郭海濤( 中國石油大學(xué)（北京） )

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2016年中國能源政策調(diào)整方向及重點(diǎn)研判

郭海濤
( 中國石油大學(xué)（北京） )

摘要：2015年，中國能源政策在加快市場化改革、開放行業(yè)準(zhǔn)入、出臺能源價(jià)格機(jī)制改革頂層方案、提升能源品質(zhì)、變革能源使用方式、淘汰落后產(chǎn)能等多個(gè)方面都取得了一系列的重大進(jìn)展。2016年將是落實(shí)中國新的能源戰(zhàn)略思想和推動重點(diǎn)能源領(lǐng)域頂層設(shè)計(jì)落實(shí)的關(guān)鍵一年，政策內(nèi)容的主要特點(diǎn)和任務(wù)是適應(yīng)發(fā)展新常態(tài)的要求，編制“十三五”能源規(guī)劃、加快推進(jìn)能源市場機(jī)制建設(shè)、進(jìn)一步理順價(jià)格形成機(jī)制、發(fā)揮價(jià)格淘汰落后產(chǎn)能的作用，鼓勵(lì)清潔生產(chǎn)。

關(guān)鍵詞：能源政策；市場化；市場準(zhǔn)入；價(jià)格機(jī)制；頂層設(shè)計(jì)；產(chǎn)能過剩

2015年是中國能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展史極其不平凡的一年。一是世界經(jīng)濟(jì)低迷和中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的深層次矛盾凸顯，國際能源市場格局發(fā)生劇烈震動，總體價(jià)格持續(xù)走低，給中國的能源產(chǎn)業(yè)帶來了巨大沖擊，能源企業(yè)的運(yùn)行普遍陷入困難境地；二是中國能源產(chǎn)業(yè)面對的國內(nèi)外環(huán)境都發(fā)生了趨勢性的深刻變化，供給側(cè)由過去的保障供給數(shù)量轉(zhuǎn)向提升質(zhì)量，能源結(jié)構(gòu)升級加快，但油氣對外依賴度仍在繼續(xù)提高；三是中國能源領(lǐng)域的改革邁出了新步伐，從原來的局部改革轉(zhuǎn)向整體推進(jìn)，改革的市場化主線日益清晰，政府與市場的作用邊界重新界定，不同層次的框架政策不斷推出。

2016年，在消費(fèi)革命、供給革命、技術(shù)革命、體制革命和國際合作的“四個(gè)革命、一個(gè)合作”戰(zhàn)略思想的指導(dǎo)下，中國能源政策調(diào)整的重點(diǎn)將是沿著市場化的主線，進(jìn)一步推動不同層次的頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)價(jià)格改革、市場競爭性改革、淘汰過剩產(chǎn)能等，以促進(jìn)中國建設(shè)綠色低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系總體目標(biāo)的進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)。

1　2015年中國能源政策回顧

2015年，中國“四個(gè)革命、一個(gè)合作”的能源戰(zhàn)略思想進(jìn)一步得到貫徹，能源經(jīng)濟(jì)政策的內(nèi)容主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

1.1行業(yè)準(zhǔn)入開放步伐加快，競爭趨向市場化

在能源領(lǐng)域，油氣與電力行業(yè)的準(zhǔn)入一直是被廣為關(guān)注的焦點(diǎn)問題。這些行業(yè)長期以國有資本為主導(dǎo)，限制民間資本的進(jìn)入，在一定程度上保障了國家能源供給安全，但是行業(yè)整體資源配置效率不高，企業(yè)競爭力不足是不爭的事實(shí)。在能源供給不足時(shí)，行業(yè)內(nèi)企業(yè)普遍利潤較高，這種市場格局尚能維持。但隨著市場呈現(xiàn)供過于求的局面，行業(yè)內(nèi)企業(yè)盈利能力大幅下降，甚至經(jīng)營困難，而社會發(fā)展又對能源的供給質(zhì)量、服務(wù)質(zhì)量等提出了更高要求，行業(yè)管理體制的市場化是無法回避的選擇。

1.1.1石油行業(yè)

2015年，石油行業(yè)在上游勘探開發(fā)和進(jìn)口環(huán)節(jié)的準(zhǔn)入限制開始松動。中國油氣上游勘探開發(fā)市場實(shí)行的是資質(zhì)管理基礎(chǔ)上的備案制。但在2015年7月，經(jīng)國務(wù)院同意，國土資源部在新疆6個(gè)油氣勘查區(qū)塊開展油氣勘查開采招標(biāo)試點(diǎn)工作，包括國有石油企業(yè)、地方能源公司、民營石油化工相關(guān)企業(yè)在內(nèi)的13家企業(yè)參與競標(biāo)，這標(biāo)志著中國石油行業(yè)上游開放改革邁出了重要一步。在原油進(jìn)口環(huán)節(jié)，中國原油進(jìn)口權(quán)由國營企業(yè)專營，原油國營貿(mào)易配額主要用于國有石油企業(yè)的煉廠加工。但從2013年政府釋放原油進(jìn)口放開信號后，2014年5月國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于支持外貿(mào)穩(wěn)定增長的若干建議》，正式賦予符合條件的原油加工企業(yè)原油進(jìn)口和使用資質(zhì)；2015年2月，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于進(jìn)口原油使用管理有關(guān)問題的通知》，允許符合條件的地方煉油企業(yè)在淘汰一定規(guī)模落后產(chǎn)能或建設(shè)儲氣設(shè)施前提下使用進(jìn)口原油；8月，商務(wù)部發(fā)布了《關(guān)于原油加工企業(yè)申請非國營貿(mào)易進(jìn)口資格有關(guān)工作的通知》，明確已獲得進(jìn)口原油使用權(quán)的地方煉油企業(yè)如果再獲得非國營貿(mào)易進(jìn)口資質(zhì)，就能自主進(jìn)口原油，不需要再通過中國國際石油化工聯(lián)合有限責(zé)任公司、中國聯(lián)合石油有限責(zé)任公司等5家國營進(jìn)口單位代理進(jìn)口。隨著這些政策的逐步推進(jìn)，放開準(zhǔn)入已經(jīng)成為油氣行業(yè)體制改革的基本方向，市場在配置資源中發(fā)揮決定作用將會落到實(shí)處，油氣行業(yè)運(yùn)行效率將會得到較大提升。

1.1.2電力行業(yè)

在電力領(lǐng)域，《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（9號文）是2002年《電力體制改革方案》（5號文）發(fā)布以后關(guān)于電力體制改革的一個(gè)綱領(lǐng)性文件。由于環(huán)境的變化和文件自身的原因，5號文并沒有得到很好的執(zhí)行，2015年的9號文就內(nèi)容而言也未超出5號文的范圍，但從可操作性來看，新文件顯著優(yōu)于舊文件。在最為關(guān)鍵的準(zhǔn)入開放方面，9號文明確要求區(qū)分競爭性環(huán)節(jié)和壟斷環(huán)節(jié)，按照放開兩頭、管住中間的原則，有序放開競爭性業(yè)務(wù)，包括放開配售電業(yè)務(wù)、公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)電計(jì)劃等，這為公用事業(yè)改革提供了一個(gè)改革藍(lán)本。從供給安全的角度出發(fā)，9號文對準(zhǔn)入的市場主體標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了一定限制，這有助于維護(hù)市場的有序開放。

1.2能源價(jià)格機(jī)制改革頂層方案出臺

在20世紀(jì)90年代，中國大多數(shù)商品的價(jià)格機(jī)制實(shí)現(xiàn)了市場化，但作為國民經(jīng)濟(jì)的重要投入要素，各類能源價(jià)格仍一直受到較多的政府管制。事實(shí)上，中國能源價(jià)格形成機(jī)制的市場化改革一直沒有中斷過，但由于能源價(jià)格市場化形成機(jī)制遠(yuǎn)較一般商品復(fù)雜得多，因此，這些改革（例如成品油價(jià)格改革、居民用天然氣階梯價(jià)格改革等）都是借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國的實(shí)際情況，在局部領(lǐng)域逐步推進(jìn)。這種漸進(jìn)式的局部改革有利于維持市場穩(wěn)定，減小風(fēng)險(xiǎn)，但也帶來了推進(jìn)不平衡、各市場間價(jià)格信號混亂的弊端，使得進(jìn)一步改革的困難和阻力加大，未來需要提高改革的高度、廣度和深度。

為適應(yīng)這一需要，價(jià)格機(jī)制改革的頂層方案政策《關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干建議》明確了六大重點(diǎn)領(lǐng)域改革方向，對于政府與市場在價(jià)格形成中的作用進(jìn)行了基本規(guī)范。在能源領(lǐng)域，基本改革方向是按照“管住中間、放開兩頭”的總體思路，推進(jìn)電力、天然氣等價(jià)格改革，促進(jìn)市場主體多元化競爭，穩(wěn)妥處理和逐步減少交叉補(bǔ)貼，還原能源商品屬性?？傮w目標(biāo)是，到2017年競爭性領(lǐng)域和環(huán)節(jié)價(jià)格基本放開，政府定價(jià)范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)。到2020年市場決定價(jià)格的機(jī)制基本完善，科學(xué)、規(guī)范、透明的價(jià)格監(jiān)管制度和反壟斷執(zhí)法體系基本建立，價(jià)格調(diào)控機(jī)制基本健全。不僅如此，這次《若干建議》更是明確提出確立競爭政策在國家經(jīng)濟(jì)政策中的基礎(chǔ)性地位，明確了競爭政策相對于其他經(jīng)濟(jì)政策的一般優(yōu)先地位，這為價(jià)格機(jī)制的市場化改革奠定了基礎(chǔ)。為積極推進(jìn)能源的價(jià)格市場化，國家發(fā)展改革委在2015年兩次推出天然氣價(jià)格改革措施，非居民用存量氣和增量氣真正完成并軌，將最高門站價(jià)格管理放寬為基準(zhǔn)門站價(jià)格管理。

《關(guān)于貫徹中發(fā)[2015]9號文件精神加快推進(jìn)輸配電價(jià)改革的通知》擴(kuò)大了輸配電價(jià)改革試點(diǎn)范圍，改革對電網(wǎng)企業(yè)的監(jiān)管模式，把輸配電價(jià)與發(fā)售電價(jià)在形成機(jī)制上分開，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)發(fā)電側(cè)和售電側(cè)電價(jià)市場化，分步實(shí)現(xiàn)公益性以外的發(fā)售電價(jià)格由市場形成。鼓勵(lì)電力用戶或售電主體與發(fā)電企業(yè)通過自愿協(xié)商、市場競價(jià)等方式自主確定市場交易價(jià)格，并按照其接入電網(wǎng)的電壓等級支付輸配電價(jià)。此外，《輸配電定價(jià)成本監(jiān)審辦法（試行）》、《關(guān)于完善跨省跨區(qū)電能交易價(jià)格形成機(jī)制有關(guān)問題的通知》等文件為政府改善和加強(qiáng)在能源價(jià)格形成中的監(jiān)管職能及如何施政提供了依據(jù)。

1.3提升能源品質(zhì)，變革能源使用方式，降低污染程度

近年來，中國環(huán)境污染程度加劇，霧霾頻發(fā)，對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民健康都造成了巨大損害，能源結(jié)構(gòu)層次低、使用粗放是導(dǎo)致污染的重要原因。因此，防治大氣污染也成為推進(jìn)能源領(lǐng)域“四個(gè)革命”的重要抓手。

2015年，國家頒布了《中華人民共和國大氣污染防治法》，規(guī)定燃煤、石油焦、生物質(zhì)燃料等產(chǎn)品的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中應(yīng)當(dāng)有大氣環(huán)境保護(hù)要求，還要求各級政府部門采取措施，推廣清潔能源的生產(chǎn)和使用；優(yōu)化煤炭使用方式，推廣煤炭清潔高效利用，逐步降低煤炭在一次能源消費(fèi)中的比重，減少煤炭生產(chǎn)、使用、轉(zhuǎn)化過程中的大氣污染物排放，對民用散煤的管理也做了特別強(qiáng)調(diào)，因?yàn)槊禾康纳⒂帽燃惺褂梦廴疚锱欧鸥?。該法律還要求石油煉制企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照燃油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)燃油。與此相配套，《加快成品油質(zhì)量升級工作方案》提前了國V標(biāo)準(zhǔn)車用汽油、柴油的供應(yīng)時(shí)間，并支持煉油企業(yè)加快辦理升級改造項(xiàng)目審批事項(xiàng)，抓緊啟動第六階段汽油、柴油國家（國Ⅵ）標(biāo)準(zhǔn)的制訂工作，力爭2016年年底頒布并于2019年實(shí)施。

能源消費(fèi)方式的變革也有利于降低污染物的排放。新能源汽車的應(yīng)用有利于緩解中國能源與環(huán)境壓力，有利于推動汽車產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和消費(fèi)升級，但是充電設(shè)施供給不足的現(xiàn)象更加突出。在新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)入期，規(guī)模經(jīng)濟(jì)性差，需要政府的適度干預(yù)和支持。因此，政府出臺了《關(guān)于加快電動車充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》，大力推進(jìn)充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，統(tǒng)一充電標(biāo)準(zhǔn)，以降低社會成本，并明確了七大扶持政策，為下一步電動汽車的使用和推廣鋪平了道路。再加上國家早已將新能源電動汽車的開發(fā)列入《中國制造2025》戰(zhàn)略，一系列有利于消費(fèi)者購買電動汽車的補(bǔ)貼政策陸續(xù)出臺。在政策助力下，中國電動汽車銷量出現(xiàn)了井噴式增長，2015年中國電動汽車銷售量為18.8萬輛，較2014年增長230%。

1.4淘汰落后產(chǎn)能得以進(jìn)一步推進(jìn)

在過去10年快速發(fā)展期，煤炭行業(yè)供給側(cè)規(guī)模急速擴(kuò)張。目前，中國經(jīng)濟(jì)增速已經(jīng)進(jìn)入新常態(tài)，轉(zhuǎn)向中高速增長，環(huán)境約束日趨強(qiáng)化，能源結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐加快，煤炭需求已從高速增長轉(zhuǎn)換為低速增長，在能源消費(fèi)中的比重呈下降趨勢。與此同時(shí)，進(jìn)口煤炭的競爭力不斷增強(qiáng)，國產(chǎn)煤炭的增長空間不斷被壓縮，供過于求的局面嚴(yán)重降低了煤炭行業(yè)的運(yùn)行效率。在競爭趨于白熱化的同時(shí)，中國煤炭市場卻沒有建立起公平開放透明的市場規(guī)則，市場主體間的公平競爭得不到保障，市場優(yōu)勝劣汰的功能不能正常發(fā)揮，淘汰落后產(chǎn)能還需要政府這只有形之手。對此，國家能源局發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)煤炭工業(yè)科學(xué)發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出，完善煤炭落后產(chǎn)能標(biāo)準(zhǔn)，淘汰產(chǎn)能在9萬噸/年及以下的煤礦，支持具備條件的地區(qū)淘汰產(chǎn)能在30萬噸/年以下的煤礦，加快關(guān)閉煤與瓦斯突出等災(zāi)害隱患嚴(yán)重的煤礦。國家能源局、國家煤礦安全監(jiān)察局發(fā)布的《關(guān)于做好2015年煤炭行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能工作的通知》、《關(guān)于下達(dá)2015年電力行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能目標(biāo)任務(wù)的通知》提出2015年淘汰煤礦1254處、落后產(chǎn)能7779萬噸、落后小機(jī)組423.4萬千瓦的年度目標(biāo)。這一目標(biāo)在年終基本實(shí)現(xiàn)，取得了淘汰落后產(chǎn)能的階段性成果。

2　2016年能源政策前瞻

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的根本目的是提高社會生產(chǎn)力水平，在適度擴(kuò)大總需求的同時(shí)，去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板，從生產(chǎn)領(lǐng)域加強(qiáng)優(yōu)質(zhì)供給，減少無效供給，擴(kuò)大有效供給，提高供給結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性和靈活性，提高全要素生產(chǎn)率，使供給體系更好地適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)的變化。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基本思路將是2016年中國能源行業(yè)各項(xiàng)政策指向的根本指導(dǎo)，繼續(xù)通過強(qiáng)化改革的頂層設(shè)計(jì)、市場化等，促進(jìn)能源行業(yè)資源配置效率的提升。

過去幾年，能源政策在局部推進(jìn)行業(yè)發(fā)展的同時(shí)，也加強(qiáng)了頂層設(shè)計(jì)，將局部政策納入改革的整體推進(jìn)中。例如，《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計(jì)劃（2014－2020年）》、《關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干建議》、《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕9號）等的發(fā)布。2016年，中國能源政策將會在多個(gè)領(lǐng)域加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，同時(shí)在局部領(lǐng)域繼續(xù)推進(jìn)改革。

2.1按照能源發(fā)展新常態(tài)要求，編制“十三五”能源規(guī)劃

過去幾年，中國能源政策在強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)上特點(diǎn)日益突出。目前，中國能源發(fā)展戰(zhàn)略和目標(biāo)都已經(jīng)確定，能源“十三五”規(guī)劃將是接下來具體落實(shí)這些戰(zhàn)略和目標(biāo)的又一個(gè)具有頂層設(shè)計(jì)性質(zhì)的綱領(lǐng)性文件。順應(yīng)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化和國內(nèi)外能源供需形勢的變化，中國能源行業(yè)的發(fā)展路徑將從原來的保供給轉(zhuǎn)向控制消費(fèi)總量和優(yōu)化質(zhì)量，這將是中國能源產(chǎn)業(yè)史上的一次重大轉(zhuǎn)變。調(diào)控手段將從行政強(qiáng)制轉(zhuǎn)向通過提高能源價(jià)格、減少補(bǔ)貼、征收環(huán)境稅等來實(shí)現(xiàn)，更具市場性和法制性。

需求側(cè)方面，關(guān)注重點(diǎn)主要是控制能源消費(fèi)總量，尤其是煤炭消費(fèi)量。在供給側(cè)，政策內(nèi)容將主要集中于優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，提升能源質(zhì)量，重視煤炭的清潔利用以及發(fā)展水電、核電、風(fēng)電、太陽能等可再生能源和新型能源。大力發(fā)展新興能源、可再生能源，提高這些能源在中國總體能源中的供給比重，提高對傳統(tǒng)能源的替代能力，是中國能源發(fā)展的一項(xiàng)基本戰(zhàn)略，也是治理污染的關(guān)鍵長效措施，有利于中國能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，也有利于提升國民經(jīng)濟(jì)的總體競爭力。但是中國風(fēng)能、太陽能等可再生能源還處在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的起步階段，前期投資非常大，成本非常高，需要通過持續(xù)的技術(shù)進(jìn)步和規(guī)模擴(kuò)張來降低成本。如果完全靠市場自發(fā)調(diào)節(jié)，這些能源在經(jīng)濟(jì)性上與傳統(tǒng)化石能源相比沒有競爭力，需要在政策扶持下才能越過這個(gè)進(jìn)入門檻。

當(dāng)前，中國政府對新能源的支持力度在不斷增加，在前期政策支持的基礎(chǔ)上，《關(guān)于提高可再生能源發(fā)展基金征收標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問題的通知》規(guī)定，自2016年1月1日起，將大部分省市的居民生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以外全部銷售電量的基金征收標(biāo)準(zhǔn)由每千瓦時(shí)1.5分提高到每千瓦時(shí)1.9分。據(jù)估算，2014年底，中國可再生能源補(bǔ)貼資金的缺口約有140億元，這項(xiàng)政策實(shí)施后，約可以多征收190億元的補(bǔ)貼資金，將對可再生能源的發(fā)展起到更好的支持作用。但補(bǔ)貼不是目的，最終目的是要實(shí)現(xiàn)新能源行業(yè)的健康發(fā)展，總體目標(biāo)是2020年可再生能源發(fā)電走向市場化運(yùn)作，國家在用戶側(cè)不再給予其補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)。對新能源汽車的補(bǔ)貼，2017－2018年將在2016年補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上下調(diào)20%，2019－2020年下降40%，2020年以后補(bǔ)貼政策也將退出。以上對新能源領(lǐng)域政策的動態(tài)調(diào)整將會配合能源行業(yè)的“十三五規(guī)劃”進(jìn)行，給予企業(yè)更加明確的預(yù)期，讓企業(yè)把精力更多地投入技術(shù)創(chuàng)新、提高質(zhì)量和降低成本的競爭。

能源體制改革方面，重點(diǎn)繼續(xù)集中在還原能源商品屬性，構(gòu)建油氣和電力領(lǐng)域有效競爭的市場體系。在建立健全能源法治體系的基礎(chǔ)上，政府對能源的監(jiān)管將改變以往的審批方式，公開審批流程，變事前審批為事后監(jiān)管和服務(wù)等。在上游，油氣礦業(yè)權(quán)準(zhǔn)入、民資進(jìn)入油氣領(lǐng)域等將是改革重點(diǎn)；在中游，電網(wǎng)、油氣管網(wǎng)建設(shè)運(yùn)營機(jī)制改革是重點(diǎn)；在價(jià)格機(jī)制方面，成品油價(jià)格市場化已經(jīng)漸行漸近，天然氣和電價(jià)市場化改革將繼續(xù)推進(jìn)，煤電聯(lián)動機(jī)制將會進(jìn)一步得到完善，市場調(diào)節(jié)將發(fā)揮更大的作用。

2.2打破行業(yè)壟斷，推進(jìn)市場機(jī)制建設(shè)

能源領(lǐng)域改革是中國本輪改革的重點(diǎn)，其中油氣改革又為社會各界所廣為關(guān)注。2015年，國家發(fā)展改革委和國家能源局牽頭制定的《石油天然氣體制改革總體方案》已經(jīng)多次征求意見，預(yù)計(jì)將在2016年正式推出，這將是中國油氣領(lǐng)域改革的頂層設(shè)計(jì)方案，是中國油氣領(lǐng)域體制改革的總體綱要。此項(xiàng)改革是圍繞油氣行業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行的立體改革，主要包括油氣價(jià)格形成機(jī)制、礦權(quán)、管網(wǎng)、原油進(jìn)出口權(quán)和使用權(quán)、政府職能以及國有企業(yè)改革推進(jìn)等。

價(jià)格形成機(jī)制方面，中國成品油定價(jià)機(jī)制已經(jīng)接近全面市場化，天然氣定價(jià)機(jī)制的改革將是關(guān)注重點(diǎn)。一方面是天然氣由政府定價(jià)轉(zhuǎn)向市場定價(jià)，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要舉措是國家發(fā)展改革委2015年7月推動建設(shè)的上海石油天然氣交易中心，而且明確要求非居民用氣加快進(jìn)入交易中心，由供需雙方在政策允許范圍內(nèi)公開交易形成價(jià)格。另一方面是逐步理順天然氣價(jià)格中的交叉補(bǔ)貼問題。與世界范圍內(nèi)居民用氣價(jià)格高于工商業(yè)用氣價(jià)格的普遍規(guī)律相反，中國對居民用氣反向提供了過多的交叉補(bǔ)貼，同時(shí)國產(chǎn)井口氣價(jià)嚴(yán)重低于進(jìn)口氣價(jià)。這些交叉補(bǔ)貼嚴(yán)重扭曲了天然氣價(jià)格形成機(jī)制，不利于資源的有效配置。今后的政策取向應(yīng)該是在建立對生活困難居民和公益性事業(yè)定向補(bǔ)貼和救助機(jī)制的基礎(chǔ)上，糾正各種交叉補(bǔ)貼，理順天然氣價(jià)格形成機(jī)制。

上游礦權(quán)方面，隨著改革試點(diǎn)的推進(jìn)，今后準(zhǔn)入政策將會逐步出臺，上游勘探開發(fā)監(jiān)管模式將從目前以國有企業(yè)內(nèi)部監(jiān)管為主轉(zhuǎn)向以政府職能部門為主的外部監(jiān)管，市場主體也將從國有企業(yè)為主轉(zhuǎn)向多種所有制并存。

管網(wǎng)方面，網(wǎng)運(yùn)分開的方向已經(jīng)明確，在改革重點(diǎn)上，“新36條”已經(jīng)部分解決了管道建設(shè)的公平參與問題，但管道第三方公平準(zhǔn)入和運(yùn)營的政府監(jiān)管模式亟需破題。中國國有石油企業(yè)原來上下游高度一體化、完全主導(dǎo)油氣田—管網(wǎng)—終端用戶一對一的模式將會發(fā)生根本性的變化，油氣市場結(jié)構(gòu)將會走向競爭。

原油使用權(quán)方面，隨著地方煉油企業(yè)打通進(jìn)口和加工進(jìn)口原油通道，原油非國營貿(mào)易進(jìn)口量是最后的限制。隨著市場的進(jìn)一步放開，貿(mào)易配額預(yù)計(jì)會被逐步取消，國產(chǎn)油和進(jìn)口油之間會產(chǎn)生競爭，國有企業(yè)、非國有企業(yè)和進(jìn)口原油貿(mào)易商之間的市場行為將會增加，資源配置更加市場化。政府管理將集中在進(jìn)口的合規(guī)性和市場秩序上。

國有企業(yè)改革方面，按照《國有企業(yè)功能界定分類的指導(dǎo)意見》，三大石油公司應(yīng)該被界定為商業(yè)類，主要功能是提高競爭力，提升中國油氣行業(yè)的國際競爭力。

政府職能方面，在油氣改革加快推進(jìn)的過程中會面臨較多難題，例如新的市場秩序的建立、人員的調(diào)整和安置、政策的穩(wěn)定性等，這些都要求政府的監(jiān)管必須跟進(jìn)，而且要更加有效，這是一項(xiàng)新的課題。

2.3適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，進(jìn)一步理順價(jià)格形成機(jī)制

經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)不僅要求改革要有頂層設(shè)計(jì)，更要求這些設(shè)計(jì)能夠陸續(xù)落地，發(fā)揮實(shí)效。因此，2016年應(yīng)該是在堅(jiān)持“市場決定”和“穩(wěn)慎推進(jìn)”的原則下落實(shí)《關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干建議》?！蛾P(guān)于完善煤電價(jià)格聯(lián)動機(jī)制有關(guān)事項(xiàng)的通知》明確了煤電價(jià)格聯(lián)動機(jī)制依據(jù)的電煤價(jià)格按照中國電煤價(jià)格指數(shù)確定，在進(jìn)行煤電價(jià)格區(qū)間聯(lián)動調(diào)整時(shí)，電煤價(jià)格和上網(wǎng)電價(jià)分別與基準(zhǔn)煤價(jià)、基準(zhǔn)電價(jià)相比較計(jì)算，后兩個(gè)價(jià)格可根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整，在銷售電價(jià)上，工商業(yè)用電價(jià)格相應(yīng)進(jìn)行調(diào)整，居民生活、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電價(jià)格保持相對穩(wěn)定。這一新的煤電聯(lián)動定價(jià)機(jī)制更具透明度和可操作性，為進(jìn)一步推進(jìn)放開競爭性環(huán)節(jié)電力價(jià)格創(chuàng)造了條件，有利于將發(fā)電成本向上下游傳導(dǎo)，避免煤企或電企一方獨(dú)大，社會用電戶也將受益，更重要的是市場供需彈性會得到提高，應(yīng)變能力增強(qiáng)。根據(jù)《關(guān)于完善陸上風(fēng)電光伏發(fā)電上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)政策的通知》，陸上風(fēng)電、光伏發(fā)電上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)實(shí)行隨發(fā)展規(guī)模逐步降低的價(jià)格政策。同時(shí)政策更加注重引導(dǎo)作用，制定提前量，陸上風(fēng)電一并確定2016年和2018年的標(biāo)桿電價(jià)；光伏發(fā)電先確定2016年的標(biāo)桿電價(jià)，2017年以后的價(jià)格另行制定。與此同時(shí)，鼓勵(lì)各地通過招標(biāo)等市場競爭方式確定陸上風(fēng)電、光伏發(fā)電等新能源項(xiàng)目業(yè)主和上網(wǎng)電價(jià)。

考慮到國際油價(jià)持續(xù)走低，《關(guān)于進(jìn)一步完善成品油價(jià)格形成機(jī)制有關(guān)問題的通知》設(shè)定了國際原油價(jià)格低于40美元/桶時(shí)的成品油價(jià)格調(diào)控下限，這在一定程度上有助于維護(hù)當(dāng)前的市場形勢，但此舉引發(fā)到底是為了維護(hù)石油市場穩(wěn)定還是為了維護(hù)石油企業(yè)利益的爭議。為彌補(bǔ)不足，該政策提出建立當(dāng)國際原油價(jià)格低于調(diào)控下限時(shí)的調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，成品油價(jià)格未調(diào)金額全部納入風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，主要用于節(jié)能減排、提升油品質(zhì)量及保障石油供應(yīng)安全等。放開液化石油氣出廠價(jià)格，由供需雙方協(xié)商確定價(jià)格，簡化成品油調(diào)價(jià)的操作方式，調(diào)價(jià)信息由文件改為以信息稿的形式發(fā)布。與此同時(shí)，修訂了《石油價(jià)格管理辦法》，按照國際市場原油價(jià)格低于40美元/桶（含）、40～80美元/桶（含）、80～130美元/桶和130美元/桶（含）以上四個(gè)區(qū)間，加工利潤率呈“S”曲線形式的計(jì)算方法。這些新政策總結(jié)了過去十年中國油價(jià)調(diào)控的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，兼顧了生產(chǎn)者和消費(fèi)者的利益，以保持國民經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行。但這種區(qū)間劃分，尤其是調(diào)控下限是否合理，還需要經(jīng)受國內(nèi)外市場的檢驗(yàn)。

2.4以價(jià)格手段淘汰落后產(chǎn)能，鼓勵(lì)清潔生產(chǎn)

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一項(xiàng)重要任務(wù)是減少不符合國家能耗、環(huán)保、質(zhì)量、安全等標(biāo)準(zhǔn)以及長期虧損的產(chǎn)能過剩行業(yè)的企業(yè)，目標(biāo)是到2017年末實(shí)現(xiàn)經(jīng)營性虧損企業(yè)虧損額顯著下降。在政府發(fā)揮“有形之手”調(diào)整的同時(shí)，“無形之手”將會越來越受到重視。

《關(guān)于水泥企業(yè)用電實(shí)行階梯電價(jià)政策有關(guān)問題的通知》決定對水泥生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)用電實(shí)行基于可比熟料（水泥）綜合電耗水平標(biāo)準(zhǔn)的階梯電價(jià)政策。國家將根據(jù)情況適時(shí)調(diào)整水泥企業(yè)用電實(shí)行階梯電價(jià)政策的電耗分檔和加價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。因?qū)嵤╇A梯電價(jià)政策而增加的加價(jià)電費(fèi)，10%留給電網(wǎng)企業(yè)用于彌補(bǔ)執(zhí)行階梯電價(jià)增加的成本，90%留給地方政府用于獎(jiǎng)勵(lì)水泥行業(yè)先進(jìn)企業(yè)、支持企業(yè)節(jié)能技術(shù)改造。為鼓勵(lì)燃煤發(fā)電機(jī)組大氣污染物排放濃度基本符合燃?xì)鈾C(jī)組排放限值要求，《關(guān)于實(shí)行燃煤電廠超低排放電價(jià)支持政策有關(guān)問題的通知》對2016年1月1日以前已經(jīng)并網(wǎng)運(yùn)行的現(xiàn)役機(jī)組的統(tǒng)購上網(wǎng)電量每千瓦時(shí)加價(jià)1分錢（含稅）；對2016年1月1日之后并網(wǎng)運(yùn)行的新建機(jī)組統(tǒng)購上網(wǎng)電量每千瓦時(shí)加價(jià)0.5分錢（含稅），電價(jià)加價(jià)標(biāo)準(zhǔn)暫定執(zhí)行到2017年底，2018年以后逐步統(tǒng)一和降低標(biāo)準(zhǔn)。稅收手段也將用于鼓勵(lì)清潔生產(chǎn)，限制污染排放?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法（征求意見稿）》規(guī)定，對于應(yīng)稅大氣污染物、水污染物、固體廢物等征收環(huán)境保護(hù)稅，環(huán)境保護(hù)稅按照重點(diǎn)監(jiān)控（排污）納稅人和非重點(diǎn)監(jiān)控（排污）納稅人進(jìn)行分類管理，能源、鋼鐵等重化工業(yè)和污染排放較多的輕工業(yè)企業(yè)都是重點(diǎn)監(jiān)控對象。如果企業(yè)排污大幅度低于國家標(biāo)準(zhǔn)的50%，可以減半征收環(huán)境保護(hù)稅，以鼓勵(lì)企業(yè)降低排放。

2016年將是落實(shí)中國新的能源戰(zhàn)略思想和推動關(guān)鍵領(lǐng)域頂層設(shè)計(jì)落實(shí)的關(guān)鍵一年。除了上述政策外，預(yù)計(jì)還會有更多的相關(guān)配套財(cái)稅政策、科技政策等給予支持，以更好地促進(jìn)中國能源產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。

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編 輯：龐孟昌

編 審：夏麗洪

Adjustment orientation and key points of China’s energy policy in 2016

GUO Haitao
(China University of Petroleum (Beijing))

Abstract：In 2015, China’s energy policy made great progress in marketization, opening access, introducing the top-level reform program of price mechanism, improving quality and use patterns, and weeding out the outdated capacity.It will be important for implementing new energy strategy and promoting implementation of the top-level design in key energy f elds in 2016.Under China’s New Normal, the main characteristics and tasks of policy include working out the 13thFive Year Plan, accelerating the construction of market mechanism, optimizing the price formation mechanism, playing the role of weeding out outdated capacity through price mechanism, and encouraging cleaner production.

Key words：energy policy; marketization; market access; price mechanism; top-level design; eхcess production capacity

收稿日期：2016-01-31