朱　燕，王有強(qiáng)

(西北農(nóng)林科技大學(xué) 人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院，陜西 楊凌 712100)

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中國(guó)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度研究

朱燕，王有強(qiáng)

(西北農(nóng)林科技大學(xué) 人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院，陜西 楊凌 712100)

礦產(chǎn)資源是人類(lèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本物質(zhì)條件，推動(dòng)人類(lèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的同時(shí)，過(guò)度使用帶來(lái)了嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。為內(nèi)化過(guò)度開(kāi)發(fā)利用引發(fā)的生態(tài)負(fù)外部性，實(shí)現(xiàn)生態(tài)公正，有必要構(gòu)建礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度。通過(guò)概述礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度，對(duì)現(xiàn)存的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度的問(wèn)題進(jìn)行剖析，建議從加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、完善現(xiàn)有補(bǔ)償制度和建立生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估機(jī)制三個(gè)方面來(lái)構(gòu)建中國(guó)的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度。

礦產(chǎn)資源；生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估；生態(tài)補(bǔ)償

礦產(chǎn)資源是人類(lèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本物質(zhì)資料，據(jù)國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)資料顯示，中國(guó)90%左右的一次能源、80%以上的工業(yè)原料、70%以上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和30%以上的生活用水都來(lái)自礦產(chǎn)資源[1]。礦產(chǎn)資源為人類(lèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，但同時(shí)使用礦產(chǎn)資源也會(huì)造成了一系列環(huán)境問(wèn)題，主要表現(xiàn)為資源枯竭、環(huán)境污染、生態(tài)破壞、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)等。根據(jù)全國(guó)礦山地質(zhì)環(huán)境調(diào)查和遙感監(jiān)測(cè)結(jié)果統(tǒng)計(jì)，截至2014年底，因礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)引起地面塌陷等礦山地質(zhì)災(zāi)害26 365處，土地資源毀損面積約303萬(wàn)公頃；采礦產(chǎn)生的固體廢棄物累計(jì)積存量約450億噸，成為礦區(qū)及其周邊區(qū)域水土環(huán)境的重要污染源；采礦活動(dòng)平均每年抽排地下水約60億噸，對(duì)區(qū)域地下水系統(tǒng)產(chǎn)生不同程度的影響和破壞[2]。而要內(nèi)化這些外部成本，生態(tài)補(bǔ)償是較為有效的制度選擇。

一、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度的概念界定

生態(tài)補(bǔ)償概念源于生態(tài)學(xué)，后被經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的外部性理論和科斯定理借鑒，被界定為：“通過(guò)對(duì)損害(或保護(hù))資源環(huán)境的行為進(jìn)行收費(fèi)(或補(bǔ)償)，提高該行為的成本(或收益)，從而激勵(lì)損害(或保護(hù))行為的主體減少(或增加)因其行為帶來(lái)的外部不經(jīng)濟(jì)性(或外部經(jīng)濟(jì)性)，達(dá)到保護(hù)資源的目的?！盵3]環(huán)境法學(xué)者在此基礎(chǔ)上，指出生態(tài)補(bǔ)償是對(duì)生態(tài)正外部性的補(bǔ)償，即向開(kāi)發(fā)者收取費(fèi)用用于環(huán)境保護(hù)或技術(shù)開(kāi)發(fā)[4]。而呂忠梅認(rèn)為廣義的生態(tài)補(bǔ)償不僅包括對(duì)生態(tài)正外部型的補(bǔ)償，還包括對(duì)生態(tài)負(fù)外性的補(bǔ)償[5]。綜合以上觀點(diǎn)，生態(tài)補(bǔ)償是指由于人類(lèi)活動(dòng)造成了資源枯竭、環(huán)境污染、生態(tài)破壞、地質(zhì)災(zāi)害等生態(tài)負(fù)外部性，或者由于人類(lèi)生態(tài)建設(shè)、保護(hù)等活動(dòng)使得生態(tài)增益，由開(kāi)發(fā)者、破壞者承擔(dān)恢復(fù)、治理責(zé)任，或由受益者給予生態(tài)利益提供者一定經(jīng)濟(jì)形式和非經(jīng)濟(jì)形式的補(bǔ)償，從而達(dá)到利益平衡的目的。由此，生態(tài)補(bǔ)償?shù)目腕w為環(huán)境權(quán)益和生態(tài)增益行為。

礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度是生態(tài)補(bǔ)償理論的具體應(yīng)用。受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，礦產(chǎn)資源被大面積開(kāi)發(fā)，使得生態(tài)利益受到損害。2013年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《全國(guó)資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2013—2020年)》中共規(guī)劃出262座資源型城市，這些城市為我國(guó)建立獨(dú)立完整的工業(yè)體系、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了歷史性的貢獻(xiàn)，但如今卻面臨礦竭城衰的危險(xiǎn)，可持續(xù)發(fā)展壓力較大，生態(tài)失衡嚴(yán)重 。目前，解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，最重要的是凸顯“生態(tài)”價(jià)值，即人類(lèi)需對(duì)其開(kāi)采活動(dòng)而引發(fā)的生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行恢復(fù)、治理等，使其恢復(fù)到或者超過(guò)開(kāi)采前的生態(tài)服務(wù)功能狀態(tài)，進(jìn)而維持生態(tài)平衡，實(shí)現(xiàn)生態(tài)公正。

二、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度的現(xiàn)狀及不足

20世紀(jì)80年代以來(lái)，云南、江西、廣西、貴州、陜西等地開(kāi)始探索礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度，即向開(kāi)采企業(yè)收取一定的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用于生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)與治理，后因缺乏上位法于2002年被全部停征。為有效內(nèi)化經(jīng)濟(jì)活動(dòng)帶來(lái)的生態(tài)負(fù)外部性，中國(guó)于2010年將《生態(tài)補(bǔ)償條例》列入立法規(guī)劃，目前雖尚未出臺(tái)，但山東、蘇州、湖北等地已有地方性法規(guī)和地方性政府規(guī)章的頒布，為國(guó)家立法提供了重要的參考資料。

(一)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償稅費(fèi)制度的現(xiàn)狀

1.礦產(chǎn)資源有償使用制度

十一屆三中全會(huì)之后，中國(guó)結(jié)束了礦產(chǎn)資源無(wú)償開(kāi)采時(shí)代，逐漸建立了礦產(chǎn)資源有償使用制度，起到了節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的作用?，F(xiàn)行的礦產(chǎn)資源有償使用制度的內(nèi)容主要包括資源稅，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)為“礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)”)和探礦權(quán)、采礦權(quán)價(jià)款(以下簡(jiǎn)稱(chēng)為“礦業(yè)權(quán)價(jià)款”)等內(nèi)容。

(1)資源稅

資源稅是開(kāi)采或者生產(chǎn)應(yīng)稅產(chǎn)品的單位和個(gè)人依法向當(dāng)?shù)囟悇?wù)機(jī)關(guān)繳納的稅收，具體的數(shù)額按照法定的稅率乘以稅基所得來(lái)確定。自1984年以來(lái)，中國(guó)的稅目、稅基和稅率在不斷的調(diào)整， 2016年7月1日《財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于全面推進(jìn)資源稅改革的通知財(cái)稅》([2016]53號(hào))開(kāi)始實(shí)施，屆時(shí)按價(jià)計(jì)征的適用范圍得到擴(kuò)大，按量計(jì)征只適用于經(jīng)營(yíng)分散、多為現(xiàn)金交易且難以控管的粘土、砂石。征收資源稅是基于行政管理權(quán)，重在維持國(guó)家財(cái)政收支平衡，保障礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、利用秩序，生態(tài)補(bǔ)償性較弱。

(2)礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)

礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)是由采礦權(quán)人依法繳納的費(fèi)用，具體繳納數(shù)額由礦產(chǎn)品的銷(xiāo)售收入、補(bǔ)償費(fèi)率等因素確定。礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率平均為1.18%，僅相當(dāng)于礦業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家體現(xiàn)資源所有權(quán)的權(quán)利金的10%左右[6]，至2016年7月1日，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率被調(diào)為零的費(fèi)種由石油、天然氣、煤炭、稀土、鎢、鉬擴(kuò)至全部資源品目。其實(shí)，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)與資源稅的法律地位同等，都是由《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》規(guī)定，但前者是基于礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)，屬于民事財(cái)產(chǎn)收益，主要用于彌補(bǔ)資源勘查的不足、保護(hù)環(huán)境等。由此，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)是礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度的內(nèi)容之一，但隨著費(fèi)率為零的改革推進(jìn)，它將停止征收，其所具備的功能自然消失。

(3)礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)及價(jià)款

中國(guó)的礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有，礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)人若要申請(qǐng)獲得礦業(yè)權(quán)就應(yīng)支付相應(yīng)的費(fèi)用。根據(jù)《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》和《探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)和價(jià)款管理辦法》等法律法規(guī)的規(guī)定，礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)人不僅需繳納礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)，還需支付由國(guó)家已出資勘查或開(kāi)采形成的探礦權(quán)或采礦權(quán)的對(duì)價(jià)。礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)是礦業(yè)權(quán)人獲得礦產(chǎn)資源部分權(quán)能應(yīng)付的費(fèi)用，具體數(shù)額根據(jù)法定的公式計(jì)算得出；礦業(yè)權(quán)價(jià)款是國(guó)家前期投資成本的對(duì)價(jià)交易，由具有礦業(yè)權(quán)評(píng)估資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估并備案確定[7]。二者的設(shè)置目的是為維護(hù)礦產(chǎn)資源的勘查和開(kāi)采秩序，促進(jìn)礦業(yè)的發(fā)展，是國(guó)家礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)治理資金的主要來(lái)源。

綜上，根據(jù)實(shí)際功能為主、設(shè)置初衷為輔原則來(lái)判斷現(xiàn)有稅費(fèi)制度是否具有生態(tài)補(bǔ)償功能，得出如下結(jié)論：現(xiàn)有的稅費(fèi)都具有一定生態(tài)補(bǔ)償功能，但由于性質(zhì)設(shè)置、理論依據(jù)、分配體制等原因，使得它們重補(bǔ)償?shù)V產(chǎn)資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，在生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償過(guò)程中作用微弱。

2.礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度

礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金在性質(zhì)上來(lái)說(shuō)屬于履約保證金，是為防止造成新的地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題，督促礦山企業(yè)履行礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)與治理義務(wù)，進(jìn)而保護(hù)生態(tài)環(huán)境。從1999年開(kāi)始，浙江、江蘇和安徽等地開(kāi)始積極探索此項(xiàng)制度，2005年以來(lái)國(guó)家逐漸開(kāi)始大力推崇，2009年國(guó)土資源部頒布施行的《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》規(guī)定了礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金的繳納原則及辦法，并將其與采礦許可證掛鉤，極大地保障了保證金的征收。根據(jù)有關(guān)資料顯示，截至2014年，全國(guó)礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金已繳存867.7 億元， 占應(yīng)繳存款1 598.7 億元的 54.3%；全國(guó)已繳存礦山8.59萬(wàn)個(gè)， 占應(yīng)繳存礦山9.9萬(wàn)個(gè)的86.8%；采礦權(quán)人完成治理義務(wù)返還保證金 307.4億元；閉坑礦山未履行治理義務(wù)，留存保證金25.2 億元[8]。可見(jiàn)，這一制度是礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度的重要內(nèi)容，能激勵(lì)礦山企業(yè)對(duì)因其開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)造成的生態(tài)損害進(jìn)行補(bǔ)償。

(二)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度的不足

由上，中國(guó)在礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度方面已有一些有益探索和可喜成就，但內(nèi)容不夠全面，各項(xiàng)配套制度之間缺乏系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。從嚴(yán)格意義上講，中國(guó)并未真正建立起礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度。

1.頂層設(shè)計(jì)滯后于生態(tài)建設(shè)的要求

我國(guó)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)造成了嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，并且呈現(xiàn)出日益嚴(yán)重的態(tài)勢(shì)，其中的一個(gè)重要原因是礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度的頂層設(shè)計(jì)缺位。于2010年進(jìn)入立法程序的《生態(tài)補(bǔ)償條例》至今仍未出臺(tái)，2014年修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第31條明確了生態(tài)補(bǔ)償制度的法律地位，但尚無(wú)具體的、可供操作的內(nèi)容；2016年4月28日國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)[2016]31號(hào))，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕緝?nèi)容進(jìn)行了原則性規(guī)定，但僅將生態(tài)補(bǔ)償界定為利益相關(guān)者間的利益平衡機(jī)制，將生態(tài)環(huán)境價(jià)值補(bǔ)償排除在補(bǔ)償范圍之外，而且未明確礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度的法律地位和內(nèi)容。另外，2014年以來(lái)，雖然地方生態(tài)補(bǔ)償立法取得了一些成就，如山東省出臺(tái)了《山東省環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法》,蘇州市開(kāi)始實(shí)施《蘇州市生態(tài)補(bǔ)償條例》，但其中仍然缺乏對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度的規(guī)定。由此，中國(guó)目前缺乏專(zhuān)門(mén)針對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)，導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐困難重重，難以滿足生態(tài)建設(shè)的需求。

2.現(xiàn)有補(bǔ)償制度未全面反映礦產(chǎn)資源的價(jià)值，激化了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)間的矛盾

礦產(chǎn)資源補(bǔ)償制度與補(bǔ)償?shù)V產(chǎn)資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值不同，前者補(bǔ)償?shù)氖堑V產(chǎn)資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值等，重在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益的統(tǒng)一；而后者不包括生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償內(nèi)容，關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益，是對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)給資源所有者造成的凈利益損失的補(bǔ)償[9]。在生態(tài)文明的建設(shè)時(shí)期，要注重補(bǔ)償?shù)V產(chǎn)資源的生態(tài)價(jià)值，及時(shí)修復(fù)、治理礦區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，維持生態(tài)利益與經(jīng)濟(jì)利益的平衡，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，反之會(huì)激化社會(huì)矛盾，導(dǎo)致可持續(xù)發(fā)展難以實(shí)現(xiàn)?？v觀我國(guó)的相關(guān)制度，發(fā)現(xiàn)資源稅等稅費(fèi)皆具有一定的生態(tài)補(bǔ)償功能，在激勵(lì)礦山企業(yè)節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面發(fā)揮了重要的作用，但這些稅費(fèi)的設(shè)立初衷并非是補(bǔ)償生態(tài)環(huán)境損害，礦產(chǎn)資源的價(jià)值無(wú)法得到全面體現(xiàn)，造成了資源的浪費(fèi)、生態(tài)的破壞和環(huán)境的污染，而且實(shí)踐中能分配到資源地并用于環(huán)境保護(hù)的資源稅費(fèi)的比例甚少，無(wú)法滿足礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償?shù)男枨蟆?/p>

3.缺乏礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估機(jī)制

中國(guó)的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度頂層設(shè)計(jì)難以開(kāi)展、生態(tài)環(huán)境權(quán)益未被納入生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆懂?，一個(gè)重要的阻礙因素是生態(tài)環(huán)境損害的量化。目前，針對(duì)礦山生態(tài)環(huán)境損失評(píng)估的理論與方法仍處于探索階段,定量評(píng)估生態(tài)破壞與環(huán)境污染產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)損失是確定礦山生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和建立機(jī)制的一大技術(shù)難題[10]113， 而生態(tài)損害的評(píng)估有賴于評(píng)估機(jī)構(gòu)，我國(guó)能夠評(píng)估生態(tài)環(huán)境的評(píng)估機(jī)構(gòu)基本處于缺失狀態(tài)[11]。

就現(xiàn)狀而言，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是與生態(tài)損害評(píng)估相關(guān)的制度，但其僅是一種事前預(yù)防措施，無(wú)法準(zhǔn)確評(píng)估出礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)所能造成的具體的價(jià)值損失，只是能分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)會(huì)造成不良環(huán)境影響。此外，全國(guó)礦山地質(zhì)環(huán)境調(diào)查和遙感監(jiān)測(cè)可以檢測(cè)出礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)引起的環(huán)境問(wèn)題，但它并不能將其量化為具體的價(jià)值損失。因此，我國(guó)必須盡快攻克這一技術(shù)難關(guān)，賦予生態(tài)環(huán)境一定的價(jià)值，建立起生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估機(jī)制，不僅能讓礦山企業(yè)、社會(huì)公眾產(chǎn)生利益預(yù)期，而且可為解決礦山生態(tài)環(huán)境問(wèn)題提供重要的標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)，進(jìn)而可達(dá)到減輕生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生、提升生態(tài)服務(wù)質(zhì)量。

三、完善中國(guó)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度的建議

(一)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償立法進(jìn)程

現(xiàn)階段，中國(guó)的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度仍處于摸索階段。在建設(shè)生態(tài)文明的背景下，必須切實(shí)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，盡快完成生態(tài)補(bǔ)償立法。具體的路徑有兩條：其一是加速推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償立法，按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》的要求，在重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)嵭猩鷳B(tài)補(bǔ)償，及時(shí)總結(jié)有關(guān)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，盡快出臺(tái)《生態(tài)補(bǔ)償條例》及其實(shí)施條例，明確生態(tài)補(bǔ)償制度的基本內(nèi)容，設(shè)立專(zhuān)節(jié)對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度的具體內(nèi)容進(jìn)行規(guī)制。后各地應(yīng)及時(shí)制定《生態(tài)補(bǔ)償條例實(shí)施辦法》，落實(shí)此項(xiàng)制度。其二是修改現(xiàn)有法律法規(guī)，明確現(xiàn)有稅費(fèi)制度的生態(tài)補(bǔ)償功能，增強(qiáng)其生態(tài)補(bǔ)償性。具體表現(xiàn)為：在《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》的指導(dǎo)下，修改《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》，在修改后的法律中設(shè)專(zhuān)章或?qū)９?jié)規(guī)定礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度，明確補(bǔ)償?shù)闹黧w、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、資金等，為法律運(yùn)行掃清障礙；及時(shí)修改與礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的法律法規(guī)，加強(qiáng)法律法規(guī)之間的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，同時(shí)明確界定資源稅、礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)及價(jià)款的性質(zhì)，增加、增強(qiáng)其生態(tài)補(bǔ)償性，為生態(tài)補(bǔ)償提供穩(wěn)定的資金來(lái)源。

(二)全面深化現(xiàn)有補(bǔ)償制度改革，調(diào)整其功能

1.貫徹清費(fèi)立稅原則，適時(shí)開(kāi)征生態(tài)稅

自“十八大”以來(lái)，國(guó)家多次提出要清費(fèi)立稅，要進(jìn)行礦產(chǎn)品價(jià)格和資源稅改革。其實(shí)，早在2010年中國(guó)就開(kāi)啟了資源稅改革，現(xiàn)已有煤炭、石油、天然氣實(shí)行了按價(jià)計(jì)征，而且成效明顯，極大地發(fā)揮了稅收的調(diào)節(jié)作用，2016年7月1日開(kāi)始這種計(jì)征方式會(huì)得到大力推廣。與按量計(jì)征相比，實(shí)行以銷(xiāo)售額為計(jì)稅依據(jù)的計(jì)征方式是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，能夠反映礦產(chǎn)資源的市場(chǎng)供求關(guān)系和稀缺程度，利于激勵(lì)礦產(chǎn)企業(yè)清潔生產(chǎn)，綠色經(jīng)營(yíng)。目前，資源稅的征收范圍狹窄，限于法定的七類(lèi)，且大多為原生礦，將其他礦種和經(jīng)過(guò)初級(jí)加工的礦產(chǎn)品、一些特殊的共生、伴生礦場(chǎng)排除在征收范圍之外，這有違生態(tài)補(bǔ)償制度的價(jià)值定位，也不利于生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)質(zhì)作用發(fā)揮。所以，首先要準(zhǔn)確定位資源稅的功能，將生態(tài)損害補(bǔ)償列為其支出項(xiàng)目之一，并規(guī)定具體的分配比例，加強(qiáng)管理，保障其能夠得到專(zhuān)項(xiàng)使用；其次應(yīng)擴(kuò)大資源稅的納征范圍，將其他礦種和經(jīng)過(guò)初級(jí)加工的礦產(chǎn)品納入征收范疇；確定具體使用稅率，確保按價(jià)計(jì)征方式的實(shí)施，推動(dòng)礦產(chǎn)資源市場(chǎng)化的進(jìn)程；在礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率清零后，要做好原有功能的移轉(zhuǎn)、合并，確保國(guó)家合法資產(chǎn)不流失，保障資源的合理利用。另外，需要準(zhǔn)確規(guī)劃礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)及價(jià)款的管理和使用，提取一定的比例作為生態(tài)補(bǔ)償專(zhuān)項(xiàng)資金，避免隨意挪用等現(xiàn)象的發(fā)生。

再者，根據(jù)具體的情況適時(shí)開(kāi)征生態(tài)稅。生態(tài)稅的征收標(biāo)準(zhǔn)需綜合考慮生態(tài)環(huán)境的生態(tài)價(jià)值、納稅人的負(fù)稅能力等因素來(lái)確定，不可低于生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)成本，也不能高于礦產(chǎn)企業(yè)的承受能力和支付能力，專(zhuān)門(mén)用于補(bǔ)償生態(tài)環(huán)境損害，使生態(tài)環(huán)境能恢復(fù)到或超過(guò)未開(kāi)發(fā)前的生態(tài)服務(wù)功能狀態(tài)，積極引導(dǎo)企業(yè)和消費(fèi)者的生態(tài)補(bǔ)償行為[12]。

2.拓寬礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度的適用范圍

由于現(xiàn)行的具有生態(tài)補(bǔ)償功能的礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度的適用范圍狹窄，多適用于新建或已建的礦山企業(yè)開(kāi)發(fā)活動(dòng)引起的地質(zhì)破壞補(bǔ)償，而對(duì)于歷史遺留的礦山地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題卻缺乏適用的空間[13]，也未將資源枯竭、環(huán)境污染和生態(tài)破壞納入承保范疇，導(dǎo)致其在補(bǔ)償生態(tài)環(huán)境損害時(shí)多顯無(wú)力，擴(kuò)大其適用范圍便是當(dāng)下的緊急任務(wù)。一方面，擴(kuò)大保證金的保障范圍，可將同片歷史遺留的礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理和其他生態(tài)環(huán)境損害納入承保范圍。具體而言，就是引入連帶責(zé)任機(jī)制，讓分立、合并、受讓后的礦山企業(yè)應(yīng)與之前的礦山企業(yè)承擔(dān)連帶責(zé)任，修復(fù)、治理之前礦山生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，盡可能確保礦區(qū)的生態(tài)服務(wù)功能未受或少受礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的負(fù)面影響。

(三)建立生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估機(jī)制

生態(tài)環(huán)境損害損失評(píng)估要結(jié)合現(xiàn)有數(shù)據(jù)資料、監(jiān)測(cè)成本和能力，確保能用最小的成本，獲取精度最高的量化評(píng)估結(jié)果[10]113。因此，可嘗試從以下方面去建立：第一，制定相關(guān)法律和技術(shù)規(guī)范，保障生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估能夠依法進(jìn)行。第二，成立生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)可隸屬于某國(guó)家機(jī)關(guān)，如賦權(quán)于環(huán)保法庭，該機(jī)構(gòu)的評(píng)估結(jié)果可以作為行政執(zhí)法、司法審判的證據(jù)；也可設(shè)立獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的第三方機(jī)構(gòu)，如科研機(jī)構(gòu)和環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)等，由第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估生態(tài)損害，所得結(jié)果經(jīng)過(guò)專(zhuān)家論證和司法確認(rèn)，方可作為責(zé)任人補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)。第三，利用遙感技術(shù)等進(jìn)行實(shí)時(shí)環(huán)境監(jiān)測(cè)，定期編制環(huán)境監(jiān)測(cè)報(bào)告，并予以公布，該報(bào)告可作為生態(tài)損害評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估的依據(jù)。第四，建立生態(tài)損害評(píng)估專(zhuān)項(xiàng)基金，確保評(píng)估工作的順利開(kāi)展，基金的來(lái)源以政府撥款、礦產(chǎn)企業(yè)繳納或評(píng)估機(jī)構(gòu)自籌為主。

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Ecological Compensation Mechanism for the Development of Mineral Resources in China

ZHU Yan, WANG Youqiang

(School of Humanities and Social Deveolpment, Northwest A&F University, Yangling 712100, China)

Mineral resources are one of the fundamental material prerequisites for the development of society and economy. Overuse of the resources has caused serious ecological and environmental problems. In order to internalize the ecological negative externality brought about by overdevelopment of mineral resources and realize ecological justice, it is necessary to build a new ecological compensation mechanism for the development of the resources. This paper gives a brief introduction to the mechanism, analyzes the problems with existing mechanism, and suggests that the building of the new mechanism should be carried out by reinforcing top-level design, perfecting existing mechanism and building an evaluation mechanism of ecological and environmental damage.

mineral resources; evaluation of ecological and environmental damage; ecological compensation

2016-05-12

朱燕(1988-)，女，陜西延安人，西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院碩士研究生。

王有強(qiáng)(1971-)，男，陜西定邊人，西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院副教授，碩士。

D922.68

A

1009-2463 (2016)04-0021-05