如軍事、警察、司法、征稅、刑罰與強(qiáng)制執(zhí)行等。*Franz Josef Peine，Grenzen der Privatisierung，DOEV 1997，S.354.但伴隨現(xiàn)實(shí)中民營(yíng)化領(lǐng)域的一再拓展，上述觀點(diǎn)逐漸喪失其說(shuō)服力，在諸多傳統(tǒng)上由國(guó)家武力獨(dú)占的領(lǐng)域，人們都看到了民營(yíng)化的潛能和作為。德國(guó)學(xué)者也因此普遍確認(rèn)，“在國(guó)家任務(wù)的視角之下，原則上已經(jīng)無(wú)法劃出某一任務(wù)領(lǐng)域，完全不得進(jìn)行民營(yíng)化”*Hartmut Bauer，Neue Tendenzen des Verwaltungsrecht im Zeitalter der Privatisierung.。

國(guó)家任務(wù)中已經(jīng)不包含民營(yíng)化的禁區(qū)，并不意味著民營(yíng)化自此就再無(wú)界限。民營(yíng)化雖然在減輕財(cái)政預(yù)算、吸引私人投資、納入私人資源、降低服務(wù)成本以及改善服務(wù)品質(zhì)等方面，展現(xiàn)了諸多優(yōu)勢(shì)，但同樣暗藏了國(guó)家逃避責(zé)任、行政擺脫公法約束以及因納用私人而導(dǎo)致的公共服務(wù)價(jià)格上漲、任務(wù)不履行或不良履行的危險(xiǎn)。從這個(gè)意義上，絕對(duì)鼓吹民營(yíng)化或是絕對(duì)反對(duì)民營(yíng)化都是完全受制于意識(shí)形態(tài)的簡(jiǎn)單思考。正如市場(chǎng)化并非對(duì)抗所有經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的靈藥，民營(yíng)化也并非國(guó)家任務(wù)履行的必須選擇。正因如此，德國(guó)只有為數(shù)不多的法律規(guī)范中包含了附條件的民營(yíng)化指令，絕大多數(shù)的法律大多都向行政主體開(kāi)放民營(yíng)化的裁量權(quán)，由行政機(jī)關(guān)在個(gè)案中進(jìn)行手段和方式選擇。但行政機(jī)關(guān)在行使上述裁量權(quán)時(shí)，并不能先驗(yàn)地趨向或是無(wú)條件地反對(duì)民營(yíng)化，相反須借助“一種以任務(wù)為導(dǎo)向的、客觀的和與具體情境緊密相連的個(gè)案分析方法”*Grupp， Rechtsprobleme der Privatfinanzierung von Verkehrsprojekten，DVBL.1994，140.，對(duì)民營(yíng)化的目標(biāo)、對(duì)象、模式、作用和結(jié)果進(jìn)行復(fù)雜的權(quán)衡。

在進(jìn)行上述權(quán)衡時(shí)，《基本法》中包含的基本權(quán)保障、社會(huì)國(guó)、法治國(guó)、民主國(guó)原則以及經(jīng)濟(jì)原則等都是德國(guó)學(xué)者公認(rèn)的須考量的要素，而這些憲法原則也因此構(gòu)成了具體民營(yíng)化決定的界限。這些原則不僅決定了具體民營(yíng)化決定在憲法上的允許性，同樣對(duì)民營(yíng)化對(duì)象、模式、限度等問(wèn)題的確定提供了導(dǎo)引。據(jù)此，如果說(shuō)，最初德國(guó)學(xué)者在探求民營(yíng)化界限時(shí)，是先驗(yàn)地認(rèn)為存在“國(guó)家絕對(duì)保留”的范圍，因此嘗試對(duì)“不得民營(yíng)化的國(guó)家任務(wù)”進(jìn)行實(shí)質(zhì)界定的話*Christog Gramm，Privatisierung und notwendige Staatsaufgaben，2001; Barbara Remmert， Private Dienstleistungen in staatlichen Verwaltungsverfahren，2003; Wolfgand Weiss，Privatisierung und Staatsaufgaben，2002.，那么現(xiàn)在則是在憲法框架下，通過(guò)訴諸基本權(quán)利、社會(huì)國(guó)、法治國(guó)、民主國(guó)以及經(jīng)濟(jì)原則等憲法原則來(lái)探求具體的民營(yíng)化決定的法律允許性，以及民營(yíng)化對(duì)象、范圍、模式、作用類(lèi)型、限度以及后果補(bǔ)救的具體界限。從這個(gè)意義上說(shuō)，對(duì)民營(yíng)化的界限的厘清，并無(wú)法借助于劃出作為民營(yíng)化禁區(qū)的“國(guó)家保留”范圍，相反應(yīng)訴諸憲法原則和憲法價(jià)值，歸納整理出權(quán)衡具體民營(yíng)化決定的法律允許性，以及具體民營(yíng)化決定的對(duì)象、范圍、模式、作用類(lèi)型、限度的導(dǎo)引性標(biāo)準(zhǔn)。

1.基本權(quán)利

從法律現(xiàn)實(shí)來(lái)看，涉及某項(xiàng)具體行政任務(wù)的民營(yíng)化決定當(dāng)然會(huì)涉及基本權(quán)利。但鑒于問(wèn)題的復(fù)雜性和差異性，很難總結(jié)出基本權(quán)限制民營(yíng)化的一般規(guī)則。Ossenbuehl曾總結(jié)，對(duì)于民營(yíng)化的整體策略而言，“1.基本權(quán)利并沒(méi)有絕對(duì)抵御行政助手，也并沒(méi)有絕對(duì)地禁止私人對(duì)國(guó)家的替代(Inanspruchnahme)；2.基本權(quán)利也沒(méi)有為私人主張行政任務(wù)的移轉(zhuǎn)請(qǐng)求權(quán)提供基礎(chǔ)；3.基本權(quán)利迄今也沒(méi)有阻止私人履行國(guó)家任務(wù)”*Ossenbuehl，Diskussionsbeitrag，VVDStRL 29(1971)，137(175ff.).。概言之，“基本權(quán)利既未禁止民營(yíng)化，也未對(duì)民營(yíng)化做出指令”*Friedrich Schoch，Privatisierung von Verwaltungsaufgaben，DVBL.1994，S.971.。

但上述結(jié)論并不意味著基本權(quán)利與民營(yíng)化問(wèn)題互不相關(guān)?；緳?quán)對(duì)民營(yíng)化的一般性限制表現(xiàn)為：盡管從基本權(quán)利規(guī)定中并無(wú)法推導(dǎo)出惟有國(guó)家才能承擔(dān)基本權(quán)利落實(shí)的義務(wù)，也無(wú)法推導(dǎo)出所有的國(guó)家職能都需國(guó)家親力親為的結(jié)論，但國(guó)家在藉由私有化減輕自身負(fù)擔(dān)的同時(shí)，卻不能完全從基本權(quán)利的約束中解脫出來(lái)。作為基本權(quán)利的“唯一義務(wù)人”*德國(guó)國(guó)家法傳統(tǒng)學(xué)理認(rèn)為，國(guó)家是基本權(quán)利的義務(wù)人，負(fù)有尊重和保障公民基本權(quán)的義務(wù)?；緳?quán)利也只能在“國(guó)家與個(gè)人”這種垂直關(guān)系上適用，對(duì)于“個(gè)人與個(gè)人”之間的水平關(guān)系，因?yàn)樗椒ㄗ灾卧瓌t的作用，并無(wú)基本權(quán)利適用的空間。盡管德國(guó)學(xué)理嗣后承認(rèn)，基本權(quán)利也能夠適用于私人關(guān)系中，但卻并非通過(guò)直接而是間接的方式，即通過(guò)基本權(quán)利對(duì)于私法規(guī)范的制訂、適用和解釋的影響，來(lái)間接地實(shí)現(xiàn)基本權(quán)利對(duì)于私法關(guān)系的“放射作用”(Ausstrahlungswirkung)，這一觀點(diǎn)就是現(xiàn)在德國(guó)法上作為通說(shuō)的“基本權(quán)利的間接第三人效力”(unmittelbare Drittenwirkung)。參閱Hartmut Maurer，Staatsrecht，C.H.Beck，2005，§9Rn.36.，國(guó)家即使在行政任務(wù)民營(yíng)化后，仍舊負(fù)擔(dān)尊重、保障和實(shí)現(xiàn)公民基本權(quán)的義務(wù)。只是此時(shí)基本權(quán)利對(duì)國(guó)家的約束，不再僅表現(xiàn)為針對(duì)國(guó)家的防御性權(quán)利或是要求其提供給付的權(quán)利，而更多地體現(xiàn)為對(duì)國(guó)家履行“保護(hù)義務(wù)”(staatliche Schutzpflichtung)的要求?！皣?guó)家保護(hù)義務(wù)”強(qiáng)調(diào)，國(guó)家不僅不能自己侵犯公民的基本權(quán)，在公民基本權(quán)受到第三方侵犯或是侵犯威脅時(shí)，國(guó)家還負(fù)有義務(wù)為其提供保護(hù)。*Hartmut Maurer，StaatsrechⅠ Verlag C，H，Beck Muenchen (2003)，S.274.據(jù)此，在民營(yíng)化領(lǐng)域，如果一家供電公司為經(jīng)濟(jì)利益的考慮而拒絕為住在偏遠(yuǎn)地區(qū)的公民供電，該地區(qū)的公民即可根據(jù)國(guó)家保護(hù)義務(wù)向國(guó)家主張其權(quán)利。但值得注意的是，聯(lián)邦憲法法院認(rèn)為，“國(guó)家只有根本未采取任何保護(hù)措施或是實(shí)施的保護(hù)措施明顯不能實(shí)現(xiàn)保護(hù)目的時(shí)”，才會(huì)被作為對(duì)“保護(hù)義務(wù)的違反”*BVerfGE77，179(214).。因此，從這個(gè)意義上說(shuō)，訴諸“國(guó)家保護(hù)義務(wù)”來(lái)保障公民的基本權(quán)利，其效果當(dāng)然要遜于要求國(guó)家自己履行義務(wù)。

2.社會(huì)國(guó)原則

社會(huì)國(guó)原則曾一度被作為反對(duì)民營(yíng)化的重要理由。這一原則強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)社會(huì)正義、公共福祉與社會(huì)安全負(fù)有廣泛的責(zé)任，應(yīng)致力于每個(gè)人合尊嚴(yán)的生存保障，并根據(jù)正義原則分配經(jīng)濟(jì)資源。*Peter Badura，Staatsrecht，C.H.Beck，Muenchen，1996，S.77.在國(guó)家的社會(huì)義務(wù)中，最核心的部分是有關(guān)公民基本生存照顧的供應(yīng)，這些供應(yīng)包括對(duì)個(gè)體合尊嚴(yán)的生存而言至關(guān)重要的商品和服務(wù)，例如水、電、垃圾處理、公共交通、通訊設(shè)施、教育設(shè)施、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)所和醫(yī)院等。很多學(xué)者因此認(rèn)為，既然國(guó)家有義務(wù)保障公共福祉，就不能通過(guò)民營(yíng)化釋放這種責(zé)任。*Heimburg， Verwaltungsaufgaben und Privaten，1982，S.14.f.但如上文對(duì)基本權(quán)意涵要素的總結(jié)一樣，國(guó)家的社會(huì)義務(wù)是否必須由國(guó)家親自實(shí)現(xiàn)，還是能夠通過(guò)私人，并無(wú)法從社會(huì)國(guó)原則中直接推導(dǎo)出來(lái)。社會(huì)國(guó)雖然要求國(guó)家承擔(dān)對(duì)公民的生存照顧，卻并不禁止這種責(zé)任的履行通過(guò)納用私人而實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)實(shí)中，國(guó)家藉由私人來(lái)完成對(duì)個(gè)體的生存照顧，除有節(jié)約公共預(yù)算的考慮，同樣是希望借助私人資源為個(gè)體提供更優(yōu)質(zhì)的照顧。因此，德國(guó)目前的主流觀點(diǎn)并不認(rèn)為社會(huì)國(guó)原則是對(duì)行政任務(wù)民營(yíng)化的反對(duì)，相反是每項(xiàng)具體的民營(yíng)化舉措的界限。

基于社會(huì)國(guó)的要求，國(guó)家雖然可以通過(guò)民營(yíng)化將生存照顧轉(zhuǎn)交私人完成，但卻不能因此徹底擺脫在保障公共福祉方面的責(zé)任。換言之，將任務(wù)轉(zhuǎn)交私人也并不意味著國(guó)家的完全退場(chǎng)。民營(yíng)化帶來(lái)的只能是國(guó)家承擔(dān)責(zé)任的具體形態(tài)的改變，而并非國(guó)家責(zé)任本身的放棄，在民營(yíng)化背景下，國(guó)家的直接履行責(zé)任(staatliche Aufgabenerfuellung)會(huì)為國(guó)家的保障責(zé)任(staatlichen Gewaehrleistung der Aufgabenerfuellung)所替代。這些保障責(zé)任表現(xiàn)為：國(guó)家應(yīng)對(duì)私人主體履行行政任務(wù)進(jìn)行持續(xù)的法律和專(zhuān)業(yè)監(jiān)督，保障其在社會(huì)能夠承受的范圍內(nèi)合秩序地、合品質(zhì)地、高水準(zhǔn)地履行；國(guó)家應(yīng)對(duì)于民營(yíng)化措施可能產(chǎn)生的后果持續(xù)地承擔(dān)后果責(zé)任(Privatisierungsfolgenverantwortung)，這些后果責(zé)任既包括對(duì)既有人員的安置，也包含在私人不良履行時(shí)的接管責(zé)任和擔(dān)保責(zé)任。*Hartmut Bauer，Privatisierung von Verwaltungsaufgaben，S.275.同樣有觀點(diǎn)認(rèn)為，從社會(huì)國(guó)原則出發(fā)，國(guó)家現(xiàn)有的生存照顧標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)被視為最低標(biāo)準(zhǔn)，這一標(biāo)準(zhǔn)不能因民營(yíng)化而被惡化，相反應(yīng)永遠(yuǎn)保持。但這一觀點(diǎn)并未在法教義中獲得貫徹。

3.法治國(guó)原則

法治國(guó)原則同樣對(duì)具體的民營(yíng)化措施構(gòu)成界限，這些界限又主要表現(xiàn)為法律保留和比例原則。

法治國(guó)下的法律保留，要求行政任務(wù)委托給私人行使，賦予私人法律權(quán)限時(shí)必須具備法律授權(quán)依據(jù)，即必須要由議會(huì)通過(guò)立法決定。但較為困難的是如何確定行政機(jī)關(guān)的法律保留的強(qiáng)度。對(duì)于機(jī)構(gòu)民營(yíng)化而言，私法機(jī)構(gòu)的建立以及行政任務(wù)的委托均應(yīng)按照法律保留原則中的重要性理論(Wesentlichtheorie)*根據(jù)該理論，立法者“對(duì)于基本的法律領(lǐng)域，特別是基本權(quán)行使領(lǐng)域內(nèi)的所有重要決定，……都應(yīng)自己做出規(guī)定”(BverfGE33，303(346))。之后，重要性理論被解讀為，“對(duì)基本權(quán)的侵害只能由法律或基于法律而做出；對(duì)于侵害基本權(quán)的前提、范圍和結(jié)果的重要決定只能由立法者自己做出，而不得授權(quán)給行政機(jī)關(guān)；對(duì)決定是否重要的判斷，應(yīng)以它對(duì)基本權(quán)的影響強(qiáng)度為準(zhǔn)，對(duì)基本權(quán)的影響強(qiáng)度越大，法律就應(yīng)越明確和具體”。參閱Bodo Pieroth & Bernhard Schlink，GrundrechteⅡ，C.F.Mueller Verlag，2004，S.62.處理；對(duì)于實(shí)質(zhì)民營(yíng)化而言，既然行政任務(wù)由法律所賦予，將其徹底轉(zhuǎn)移至私人領(lǐng)域當(dāng)然要受法律保留的約束；對(duì)于功能民營(yíng)化，法律保留的強(qiáng)度就須進(jìn)行區(qū)分，如果私人在任務(wù)執(zhí)行中僅僅充當(dāng)技術(shù)方面的助手，應(yīng)當(dāng)無(wú)需具備法律授權(quán)形式；但私人如作為行政助手，接受整體性委托履行持續(xù)性行政任務(wù)時(shí)，基于重要性理論，就需要法律更明確的授權(quán)依據(jù)。*Friedrich Schoch，Privatisierung von Verwaltungsaufgaben，DVBL.1994，S.970.

比例原則要求私有化措施必須是適合的、必需的，不能超出必要的限度。據(jù)此，如果公共企業(yè)以及官方機(jī)構(gòu)執(zhí)行特定的職能不合適，就會(huì)對(duì)該職能進(jìn)行民營(yíng)化處理；如果相對(duì)國(guó)家親自履行，私人履行行政任務(wù)對(duì)公民基本權(quán)的侵害更少，或是對(duì)公民的自由限制更少時(shí)，民營(yíng)化也會(huì)得以進(jìn)行。*Franz-Joseph Peine， Grenzen der Privatisierung-verwaltungsrechtliche Aspekte，DOEV 1997，S.356.但當(dāng)一項(xiàng)行政任務(wù)由國(guó)家和私人來(lái)實(shí)施均具備適當(dāng)性時(shí)，就必須對(duì)民營(yíng)化的必需性進(jìn)行考察。*Franz-Joseph Peine， Grenzen der Privatisierung-verwaltungsrechtliche Aspekte，DOEV 1997，S.358.很多學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)私人能夠提供同樣的服務(wù)時(shí)，國(guó)家就存在私有化義務(wù)，在此種情形下，私人經(jīng)濟(jì)的服務(wù)向?qū)τ诠矙C(jī)構(gòu)的服務(wù)而言具有優(yōu)先性。*Kroelle，Rechtliche Grenzen der Privatisierungspolitik，1995，S.129.但上述觀點(diǎn)并不具有普遍的說(shuō)服力，在憲法中也無(wú)法找到相應(yīng)的依據(jù)。實(shí)踐反而證明，當(dāng)國(guó)家和私人一樣能夠很好地執(zhí)行行政職能時(shí)，國(guó)家往往能夠在服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量方面更好地照顧使用者的權(quán)益，服務(wù)價(jià)格也更能為社會(huì)所承受，在供應(yīng)的普遍性保障方面也更具優(yōu)勢(shì)。因此，籠統(tǒng)地認(rèn)為私人優(yōu)于國(guó)家并不具有值得確信的基礎(chǔ)。

4.比例原則

比例原則事實(shí)上強(qiáng)調(diào)的是在具體的民營(yíng)化決定中，細(xì)致權(quán)衡民營(yíng)化的適合性與必需性。在權(quán)衡民營(yíng)化的必要和適度時(shí)，同樣可訴諸憲法中的“經(jīng)濟(jì)原則”(Wirtschaftlichkeit)*德國(guó)《基本法》第114條。該條將檢驗(yàn)國(guó)家預(yù)算和經(jīng)濟(jì)支出的“經(jīng)濟(jì)性”作為國(guó)家作用的重要原則，根據(jù)這一原則，國(guó)家在履行任務(wù)職能時(shí)負(fù)有義務(wù)保障任務(wù)履行時(shí)的經(jīng)濟(jì)收支平衡，并盡可能使用節(jié)約的手段履行國(guó)家任務(wù)。進(jìn)行檢視。從這個(gè)意義上說(shuō)，經(jīng)濟(jì)原則與比例原則在權(quán)衡民營(yíng)化允許性的適用中會(huì)有相當(dāng)程度的重合。與社會(huì)國(guó)原則不同，經(jīng)濟(jì)原則和預(yù)算憲法在最初常常被學(xué)者描述為民營(yíng)化的憲法命令(Verfassungsgebot)*Helmut Lecheler，Grenzen fuer den Abbau von Staatsleistungen，1989，S.64.f.。民營(yíng)化在最初興起時(shí)所表現(xiàn)出的節(jié)約公共開(kāi)支的優(yōu)勢(shì)，也的確使人們普遍確信，相比由國(guó)家親自履行，行政任務(wù)民營(yíng)化更經(jīng)濟(jì)更有效。但伴隨民營(yíng)化的拓展和深化，上述確信開(kāi)始動(dòng)搖。人們慢慢發(fā)現(xiàn)，“由私人履行行政任務(wù)也并非必然比公部門(mén)更好、更有效率、更經(jīng)濟(jì)”*Peter Collin，Privatisierung und Etatisierung als komplementaere Gestaltungsprozesse，JZ 2011，S.274.，很多時(shí)候，民營(yíng)化反而會(huì)造成國(guó)家的更多花費(fèi)。對(duì)市場(chǎng)信賴(lài)的衰退也使人們不再將經(jīng)濟(jì)原則簡(jiǎn)單地理解為“民營(yíng)化的憲法命令”，而是將其作為民營(yíng)化的界限。根據(jù)經(jīng)濟(jì)原則，如果民營(yíng)化舉措因私人的逐利行為，反而造成了更高的經(jīng)濟(jì)成本，就應(yīng)被認(rèn)為是違憲的。但對(duì)于經(jīng)濟(jì)原則中的“收支權(quán)衡”(Nutzen-Kosten-Vergleichen)，不僅應(yīng)核算企業(yè)的，還應(yīng)核算整體國(guó)民經(jīng)濟(jì)以及一般社會(huì)目的。例如某些私人經(jīng)濟(jì)所期待的效率、時(shí)間節(jié)約是否同樣帶來(lái)了整體經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，企業(yè)整體狀況的提升以及更好的稅收策略。因此，某些對(duì)于企業(yè)而言的優(yōu)越性，相對(duì)國(guó)家可能就會(huì)成為負(fù)擔(dān)。*Lothar Schemmel/Rolf Borell，Verfassungsgrenzen fuer Steuerungstaat und Staatshaushalt，1992，S.117.

5.民主原則

人們嘗試通過(guò)民營(yíng)化來(lái)實(shí)現(xiàn)多樣化目標(biāo)，這些目標(biāo)既包含納入和使用私人專(zhuān)家、激發(fā)私人創(chuàng)新性和私人的行政潛能；也包含行政計(jì)劃的加速，在人員招攬方面的更大靈活性，更高的信貸能力，在預(yù)算處理方面的更大靈活性，預(yù)算支出的縮減，行政效率的提升，與其他行政主體更靈活的合作、公益執(zhí)行虧空的避免等。上述目標(biāo)既有政治的，也包含經(jīng)濟(jì)的和社會(huì)的。但上述目標(biāo)能否藉由民營(yíng)化獲得全面實(shí)現(xiàn)，至今仍舊處于觀望階段，仍舊需要進(jìn)行持續(xù)的檢驗(yàn)。相反，民營(yíng)化在實(shí)踐中亦暴露出人們未曾預(yù)見(jiàn)的負(fù)面結(jié)果，這些負(fù)面結(jié)果包括私人對(duì)公共任務(wù)的不履行和不當(dāng)履行(Nicht- oder Schlechterfuellung)，包括國(guó)家對(duì)公共任務(wù)履行的影響力的縮減，對(duì)公共過(guò)失的掩飾，國(guó)家因進(jìn)行民營(yíng)化控制和監(jiān)督所引發(fā)的不必要開(kāi)支。對(duì)于公共給付的接受者而言，民營(yíng)化還會(huì)造成市場(chǎng)的壟斷和價(jià)格的上漲。*Friedrich Schoch，Rechtsfragen der Privatisierung von Abwasserbeseitigung und Abfallentsorgung，DVBL.1994，S.1.ff.所有這些都證明，在任何一項(xiàng)具體的民營(yíng)化決定中都包含了紛繁復(fù)雜的目標(biāo)沖突，都包含了對(duì)這些目標(biāo)沖突，以及對(duì)公益和差異化的私益予以權(quán)衡確定的必要。

根據(jù)《基本法》的民主原則，這些目標(biāo)沖突和利益差異必須經(jīng)由民主程序，經(jīng)由充分討論、相互妥協(xié)而獲得確定。從這個(gè)意義上說(shuō)，民主原則同樣構(gòu)成了民營(yíng)化的界限。唯有通過(guò)民主程序和廣泛的公眾參與，具體民營(yíng)化決定中所包含的目標(biāo)沖突才能被充分挖掘，民營(yíng)化的可能優(yōu)勢(shì)和可能問(wèn)題才能被充分論證，具體民營(yíng)化決定的構(gòu)成要素，例如民營(yíng)化的對(duì)象、模式、作用、范圍和限度等問(wèn)題才能被理性地予以確定。

(三)民營(yíng)化的具體規(guī)范調(diào)控(die normative Steuerung)

現(xiàn)實(shí)中的民營(yíng)化都表現(xiàn)為一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，這一過(guò)程至少由決定作出、決定落實(shí)(Entscheidungsumsetzung)、任務(wù)轉(zhuǎn)移(Aufgabenuebertragung)以及后續(xù)責(zé)任(Verantwortlichkeiten)等四個(gè)階段構(gòu)成。*Hartmut Bauer，Privatisierung von Verwaltungsaufgaben，S.254.在每個(gè)階段，德國(guó)法也都發(fā)展出相應(yīng)的規(guī)范調(diào)控方式。

1.決定作出階段的法律調(diào)控

決定作出涉及的核心是是否民營(yíng)化的問(wèn)題，因此可以說(shuō)是民營(yíng)化的前階段。在這一階段，行政必須審查某項(xiàng)具體的國(guó)家任務(wù)是否能夠通過(guò)去國(guó)家化或民營(yíng)化的方式履行。在進(jìn)行上述審查時(shí)，德國(guó)學(xué)理總結(jié)出的民營(yíng)化決定適法性(Zulaessigkeit)的一般規(guī)則和民營(yíng)化的一般界限(Beschrankung)，都是重要的參酌要素。而“行政由此承擔(dān)的審查義務(wù)和說(shuō)理負(fù)擔(dān)，也足以在決策的階段產(chǎn)生某種程度的民營(yíng)化壓力”*Hartmut Bauer，Privatisierungsimpulse und Privatisierungspraxis in der Abwasserentsorgung- Eine Zwischenbilanz，VerwArch 90(1999)，S.561.，使決定最終朝向民營(yíng)化進(jìn)行。相反，如果決定作出階段并無(wú)法通過(guò)“適法性”和“界限”檢驗(yàn)，民營(yíng)化過(guò)程也就會(huì)就此終止。

2.決定落實(shí)階段的法律調(diào)控

決定落實(shí)階段的任務(wù)在于確定民營(yíng)化決定本身。在德國(guó)，許多專(zhuān)門(mén)法律即使未課予行政具體的民營(yíng)化義務(wù)，卻都以較不嚴(yán)格的方式，“宣示出行政與私人在法律上合作的可能”。很多學(xué)者將這些規(guī)范稱(chēng)之為“民營(yíng)化的誘導(dǎo)規(guī)定”，指引行政部門(mén)考慮和私人成立公私伙伴關(guān)系的可能，并將決定導(dǎo)向民營(yíng)化方向。*同前注[10]，第98頁(yè)。但民營(yíng)化決定并非只是在民營(yíng)化或是國(guó)家化之間進(jìn)行選擇后即告完成，它還涉及到對(duì)民營(yíng)化目標(biāo)、對(duì)象、模式、范圍、限度、作用效果等諸多因素的確定。這些工作即涉及決定的具體落實(shí)(Entscheidungsumsetzung)。為具體確定民營(yíng)化決定的具體內(nèi)容，德國(guó)法學(xué)理同樣提煉出如下考量標(biāo)準(zhǔn)：行政在民營(yíng)化過(guò)程中的引導(dǎo)和控制可能(Steuerungs- und Kontrollmoeglichkeiten)；私人進(jìn)行垃圾處理和醫(yī)療處理等行政任務(wù)的安全性(Sicherheit)；私人履行行政任務(wù)的可靠性(Zuverlaessigkeit)；私人履行行政職能的環(huán)境承受力(Umweltvertraeglichkeit der Aufgabenerledigung)，即私人履行是否會(huì)造成過(guò)度的環(huán)境負(fù)擔(dān)；私人服務(wù)報(bào)酬的社會(huì)承受力(Sozialvertraeglichkeit)；對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的促進(jìn)和對(duì)壟斷的阻卻；國(guó)家是否配置了相應(yīng)的民事賠償和刑法責(zé)任等。*Friedrich Schoch，Privatisierung von Verwaltungsaufgaben，DVBL.1994，S.968.上述標(biāo)準(zhǔn)既非絕對(duì)贊成也非概觀否定行政任務(wù)的民營(yíng)化，而是將具體民營(yíng)化決定中可能出現(xiàn)的目標(biāo)沖突予以明示，供人們?cè)谧鞒雒駹I(yíng)化決定時(shí)充分考慮，以具體確定民營(yíng)化決定的范圍界限。

3.任務(wù)轉(zhuǎn)移階段的法律調(diào)控

如果民營(yíng)化決定已經(jīng)做出，自然會(huì)進(jìn)入任務(wù)轉(zhuǎn)移(Aufgabenuebertragung)的階段。對(duì)于任務(wù)轉(zhuǎn)移而言，德國(guó)學(xué)者認(rèn)為，“法律形成形式的整個(gè)譜系(die gesamte Skalarechtlicher Gestaltungsform)”都是可使用的方式。*Gallwas，VVDStRL.29(1971)，S.211.在德國(guó)，民營(yíng)化決定部分程度上是通過(guò)規(guī)范(Normen)予以落實(shí)，這些規(guī)范既包括議會(huì)通過(guò)的法律，也包含行政機(jī)關(guān)制定的法規(guī)命令(Rechtsverordnung)和規(guī)章(Satzung)。此外，民營(yíng)化也能夠通過(guò)單項(xiàng)的行政決定(exekutivische Einzelakt)而進(jìn)行。這些行政決定既包含行政行為，也包含私法或是公法性質(zhì)的行政合同。

在上述任務(wù)轉(zhuǎn)移的方式中，行政合同成為眾多民營(yíng)化個(gè)案中最常被使用的法律形式。而作為國(guó)家和社會(huì)合作基礎(chǔ)的合同——公私合作合同(Public-Private-Partnership Vertraegen)也逐漸形成了特有的屬性特征，并成為行政合同中的獨(dú)特類(lèi)型。*Walter Krebs，Vertraege und Absprachen zwischen der Verwaltung und Privaten，VVDStRL 52(1993)，S.248.ff.此類(lèi)合同的目的，是使民營(yíng)化任務(wù)的履行通過(guò)合規(guī)范的方式進(jìn)行，私人主體在法律秩序下必須持續(xù)地、以社會(huì)能夠承受的方式，合品質(zhì)地、高標(biāo)準(zhǔn)地提供給付。為保障上述任務(wù)的完成，德國(guó)新興的行政合同法學(xué)理確認(rèn)，公私合作合同至少應(yīng)包含以下三方面的內(nèi)容：首先，合同條款必須確保給付的品質(zhì)和責(zé)任，換言之，合同條款必須包含品質(zhì)、給付和責(zé)任三方面內(nèi)容。這些內(nèi)容在合同中為私人納入了法律義務(wù)，也引入了行政主體對(duì)私人的控制和懲罰可能(Kontroll- und Sanktionsmoeglichkeiten)；其次，既然給付必須以合品質(zhì)地、高水準(zhǔn)的方式提供，因此，在私人不良履行時(shí)，行政機(jī)關(guān)就保有收回行政任務(wù)的權(quán)限。而這一目的又主要通過(guò)合同中包含的合同期限、解除和變更條款來(lái)完成；最后，對(duì)于可能導(dǎo)致壟斷的任務(wù)轉(zhuǎn)移，行政主體可在合同中對(duì)私人給付提供者規(guī)定價(jià)格約束措施以及強(qiáng)制締約義務(wù)，保證其以社會(huì)能夠承受的方式，普遍地提供社會(huì)給付。*Wilhelm Henke，Praktische Fragen des oeffentlichen Vertragrechts-Kooperationsvertraege，DOEV 1985，S.41ff.

4.后民營(yíng)化階段中的后續(xù)責(zé)任

從“作為過(guò)程的民營(yíng)化”(Privatisierung als Prozess)角度而言，民營(yíng)化進(jìn)程并不會(huì)因?yàn)槿蝿?wù)的轉(zhuǎn)移而徹底終止。任務(wù)移轉(zhuǎn)之后的問(wèn)題，在英美法的文獻(xiàn)中通常被放在“后民營(yíng)化”(after privatization)*Akkermans， Privatizations and Public Law，S.15.f.這一關(guān)鍵詞之下討論，在德國(guó)法中則是訴諸“行政責(zé)任”(Verwaltungsantwortung)的概念框架下。德國(guó)學(xué)者嘗試對(duì)“行政責(zé)任”進(jìn)行體系化建構(gòu)，通過(guò)將其塑造為層級(jí)化的責(zé)任整體(abgestufte Verantwortlichkeit)*Eberhard Schmidt-Assmann，Verwaltung in Privatrechtsform，1994，S.200.，來(lái)覆蓋國(guó)家在行政任務(wù)完成的整體過(guò)程中的不同義務(wù)，并囊括國(guó)家在行政任務(wù)多樣化履行背景下的復(fù)雜責(zé)任樣態(tài)。

依據(jù)其內(nèi)容構(gòu)造，層級(jí)化的行政責(zé)任可區(qū)分為如下類(lèi)型：履行責(zé)任(Erfuellungsverantwortung)；監(jiān)督責(zé)任(Kontrollverantwortung)；民營(yíng)化后果責(zé)任和后續(xù)觀察責(zé)任(Privatisierungsfolgenverantwortung und Beobachtungsverantwortung)。*Hartmut Bauer，Privatisierung von Verwaltungsaufgaben，S.258.在履行責(zé)任下，行政主體對(duì)于任務(wù)履行承擔(dān)全面的責(zé)任，行政不能放棄這一任務(wù)，但這一義務(wù)的履行仍舊可以通過(guò)納用私人獲得保障；控制責(zé)任旨在在任務(wù)民營(yíng)化中引入行政與私人之間的監(jiān)督關(guān)系，既然私法主體因履行行政任務(wù)而被賦予了行政高權(quán)，原則上就須對(duì)私法主體進(jìn)行持續(xù)的法律和專(zhuān)業(yè)監(jiān)督，以保障其合秩序地進(jìn)行任務(wù)履行；民營(yíng)化結(jié)果責(zé)任包含所有行政在民營(yíng)化措施實(shí)施后，對(duì)所有措施可能產(chǎn)生的后果持續(xù)承擔(dān)的責(zé)任。例如對(duì)于既有人員的安置責(zé)任，以及在純粹的機(jī)構(gòu)民營(yíng)化模式下，國(guó)家在股份公司破產(chǎn)的情形下，對(duì)于其特定措施所導(dǎo)致的損害所承擔(dān)的擔(dān)保責(zé)任等。后續(xù)觀察責(zé)任是行政主體在一般意義上承擔(dān)的，保障公共任務(wù)在自身控制范圍內(nèi)合秩序進(jìn)行的義務(wù)。這項(xiàng)義務(wù)尤其包含觀察國(guó)家規(guī)范的框架設(shè)定(Rahmensetzung)對(duì)于私人行為是否是充分的，是否需要修正，以及是否必須引入某種特定的修正措施等。從這個(gè)意義上說(shuō)，盡管民營(yíng)化會(huì)產(chǎn)生國(guó)家減負(fù)作用，但在行政任務(wù)轉(zhuǎn)移至私人領(lǐng)域后，國(guó)家對(duì)于公益的實(shí)現(xiàn)卻仍舊負(fù)有責(zé)任，只是這種責(zé)任由此前的國(guó)家直接履行責(zé)任轉(zhuǎn)化為國(guó)家保障責(zé)任(Gewaerhleistungspflicht)*Markus Heintzen，Beteiligung Privater an der Wahrnehmung oeffentlicher Aufgaben und Staatliche Verantwortung，VVDStRL 62(2003)，S.220.ff.。

綜上，盡管仍顯粗略，但德國(guó)法對(duì)于行政任務(wù)民營(yíng)化的體系歸整已經(jīng)漸次形成。在法學(xué)對(duì)民營(yíng)化現(xiàn)實(shí)進(jìn)行體系歸整的過(guò)程中，大量的新興名詞同樣不斷涌現(xiàn)，例如，“行政公司法”、“行政合作法”、“擔(dān)保行政法”、“管制行政法”等，上述名詞還有與之相結(jié)合的國(guó)家圖像，例如“合作國(guó)家”、“管制國(guó)家”、“擔(dān)保國(guó)家”、“服務(wù)國(guó)家”等。*Hartmut Bauer，Zur notwendigen Entwicklung eines Verwaltungskooperationsrechts—Statement，in: Schuppert(Hrsg.)，Jenseits von Privatisierung und “Schlankem” Staat，1999，S.251.;Friedrich Schoch，Gewaehrleistungsverwaltung: Staerkung der Privatrechtsgesellschaft?，NVwZ 2008，S.241.盡管這些關(guān)鍵詞至今并未形塑出全新的行政法的縝密體系構(gòu)造，甚至有學(xué)者批評(píng)許多新興名詞不過(guò)就是“新瓶裝舊酒”*Wolfgang Kahl， Ueber einige Pfade und Tendenzen in Verwaltungsrecht und Verwaltungswissenschaft- Ein Zwischenbericht，Die Verwaltung 42(2009)，S.463.，但這些新名詞卻昭示出行政法在民營(yíng)化現(xiàn)實(shí)下的革新訴求和調(diào)試動(dòng)力。*Hartnut Bauer， Zur notwendigen Entwicklung eines Verwaltungskooperationsrechts，in: Schuppert(Hrsg.)，Jenseits von Privatisierung und “Schlankem” Staat，1999，S.258.德國(guó)學(xué)者嘗試通過(guò)突破傳統(tǒng)行政法學(xué)偏狹的思維方式，通過(guò)體系重塑來(lái)更好地因應(yīng)民營(yíng)化的調(diào)控需求，而上述努力同樣使傳統(tǒng)行政法學(xué)體系獲得很大拓展。

四、行政任務(wù)民營(yíng)化的趨勢(shì)前瞻以及德國(guó)經(jīng)驗(yàn)

如前文所述，行政任務(wù)民營(yíng)化在德國(guó)歷經(jīng)從發(fā)端到急速躍升再到攀上頂峰的發(fā)展過(guò)程，但在邁入民營(yíng)化時(shí)代后，民營(yíng)化在德國(guó)卻開(kāi)始出現(xiàn)趨勢(shì)變遷和發(fā)展放緩的跡象。這些跡象使民營(yíng)化的前景不再像支持者之前鼓吹得那樣確定無(wú)疑，清晰可辨，其未來(lái)走向還須更細(xì)致穩(wěn)妥的觀察判斷。

(一)行政任務(wù)民營(yíng)化的趨勢(shì)前瞻

在德國(guó)近二十多年的發(fā)展歷程中，民營(yíng)化實(shí)踐的確帶來(lái)了減輕國(guó)家負(fù)累，納入私人投資和資源、降低公共服務(wù)成本以及去管制化和去行政化的優(yōu)勢(shì)，但也逐漸暴露行政任務(wù)不履行或是不當(dāng)履行，國(guó)家對(duì)任務(wù)履行的影響力縮減、對(duì)公共過(guò)失無(wú)法追責(zé)、國(guó)家為控制和監(jiān)督私人主體履行行政任務(wù)引發(fā)不必要開(kāi)支、因民營(yíng)化導(dǎo)致公共服務(wù)壟斷和價(jià)格上漲等諸多缺陷。這些缺陷都導(dǎo)致對(duì)民營(yíng)化批評(píng)聲浪的高漲，在很多民營(yíng)化領(lǐng)域，德國(guó)甚至出現(xiàn)再?lài)?guó)家化和再地方化的趨勢(shì)。

從民營(yíng)化到再?lài)?guó)家化和再地方化，的確證明民營(yíng)化并非對(duì)抗所有政府治理問(wèn)題的萬(wàn)靈藥，但這一轉(zhuǎn)變是否就預(yù)言了民營(yíng)化的衰退，是否預(yù)示了再?lài)?guó)家化和再地方化會(huì)取代民營(yíng)化而成為未來(lái)發(fā)展的另一趨勢(shì)，卻值得審慎思考。事實(shí)上，無(wú)論是以國(guó)家中心主義為思考的“國(guó)家優(yōu)于私人”的論調(diào)，還是在極端市場(chǎng)化主導(dǎo)下的“私人優(yōu)于國(guó)家”的判定，都存在內(nèi)在局限，都是對(duì)復(fù)雜現(xiàn)實(shí)予以簡(jiǎn)單處理的表現(xiàn)。無(wú)論是民營(yíng)化現(xiàn)象、民營(yíng)化的任務(wù)領(lǐng)域以及民營(yíng)化的優(yōu)劣，都不應(yīng)進(jìn)行一般性的、統(tǒng)一性的、概略性的評(píng)斷。從這個(gè)意義上說(shuō)，民營(yíng)化和國(guó)家化也并非彼此對(duì)立的觀念，而是相互補(bǔ)充，彼此協(xié)調(diào)的任務(wù)履行方式，對(duì)兩者的選擇應(yīng)放在具體個(gè)案中仔細(xì)權(quán)衡。唯有不受特定觀念的桎梏，將所有可供運(yùn)用的組織及行為形式都納入考量范疇，才能在個(gè)案中做出民營(yíng)化還是國(guó)家化的最客觀妥適的判斷。

(二)德國(guó)經(jīng)驗(yàn)及其啟示

對(duì)德國(guó)法的討論是希望對(duì)我國(guó)的制度實(shí)踐和學(xué)理研究帶來(lái)啟迪。在已為學(xué)界所熟悉的美國(guó)實(shí)踐之外，德國(guó)經(jīng)驗(yàn)為我們了解民營(yíng)化和取鏡域外提供了更多元的參考。而且民營(yíng)化在德國(guó)的復(fù)雜發(fā)展歷程，讓我們?cè)趯?duì)其優(yōu)勢(shì)和動(dòng)力予以充分體認(rèn)時(shí)，同樣對(duì)其可能的弊端保持警醒。此外，精于法教義總結(jié)的德國(guó)法為因應(yīng)民營(yíng)化現(xiàn)實(shí)而進(jìn)行了大量的理論分析和規(guī)范調(diào)控，這些理論和規(guī)范又漸次被歸整為體系化的整體。這些都為我們帶來(lái)啟發(fā)。本文也嘗試歸納德國(guó)經(jīng)驗(yàn)及其啟示如下：

行政任務(wù)民營(yíng)化代表了一種原本由公共機(jī)構(gòu)履行的事務(wù)，開(kāi)始向私人領(lǐng)域轉(zhuǎn)移的重新分配過(guò)程。但在“國(guó)家任務(wù)國(guó)家履行”至“國(guó)家任務(wù)徹底轉(zhuǎn)移給私人”的秩序兩極間，會(huì)存在諸多層級(jí)差異，它們共同構(gòu)成了豐富多變、斑駁復(fù)雜的民營(yíng)化光譜。正因其復(fù)雜性、多樣性和可變性，“民營(yíng)化”概念迄今都不具有法教義學(xué)上的確定內(nèi)涵，任何嘗試對(duì)民營(yíng)化進(jìn)行概念澄清的努力，也相應(yīng)存在對(duì)復(fù)雜現(xiàn)實(shí)予以過(guò)度簡(jiǎn)化的危險(xiǎn)。

行政任務(wù)民營(yíng)化可粗略劃分為組織民營(yíng)化、財(cái)產(chǎn)民營(yíng)化、實(shí)質(zhì)民營(yíng)化和功能民營(yíng)化四種典型類(lèi)型。但在實(shí)務(wù)中，民營(yíng)化多半以混合形式出現(xiàn)。上述類(lèi)型不僅會(huì)在實(shí)踐中交疊合體，民營(yíng)化程度也會(huì)呈現(xiàn)錯(cuò)綜復(fù)雜的差異變化。因此，部分民營(yíng)化相比作為理想類(lèi)型的完整民營(yíng)化具有更重要的探討價(jià)值。它不僅在“全有或全無(wú)”的解決方案之外，為民營(yíng)化的實(shí)施提供了另一種模式，同樣也是在從國(guó)家承擔(dān)全部的履行責(zé)任到國(guó)家放棄所有責(zé)任之間，建構(gòu)出一種有益的過(guò)渡機(jī)制。

對(duì)民營(yíng)化界限的探求，并不能訴諸對(duì)“國(guó)家絕對(duì)保留”范圍的劃定，民營(yíng)化領(lǐng)域的一再拓展，已經(jīng)無(wú)法從原則上劃出某一任務(wù)領(lǐng)域作為民營(yíng)化的禁區(qū)。但這并不意味著民營(yíng)化自此就再無(wú)界限。從基本權(quán)利、社會(huì)國(guó)、法治國(guó)、民主國(guó)以及經(jīng)濟(jì)原則，都能夠推導(dǎo)出行政任務(wù)民營(yíng)化的具體界限。上述原則不僅是判定行政任務(wù)是否能夠去國(guó)家化而轉(zhuǎn)由私人承擔(dān)的重要依據(jù)，同樣為具體確定民營(yíng)化目標(biāo)、對(duì)象、模式、范圍、限度、結(jié)果等要素提供指引。

將行政任務(wù)轉(zhuǎn)移給私人，并不會(huì)通過(guò)民營(yíng)化決定這一一次性的行為就可完成，民營(yíng)化在更多時(shí)候都表現(xiàn)為階段性的過(guò)程。為更客觀地觀察這一問(wèn)題的多樣性和復(fù)雜性，就須將民營(yíng)化作為過(guò)程進(jìn)行認(rèn)識(shí)。作為過(guò)程的民營(yíng)化，可劃分為決定作出、決定落實(shí)、任務(wù)移轉(zhuǎn)和后民營(yíng)化階段下的國(guó)家責(zé)任四個(gè)階段。而德國(guó)法迄今發(fā)展出的規(guī)范調(diào)控也基本圍繞上述階段分步驟進(jìn)行。

在民營(yíng)化決定的作出階段，行政除應(yīng)訴諸憲法原則探求民營(yíng)化的適法性，還應(yīng)對(duì)參酌以下要素對(duì)民營(yíng)化的對(duì)象、范圍、模式、限度等問(wèn)題進(jìn)行具體確定。這些要素包括：私人處理行政任務(wù)的安全性；私人履行行政任務(wù)的可靠性；私人履行行政職能是否會(huì)造成過(guò)度的環(huán)境負(fù)擔(dān)；私人服務(wù)報(bào)酬的社會(huì)承受力；民營(yíng)化是否有助于促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、阻卻壟斷；國(guó)家是否為民營(yíng)化配置了相應(yīng)的民事賠償和刑法責(zé)任。上述標(biāo)準(zhǔn)既非絕對(duì)贊成也非概觀否定行政任務(wù)的民營(yíng)化，而是將具體民營(yíng)化決定中可能出現(xiàn)的目標(biāo)沖突予以明示，供人們?cè)谧鞒雒駹I(yíng)化決定時(shí)充分考慮。

盡管對(duì)于行政任務(wù)的轉(zhuǎn)移而言，法律形成形式的整個(gè)譜系都是可使用的方式，但在德國(guó)法的實(shí)踐中，公私合作合同卻成為民營(yíng)化最常使用的法律形式。此類(lèi)合同的目的，是使民營(yíng)化任務(wù)的履行通過(guò)合規(guī)范的方式進(jìn)行，私人主體在法律秩序下必須持續(xù)地、以社會(huì)能夠承受的方式，合品質(zhì)地、高標(biāo)準(zhǔn)地提供給付。為達(dá)到上述目的，合同條款中必須確保給付的品質(zhì)和私人責(zé)任；必須使行政機(jī)關(guān)保有在私人不良履行時(shí)收回行政任務(wù)的權(quán)限；必須包含針對(duì)私人的價(jià)格約束措施和強(qiáng)制締約義務(wù)。

盡管民營(yíng)化會(huì)產(chǎn)生國(guó)家減負(fù)作用，但在行政任務(wù)轉(zhuǎn)移至私人領(lǐng)域后，國(guó)家對(duì)于公益的實(shí)現(xiàn)卻仍舊負(fù)有責(zé)任，只是這種責(zé)任由此前的國(guó)家直接履行責(zé)任轉(zhuǎn)化為國(guó)家保障責(zé)任。國(guó)家保障責(zé)任包括對(duì)私法主體進(jìn)行持續(xù)的法律和專(zhuān)業(yè)監(jiān)督，以保證其合秩序地進(jìn)行任務(wù)履行的責(zé)任，也包含在民營(yíng)化措施實(shí)施后，對(duì)可能產(chǎn)生的后果持續(xù)承擔(dān)的責(zé)任；還包含持續(xù)觀察國(guó)家規(guī)范的對(duì)于私人行為是否充分，是否需要修正，以及是否必須引入某種特定的修正措施等的觀察責(zé)任，以及在私人不履行或不良履行行政任務(wù)時(shí)，將任務(wù)收回由自己完成的責(zé)任。

民營(yíng)化實(shí)踐的確帶來(lái)了減輕國(guó)家負(fù)累，納入私人投資和資源、降低公共服務(wù)成本等諸多優(yōu)勢(shì)，但也逐漸暴露行政任務(wù)不履行或是不當(dāng)履行，國(guó)家對(duì)任務(wù)履行的影響力縮減、對(duì)公共過(guò)失無(wú)法追責(zé)、國(guó)家為控制和監(jiān)督私人主體履行行政任務(wù)引發(fā)不必要開(kāi)支、因民營(yíng)化導(dǎo)致公共服務(wù)壟斷和價(jià)格上漲等諸多缺陷。德國(guó)法因此為民營(yíng)化配備以再?lài)?guó)家化和再地方化的可能。但再?lài)?guó)家化和再地方化的出現(xiàn)并非預(yù)言民營(yíng)化的失敗，民營(yíng)化和國(guó)家化也不能被塑造為對(duì)立的兩極。我們同樣不能概略籠統(tǒng)地做出“私人優(yōu)于國(guó)家”或是“國(guó)家優(yōu)于私人”的一般性判斷。唯有擺脫意識(shí)形態(tài)的影響和特定觀念的桎梏，將所有可供運(yùn)用的組織及行為形式都納入考量范疇，才能在個(gè)案中做出民營(yíng)化還是國(guó)家化的最客觀妥適的判斷。

綜上，德國(guó)的行政任務(wù)民營(yíng)化經(jīng)驗(yàn)為我們進(jìn)行政府治理和政府再造提供了有益借鑒，相應(yīng)的，德國(guó)學(xué)理為因應(yīng)民營(yíng)化現(xiàn)實(shí)所累積出的理論成果，同樣會(huì)為我國(guó)的學(xué)理研究提供啟發(fā)，其價(jià)值和效用并不會(huì)因?yàn)橹哺诘聡?guó)的制度現(xiàn)實(shí)而受限。鑒于目前我國(guó)在這一領(lǐng)域研究的分散化，上述理論成果同樣會(huì)啟發(fā)我們對(duì)既有研究進(jìn)行學(xué)理整合和體系歸整，由此逐漸型塑出體系化的“民營(yíng)化學(xué)理”。

(責(zé)任編輯：祁菲)

趙宏，中國(guó)政法大學(xué)比較法學(xué)研究院教授、法學(xué)博士。

*本文是作者主持的國(guó)家社科基金項(xiàng)目“合作行政與行政民營(yíng)化問(wèn)題研究”(14BFX035)的階段性成果。

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1004-9428(2016)05-0103-21