於　冉， 於忠祥，2

(1.安徽農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,安徽 合肥 230036；2.安徽農(nóng)業(yè)大學(xué) 國(guó)土資源研究所，安徽 合肥 230036)

?

王萬(wàn)茂先生土地規(guī)劃思想研究*

於冉1， 於忠祥1，2

(1.安徽農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,安徽 合肥 230036；2.安徽農(nóng)業(yè)大學(xué) 國(guó)土資源研究所，安徽 合肥 230036)

王萬(wàn)茂先生的土地規(guī)劃思想的創(chuàng)新性主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：首先，其綠圖規(guī)劃理念，奠定了我國(guó)第三輪土地利用總體規(guī)劃修編模式轉(zhuǎn)變的思想基礎(chǔ)；用規(guī)劃悖論點(diǎn)撥規(guī)劃迷津，厘清了土地規(guī)劃的若干認(rèn)識(shí)。其次，其提出的“三規(guī)(多規(guī))”之間 “是協(xié)調(diào)關(guān)系不是替代關(guān)系”之觀點(diǎn)，是規(guī)劃理念上的一次撥亂反正；基于我國(guó)“總體規(guī)劃越位，詳細(xì)規(guī)劃缺位”的現(xiàn)實(shí)，完善了我國(guó)土地利用規(guī)劃體系。再次，其多維土地利用規(guī)劃理念，闡明了土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整與布局優(yōu)化的內(nèi)在機(jī)制；提出的多維土地利用規(guī)劃目標(biāo)，推動(dòng)了我國(guó)土地利用規(guī)劃由單目標(biāo)向多目標(biāo)轉(zhuǎn)變。

王萬(wàn)茂先生；規(guī)劃思想；綠圖規(guī)劃；規(guī)劃悖論；多維規(guī)劃

王萬(wàn)茂先生(1937—)，我國(guó)土地科學(xué)研究領(lǐng)域著名學(xué)者，首位土地科學(xué)博士生導(dǎo)師，中國(guó)土地學(xué)會(huì)顧問(wèn)(原副理事長(zhǎng)兼學(xué)術(shù)委員會(huì)主任)，全國(guó)土地利用總體規(guī)劃專家組成員，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)資深教授，在土地規(guī)劃學(xué)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃學(xué)、土地管理學(xué)和土地生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域卓有建樹(shù)，成果斐然，享有極高的學(xué)術(shù)地位與聲望[1]。2016年是“十三五”規(guī)劃的開(kāi)局之年，也是第三輪土地利用總體規(guī)劃的修改年。因此，研究王萬(wàn)茂先生的土地規(guī)劃思想，不僅為規(guī)劃修改或完善提供了理論依據(jù)和方法論，而且對(duì)于創(chuàng)新規(guī)劃理念，轉(zhuǎn)變規(guī)劃模式，厘清規(guī)劃認(rèn)識(shí)，把握規(guī)劃定位，構(gòu)建中國(guó)特色的規(guī)劃體系等，具有極大的應(yīng)用價(jià)值。

一、王先生的規(guī)劃理念創(chuàng)新思想

(一)倡導(dǎo)綠圖規(guī)劃理念，奠定了我國(guó)第三輪土地利用總體規(guī)劃修編模式轉(zhuǎn)變的思想基礎(chǔ)

我國(guó)第一輪和第二輪土地利用總體規(guī)劃采用的模式主要有四種，即指標(biāo)控制模式、總體藍(lán)圖模式、土地利用分區(qū)模式以及用地分區(qū)和用地指標(biāo)相結(jié)合的模式，其共同特點(diǎn)：一是過(guò)于剛性，即規(guī)劃的靈活性、適應(yīng)性不強(qiáng)，難以指導(dǎo)具體用地行為；二是規(guī)劃展現(xiàn)的是一幅未來(lái)發(fā)展的藍(lán)圖，即規(guī)劃屬于靜態(tài)的范疇，一經(jīng)實(shí)施，就必須不折不扣地執(zhí)行。實(shí)踐證明，“理想藍(lán)圖”式規(guī)劃具有呆板僵化的缺點(diǎn)，當(dāng)外界條件發(fā)生變化時(shí)，就要重新制定規(guī)劃。這樣設(shè)計(jì)出的規(guī)劃只能是“劃”了改，改了再“劃”，是規(guī)劃隨著用地走，不具“龍頭”作用和相對(duì)穩(wěn)定性，喪失了權(quán)威性。

土地利用系統(tǒng)是一個(gè)時(shí)刻運(yùn)動(dòng)變化著的復(fù)雜系統(tǒng)，其物流、能流、價(jià)值流、信息流不斷發(fā)展變化，規(guī)劃是一個(gè)動(dòng)態(tài)、連續(xù)、滾動(dòng)、彈性的過(guò)程。相應(yīng)地，正確的規(guī)劃觀應(yīng)該是修編→實(shí)施→反饋→修訂→實(shí)施……如此循環(huán)往復(fù)，環(huán)環(huán)相扣?；谏鲜稣J(rèn)識(shí)，王先生認(rèn)為：必須變靜態(tài)規(guī)劃為動(dòng)態(tài)規(guī)劃，變剛性規(guī)劃為彈性規(guī)劃，樹(shù)立“綠圖規(guī)劃”理念，即對(duì)于規(guī)劃內(nèi)容，規(guī)劃者僅僅勾畫(huà)出骨架，使用者根據(jù)實(shí)際情況在這個(gè)骨架上添加實(shí)際內(nèi)容，使整個(gè)規(guī)劃成為一個(gè)持續(xù)成長(zhǎng)和發(fā)展的過(guò)程，既要保持規(guī)劃原有的特定功能，又要使規(guī)劃具有充分的彈性和活力[2]。

在綠圖規(guī)劃的理念引領(lǐng)下，我國(guó)第三輪土地利用總體規(guī)劃采用了“指標(biāo)+分區(qū)+政策”的模式，賦予了規(guī)劃剛?cè)嵯酀?jì)的功能。首先是指標(biāo)的剛性與柔性，即通過(guò)設(shè)置約束性指標(biāo)和預(yù)期性指標(biāo)實(shí)現(xiàn)規(guī)劃指標(biāo)落實(shí)與執(zhí)行的剛?cè)嵯酀?jì)；其次是建設(shè)用地空間管制的剛性與柔性，即通過(guò)設(shè)置允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)和禁止建設(shè)區(qū)及其對(duì)應(yīng)的邊界，不僅保證了各區(qū)規(guī)模和位置的穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)了定性、定量與定位，而且把有條件建設(shè)區(qū)作為緩沖區(qū)，保障了“增加掛”制度的落實(shí)；第三是有配套政策，保證了規(guī)劃的編制“技術(shù)型”與“政策型”互補(bǔ)[3]。因此，王先生倡導(dǎo)的綠圖規(guī)劃理念，沖破了“藍(lán)圖”規(guī)劃思想的束縛，擺脫了土地利用總體規(guī)劃“無(wú)用論”與“無(wú)權(quán)威性”的窘境，奠定了我國(guó)第三輪土地利用總體規(guī)劃由剛性規(guī)劃向剛?cè)嵯酀?jì)規(guī)劃轉(zhuǎn)變的思想基礎(chǔ)，極大地豐富了我國(guó)土地規(guī)劃的理論寶庫(kù)。

(二)用規(guī)劃悖論點(diǎn)撥規(guī)劃迷津，厘清了土地規(guī)劃的若干認(rèn)識(shí)

1.規(guī)劃只追求滿意方案，不追求最優(yōu)方案

土地供給的有限性和土地需求的無(wú)限性，導(dǎo)致不同的利益團(tuán)體、個(gè)人主張之間的競(jìng)爭(zhēng)和折衷，從而使規(guī)劃者也成為辯護(hù)者，即不僅要為權(quán)勢(shì)范圍內(nèi)既得利益者辯護(hù)，而且還得幫助權(quán)勢(shì)范圍之外的個(gè)人和集團(tuán)辯護(hù)，同時(shí)還要為自己編制的規(guī)劃辯護(hù)，以尋求解決共性問(wèn)題的途徑[4]。鑒于規(guī)劃涉及各利益主體愿景與現(xiàn)實(shí)相悖(即愿景悖論)，王先生認(rèn)為：規(guī)劃者應(yīng)具有獨(dú)立思考的能力，即通過(guò)不斷地協(xié)調(diào)和質(zhì)疑過(guò)程，對(duì)資源利用和分配持有不同主張者進(jìn)行調(diào)解，最終達(dá)成協(xié)議，形成貼近實(shí)際的規(guī)劃方案。毋庸置疑，這個(gè)方案是在規(guī)劃涉及各方都不滿足的背景下形成的滿意方案，肯定不是最優(yōu)方案，即規(guī)劃只追求滿意方案，不追求最優(yōu)方案。王先生關(guān)于規(guī)劃方案的論斷，為規(guī)劃指出了方法和路徑，使規(guī)劃師規(guī)劃與御用規(guī)劃實(shí)現(xiàn)了有機(jī)統(tǒng)一。

2.客觀世界的不確定性決定了規(guī)劃本質(zhì)是一個(gè)不斷進(jìn)行試錯(cuò)的過(guò)程

土地利用規(guī)劃起點(diǎn)的土地利用現(xiàn)狀和目標(biāo)“終”點(diǎn)的土地利用現(xiàn)狀都是時(shí)點(diǎn)。其中，起點(diǎn)的時(shí)點(diǎn)是基礎(chǔ)，從理論上講應(yīng)該是確定的；“終”點(diǎn)的時(shí)點(diǎn)，是通過(guò)規(guī)劃者給出規(guī)劃時(shí)期的行動(dòng)過(guò)程之表征，這個(gè)表征應(yīng)該與規(guī)劃者給定的未來(lái)現(xiàn)實(shí)，如土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化等方案相吻合。但是，古今中外沒(méi)有一個(gè)規(guī)劃師能編制如此完美的規(guī)劃。所以，王先生指出：規(guī)劃悖論的實(shí)質(zhì)是信息悖論，即無(wú)論是規(guī)劃者、決策者，還是執(zhí)行者，都無(wú)法全然了解未來(lái)，規(guī)劃系統(tǒng)是一個(gè)信息不完全的灰色系統(tǒng)，如國(guó)家政策、國(guó)內(nèi)外的形勢(shì)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)和自然界的變化等對(duì)規(guī)劃者來(lái)說(shuō)是不確定的。此外，因?yàn)橹骺陀^原因，規(guī)劃實(shí)施者不可能完全按照規(guī)劃給出的行動(dòng)過(guò)程去執(zhí)行。因此，確定性規(guī)劃與不確定性未來(lái)之間不是非此即彼的關(guān)系，而是模糊關(guān)系[5]，從而導(dǎo)致規(guī)劃目標(biāo)“終”點(diǎn)的土地利用現(xiàn)狀與給定的 “終”點(diǎn)目標(biāo)相偏離?；谏鲜鰧?shí)際和主客觀原因，王先生認(rèn)為：規(guī)劃本質(zhì)上是一個(gè)在資源、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和制度約束條件下努力趨近目標(biāo)的不斷試錯(cuò)的認(rèn)知過(guò)程，規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中發(fā)生的修改和完善行為屬正?，F(xiàn)象[6]。但規(guī)劃不能朝令夕改，可采取滾動(dòng)調(diào)整逼近目標(biāo)。實(shí)踐中，將整個(gè)規(guī)劃期劃分為幾個(gè)時(shí)段，即近期目標(biāo)、中期目標(biāo)和遠(yuǎn)期目標(biāo)。近期目標(biāo)是執(zhí)行規(guī)劃，為細(xì)線條的，可進(jìn)一步細(xì)分為幾個(gè)年度目標(biāo)，要求按規(guī)劃實(shí)施；后幾個(gè)時(shí)段是預(yù)計(jì)規(guī)劃，為粗線條的，指標(biāo)帶有較大彈性。每經(jīng)過(guò)一個(gè)時(shí)段，根據(jù)規(guī)劃的實(shí)際執(zhí)行情況和內(nèi)外部條件的變化，對(duì)原來(lái)的預(yù)計(jì)規(guī)劃做出調(diào)整與修改，這樣原預(yù)計(jì)規(guī)劃中的第一個(gè)時(shí)段的規(guī)劃相應(yīng)變?yōu)閳?zhí)行規(guī)劃[7]。王先生關(guān)于規(guī)劃本質(zhì)的論斷，不僅為規(guī)劃修改或完善提供了理論依據(jù)，而且提出了規(guī)劃修改或完善的方法論。

二、王先生的規(guī)劃協(xié)調(diào)思想

(一)提出“三規(guī)(多規(guī))”之間 “是協(xié)調(diào)關(guān)系不是替代關(guān)系” 觀點(diǎn)，是規(guī)劃理念上的一次撥亂反正

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)土地利用總體規(guī)劃總是滯后于城鎮(zhèn)規(guī)劃，導(dǎo)致人們開(kāi)始質(zhì)疑土地利用總體規(guī)劃的地位和作用。理論上強(qiáng)調(diào)“規(guī)劃在先，用地在后”，但實(shí)際是“用地在先，規(guī)劃完善”，即絕大多數(shù)城鎮(zhèn)規(guī)劃把土地利用總體規(guī)劃“甩”到了背后，使得土地利用總體規(guī)劃成為城鎮(zhèn)規(guī)劃的完善規(guī)劃。由于沒(méi)有約束，或者土地利用總體規(guī)劃管制不力，導(dǎo)致了一些城鎮(zhèn)規(guī)劃“大躍進(jìn)”。如某個(gè)城市，“十一五”末的城區(qū)面積為200km2，規(guī)劃要在20年內(nèi)擴(kuò)大到1 103km2；某個(gè)山區(qū)縣城，“十一五”末城區(qū)面積為3.5 km2，規(guī)劃5年內(nèi)要擴(kuò)建到30 km2[8]。據(jù)中國(guó)工程院院士郭仁忠調(diào)查：某西部省會(huì)城市，規(guī)劃建三個(gè)新區(qū)、五個(gè)新城，占地規(guī)模是現(xiàn)有建成區(qū)的7.8倍；不少城市仍采取“攤大餅”的建城模式，形成了“空城、鬼城”；全國(guó)新城新區(qū)規(guī)劃人口達(dá)34億，已嚴(yán)重失控[9]。針對(duì)土地利用規(guī)劃所處的尷尬局面，有學(xué)者提出了解決之“道”，即將主體功能分區(qū)規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃和土地規(guī)劃等三個(gè)規(guī)劃統(tǒng)一起來(lái)，以一合三(“三規(guī)合一”或“多規(guī)合一”)?；谏鲜鏊汲?，王先生指出：“三個(gè)規(guī)劃不可能統(tǒng)一，也沒(méi)有必要統(tǒng)一?！盵10]首先是目標(biāo)不一，解決的矛盾各異：土地規(guī)劃主要解決土地供求問(wèn)題，城鎮(zhèn)規(guī)劃主要解決城鎮(zhèn)建設(shè)和布局問(wèn)題，主體功能區(qū)規(guī)劃主要解決區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展問(wèn)題，即三個(gè)規(guī)劃都有其各自的目標(biāo)和預(yù)期，都是為了解決各自領(lǐng)域的特殊矛盾，是不可能互相取代的。但是，“三規(guī)”之間要互相協(xié)調(diào)，也必須協(xié)調(diào)，規(guī)劃師的任務(wù)就是根據(jù)各自規(guī)劃的職責(zé)找到其協(xié)調(diào)的切入點(diǎn)。其次是從部門的設(shè)置看，發(fā)改部門主管主體功能區(qū)規(guī)劃，住建部門主管城鎮(zhèn)規(guī)劃，國(guó)土部門主管土地規(guī)劃，各有各的職能，即三個(gè)規(guī)劃體現(xiàn)的是各自的職責(zé)范圍和業(yè)務(wù)內(nèi)容，若合在一起勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致各部門工作失去抓手，互相推倭。

王先生的規(guī)劃協(xié)調(diào)思想，不僅是規(guī)劃理念上的一次撥亂反正，而且指出了規(guī)劃協(xié)調(diào)的方法和路徑[11]，即從宏觀層面上，要運(yùn)用區(qū)域規(guī)劃或國(guó)土規(guī)劃協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃；從中觀層面上，采用“雙重視”的思維協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的關(guān)系，既要重視以供給制約和引導(dǎo)需求，也要重視城鄉(xiāng)建設(shè)用地需求對(duì)土地供給的反作用，即采取供需互動(dòng)，多維挖潛，綜合平衡的規(guī)劃思路；從微觀層面上，協(xié)調(diào)的切入點(diǎn)是建設(shè)用地規(guī)模。目前無(wú)論土地利用規(guī)劃還是城鎮(zhèn)規(guī)劃，均按照“以人定地”的思路，也就是依人口規(guī)模和人均建設(shè)用地測(cè)算建設(shè)用地規(guī)模。所以，兩規(guī)協(xié)調(diào)必須妥善解決城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃之間的相異之處，統(tǒng)一人口和建設(shè)用地的統(tǒng)計(jì)口徑，即城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)計(jì)要基于城鎮(zhèn)地籍調(diào)查數(shù)據(jù)，城鎮(zhèn)地籍調(diào)查涉及的城市用地分類、建筑密度和建筑容積率等方面的內(nèi)容要充分考慮城鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)部門的需求。鑒于此，王先生指出了城鎮(zhèn)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃協(xié)調(diào)的結(jié)合處是：城鎮(zhèn)總體規(guī)劃要利用城鎮(zhèn)地籍調(diào)查資料和土地定級(jí)估價(jià)資料，土地利用規(guī)劃要以城鎮(zhèn)體系規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)數(shù)量、規(guī)模和布局為編制依據(jù)。

(二)基于“總體規(guī)劃越位，詳細(xì)規(guī)劃缺位”的實(shí)際①，完善了我國(guó)土地利用規(guī)劃體系

1.關(guān)于“總體規(guī)劃越位”問(wèn)題

《中華人民共和國(guó)土地管理法》(2004年第二次修正，下同)第17條規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土整治和資源環(huán)境保護(hù)的要求、土地供給能力以及各項(xiàng)建設(shè)對(duì)土地的需求，組織編制土地利用總體規(guī)劃。”即土地利用總體規(guī)劃是由各級(jí)人民政府委托其國(guó)土部門組織編制，政府試圖通過(guò)規(guī)劃解決諸如用地與建設(shè)等一攬子問(wèn)題。如土地利用總體規(guī)劃在編制時(shí)，甚至要將城市內(nèi)部和村莊、集鎮(zhèn)內(nèi)部的道路、各地塊的功能、投資強(qiáng)度等都要考慮，導(dǎo)致土地利用總體規(guī)劃越位，結(jié)果只能有兩個(gè)：一是城市規(guī)劃和村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃“不理睬”，二是土地利用總體規(guī)劃搞完善?；凇翱傮w規(guī)劃越位”的實(shí)際，王先生認(rèn)為：最重要的原因是我國(guó)城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃等諸多規(guī)劃的功能定位不清，各類規(guī)劃之間關(guān)系模糊和交錯(cuò)[12]。因此，厘清各類規(guī)劃之間的關(guān)系，準(zhǔn)確對(duì)其功能進(jìn)行定位，做到各負(fù)其責(zé)，各司其職是關(guān)鍵。

2.關(guān)于“詳細(xì)規(guī)劃缺位”問(wèn)題

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第4條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度?！钡?0條規(guī)定：“縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)劃分土地利用區(qū)，明確土地用途；鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)劃分土地利用區(qū)，根據(jù)土地使用條件，確定每一塊土地的用途，并予以公告?！碑?dāng)前，我國(guó)采用的是國(guó)家、省(自治區(qū)、直轄市)、市、縣(市)和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))等五級(jí)土地利用規(guī)劃體系，即按照這五級(jí)規(guī)劃體系，就能解決土地用途管制問(wèn)題。但是，依據(jù)土地利用分區(qū)確定每一塊土地用途，是土地利用總體規(guī)劃做不到的。因?yàn)椋皡^(qū)”和“塊”是完全不同的兩個(gè)概念，區(qū)涵蓋地塊，但區(qū)是由主體功能決定的。如基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)的耕地劃為基本農(nóng)田，不代表其內(nèi)的宅基地和農(nóng)村道路等建設(shè)用地也劃為基本農(nóng)田。基于上述操作上的缺陷，王先生認(rèn)為：我國(guó)土地利用規(guī)劃只做到了土地利用分區(qū)包括地域分區(qū)和用途分區(qū)。依據(jù)各分區(qū)的管制規(guī)則實(shí)施用途管制是無(wú)法真正實(shí)施土地用途管制的。鑒于土地用途管制的基本單元是土地利用類型，所以，只有通過(guò)土地利用詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行土地利用類型配置，才能真正實(shí)施土地用途管制。

3.通過(guò)完善和深化規(guī)劃體系，解決規(guī)劃“越位”與“缺位”問(wèn)題

針對(duì)“總體規(guī)劃越位，詳細(xì)規(guī)劃缺位”的實(shí)際，王先生提出了我國(guó)土地利用規(guī)劃體系完善和深化的兩大舉措。首先，要準(zhǔn)確進(jìn)行功能定位，建立規(guī)劃協(xié)調(diào)體系。原則是土地利用規(guī)劃主要管“供地”，賦予宏觀調(diào)控職能；城鎮(zhèn)規(guī)劃主要管“用地”，賦予土地建設(shè)的職能。兩規(guī)之間建立互動(dòng)與反饋機(jī)制，做到分工不分家，正真實(shí)現(xiàn)“規(guī)劃在先，用地在后”。其次，要實(shí)施村級(jí)土地利用規(guī)劃編制工程，完善和深化土地利用規(guī)劃體系，適應(yīng)土地利用微觀管理，填補(bǔ)中國(guó)土地利用詳細(xì)規(guī)劃缺位空間。

三、王先生的多維規(guī)劃思想

(一)提出多維的土地利用規(guī)劃理念，闡明了土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整與布局優(yōu)化的內(nèi)在機(jī)制

土地利用結(jié)構(gòu)與布局有兩種類型。一種是現(xiàn)狀，主要是通過(guò)土地利用現(xiàn)狀調(diào)查獲取。我國(guó)統(tǒng)一采用的“二調(diào)”數(shù)據(jù)是經(jīng)過(guò)年度變更調(diào)查、統(tǒng)計(jì)得到的。另一種是規(guī)劃結(jié)構(gòu)與布局，即在規(guī)劃編制過(guò)程中，在現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，依據(jù)規(guī)劃區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地供需平衡分析和適宜性評(píng)價(jià)等，對(duì)現(xiàn)狀結(jié)構(gòu)和布局進(jìn)行調(diào)整，這是規(guī)劃的核心。土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整的實(shí)質(zhì)是對(duì)土地資源進(jìn)行優(yōu)化配置，并通過(guò)布局優(yōu)化落實(shí)到相應(yīng)的空間，其目的是在不增加土地總量供給的前提下，保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門之間合理分配土地資源和實(shí)現(xiàn)土地利用效率最大化。眾所周知，土地利用結(jié)構(gòu)決定土地利用功能。但是，土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整是規(guī)劃師在“紙上談兵”，只有通過(guò)土地利用布局優(yōu)化才能將調(diào)整的結(jié)構(gòu)落地，從而實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)、布局與功能的統(tǒng)一。大自然千差萬(wàn)別，各地資源稟賦和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀與態(tài)勢(shì)迥異，如何實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)、布局和功能的有機(jī)統(tǒng)一，體現(xiàn)規(guī)劃的區(qū)域特色，使規(guī)劃具有前瞻性和可操作性是我國(guó)土地利用規(guī)劃至今未解決或沒(méi)有完全解決的難題?；诖?，王先生認(rèn)為：土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整與布局優(yōu)化方案實(shí)現(xiàn)的內(nèi)在機(jī)理就是各種土地資源用途之間的轉(zhuǎn)換或變更，規(guī)劃師在土地利用規(guī)劃決策過(guò)程中必須具備土地利用多維思考的素質(zhì)，才能處理好土地利用中多維交叉的關(guān)系，包括陸地與海洋、平面與立體、地上與地下、城市與鄉(xiāng)村、數(shù)量與質(zhì)量、已利用與未利用、內(nèi)涵與外延、粗放與集約、生產(chǎn)與消費(fèi)、開(kāi)源與節(jié)流、糧食與食物、小農(nóng)業(yè)與大農(nóng)業(yè)、農(nóng)地與非農(nóng)地、耕地與非耕地、近期與遠(yuǎn)景、代內(nèi)與代際、自然供給與經(jīng)濟(jì)供給等。

(二)提出多維的土地利用規(guī)劃目標(biāo)，推動(dòng)了我國(guó)土地利用規(guī)劃由單目標(biāo)向多目標(biāo)轉(zhuǎn)變

1986年以來(lái)，我國(guó)先后開(kāi)展了三輪土地利用總體規(guī)劃的編制工作，第一輪和第二輪土地利用總體規(guī)劃的目標(biāo)主要是突出耕地保護(hù)。由于第一輪基本上是“按需定供”的規(guī)劃，所以單一的耕地保護(hù)目標(biāo)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，規(guī)劃沒(méi)有擺脫“紙上畫(huà)畫(huà)、墻上掛掛”的命運(yùn)。第二輪規(guī)劃雖然是按照供給制約和統(tǒng)籌兼顧的原則編制的，但期間趕上了很多重大政策的調(diào)整，單一的耕地保護(hù)失去了對(duì)其他用地的約束力，導(dǎo)致不到10年的時(shí)間，我國(guó)耕地面積減少了1.2億畝[13]。王先生提出的多維土地利用規(guī)劃目標(biāo)，解決了土地利用規(guī)劃單目標(biāo)約束的局限性，推動(dòng)了我國(guó)土地利用規(guī)劃由單目標(biāo)向多目標(biāo)轉(zhuǎn)變。王先生指出：不能把規(guī)劃目標(biāo)僅僅定為保護(hù)耕地和控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地，要采用科學(xué)的方法完成復(fù)雜的規(guī)劃多目標(biāo)確定過(guò)程，為實(shí)現(xiàn)各用地部門的利益均衡奠定基礎(chǔ)[14]。我國(guó)第三輪土地利用總體規(guī)劃修編的實(shí)踐過(guò)程中，多目標(biāo)突出體現(xiàn)在保護(hù)與保障的雙重使命上，即保護(hù)耕地，保障發(fā)展和保障生態(tài)紅線。

四、結(jié)語(yǔ)

王萬(wàn)茂先生不僅是我國(guó)土地規(guī)劃理論的奠基人，更是實(shí)踐的開(kāi)拓者。他遵循“實(shí)踐—認(rèn)識(shí)—再實(shí)踐—再認(rèn)識(shí)”的研究思路，身體力行。他上世紀(jì)50年代中期，就參與了國(guó)營(yíng)友誼農(nóng)場(chǎng)的土地整理規(guī)劃，并手工繪制了規(guī)劃圖。該規(guī)劃是在前蘇聯(lián)農(nóng)業(yè)部土地整理考察組專家參與下，由中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)部制定的，經(jīng)農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)批準(zhǔn)實(shí)施，為我國(guó)建國(guó)后最早的土地規(guī)劃圖。

王萬(wàn)茂先生的論文、論著和研究成果可謂汗牛充棟，其規(guī)劃思想博大精深，如生態(tài)足跡與規(guī)劃、耕地生態(tài)保護(hù)與規(guī)劃、丘陵山區(qū)土地利用與規(guī)劃、土地發(fā)展權(quán)與規(guī)劃等，不一而足，囿于作者水平，實(shí)難完整、準(zhǔn)確和透徹地表達(dá)，歡迎更多的學(xué)者參與研究。

注釋：

①此處指土地利用規(guī)劃。

[1] 歐名豪，黃賢金，嚴(yán)金明．王萬(wàn)茂教授從教50周年紀(jì)念文集[M].北京：中國(guó)大地出版社，2006.

[2] 王萬(wàn)茂，韓桐魁．土地利用規(guī)劃學(xué) [M].8版.北京：中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2013.

[3] 於忠祥．安徽省縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級(jí)土地利用總體規(guī)劃：績(jī)溪卷[M].北京：中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2013.

[4] 王萬(wàn)茂．規(guī)劃的本質(zhì)與土地利用規(guī)劃多維思考[J].中國(guó)土地科學(xué)，2002(1)：4-6.

[5] 王群，王萬(wàn)茂．不確定性與土地利用規(guī)劃[J].中國(guó)土地科學(xué)，2012(5)：887-91.

[6] 臧俊梅，王萬(wàn)茂．我國(guó)土地利用總體規(guī)劃編制的理念與思考[J].國(guó)土資源，2006(10)：35-37.

[7] 王群，王萬(wàn)茂，張穎．土地利用總體規(guī)劃滾動(dòng)調(diào)整中遞推規(guī)劃方法的應(yīng)用[J].廣東土地科學(xué)，2006(5)：4-7.

[8] 陳文雅．土地?cái)?shù)據(jù)家底失真，民革進(jìn)言規(guī)劃立法[N]．經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，2008-03-21(5).

[9] 鳳凰財(cái)經(jīng)．全國(guó)新城新區(qū)規(guī)劃人口達(dá)34億，嚴(yán)重失控[EB/OL].[ 2015-09-22].http://finance.ifeng.com/a/20150922/13987306_0.shtml.

[10] 李夢(mèng)然，尤康．土地科學(xué)之“道”——訪中國(guó)土地學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)王萬(wàn)茂教授[J].中國(guó)土地，2008(3)：24-27.

[11]張穎，王群，王萬(wàn)茂．關(guān)于城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃協(xié)調(diào)問(wèn)題的探討[J].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2007(1)：58-63.

[12]王群，張穎，王萬(wàn)茂．關(guān)于村級(jí)土地利用規(guī)劃編制基本問(wèn)題的探討[J].中國(guó)土地科學(xué)，2010(3)：19-24.

[13]田春華．著眼未來(lái)的事業(yè)——我國(guó)土地利用規(guī)劃工作30年歷程回顧[N/OL]．中國(guó)國(guó)土資源報(bào)，2009-01-12.

[14]師學(xué)義，王萬(wàn)茂．土地利用規(guī)劃的利益均衡理念[N]．中國(guó)國(guó)土資源報(bào)，2005-09-19.

Wang Wanmao’ Thoughts on Land Planning

YU Ran1, YU Zhongxiang1，2

(1. School of Economics and Management, Anhui Agricultural University, Hefei 230036, China；2. Institute of Land and Resources, Anhui Agricultural University, Hefei 230036, China)

Wang Wanmao’s thoughts on land planning are much innovative, which is embodied in three aspects: firstly, his idea of “greenmap planning” laid an ideological foundation for the shift of modification of China’s third round overall plan of land utilization, and he used planning paradox to point out the right way to land planning and clear up some misconception; secondly, his viewpoint that the relation among the “three rules (multi-rules)” is a coordinative rather than a substitutional one, was a viewpoint setting things right and perfected the planning system of land utilization in China; thirdly, he clarified, in his opinion of multi-dimensional planning, the internal mechanism of structural adjustment and layout optimization of land utilization, and put forward the planning goal of multi-dimensional land utilization, which promoted the transformation of China’s land utilization planning from single goal to multiply goals.

Wang Wanmao; planning thoughts; greenmap planning; planning paradox; multi-dimensional planning

2016-04-18

安徽省國(guó)土資源軟科學(xué)研究項(xiàng)目(財(cái)建[2015]801號(hào)：《基于新型城鎮(zhèn)化視角的土地利用總體規(guī)劃修改研究》)

於冉(1984-)，男，安徽巢湖人，安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院講師，博士。

於忠祥(1959-)，男，安徽巢湖人，安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授，安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)國(guó)土資源研究所所長(zhǎng)。

F301.2

A

1009-2463 (2016)04-0016-05