匡 緒 琴

(渭南師范學(xué)院，陜西 渭南 714099)

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我國(guó)行政自由裁量權(quán)的法律控制研究

匡 緒 琴

(渭南師范學(xué)院，陜西 渭南 714099)

摘要：行政自由裁量權(quán)屬于行政權(quán)中重要的組成部分，已經(jīng)成為法學(xué)界比較關(guān)注的一個(gè)問(wèn)題。良好的行政自由裁量可以有效維護(hù)群眾的根本利益，提高我國(guó)行政辦事效率，從根本上克服法律的滯后性，文章從行政自由裁量中法律控制的特點(diǎn)、現(xiàn)狀、問(wèn)題以及相應(yīng)的解決對(duì)策給予介紹，以更好地提升行政自由裁量在我國(guó)的實(shí)施。

關(guān)鍵詞：行政；自由裁量權(quán)；法律控制

由于各種原因造成行政自由裁量權(quán)的漏洞較大，人民群眾的利益常常由于自由裁量權(quán)的濫用而受到損害，所以研究自由裁量權(quán)的法律控制有著非常重要的意義。從理論意義而言，研究自由裁量權(quán)的法律控制不僅可以促進(jìn)相關(guān)制度的完善[1]，還可以分析政府的體制、績(jī)效等，從現(xiàn)實(shí)意義而言，行政自由裁量權(quán)的法律控制能夠有效遏制使用者的濫用情況。

一、 行政自由裁量權(quán)的概述、意義及特點(diǎn)

1.行政自由裁量權(quán)概述

對(duì)于行政自由裁量權(quán)概念的研究，不同的學(xué)者有不同的看法。有些學(xué)者認(rèn)為：“行政自由裁量權(quán)是行政單位可以在法律允許的范圍內(nèi)自行選擇、自行判斷和自由決定，并且能夠做出公正的行政行為的權(quán)利?！钡怯械膶W(xué)者認(rèn)為：“行政自由裁量權(quán)屬于行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍，或者在法律法規(guī)規(guī)范下，委派行政機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際情況作出適當(dāng)處理的權(quán)利?！蓖ㄟ^(guò)對(duì)上述兩種觀點(diǎn)進(jìn)行總結(jié)發(fā)現(xiàn)，行政自由裁量權(quán)主要是在法律法規(guī)的范圍和原則內(nèi)，行政機(jī)關(guān)按照法律法規(guī)的精神和標(biāo)準(zhǔn)，確定事實(shí)和法律，自我尋求最佳結(jié)合點(diǎn)，然后作出具體行政行為的權(quán)力，主要表現(xiàn)在行政行為的方式、類(lèi)型、范圍、規(guī)模、權(quán)限等選擇權(quán)。

2.研究意義

將行政自由裁量權(quán)法律控制作為研究對(duì)象不僅有利于對(duì)行政自由裁量權(quán)這一理論進(jìn)行深入理解，還有助于學(xué)科的聯(lián)系發(fā)展。研究行政自由裁量權(quán)還可以幫助對(duì)政府的體制[2]、績(jī)效等進(jìn)行分析。雖然自由裁量權(quán)包含的內(nèi)容較多，學(xué)術(shù)界對(duì)自由裁量權(quán)的歸納也不一樣，但是它的基本要求是講求合法和合理。由于行政自由裁量權(quán)比較重要，它對(duì)政府改革、政府職能轉(zhuǎn)變都能提供強(qiáng)有力的理論依據(jù)[3]，所以行政自由裁量權(quán)的法律控制應(yīng)該得到社會(huì)和理論的支持。一個(gè)優(yōu)秀的自由裁量權(quán)能促進(jìn)依法行政、公正司法，所以研究行政自由裁量權(quán)的法律控制不僅可以為我國(guó)居民帶來(lái)利益，而且可以提高我黨的執(zhí)政能力。[4]另外，通過(guò)行政自由裁量權(quán)法律控制的開(kāi)展，可以對(duì)控制制度的完整性進(jìn)行探討，但是我國(guó)現(xiàn)階段的控制制度存在很多的問(wèn)題，尤其是實(shí)施過(guò)程中的相關(guān)制度有待完善。此外，對(duì)于制度的設(shè)計(jì)也缺乏實(shí)際的理念基礎(chǔ)，設(shè)計(jì)者未掌握科學(xué)的制定方法。所以，行政自由裁量權(quán)法律控制的理論研究意義較大，其不僅可以找出我國(guó)制度的不健全處，還可以提高黨的執(zhí)政水平。

3.行政自由裁量的特點(diǎn)

首先，行政自由裁量權(quán)屬于相對(duì)自由的選擇權(quán)。在我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)，相關(guān)部門(mén)對(duì)某項(xiàng)事物的權(quán)利擁有自由決定權(quán)，但是所謂的自由需要建立在合法性和合理性的基礎(chǔ)上。因此，行政自由裁量權(quán)中所提及的自由并不屬于絕對(duì)的自由，同樣會(huì)受到法律的約束和限制。

其次，行政自由裁量權(quán)有其特殊性，局限于特定的情況下才可以使用，所有的使用都是針對(duì)個(gè)案進(jìn)行的，而不能廣泛推廣。這主要是因?yàn)樽杂刹昧繖?quán)所涉及的內(nèi)容比較多，具有一定的復(fù)雜性和特殊性。

最后，行政自由裁量權(quán)有其法定性。其主要來(lái)源于法律的直接規(guī)定，并將自由裁量的使用方式授予行政機(jī)關(guān)，其不僅可以選擇默示的方式，同樣也可以選擇明示的方式，但是他所執(zhí)行的各項(xiàng)權(quán)利都是建立在法律法規(guī)的基礎(chǔ)上， 否則其所行使的權(quán)利是無(wú)效的，甚至是違法的。

二、 我國(guó)對(duì)行政自由裁量權(quán)的控制現(xiàn)狀

隨著行政管理的管理面逐漸變大，如行政權(quán)從以前的治安、國(guó)防和外交方面擴(kuò)展到了日常生活、教育文化等方面，另外，由于行政管理的專(zhuān)業(yè)性越來(lái)越強(qiáng)，使得較多的行政事務(wù)需要行政機(jī)關(guān)才能夠解決，所以行政自由裁量權(quán)的地位就越來(lái)越重要，行政自由裁量權(quán)成了現(xiàn)代行政權(quán)的核心。然而行政自由裁量權(quán)生來(lái)就存在著兩面性[5]，如果控制得好，將會(huì)有效推動(dòng)我國(guó)法律的實(shí)施，反之，如果對(duì)行政自由裁量權(quán)不進(jìn)行法律控制，自由裁量權(quán)的使用者就會(huì)濫用權(quán)力而剝奪人們應(yīng)該享受的富裕、安定和高效的生活。所以，總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)對(duì)自由裁量權(quán)的法律控制仍在不斷進(jìn)步，但是我國(guó)對(duì)自由裁量權(quán)的法律控制還需要得到更多的加強(qiáng)。

1.缺乏具體的法律法規(guī)

由于一方面行政管理的范圍較廣，涉及的問(wèn)題較多、變化較快，另一方面，制定法律的人無(wú)法預(yù)知未來(lái)可能發(fā)生的行政問(wèn)題，而且無(wú)法將細(xì)致的管理問(wèn)題都制定到法律中。除此之外，法律法規(guī)的更新程度較慢，制定者制定的法律法規(guī)常常不能解決行政管理中存在的問(wèn)題。所以立法機(jī)關(guān)只能通過(guò)擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)的決定權(quán)力[6]，讓行政機(jī)關(guān)根據(jù)出現(xiàn)的情況做決定，但是授權(quán)的同時(shí)又不能放出太多的權(quán)利，太多的權(quán)利會(huì)提供使用者濫用的可能，所以在這種情況下，我國(guó)的行政自由裁量權(quán)的立法比較困難，因此我國(guó)還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的針對(duì)行政自由裁量權(quán)的立法。

2.缺乏行政程序法

我國(guó)目前還沒(méi)有制定法典形式的行政程序法，早期雖然在有些法律中規(guī)定了行政程序規(guī)范，但是大部分行政人員為了避免責(zé)任或只是硬搬程序，這就使得行政管理活動(dòng)中存在著較多的問(wèn)題，大部分地方政府的立法隨意性較大，文件形式較多，但是這些文件在實(shí)際工作中并沒(méi)有得到實(shí)施[7]，部分辦事員甚至將公文壓住一個(gè)月不處理，所以大部分行政程序并沒(méi)有專(zhuān)業(yè)的相關(guān)法律。

3.法律規(guī)范比較籠統(tǒng)

目前，我國(guó)已有的立法條款還不夠成熟，有效法律法規(guī)僅在表面上被賦予了自由裁量權(quán)，以保證行政機(jī)關(guān)能夠?qū)?jiǎn)單的行政問(wèn)題進(jìn)行處理。此外，在立法的語(yǔ)義上，對(duì)于行政自由裁量權(quán)的表述也非常含糊，缺乏相關(guān)的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。在行政處罰的制定上，處罰幅度也缺乏系統(tǒng)性和完善性。例如我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》中的第八十七條所提出的處罰規(guī)定：“委任國(guó)家海洋行政部門(mén)給予適當(dāng)警告，并按照危害成果，給予十萬(wàn)元以上一百萬(wàn)元以下處罰?！睆纳鲜鰲l款中可以看到，該處罰幅度還是比較大的。

4.司法監(jiān)督所涉及的范圍有限

目前，我國(guó)《行政訴訟法》明文規(guī)定，法人、公民或其他組織只有行政機(jī)關(guān)工作人員或行政機(jī)關(guān)侵犯其合法權(quán)益時(shí)，才可以向人民法院提起訴訟，但是人民法院對(duì)于具體行政行為僅有審查權(quán)利，而不允許對(duì)抽象行政行為進(jìn)行考慮。實(shí)際上，由于濫用抽象行政行為，導(dǎo)致一些不確定性逐漸擴(kuò)大，這在一定程度上給我國(guó)的行政機(jī)關(guān)造成了無(wú)法彌補(bǔ)的損害。

5.司法審查標(biāo)準(zhǔn)粗糙

在立法中，我國(guó)對(duì)行政自由裁量權(quán)的司法監(jiān)督有明文規(guī)定，但是，關(guān)于行政自由裁量權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)并未給予規(guī)定，同時(shí)在立法方面相關(guān)的規(guī)定也不完善，與理論界的定論無(wú)法一致?？偟膩?lái)說(shuō)，行政機(jī)構(gòu)要想規(guī)范化和統(tǒng)一化還有一定的難度，在行政自由裁量權(quán)使用過(guò)程中，要想更好地發(fā)揮司法審查作用，就需要提高行政自由裁量權(quán)的規(guī)范性。同時(shí)，在審查標(biāo)準(zhǔn)上，行政自由裁量權(quán)也是比較模糊的，從而導(dǎo)致司法實(shí)踐中對(duì)其運(yùn)用和理解出現(xiàn)了較大的偏差，對(duì)依法行政產(chǎn)生了較大的影響。

三、我國(guó)行政自由裁量權(quán)行政控制問(wèn)題的原因分析

1.行政監(jiān)督缺乏力度

目前，在行政監(jiān)督方面我國(guó)的行政監(jiān)督缺乏足夠的力度。近些年來(lái)，“特權(quán)釘子戶(hù)海上皇宮”就是一個(gè)明顯的例子，已經(jīng)被鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng)。2005年，該事件已經(jīng)被判定為違法建筑，但是，在2009年，對(duì)3個(gè)大木排進(jìn)行查獲后，領(lǐng)導(dǎo)突然發(fā)話(huà)叫停。顯然，當(dāng)?shù)匦姓O(jiān)督部門(mén)的這種行為是自欺欺人，從而說(shuō)明了我國(guó)行政監(jiān)督力度的匱乏，需要及時(shí)給予加強(qiáng)。

2.行政自由裁量權(quán)程序混亂

程序的合理性，是法律得到實(shí)施的關(guān)鍵，同時(shí)也是連接國(guó)家和公民的主要紐帶，如果一個(gè)法律缺乏了規(guī)范的法律程序，將會(huì)對(duì)其運(yùn)行產(chǎn)生較大的影響。在行使行政自由裁量權(quán)的過(guò)程中，程序問(wèn)題同樣是不可或缺的。因此，程序制定已經(jīng)發(fā)展成為我國(guó)行政自由裁量權(quán)得以實(shí)施的關(guān)鍵。目前，我國(guó)雖然已經(jīng)出臺(tái)了與行政程序有關(guān)的法律法規(guī)，但是并未形成統(tǒng)一的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致行政自由裁量權(quán)程序混亂，阻礙了該權(quán)利的行使。

3.行政執(zhí)法者的素質(zhì)偏低

我國(guó)行政部門(mén)的執(zhí)法人員綜合素質(zhì)比較低，從而導(dǎo)致行政自由裁量權(quán)的行使無(wú)法達(dá)到應(yīng)有的效果，甚至?xí)袚p我國(guó)行政部門(mén)的形象。對(duì)于同樣的事情，如果所處的地點(diǎn)和時(shí)間不同以及個(gè)人情緒的差異，將會(huì)導(dǎo)致行政自由裁量權(quán)行使千差萬(wàn)別，處理結(jié)果也可能五花八門(mén)。此外，我國(guó)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，執(zhí)法人員成分復(fù)雜，部分執(zhí)法人員的不良道德觀念極有可能導(dǎo)致群眾成為權(quán)利實(shí)施的受害者，使廣大民眾對(duì)行政自由裁量權(quán)產(chǎn)生了懷疑，這在一定程度上降低了行政自由裁量權(quán)的有效性和權(quán)威性。

四、提高法律控制的措施

1.加大立法程度

我國(guó)行政自由裁量權(quán)法律控制效果較差，法律法規(guī)的漏洞較多，這樣給一些徇私舞弊的人機(jī)會(huì)，所以應(yīng)該通過(guò)提高立法的技術(shù)水平來(lái)使立法變得更精密一些、漏洞更少一些。要解決大量的漏洞就需要從根源上解決問(wèn)題。首先，將行政自由裁量權(quán)的行使范圍變小，清晰地標(biāo)出自由裁量權(quán)的行使原則和要求，將法律條文具體化，使其有更強(qiáng)的操作性，所以法律法規(guī)制定得越詳細(xì)，行政自由裁量權(quán)就越小，而隨著自由裁量權(quán)越小，政府部門(mén)中存在的腐敗行為就越少。另外，還需要規(guī)定行政機(jī)關(guān)的行為，防止行政機(jī)關(guān)隨意擴(kuò)大或縮小對(duì)法律法規(guī)的解釋。法律法規(guī)的制定要一下找到要害，能夠快速并有效地解決難題。除此之外，對(duì)于一些新出現(xiàn)的問(wèn)題，相關(guān)部門(mén)需要及時(shí)找出解決的方案，并制定成相應(yīng)的法律法規(guī)。

2.完善行政立法的程序

行政程序的設(shè)定應(yīng)該有較高的透明度并且民主，程序規(guī)則是為了限制權(quán)利的運(yùn)作，所以如果違反了程序規(guī)則就要接受懲罰，從而有效防止自由裁量權(quán)的法律控制失去相應(yīng)的作用。在行政立法的時(shí)候首先要注意的問(wèn)題是，信息要公開(kāi)化，將一些有利于公民權(quán)利與利益的信息讓公民自己有一定的了解。除此之外，行政部門(mén)的一些財(cái)政支出也需要對(duì)公民公開(kāi)，并允許公民行使自己的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從而建立政府與公民的和諧關(guān)系。

3.完善監(jiān)督制度

首先發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用，如新聞媒體的報(bào)道等[8]，然而由于監(jiān)督方面的法律文獻(xiàn)較少，新聞媒體方面對(duì)腐敗案件的報(bào)道也有一定的限制，所以媒體對(duì)公眾的警示作用也達(dá)不到預(yù)期的效果。除了媒體監(jiān)督外，還應(yīng)該完善信訪(fǎng)舉報(bào)制度，制定出相關(guān)的舉報(bào)法律文獻(xiàn)，讓老百姓能拿起法律的武器維護(hù)自身的利益，積極地將周?chē)男姓藛T濫用自由裁量權(quán)的行為舉報(bào)出來(lái)。在制定信訪(fǎng)方面的制度時(shí)，需要將公民行使權(quán)力的范圍、程序等規(guī)定出來(lái)，除此之外還需要將管理層方面作出規(guī)定，明確主管領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)等相關(guān)職責(zé)，確保將群眾反映的每一個(gè)問(wèn)題都妥善解決。

4.強(qiáng)化行政自我監(jiān)控

法律對(duì)于每一個(gè)公民都是公正的、平等的，為了更好地實(shí)現(xiàn)這一特征，在行使自由裁量權(quán)時(shí)要求每一個(gè)行政人員做到公平、公正，不要以自由裁量權(quán)的名義徇私舞弊或偏袒某人。自由裁量權(quán)行使過(guò)程中，一方面要注重行政人員創(chuàng)造性和能動(dòng)性的發(fā)揮，盡可能克服法律本身的局限性，維護(hù)每一個(gè)公民的合法權(quán)益。另一方面，要合理控制個(gè)人私欲。要求每個(gè)行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法時(shí)，不要被個(gè)人欲望所左右，盡可能做到公正執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法和文明執(zhí)法，維護(hù)法律的尊嚴(yán)和權(quán)威。

5.加強(qiáng)司法審控

為了提高行政自由裁量權(quán)的司法控制，最好從以下幾個(gè)方面著手進(jìn)行控制：(1)完善司法和行政審查的規(guī)章制度，盡可能填補(bǔ)法律、法規(guī)存在的漏洞，這對(duì)于行政自由裁量權(quán)的實(shí)施具有重要意義。(2)提高行政自由裁量權(quán)執(zhí)行人員的綜合素質(zhì)，定期對(duì)他們進(jìn)行培訓(xùn)和教育，為我國(guó)行政自由裁量權(quán)奠定良好的基礎(chǔ)。(3)建立司法審查陪審團(tuán)制度。其可以有效擺脫行政自由裁量權(quán)行使過(guò)程中的思維定式，不會(huì)被實(shí)體法的規(guī)則所約束，而且能夠從司法程序上對(duì)其進(jìn)行重建，大大提高了行政自由裁量權(quán)的公平、公正。

6.提高行政執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)

要想保證行政自由裁量權(quán)得到合法、合理的行使，就要做到以下兩點(diǎn)：(1)行政執(zhí)法人員要嚴(yán)格按照行政法律、法規(guī)中制定的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)來(lái)作出正確的理解；(2)行政執(zhí)法人員要秉承為人民服務(wù)的原則來(lái)開(kāi)展自由裁量權(quán)。前者要求行政執(zhí)法人員具備較高的政策水平和法律知識(shí)，不斷提高自身的綜合素養(yǎng)和道德水平。而后者要求行政執(zhí)法人員具有良好的政治素養(yǎng)。實(shí)際上，行政執(zhí)法人員只有具備較高的政治素養(yǎng)和專(zhuān)業(yè)水平，才能夠更好地把握和理解行政自由裁量權(quán)的立法精神和立法目的，才能夠保證對(duì)行政管理人的主觀過(guò)錯(cuò)及社會(huì)危害作出正確的評(píng)價(jià)，并給予適當(dāng)?shù)奶幜P，從根本上保證我國(guó)行政自由裁量權(quán)的正常行使，提高法律的公平性和公正性。

五、結(jié)語(yǔ)

總體而言，行政自由裁量權(quán)是行政權(quán)力的重要組成部分，所以研究自由裁量權(quán)的法律控制有著重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。根據(jù)我國(guó)自由裁量權(quán)的研究現(xiàn)狀，并將我國(guó)自由裁量權(quán)法律控制中存在的問(wèn)題提出來(lái)，并針對(duì)這些問(wèn)題提出相關(guān)的提高措施，如加大立法程度、完善行政立法的程序、完善監(jiān)督制度等，通過(guò)這些來(lái)限制權(quán)利的濫用，從而保障公民的利益。

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【責(zé)任編輯劉蓉】

A Research on the Legal Control of Administrative Discretion in China

KUANG Xu-qin

(Weinan Normal University, Weinan 714099, China)

Abstract:The administrative discretion, as an important part of the administrative power, has become a matter of concern in the legal circle. Good administrative discretion can effectively safeguard people’s fundamental interests, improve the efficiency of administration, and overcome the hysteretic nature of law. This paper discusses the characteristics, present situation, problems and countermeasures of the legal control of administrative discretion with the purpose of improving the implementation of administrative discretion in China.

Key words:administration; discretion; legal control

中圖分類(lèi)號(hào)：D922

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1009-5128(2016)07-0058-04

收稿日期:2015-07-23

基金項(xiàng)目：渭南師范學(xué)院研究生項(xiàng)目：我國(guó)行政公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)研究(12YKZ062)

作者簡(jiǎn)介：匡緒琴(1975—)，女，陜西柞水人，渭南師范學(xué)院講師，主要從事馬克思中國(guó)化研究。

【社會(huì)與法律文化研究】