梁嶸

（廣西政法管理干部學(xué)院 廣西 南寧 530023）

試論加強(qiáng)我國(guó)事業(yè)單位的公益屬性*
——以社會(huì)管理體制創(chuàng)新研究為視角

梁嶸

（廣西政法管理干部學(xué)院 廣西 南寧 530023）

我國(guó)的事業(yè)單位是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中向公眾提供公益服務(wù)的重要主體，當(dāng)前進(jìn)行的事業(yè)單位改革是我國(guó)行政管理體制改革的重要內(nèi)容，推進(jìn)事業(yè)單位改革關(guān)鍵還是要從創(chuàng)新政府的社會(huì)管理體制入手，不斷加強(qiáng)我國(guó)事業(yè)單位的公益屬性。本文以社會(huì)管理體制創(chuàng)新研究為視角，從我國(guó)事業(yè)單位改革的現(xiàn)狀入手，分析目前我國(guó)事業(yè)單位改革中公益屬性存在的問題和原因，并在此基礎(chǔ)上提出了若干增強(qiáng)我國(guó)事業(yè)單位公益屬性的建議措施，以此能逐步加強(qiáng)我國(guó)事業(yè)單位的公益屬性，不斷創(chuàng)新社會(huì)管理體制，為公眾建立全覆蓋和多元化的公益服務(wù)體系。

事業(yè)單位;改革;公益屬性；社會(huì)管理體制創(chuàng)新

一、我國(guó)事業(yè)單位改革中公益屬性的現(xiàn)狀

在我國(guó)國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》中，把事業(yè)單位定義為“國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織”①中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第411號(hào)《事業(yè)單位登記管理暫行條例》（2004）。我國(guó)在國(guó)家機(jī)構(gòu)中組建事業(yè)單位的重要初衷就是為了滿足人民群眾對(duì)公益服務(wù)的需求，提高政府的公益服務(wù)水平和效率。黨中央多次明確提出，要分類推進(jìn)事業(yè)單位制度改革。2011年3月23日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2011〕5號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）。該《指導(dǎo)意見》中指出，我國(guó)事業(yè)單位分類改革的總體目標(biāo)是：到2020年，建立起功能明確、運(yùn)行高效、治理完善、監(jiān)管有力的事業(yè)單位管理體制和運(yùn)行機(jī)制，構(gòu)建政府主導(dǎo)、社會(huì)力量參與的公益服務(wù)新格局，形成基本服務(wù)優(yōu)先、供給水平適度、布局結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)公平公正的中國(guó)特色公益服務(wù)體系。改革的主要思路，將按照政事分開、事企分開和管辦分離的要求，以促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展為目的，以科學(xué)分類為基礎(chǔ)，以深化機(jī)制體制改革為核心，總體設(shè)計(jì)、分類指導(dǎo)、因地制宜、先行試點(diǎn)、穩(wěn)步推進(jìn)，進(jìn)一步增強(qiáng)事業(yè)單位活力，不斷滿足人民群眾和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)公益服務(wù)的需求。②《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2011〕5號(hào)）

《指導(dǎo)意見》明確提出，通過(guò)改革，理順政府與事業(yè)單位之間的關(guān)系，把政府不該管、管不好的微觀事務(wù)交給事業(yè)單位，進(jìn)一步強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能，把更多的精力和資源投到公益事業(yè)發(fā)展上，加強(qiáng)對(duì)公益事業(yè)的政策引導(dǎo)、總體規(guī)劃和有效監(jiān)管，同時(shí)明確事業(yè)單位的功能定位，強(qiáng)化公益屬性，更好地實(shí)現(xiàn)政府的公共服務(wù)目標(biāo)。在清理規(guī)范基礎(chǔ)上，按照社會(huì)功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和從事公益服務(wù)三個(gè)類別。對(duì)承擔(dān)行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機(jī)構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)；對(duì)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，逐步將其轉(zhuǎn)為企業(yè)；對(duì)從

事公益服務(wù)的，繼續(xù)將其保留在事業(yè)單位序列，強(qiáng)化其公益屬性。①《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2011〕5號(hào)）

當(dāng)前，我國(guó)正處于全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，加快推進(jìn)事業(yè)單位改革，滿足公眾對(duì)公益服務(wù)日益增長(zhǎng)需求的目標(biāo)將面臨更加嚴(yán)峻的局面。針對(duì)當(dāng)前的各種新情況和新要求，我國(guó)事業(yè)單位的改革進(jìn)程相對(duì)緩慢，向公眾提供的公益服務(wù)總量和供給方式難以滿足實(shí)際需求，對(duì)現(xiàn)有資源做不到合理有效的配置，公益服務(wù)的質(zhì)量和效率普遍不夠高，相關(guān)支持公益服務(wù)發(fā)展的政策措施落實(shí)不到位，并且缺乏必要的監(jiān)督管理。個(gè)別的事業(yè)單位，熱衷于對(duì)自身利益的追逐，完全背離了公益服務(wù)的基本價(jià)值取向。這一系列的情況，直接的影響到事業(yè)單位改革中公益屬性的加強(qiáng)，急需通過(guò)引入社會(huì)管理體制創(chuàng)新的理念來(lái)加以完善。

二、我國(guó)事業(yè)單位改革中公益屬性存在的問題及原因分析

與政府機(jī)構(gòu)改革相比，目前我國(guó)事業(yè)單位改革依然相對(duì)落后，其中公益屬性部分存在著不少問題，結(jié)合其原因分析主要有以下幾點(diǎn)：

（一）缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)支持，管理體制和運(yùn)行機(jī)制不健全

我國(guó)目前在事業(yè)單位公益屬性方面的立法相對(duì)滯后，現(xiàn)有的法律規(guī)定還不足以有效規(guī)范我國(guó)事業(yè)單位中公益屬性的方方面面，法律存在空白的區(qū)域急待相關(guān)立法來(lái)填補(bǔ)。

由于事業(yè)單位基本都是由國(guó)家統(tǒng)一安排，導(dǎo)致事業(yè)單位的公益屬性出現(xiàn)福利化趨勢(shì)，容易出現(xiàn)部門職能重復(fù)設(shè)置的情況，部分事業(yè)單位的社會(huì)功能行政化趨勢(shì)加劇，并且缺乏有效的激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

（二）資源利用的配置率低下，權(quán)責(zé)不清

部分事業(yè)單位對(duì)部門利益和個(gè)人利益的過(guò)分追求，舉著公益的旗號(hào)卻服務(wù)于私利，占用著大量的社會(huì)資源，卻只為公眾提供低效率的服務(wù)。更有甚者，對(duì)本來(lái)應(yīng)當(dāng)共享的資源進(jìn)行全封閉式管理，嚴(yán)重偏離了公益屬性這個(gè)基本的價(jià)值取向。

各地各級(jí)政府權(quán)責(zé)不清，對(duì)各類公益事業(yè)的支持投入普遍存在著分布不均的問題。以此同時(shí)，對(duì)各類公益事業(yè)投入產(chǎn)出的效益缺乏科學(xué)的監(jiān)管和指導(dǎo)，沒能解決對(duì)于資源利用最大化的困局。部分的政府部門一方面想把公益服務(wù)的社會(huì)管理職責(zé)履行好，另一方面又不愿意削弱自身的行政管理職責(zé)，造成對(duì)公益服務(wù)的職責(zé)不夠優(yōu)化。盡管有些相關(guān)部門做到了把職責(zé)重心專注于直屬事業(yè)單位的公益服務(wù)管理，但基本都是僅限于本部門的領(lǐng)域，在公益服務(wù)的關(guān)注點(diǎn)上缺乏和公眾的有效溝通，沒能迎合公眾對(duì)于公益服務(wù)的需求。

（三）對(duì)民間社會(huì)力量投入公益服務(wù)的組織管理不規(guī)范，各類參與公益事業(yè)的主體不足

政府相關(guān)部門落實(shí)《指導(dǎo)意見》不到位，使得民間社會(huì)力量參與公益事業(yè)在法律政策方面難以和事業(yè)單位平起平坐，甚至還會(huì)遭受到不平等的待遇，嚴(yán)重影響到各類參與公益服務(wù)的民間社會(huì)力量設(shè)立公益機(jī)構(gòu)的積極性，造成參與到公益事業(yè)的社會(huì)力量主體數(shù)量，相對(duì)于民眾的實(shí)際需求來(lái)說(shuō)嚴(yán)重不足，影響到了公益事業(yè)的可持續(xù)和健康發(fā)展。

公益服務(wù)是我國(guó)民生的重要內(nèi)容，公益事業(yè)的參與主體不足，會(huì)影響社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。只有鼓勵(lì)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和非營(yíng)利組織等各類主體積極參與公益事業(yè)，才能促進(jìn)公益事業(yè)可持續(xù)和健康的發(fā)展，讓公眾日益增長(zhǎng)的公益服務(wù)需求逐步得到滿足。

當(dāng)前，盡管全社會(huì)參與到公益事業(yè)的主體出現(xiàn)了多元化趨勢(shì)。但是我國(guó)由于長(zhǎng)期受到官本位思想的影響和官僚體制的制約，加上公眾的法律意識(shí)淡薄，使得在公益事業(yè)單位改革中出現(xiàn)政府主導(dǎo)為主，社會(huì)參與為輔的局勢(shì)，各類參與主體之間并沒有實(shí)現(xiàn)地位上的真正平等。

三、加強(qiáng)我國(guó)事業(yè)單位公益屬性的建議措施

（一）抓緊制訂相應(yīng)的法律法規(guī)，完善相關(guān)的制度建設(shè)

國(guó)家的相關(guān)立法機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)盡快制定公益事業(yè)單位方面的法律法規(guī)、政策規(guī)章、行業(yè)規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，提高立法質(zhì)量和效率，逐步放寬準(zhǔn)入領(lǐng)域，有序推進(jìn)公平準(zhǔn)入，積極鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和非營(yíng)利組織等各種民間社會(huì)力量依法進(jìn)入公益事業(yè)領(lǐng)域。

2016年9月1日正式實(shí)施的《中華人民共和國(guó)慈善法》，是我國(guó)第一部關(guān)于規(guī)范慈善事業(yè)的法律，它在公益和慈善平臺(tái)上明確了政府和社會(huì)的職能劃分，在制度設(shè)置上激勵(lì)了慈善的社會(huì)公益方向，是我國(guó)加強(qiáng)事業(yè)單位公益屬性的重要突破。該法明確了設(shè)立慈善組織實(shí)行登記制度，只要符合慈善組織的七個(gè)條件，無(wú)論是社會(huì)團(tuán)體和基金會(huì)，還是非營(yíng)利組織，都可以徹底擺脫過(guò)去不合理的雙重管理體制，經(jīng)由所在地的民政部門直接登記成立。此外，該法還設(shè)置了慈善組織的組織行為準(zhǔn)則，如信息公開制度、法定財(cái)務(wù)報(bào)告制度、法定終止情形等，明確規(guī)定了嚴(yán)格的慈善募捐條件、方式和程序，確立了慈善行為的行為規(guī)范，為今后提高我國(guó)事業(yè)單位的公益屬性提供了很好的立法參考模式。

在制度建設(shè)方面進(jìn)一步理順體制和完善制度，繼續(xù)擴(kuò)大公益服務(wù)的領(lǐng)域，逐步提高公益服務(wù)水平和效率，擴(kuò)充公益服務(wù)的類型，促進(jìn)公益事業(yè)的持續(xù)發(fā)展，切實(shí)為民眾提供更加優(yōu)質(zhì)的公益服務(wù)。借鑒國(guó)

外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和成功范例，結(jié)合我國(guó)的特殊國(guó)情，加快推進(jìn)相關(guān)監(jiān)管制度的建立，科學(xué)的設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，積極引入互聯(lián)網(wǎng)和民眾的監(jiān)督，面向社會(huì)提供公益服務(wù)的事業(yè)單位和社會(huì)力量主體要建立科學(xué)的信息披露制度，充分滿足民眾的知情權(quán)，相關(guān)的重要事項(xiàng)要向社會(huì)公布，接受各方的監(jiān)督，涉及公眾切身利益的重大公益服務(wù)事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)要按照有關(guān)規(guī)定，面向全社會(huì)進(jìn)行公示和舉行必要的聽證，真正做到對(duì)民眾負(fù)責(zé)和對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)。

（二）創(chuàng)新社會(huì)管理體制，支持公益事業(yè)的全方位發(fā)展

在新時(shí)期，應(yīng)當(dāng)充分遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)律，讓市場(chǎng)這只無(wú)形的手在公益服務(wù)領(lǐng)域中積極發(fā)揮資源配置的作用，為更多的社會(huì)資本進(jìn)入公益服務(wù)領(lǐng)域創(chuàng)造良好的環(huán)境，以此推進(jìn)公益服務(wù)相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，不斷滿足民眾對(duì)全覆蓋和多元化公益服務(wù)的日益增長(zhǎng)需求。進(jìn)一步理順相關(guān)政府部門與事業(yè)單位之間的關(guān)系，把那些過(guò)去政府部門不合適管和管不到位的公益服務(wù)交給社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和非營(yíng)利組織等民間社會(huì)力量，進(jìn)一步增強(qiáng)相關(guān)政府部門的公共服務(wù)理念，更合理的把人力、物力和財(cái)力投入到公益服務(wù)發(fā)展需要的地方，不斷完善對(duì)公益服務(wù)的中長(zhǎng)期規(guī)劃和有效監(jiān)管，進(jìn)一步加強(qiáng)事業(yè)單位的公益屬性，更好的實(shí)現(xiàn)公益服務(wù)的真正內(nèi)在價(jià)值。

我國(guó)在發(fā)展公益事業(yè)過(guò)程中，要避免出現(xiàn)城市和農(nóng)村差距不斷拉大的情況，千方百計(jì)縮小各地區(qū)之間的公益服務(wù)水平差距，真正讓廣大的公眾平等享受到公益服務(wù)帶來(lái)的便利。加速優(yōu)化公益服務(wù)的資源配置，抓緊創(chuàng)新公益服務(wù)的提供模式，把完善購(gòu)買公益服務(wù)機(jī)制改革提上議事日程，不斷提高公益服務(wù)的效率和質(zhì)量。

互聯(lián)網(wǎng)公益是利用當(dāng)前的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)提供的各種平臺(tái)開展的公共利益事業(yè)。隨著全球互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，全世界對(duì)公益的需求與日俱增，越來(lái)越多的人通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)和現(xiàn)實(shí)社會(huì)的互動(dòng)，參與到各種公益事業(yè)和公益活動(dòng)中。相關(guān)的政府部門應(yīng)該發(fā)揮引導(dǎo)作用，對(duì)通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)從事社會(huì)公益事業(yè)進(jìn)行相關(guān)的規(guī)范和指導(dǎo)，使之能夠持續(xù)和健康發(fā)展，以此激發(fā)全社會(huì)參與公益的熱情，培養(yǎng)公眾的公民意識(shí)和公益責(zé)任感，推動(dòng)整個(gè)社會(huì)公益事業(yè)的發(fā)展。

（三）積極鼓勵(lì)民間社會(huì)力量發(fā)展公益事業(yè)

我國(guó)現(xiàn)階段，應(yīng)當(dāng)積極借鑒和引入國(guó)外成功的機(jī)制和經(jīng)驗(yàn)，不斷鼓勵(lì)各類社會(huì)力量興辦公益事業(yè)和公益活動(dòng)，依法投身我國(guó)的公益服務(wù)領(lǐng)域。通過(guò)制定相關(guān)的法律法規(guī)和政策措施，完善相關(guān)配套制度，逐步開放公益服務(wù)的準(zhǔn)入資格和服務(wù)領(lǐng)域，做到一視同仁，公平對(duì)待準(zhǔn)入的審批，對(duì)民間社會(huì)力量參與公益服務(wù)的，除了與事業(yè)單位公平對(duì)待外，盡可能向民間社會(huì)力量?jī)A斜政策優(yōu)惠和鼓勵(lì)措施，并大力扶持，促進(jìn)其可持續(xù)和健康的發(fā)展。比較可行的有，可以通過(guò)制定和嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)各類公司企業(yè)、民間社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人，通過(guò)各類捐贈(zèng)的慈善方式，更主動(dòng)的參與到公益事業(yè)中來(lái)。還可以抓緊制定和完善支持民間社會(huì)力量興辦公益事業(yè)的財(cái)政政策，通過(guò)各種合法的金融手段，支持多渠道籌集各類資產(chǎn)投入發(fā)展公益事業(yè)，鼓勵(lì)民間社會(huì)資本投入到公益服務(wù)領(lǐng)域中。

研究和總結(jié)世界先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，尤其要借鑒歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，制定中長(zhǎng)期的遠(yuǎn)景規(guī)劃，大力扶持、發(fā)展、培育我國(guó)的民間公益團(tuán)體、慈善基金會(huì)和非營(yíng)利組織，也更需要提高認(rèn)識(shí)，規(guī)范管理，建立配套可行的法律政策體制和監(jiān)管機(jī)制，使之走上符合我國(guó)國(guó)情的、法治化、規(guī)范化的發(fā)展道路。

當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)真正發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制，改革影響公益事業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制，鼓勵(lì)開展多種方式的試點(diǎn)和實(shí)踐，扶持各種民間社會(huì)力量廣泛參與公益服務(wù)，逐步調(diào)動(dòng)公眾廣泛參與公益事業(yè)的主動(dòng)性和積極性。力爭(zhēng)通過(guò)不斷的改革和完善，真正實(shí)現(xiàn)為廣大公眾提供全覆蓋、多元化和多層次的公益服務(wù)。

為加強(qiáng)事業(yè)單位的公益屬性，可以借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)化運(yùn)行方式，積極培育和扶持民辦公益服務(wù)組織和社會(huì)團(tuán)體的發(fā)展，充分利用社會(huì)力量來(lái)籌集捐款，以此開發(fā)民間贊助和捐助的資源。此外，大力提倡和鼓勵(lì)發(fā)展公益服務(wù)的志愿者隊(duì)伍建設(shè)，充分發(fā)揮廣大志愿者的公益理念也是一個(gè)非常重要的途徑。

綜上所述，加強(qiáng)事業(yè)單位的公益屬性，大力發(fā)展我國(guó)的公益服務(wù)，要高舉有中國(guó)特色的社會(huì)主義偉大旗幟，站在全黨和全局的高度大力推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和建設(shè)服務(wù)型政府，讓從事公益服務(wù)的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和非營(yíng)利組織等民間社會(huì)力量成為向公眾提供公益服務(wù)的主力軍，不斷提高事業(yè)單位的公益服務(wù)水平，加快我國(guó)各項(xiàng)社會(huì)公益事業(yè)的發(fā)展。我國(guó)要嚴(yán)格按照《指導(dǎo)意見》的部署來(lái)穩(wěn)步推進(jìn)，力爭(zhēng)到2020年，能夠建立起功能明確、治理完善、運(yùn)行高效、監(jiān)管有力的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，形成基本服務(wù)優(yōu)先、供給水平適度、布局結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)公平公正的中國(guó)特色公益服務(wù)體系。

［1］中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第411號(hào)《事業(yè)單位登記管理暫行條例》（2004）。

［2］《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革指導(dǎo)意見》（中發(fā)［2011］5號(hào)）。

［3］《我國(guó)公益類事業(yè)單位改革問題研究》，尚燕。

［4］《公益服務(wù)視角下事業(yè)單位分類改革研究》，田利。

［5］《公益性事業(yè)單位改革探究》，徐靖雯。

［責(zé)任編輯：炫 蓉］

DF38

A

1008-8628（2016）06-0021-03

2016-09-17

本文系2012年度廣西政法管理干部學(xué)院校級(jí)課題（一般項(xiàng)目），項(xiàng)目名稱：社會(huì)管理體制創(chuàng)新研究（系列論文），項(xiàng)目編號(hào)：2012Y B3。