汪　莉，張　偉

(安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601)

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農(nóng)房抵押的法律困境與對(duì)策研究*──基于安徽省農(nóng)房抵押試點(diǎn)地區(qū)的調(diào)研

汪莉，張偉

(安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601)

農(nóng)房是農(nóng)民享有的一項(xiàng)重要的財(cái)產(chǎn)。通過(guò)安徽省農(nóng)房抵押試點(diǎn)地區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行法律對(duì)宅基地使用權(quán)的禁止抵押和受讓對(duì)象的限定成了農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)發(fā)展的障礙。宅基地使用權(quán)的法律開(kāi)禁和有償使用及建立農(nóng)房抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)后政府收儲(chǔ)機(jī)制能有效解決農(nóng)民融資難、農(nóng)村宅基地空閑嚴(yán)重問(wèn)題，有利于盤活農(nóng)村宅基地及發(fā)展農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)。

農(nóng)房抵押；“房地一體”抵押原則；宅基地有償使用；政府收儲(chǔ)

農(nóng)村、農(nóng)民發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題是資金的缺乏，而在農(nóng)村，占據(jù)農(nóng)民主要資產(chǎn)的是農(nóng)民居住的房屋。如何盤活這些資產(chǎn)，將其變?yōu)檗r(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的成本，就成為解決農(nóng)村發(fā)展緩慢及農(nóng)民貧困問(wèn)題的關(guān)鍵。 2016年中央”一號(hào)文件”指出：“推動(dòng)金融資源更多向農(nóng)村傾斜，在風(fēng)險(xiǎn)可控前提下，穩(wěn)妥有序推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)?！鞭r(nóng)房抵押作為農(nóng)民利用自有資產(chǎn)進(jìn)行融資的一種方式，實(shí)現(xiàn)了將房屋變?yōu)橘Y本的可能[1]，從而能有效解決農(nóng)民發(fā)展資金匱乏的難題。

一、安徽省農(nóng)房抵押試點(diǎn)地區(qū)相關(guān)情況

金寨縣作為全國(guó)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款改

革試點(diǎn)地區(qū)之一， 開(kāi)拓創(chuàng)新了“三權(quán)一誠(chéng)”的抵押貸款模式，將林權(quán)、房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與農(nóng)戶誠(chéng)信綜合作為發(fā)放貸款及所貸金額的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)；建立產(chǎn)權(quán)服務(wù)大廳，為三權(quán)抵押貸款提供信息發(fā)布、產(chǎn)權(quán)鑒證等服務(wù)；成立農(nóng)村資產(chǎn)收儲(chǔ)中心收儲(chǔ)不能通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易中心實(shí)現(xiàn)處置的抵押資產(chǎn)，以降低銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)；引入擔(dān)保機(jī)制，由縣利達(dá)融資擔(dān)保公司對(duì)縣域金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展的“三權(quán)一誠(chéng)”抵押貸款提供一般責(zé)任擔(dān)保。課題組通過(guò)調(diào)研，發(fā)現(xiàn)金寨縣在農(nóng)房抵押試點(diǎn)過(guò)程中存在以下問(wèn)題：首先，發(fā)放貸款的前提要件是申請(qǐng)人具有良好的資信，貸款還款寄希望于農(nóng)戶的信用，抵押農(nóng)房流為形式；其次，在本集體內(nèi)轉(zhuǎn)讓不出的抵押農(nóng)房，可以向社會(huì)上進(jìn)行處置，但并沒(méi)有明確范圍多大，實(shí)踐中僅嘗試在縣級(jí)區(qū)域內(nèi)轉(zhuǎn)讓；最后，農(nóng)村資產(chǎn)收儲(chǔ)中心機(jī)構(gòu)性質(zhì)沒(méi)有明確，對(duì)收儲(chǔ)的抵押物處置沒(méi)有詳細(xì)的規(guī)定。

本著突破農(nóng)房流轉(zhuǎn)瓶頸，服務(wù)宣州經(jīng)濟(jì)民生的宗旨，安徽省宣州區(qū)開(kāi)展了農(nóng)房抵押貸款試點(diǎn)，皖南農(nóng)村商業(yè)銀行推出“宅易貸”的業(yè)務(wù)品種，在一定程度上破解了農(nóng)民貸款難的問(wèn)題，化解了貸款供需矛盾。據(jù)統(tǒng)計(jì)，該行2013年累計(jì)發(fā)放492筆農(nóng)房抵押貸款，共計(jì)7 188萬(wàn)元，2014年累計(jì)發(fā)放297筆，共計(jì)5 999.7萬(wàn)元。據(jù)該行有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，銀行以貸款人的資信約束還款，貸款的發(fā)放倚重個(gè)人信用，而非抵押物農(nóng)房。由于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面的法律限制，實(shí)踐中很少通過(guò)農(nóng)房變現(xiàn)來(lái)清償債權(quán)，例如該行在2006年發(fā)生一起農(nóng)房抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的案例，由于相關(guān)土地方面的法律政策規(guī)定，未能辦理房屋過(guò)戶，導(dǎo)致在處置房屋時(shí)沒(méi)有產(chǎn)權(quán)證書(shū)，8萬(wàn)元的貸款房屋以1.5萬(wàn)元處置給其他村民。

從安徽省農(nóng)房抵押貸款試點(diǎn)地區(qū)的情況來(lái)看，金融機(jī)構(gòu)在開(kāi)展該項(xiàng)業(yè)務(wù)時(shí)依然沿用傳統(tǒng)的農(nóng)戶信用貸款方式，作為抵押物的農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)物權(quán)屬性難以體現(xiàn)；農(nóng)房再行處置存在困難，轉(zhuǎn)讓范圍仍然局限于本集體內(nèi)部。安徽省農(nóng)房抵押貸款出現(xiàn)上述情況，除了銀行本身的風(fēng)險(xiǎn)防控和農(nóng)村居住環(huán)境成因外，更多還在抵押標(biāo)的物房屋附屬的宅基地使用權(quán)法律限制上面。

二、農(nóng)房抵押的法律困境

農(nóng)房作為農(nóng)民私人所有物，在不違反法律法規(guī)的前提下，農(nóng)民具有完全的自主支配權(quán)和處置權(quán)，法律也不禁止城鎮(zhèn)人員購(gòu)買農(nóng)村房屋。無(wú)論是從農(nóng)房抵押標(biāo)的物，還是抵押市場(chǎng)主體來(lái)看，農(nóng)房抵押在法律層面上是沒(méi)有禁止的。但是，農(nóng)房是依賴土地存在，若拋開(kāi)土地單獨(dú)抵押房屋，抵押的農(nóng)房會(huì)失去物理基礎(chǔ)和權(quán)利基礎(chǔ)，接受農(nóng)房抵押的主體因無(wú)土地使用權(quán)的保障而面臨風(fēng)險(xiǎn)；若在農(nóng)房抵押時(shí)，其附屬的土地權(quán)利一并抵押，又因現(xiàn)行相關(guān)法律對(duì)宅基地使用權(quán)禁止抵押的規(guī)定，使得農(nóng)房抵押因違反法律的規(guī)定，歸為無(wú)效。

(一)宅基地使用權(quán)禁止抵押

《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》規(guī)定宅基地使用權(quán)不得用于抵押,村民申請(qǐng)宅基地后只可自己建房，不得出賣、轉(zhuǎn)讓[2]。宅基地上的農(nóng)房抵押并未受到法律的禁止，但由于受讓人并不自動(dòng)取得農(nóng)房的宅基地使用權(quán)，還必須滿足宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件，房屋的所有權(quán)只有脫離土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。房屋以土地為根基，在宅基地使用權(quán)被禁止抵押之下，房屋擔(dān)保的債權(quán)效力次于用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)，當(dāng)主債權(quán)到期無(wú)法償還時(shí)，就會(huì)處置抵押物房屋以償還貸款，而此時(shí)宅基地使用權(quán)人會(huì)以用益物權(quán)的效力對(duì)抗抵押債權(quán)，出現(xiàn)拆屋還地的狀況，這樣使得抵押權(quán)人的利益得不到保障，又造成資源的浪費(fèi)。因此實(shí)踐中沒(méi)有主體或很少有主體愿意接受農(nóng)房抵押。

(二)宅基地使用權(quán)受讓對(duì)象限制

《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》提到“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地”，《房屋登記辦法》第87 條規(guī)定“非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員申請(qǐng)農(nóng)村房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記的，除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，不予登記”。宅基地使用權(quán)的法律管制使得只有本村村民具有資格受讓抵押農(nóng)房及其宅基地使用權(quán)。但由于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員往往不存在購(gòu)買本地農(nóng)房的需要，或者出于鄰里關(guān)系和睦的考慮，基本上不愿接手其他村民的房屋，又或者村民不會(huì)放著可以免費(fèi)申請(qǐng)新宅基地使用權(quán)機(jī)會(huì)而購(gòu)買他人舊的房屋和宅基地使用權(quán)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市人口密度逐漸加大，很多城里人希望在工作閑暇之余能夠到農(nóng)村生活，而這些城市居民又因?yàn)榉烧叩南薅?，無(wú)法購(gòu)買農(nóng)村住房使用。在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)這些因素就降低房屋所有權(quán)人再行轉(zhuǎn)讓房屋的可能性。此外，受讓人的范圍過(guò)小也會(huì)使得房屋需求相應(yīng)減少，抵押物的價(jià)值就會(huì)減少，這既不利于抵押權(quán)人債權(quán)的實(shí)現(xiàn)，也影響農(nóng)房?jī)r(jià)值的認(rèn)定。

(三)“一戶一宅”原則的制約

宅基地是集體所有的土地，集體將其作為福利無(wú)償分配給本村村民使用，使每個(gè)成員戶有所居?！锻恋毓芾矸ā返?2條規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，農(nóng)村村民出賣、出租房屋后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”?！耙粦粢徽崩砟畹淖》?地基)分配制度亦反映了數(shù)十年的社會(huì)政策[3]。在我國(guó)人多地少、土地資源匱乏的現(xiàn)狀下，嚴(yán)格禁止農(nóng)民一戶享有兩處及以上的宅基地，是集約利用集體土地，堅(jiān)守耕地紅線的保障。農(nóng)民一戶只能申請(qǐng)一處宅基地使用，當(dāng)房屋抵押的債權(quán)到期無(wú)法償還訴諸法院后，法院在審理時(shí)即便認(rèn)定抵押權(quán)具備實(shí)現(xiàn)要件的，在執(zhí)行時(shí)也要考慮保障被執(zhí)行人及其所扶養(yǎng)家屬生活所必需的居住房屋和普通生活必需品。農(nóng)房的所有權(quán)雖然歸于銀行，但因房屋事實(shí)上可能繼續(xù)被債務(wù)人及其家人占用，銀行也無(wú)法享有完整的權(quán)能，因此實(shí)現(xiàn)農(nóng)房抵押權(quán)在司法層面上也遇到障礙。

三、農(nóng)房抵押的法律對(duì)策

《物權(quán)法》第195條規(guī)定債務(wù)人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當(dāng)事人約定的實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的情形，抵押權(quán)人可以與抵押人協(xié)議以抵押財(cái)產(chǎn)折價(jià)或者以拍賣、變賣該抵押財(cái)產(chǎn)所得的價(jià)款優(yōu)先受償。協(xié)議損害其他債權(quán)人利益的，其他債權(quán)人可以在知道或者應(yīng)當(dāng)知道撤銷事由之日起一年內(nèi)請(qǐng)求人民法院撤銷該協(xié)議。根據(jù)該條文，當(dāng)債務(wù)人不履行或者發(fā)生當(dāng)事人約定的實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的情形，抵押物就會(huì)被折價(jià)或者拍賣、變賣，抵押權(quán)人在拍賣、變賣的價(jià)款中優(yōu)先受償，所以當(dāng)農(nóng)房抵押權(quán)的情形出現(xiàn)時(shí)，農(nóng)房就會(huì)面臨被折價(jià)或拍賣、變賣。而宅基地使用權(quán)的有關(guān)制度規(guī)定，無(wú)論是對(duì)前期農(nóng)房抵押受讓對(duì)象還是最后對(duì)農(nóng)房的執(zhí)行，都使得抵押農(nóng)房難以通過(guò)被折價(jià)、拍賣或變賣流通。傳統(tǒng)的抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)方式與現(xiàn)行宅基地使用權(quán)的法律規(guī)制都會(huì)使農(nóng)房抵押制度流于紙面規(guī)定，探索新的農(nóng)房抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)機(jī)制，打破現(xiàn)行宅基地使用權(quán)禁止抵押桎枯，將農(nóng)房抵押從制度層面坐實(shí)，能實(shí)施于實(shí)踐，真正做到利用農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)解決農(nóng)民融資難問(wèn)題，是農(nóng)房抵押制度的真正目的與價(jià)值。

(一)確立“房地一體”抵押原則

《物權(quán)法》第182條和第183條兩條文規(guī)定：以建筑物抵押的，該建筑物占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押，此即“房地一體”抵押原則，結(jié)合《物權(quán)法》第184條“宅基地使用權(quán)不得抵押”的規(guī)定可推出在法律框架下農(nóng)房抵押不適用“房地一體”抵押原則。我國(guó)除土地所有制不同之外，還實(shí)行城鄉(xiāng)不同的土地用途管制制度,國(guó)有建設(shè)用地可以自由有序地在土地一級(jí)市場(chǎng)上交易，而集體所有的建設(shè)用地只能在二級(jí)市場(chǎng)上流轉(zhuǎn)。隨著土地制度改革的深入，“同地、同權(quán)、同價(jià)”也只是在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上試行，私益型的宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)僅限本集體地域內(nèi)。在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)上，有論者以該權(quán)利的設(shè)立初衷就在于保障農(nóng)民的生存權(quán)，而流轉(zhuǎn)將不利于農(nóng)民權(quán)益維護(hù)為由主張禁止流轉(zhuǎn)[4-5]，包括禁止宅基地使用權(quán)的抵押。事實(shí)上，所謂禁止流轉(zhuǎn)能夠更好地維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，也純粹只是設(shè)計(jì)者的一廂情愿，實(shí)踐中頻發(fā)的并在一定程度上激化社會(huì)矛盾的“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象就是例證[6]。而所謂的以宅基地使用權(quán)是農(nóng)民生存權(quán)的保障為由而限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，實(shí)乃限制了農(nóng)民的發(fā)展權(quán)。宅基地使用權(quán)這項(xiàng)用益物權(quán)給農(nóng)民帶來(lái)的權(quán)益除了居住使用，還包括交易展現(xiàn)的價(jià)值,法律不能顧此失彼。同時(shí)，“房地一體”抵押可以有效解決農(nóng)房交易時(shí)帶來(lái)的很多糾紛，減少交易的成本[7]。2015年8月10日，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出：“農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)設(shè)立抵押的，需將宅基地使用權(quán)和住房所有權(quán)一并抵押。”2015年12月28日全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等232個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))、天津市薊縣等59個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域分別暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，其內(nèi)容就包括在試點(diǎn)地區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施宅基地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定。

房屋脫離土地如同“空中樓閣”，房屋所有權(quán)也會(huì)因沒(méi)有土地使用權(quán)的保障，所有權(quán)的權(quán)能就有所瑕疵，而成為事實(shí)上的不完整物權(quán)，進(jìn)而影響農(nóng)房在抵押市場(chǎng)上的流通，甚至是遏制市場(chǎng)的發(fā)展。故而，為鼓勵(lì)農(nóng)房抵押行為，保障抵押權(quán)人的利益，同時(shí)簡(jiǎn)化抵押程序，降低抵押成本，法律應(yīng)當(dāng)從頂層設(shè)計(jì)上為宅基地使用權(quán)抵押開(kāi)禁，允許農(nóng)房抵押時(shí)，宅基地使用權(quán)一同抵押。

(二)放開(kāi)宅基地使用權(quán)受讓主體范圍

2016年3月15日，人民銀行會(huì)同相關(guān)部門聯(lián)合印發(fā)的《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》第12條規(guī)定：“因債務(wù)人不能履行到期債務(wù)而拍賣或變賣抵押的農(nóng)房，受讓人范圍原則上應(yīng)限制在相關(guān)法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定的范圍內(nèi)?！惫P者認(rèn)為該規(guī)定有待商榷，法律法規(guī)規(guī)定宅基地使用權(quán)人僅限本集體內(nèi)成員，國(guó)務(wù)院的規(guī)定是在試點(diǎn)地區(qū)暫停實(shí)施有關(guān)宅基地使用權(quán)禁止抵押的規(guī)定，并沒(méi)有明確受讓人范圍，“原則上”一詞是否暗含受讓人范圍可以突破法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定，可突破的范圍又是多大并沒(méi)有明確，給試點(diǎn)工作帶來(lái)的又是困惑。農(nóng)房抵押的目的在于拓寬農(nóng)民融資渠道，增加其財(cái)產(chǎn)性收入，在“房地一體”抵押原則之下，若再限制宅基地使用權(quán)人受讓范圍，就是變相以法律規(guī)范阻止農(nóng)房抵押制度的實(shí)施。宅基地使用權(quán)人范圍的放開(kāi)是農(nóng)房抵押制度的基礎(chǔ)，受讓主體資格的擴(kuò)張使得農(nóng)房抵押主體多元化，農(nóng)房的需求性增加，農(nóng)房抵押市場(chǎng)就活躍起來(lái)，也有利于農(nóng)房的價(jià)值認(rèn)定。以放大宅基地使用權(quán)的流通性來(lái)激勵(lì)農(nóng)房抵押，推進(jìn)農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押。

有學(xué)者主張受讓人放寬范圍為縣級(jí)區(qū)域，因?yàn)槲覈?guó)實(shí)行的是以縣級(jí)為單位的戶籍管理制度，便于對(duì)受讓人的審查和房地的管理 。筆者認(rèn)為不宜限制受讓人地域范圍，首先宅基地使用權(quán)受讓人的范圍解限在于活躍農(nóng)房抵押市場(chǎng)，市場(chǎng)自由程度決定農(nóng)房流通速度，將受讓主體放寬到所有公民，大大增加了農(nóng)房的需求性；再者農(nóng)房和宅基地都屬于不動(dòng)產(chǎn)，我國(guó)有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)的法律制度都以不動(dòng)產(chǎn)所在地為中心，如涉及不動(dòng)產(chǎn)合同糾紛的，以不動(dòng)產(chǎn)所在地為訴訟地域管轄地。

(三)建立宅基地有償使用制度

宅基地使用權(quán)禁止抵押論者可能會(huì)反駁，宅基地是集體將自有資產(chǎn)無(wú)償分配給村民用于生活居住使用，如果允許宅基地使用權(quán)抵押，就是用集體所有的資產(chǎn)為私人謀取利益，侵害了集體和其他成員的利益。誠(chéng)然，宅基地使用權(quán)初始無(wú)償取得是源于集體組織內(nèi)農(nóng)民成員權(quán)，在“房屋一體”抵押原則之下，因抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)，就會(huì)導(dǎo)致宅基地使用權(quán)對(duì)集體外部成員開(kāi)放，宅基地使用權(quán)的身份屬性喪失。但不能因固守宅基地使用權(quán)無(wú)償取得的制度，就成為宅基地使用權(quán)不能抵押的理由?！胺课菀惑w”抵押原則是現(xiàn)實(shí)需求，宅基地初始無(wú)償使用的基礎(chǔ)權(quán)源是成員權(quán)[8]。因此在堅(jiān)持“房屋一體”抵押原則之下，探索宅基地有償使用制度以區(qū)別對(duì)待集體成員與非成員就有所必要。

1.非集體成員的房屋受讓人有償使用宅基地

宅基地是集體所有，當(dāng)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)于集體組織外成員之時(shí)，集體組織便不再承擔(dān)無(wú)償提供居住條件的責(zé)任，受讓人也無(wú)無(wú)償使用宅基地的正當(dāng)權(quán)源。允許受讓人有償使用宅基地，保證其完整的房屋所有權(quán)，以促使農(nóng)房抵押發(fā)揮房屋物權(quán)財(cái)產(chǎn)屬性[9]，又可以達(dá)到區(qū)別對(duì)待本集體組織成員和非成員[10]，維護(hù)集體利益和成員利益的目的。在此說(shuō)明，非成員可以有償使用宅基地的原因在于法律允許其以房屋所有權(quán)人的身份使用集體宅基地，其取得宅基地使用權(quán)需具備兩要件：一是權(quán)利要件，即取得房屋所有權(quán)；二是取得方式要件，即支付對(duì)價(jià)以區(qū)別集體成員。

宅基地有償使用費(fèi)用應(yīng)當(dāng)由政府綜合土地區(qū)位、占地類型以及農(nóng)村人口和土地資源狀況，制定基準(zhǔn)價(jià)，由宅基地所有者集體和使用者房屋受讓人在基準(zhǔn)價(jià)基礎(chǔ)上協(xié)商。有償使用費(fèi)用優(yōu)先用于激勵(lì)宅基地有償退出，或者由集體統(tǒng)籌安排用于集體土地整治或公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)，不得挪作他用。

2.賦予原宅基地使用權(quán)人享有房屋回贖權(quán)

回贖權(quán)也即典權(quán)制度，在我國(guó)歷史上早已存在，后在宋朝入律，到民國(guó)時(shí)，完善的典權(quán)制度正式形成。典權(quán)一方面是我國(guó)孝悌文化的產(chǎn)物，一方面也是執(zhí)政者為照顧被迫出賣土地的弱勢(shì)群體而實(shí)施的制度。改革開(kāi)放后，因政治、經(jīng)濟(jì)等原因，典權(quán)制度退出法律系統(tǒng)。“一戶一宅”原則是管制宅基地有序使用、節(jié)約利用土地、保護(hù)耕地的措施，不能突破?，F(xiàn)行法限制宅基地使用權(quán)抵押主要考慮的是社會(huì)維穩(wěn)問(wèn)題，在“房屋一體”抵押之下，農(nóng)房抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)既導(dǎo)致房屋所有權(quán)主體的變更，也引起宅基地使用權(quán)主體的變更，農(nóng)民喪失房屋之時(shí)，也喪失宅基地使用權(quán)，在“一戶一宅”原則的管制之下，農(nóng)民亦無(wú)法再行申請(qǐng)宅基地使用權(quán)，此時(shí)引入宅基地回贖制度，賦予原宅基地使用權(quán)人享有回贖房屋和宅基地的權(quán)利，在保障農(nóng)民居住權(quán)的同時(shí)，促進(jìn)農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)的發(fā)展?；刳H權(quán)的引入一方面有利于減少農(nóng)房在銀行積壓的風(fēng)險(xiǎn)，釋放銀行的資金，一方面可以讓農(nóng)民一旦有資金就有房可住，緩解農(nóng)民住房難題?；刳H期限和費(fèi)用應(yīng)由房屋所有權(quán)人和宅基地使用權(quán)人按意思自治原則協(xié)商，在回贖期限內(nèi)，原宅基地使用權(quán)人可以回贖宅基地使用權(quán)，并享有房屋優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。對(duì)于宅基地使用權(quán)的回贖費(fèi)用部分，為保障宅基地所有權(quán)人的利益，基于產(chǎn)權(quán)理論，集體應(yīng)當(dāng)參與分配。

(四)建立房屋抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)后政府收儲(chǔ)機(jī)制

對(duì)于房屋抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)后，因交通不便、環(huán)境不好、社會(huì)服務(wù)水平差或其他原因，導(dǎo)致的無(wú)房屋購(gòu)買人或?qū)Φ盅簷?quán)人確實(shí)無(wú)使用價(jià)值的，可由抵押權(quán)人申請(qǐng)由地方政府收儲(chǔ)房屋和宅基地。

1.政府收儲(chǔ)農(nóng)房的行為性質(zhì)

土地收儲(chǔ)作為一項(xiàng)政府對(duì)土地實(shí)施的宏觀管理制度，為提高土地的利用效能，運(yùn)用政府或公共部門的土地控制權(quán)積極為公眾提供合格的公共產(chǎn)品[11]。在集體建設(shè)用地不能入市流轉(zhuǎn)前，國(guó)家作為土地的控制者及一級(jí)市場(chǎng)的壟斷者，集體土地只能通過(guò)被征收改變所有關(guān)系后才能上市流轉(zhuǎn)，在允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以入市，與國(guó)有建設(shè)用地實(shí)行“同地、同權(quán)、同價(jià)”后，集體建設(shè)用地入市便有了可能。因此為保護(hù)集體所有者利益，在鑒于土地收儲(chǔ)成本大，現(xiàn)階段集體還無(wú)經(jīng)濟(jì)實(shí)力開(kāi)展此項(xiàng)業(yè)務(wù)時(shí)，可由政府暫代集體收儲(chǔ)宅基地和房屋，在過(guò)渡期后，集體有實(shí)力開(kāi)展收儲(chǔ)業(yè)務(wù)時(shí)，再還于集體。在此期間政府充當(dāng)?shù)慕巧欠?wù)者以及管理者，土地的所有關(guān)系并沒(méi)有改變。

2.政府收儲(chǔ)農(nóng)房后的房屋處置及收益分配

被收儲(chǔ)的農(nóng)房和宅基地是沒(méi)有市場(chǎng)主體來(lái)購(gòu)買使用的，此時(shí)房屋的使用價(jià)值難有渠道展現(xiàn)，將房屋及土地囤積等待市場(chǎng)主體購(gòu)買居住，一方面占據(jù)大量資本，不利于資金流動(dòng)；另一方面房屋價(jià)值會(huì)縮水，造成資源閑置浪費(fèi)。為節(jié)約集約利用土地，可由政府將宅基地復(fù)墾為耕地，或換取建設(shè)用地指標(biāo)。為避免土地碎片化，可在本集體內(nèi)考慮置換擬被復(fù)墾的宅基地位置，將村中不能復(fù)墾或復(fù)墾成本大的宅基地與村內(nèi)存量的、毗連耕地、尚未建房的宅基地對(duì)換。復(fù)墾的耕地應(yīng)交由集體作為增量自留地使用；換取建設(shè)用地指標(biāo)交易所得的收益，應(yīng)在政府、集體及村民之間合理分配。分配原則應(yīng)依照集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的增值收益進(jìn)行分配，政府以管理者和服務(wù)者身份收取部分費(fèi)用；集體以產(chǎn)權(quán)者身份分配剩余收益；而村民分配的份額則作為集體內(nèi)部管理事務(wù)，由集體和村民自由協(xié)商從集體分配的收益中分取適當(dāng)比例。

農(nóng)房抵押是農(nóng)民發(fā)展住房所有權(quán)與宅基地使用權(quán)用益物權(quán)的一種方式，農(nóng)房抵押作為一種農(nóng)民融資方式，在各試點(diǎn)地區(qū)慎重穩(wěn)妥推進(jìn)住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押之時(shí)，需要考慮農(nóng)民的住房保障權(quán)，因此，實(shí)踐中不宜倉(cāng)促，應(yīng)兼顧好農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益和住房保障權(quán)益。

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[2] 袁修雨，陶偉.新農(nóng)村建設(shè)中宅基地使用權(quán)制度改革淺議[J].安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2009(3)：23-26.

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[7] 彭誠(chéng)信，陳吉棟.農(nóng)村房屋抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的法律障礙之克服——“房地一致”原則的排除使用[J].吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào),2014(4):38-47.

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Legal Difficulties of and Countermeasures for Rural House Mortgage：A Study Based on the Investigation in Some Pilot Areas of Rural House Mortgage in Anhui Province

WANG Li, ZHANG Wei

(Law School, Anhui University, Hefei 230601, China)

Rural house is one of important properties possessed by farmers. The investigation made in some pilot areas of rural house mortgage in Anhui Province shows that, prohibition of mortgaging the right to utilize rural homestead and restriction on transferee in some existing laws have become the obstacles for the development of farmers’ right to house property. Lift of the ban on the right to utilize rural homestead, compensated use of the homestead, and establishment of the system of government’s collection and storage of the homestead after farmers achieve the right to mortgage rural house, can solve farmers’ difficulties in financing and the serious problem of idle rural homestead, and is beneficial to revitalize rural homestead and develop farmers’ right to house property.

rural house mortgage; the mortgage principle of “integration of house and homestead”; compensated use of homestead; government’s collection and storage

2016-05-25

國(guó)土部不動(dòng)產(chǎn)登記中心“不動(dòng)產(chǎn)登記重大理論問(wèn)題研究”項(xiàng)目(2015SKH010079：《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房抵押登記問(wèn)題研究》)

汪莉(1966-)，女，安徽巢湖人，安徽大學(xué)法學(xué)院教授，博士。

張偉(1992-)，女，安徽六安人，安徽大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。

D922.181

A

1009-2463 (2016)04-0070-05