閆金山

(內(nèi)蒙古科技大學(xué)，內(nèi)蒙古包頭 014010)

建國以來老年人社會(huì)權(quán)利的演變
——以養(yǎng)老保險(xiǎn)政策文本為分析對(duì)象

閆金山

(內(nèi)蒙古科技大學(xué)，內(nèi)蒙古包頭 014010)

福利政策設(shè)計(jì)和實(shí)踐體現(xiàn)著社會(huì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)程度。以我國養(yǎng)老保險(xiǎn)政策文本為分析對(duì)象，闡述了建國以來養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的發(fā)展歷程，并從中分析了老年人社會(huì)權(quán)利的演變過程及其最新進(jìn)展，主旨認(rèn)為老年人的社會(huì)權(quán)利應(yīng)該建立在公民身份基礎(chǔ)之上，以促進(jìn)老年人養(yǎng)老公平。

社會(huì)權(quán)利;養(yǎng)老保險(xiǎn)政策;老年人

自我國進(jìn)入老齡化社會(huì)以來，老年人問題一直是學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)。從研究現(xiàn)狀來看，大多數(shù)研究者對(duì)老年人的生活境遇及其改善途徑進(jìn)行了積極的探索，但從福利權(quán)利的角度對(duì)這一主題的討論仍顯不足，在一定程度上導(dǎo)致從制度層面保護(hù)老年人社會(huì)權(quán)利的政策設(shè)計(jì)遲遲沒有真正意義上的突破。與一些歐美福利國家以及臨近的日本、韓國相比，我國老年人的社會(huì)權(quán)利保護(hù)體系還很不完善。鑒于此，本文以社會(huì)權(quán)利為視角，通過對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策文本的分析，著重探討建國以來老年人社會(huì)權(quán)利的演變，以期能增強(qiáng)人們對(duì)老年人社會(huì)權(quán)利問題的關(guān)注和重視，從而對(duì)加強(qiáng)當(dāng)前老年人社會(huì)權(quán)利的保護(hù)有所助益。另外，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋的對(duì)象歷來是以“城鎮(zhèn)有單位的老年人”為主，因此本文論述的“老年人”并不包括農(nóng)村等其他類型的老年人。

一、社會(huì)權(quán)利及其關(guān)鍵主題

在古代漢語里，權(quán)利，即“權(quán)”和“利”，意指權(quán)勢(shì)和錢財(cái)。在崇尚重義輕利的儒家文化傳統(tǒng)中，顯然權(quán)利是不會(huì)被突出強(qiáng)調(diào)的?，F(xiàn)代意義上的權(quán)利源自西方，它直接產(chǎn)生于17、18世紀(jì)的歐洲啟蒙運(yùn)動(dòng)。這期間，以洛克、盧梭為代表的政治理論家所宣揚(yáng)的“自然權(quán)利”概念，肯定了人受法律保護(hù)的政治權(quán)利，以斯密為代表的市場經(jīng)濟(jì)理論家所宣揚(yáng)的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，從人的本性論證了個(gè)人經(jīng)濟(jì)權(quán)利的合理性。經(jīng)過啟蒙運(yùn)動(dòng)的洗禮，政治的和經(jīng)濟(jì)的權(quán)利作為公民的合法所屬被確定下來。當(dāng)然，也是得益于啟蒙運(yùn)動(dòng)的深遠(yuǎn)影響，權(quán)利最終成為一個(gè)具有巨大影響的政治、經(jīng)濟(jì)、法律概念。

人是社會(huì)性的動(dòng)物，“凡人由于本性或由于偶然而不歸屬于任何城邦的，他如果不是一個(gè)鄙夫，那就是以為超人”［1］。亞里士多德對(duì)于城邦起源和功能的解釋說明，個(gè)人要生存和自我完善，必須相互結(jié)成社會(huì)關(guān)系，這也意味著個(gè)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)必須在社會(huì)關(guān)系中進(jìn)行且須履行相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任。基于以上對(duì)權(quán)利的理解，社會(huì)權(quán)利就是在履行社會(huì)責(zé)任的同時(shí)得到社會(huì)回報(bào)的權(quán)利。首次對(duì)社會(huì)權(quán)利進(jìn)行明確討論的是英國社會(huì)學(xué)家馬歇爾(Marshall)，在其1949年《公民身份與社會(huì)階級(jí)》的演講中，基于英國公民身份的演化歷史，他指出，公民身份由三個(gè)部分組成，分別是民事權(quán)利、政治權(quán)利和社會(huì)權(quán)利(有時(shí)也稱為福利權(quán)利)，其中:發(fā)展于18世紀(jì)的民事權(quán)利是指支持個(gè)人自由所必需的權(quán)利，包括諸如人身、言論、思想和信仰自由，擁有財(cái)產(chǎn)和訂立有效契約的權(quán)利以及司法權(quán)力;發(fā)展于19世紀(jì)的政治權(quán)利是指選舉和參與行使政治權(quán)力的權(quán)利;發(fā)展于20世紀(jì)的社會(huì)權(quán)利是指從某種程度的經(jīng)濟(jì)福利安全到充分享有社會(huì)遺產(chǎn)并依據(jù)社會(huì)同行標(biāo)準(zhǔn)享受文明生活的一系列權(quán)利［2］。馬歇爾的公民身份理論問世后，社會(huì)權(quán)利開始作為福利國家建設(shè)的價(jià)值基礎(chǔ)被確定下來，社會(huì)保障也被看作是政府的公共責(zé)任，消除了先前福利接受者被“污名化”的問題。繼馬歇爾之后，一些學(xué)者繼續(xù)在公民身份的框架中展開對(duì)社會(huì)權(quán)利的研究。迪恩(Dean)認(rèn)為社會(huì)權(quán)利是由社會(huì)建構(gòu)的，并且指出社會(huì)權(quán)利具有“分配”特性，因?yàn)樯鐣?huì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與社會(huì)福利資源的再分配有關(guān)［3］。迪恩關(guān)于社會(huì)權(quán)利的有益洞見在于指出了社會(huì)權(quán)利與再分配的內(nèi)在聯(lián)系，因?yàn)樵隈R歇爾那里，雖然強(qiáng)調(diào)社會(huì)權(quán)利與民事權(quán)利、政治權(quán)利的并立性，但是在現(xiàn)實(shí)生活領(lǐng)域，常常會(huì)發(fā)現(xiàn)那些生活得不到保障的人往往缺乏政治力量而且經(jīng)濟(jì)貧困，所以社會(huì)權(quán)利往往從屬于民事權(quán)利和政治權(quán)利，福利資源的分配掣肘于法律和政治，其核心議題是資源如何分配才能體現(xiàn)社會(huì)權(quán)利得到尊重呢?這個(gè)問題可以拆解為:(1)誰供給或分配資源;(2)如何分配;(3)誰得到資源;(4)怎么得到。

從社會(huì)背景看，社會(huì)公民身份是以《社會(huì)保險(xiǎn)及相關(guān)服務(wù)》(也稱貝弗里奇報(bào)告)為藍(lán)本的福利國家建設(shè)催生出的副產(chǎn)品。所以，在福利國家，政府是提供福利資源最主要的主體，并利用一系列的再分配策略和手段介入福利分配。那么，誰應(yīng)該得到這些福利呢?到目前為止，基本上存在兩種分配原則，即普遍性與選擇性。前者認(rèn)為全體公民普遍享有社會(huì)福利的資格，后者認(rèn)為福利只限于向那些符合特定條件的人群或個(gè)人提供。盡管福利國家建設(shè)以社會(huì)權(quán)利的普遍性為追求，但是福利的普遍享有資格并不等于福利的普遍可得性。德懷爾(Dwyer)指出:“極少有福利權(quán)利是全然無條件的，除許多國民健康服務(wù)可能是無條件的，一系列通常所稱的社會(huì)權(quán)利，其準(zhǔn)入門檻總是由不同的原則所規(guī)定?！保?］鑒于享有社會(huì)權(quán)利的準(zhǔn)入條件限制，在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，福利總是針對(duì)那些社會(huì)需要不能被滿足的人。即使是這樣，仍然有一些很有爭議的問題:究竟哪些需要應(yīng)該滿足?政府為滿足這些需要在福利供給中應(yīng)該扮演什么樣的角色?這些問題的不同看法往往表現(xiàn)為不同的社會(huì)權(quán)利認(rèn)知和主張。例如:多亞爾和高夫(Doyal＆Gough)斷言身體健康和自主是人的普遍性需要并且應(yīng)該滿足［5］;郁建興等認(rèn)為，獲得最低生活保障是公民的社會(huì)權(quán)利，但是由于我國的戶籍藩籬，城市農(nóng)民工被屬地原則排除在制度之外，導(dǎo)致他們的社會(huì)權(quán)利事實(shí)上沒有得到保證［6］。另外，還有學(xué)者指出我國的公民社會(huì)權(quán)利范圍不明確、不平等，而且在遭遇侵害時(shí)救濟(jì)不力［7］。

盡管在社會(huì)權(quán)利的內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)程度上存在差異，研究者還是析出了社會(huì)權(quán)利的關(guān)鍵主題:供給、條件性與成員資格［4］。具體對(duì)于老年人而言，表征老年人社會(huì)權(quán)利的核心問題是:(1)供給的問題——誰應(yīng)該為老年人提供福利;(2)成員資格問題——哪些老年人應(yīng)該獲得福利;(3)條件性問題——老年人獲得社會(huì)福利應(yīng)該滿足哪些條件。明確了老年人社會(huì)權(quán)利的含義以及關(guān)鍵主題，接下來，本文將在建國以來我國養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的發(fā)展歷史中，展開對(duì)老年人社會(huì)權(quán)利演變的分析。

二、建國以來養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的發(fā)展歷程

在現(xiàn)有的研究中，學(xué)者們從時(shí)代背景、理念和實(shí)踐的變遷角度對(duì)我國社會(huì)政策的發(fā)展進(jìn)行了分段式的研究。吳忠民將我國建國以來的社會(huì)政策分為兩個(gè)階段:1978年以前以平均為主要特征的社會(huì)政策及1978年以后以公正為主要特征的社會(huì)政策［8］。岳經(jīng)綸將60年以來我國社會(huì)政策的變遷分為三個(gè)階段:改革開放前，社會(huì)政策被城鄉(xiāng)戶籍制度所區(qū)隔;改革開放以來，社會(huì)政策服務(wù)于經(jīng)濟(jì)政策;中共十六大以后，社會(huì)政策向注重和改善民生轉(zhuǎn)變［9］。景天魁將社會(huì)政策分為三個(gè)階段:1949-2002年間的社會(huì)政策從屬于經(jīng)濟(jì)政策;2003-2020年以后的某個(gè)時(shí)期，社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策相互并立、相互協(xié)調(diào);將來某個(gè)時(shí)期，社會(huì)政策主導(dǎo)地位經(jīng)濟(jì)政策［10］。李迎生將社會(huì)政策分為三個(gè)階段:國家統(tǒng)攬型社會(huì)政策(1949-1978)、市場主導(dǎo)型社會(huì)政策(1979-2002)和國家主導(dǎo)型社會(huì)政策(2003年以后)［11］。作為社會(huì)政策一部分的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，上述學(xué)者從不同角度對(duì)社會(huì)政策發(fā)展階段的分析對(duì)于厘清養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的發(fā)展具有很大的借鑒和啟發(fā)意義。由于在老年人社會(huì)權(quán)利的獲得與實(shí)踐中，國家扮演著權(quán)利賦予者的角色，因此，本文更傾向于從國家在政策制定和實(shí)施中的角色、地位出發(fā)，對(duì)我國養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的發(fā)展階段進(jìn)行劃分。據(jù)此，建國以來，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的發(fā)展大體經(jīng)歷了三個(gè)階段:選擇性的家長式養(yǎng)老保險(xiǎn)政策(1949-1978年)、模糊性的身份型養(yǎng)老保險(xiǎn)政策(1979-2002年)和趨向權(quán)利公平型的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策(2003年以來)。

(一)選擇性的家長式養(yǎng)老保險(xiǎn)政策

建國初期，為盡快擺脫貧窮落后的狀況，受蘇聯(lián)模式的影響，國家實(shí)施了以優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)政策。為順利實(shí)施這些政策，1951年，國家頒布了《中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，率先在國營企業(yè)及其附屬單位與業(yè)務(wù)管理機(jī)關(guān)、鐵路、航運(yùn)、郵電等部門實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)政策。在隨后的20多年間，國家相繼頒布了《中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例實(shí)施細(xì)則(修正草案)》(1953)、《國務(wù)院關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》(1958)、《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》(1978)等將養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍逐漸擴(kuò)大至礦場、交通事業(yè)基本建設(shè)單位、國營建筑公司、學(xué)校，供銷合作社等。對(duì)于沒有納入勞動(dòng)保險(xiǎn)范圍的國家機(jī)關(guān)工作人員，原中央人民政府人事部發(fā)布的《各級(jí)人民政府工作人員退職處理暫行辦法》(1952)對(duì)各級(jí)人民政府工作人員退職待遇作出了明確的規(guī)定:“各級(jí)人民政府工作人員退職時(shí)，經(jīng)縣以上同級(jí)人民政府人事部門核定，分勤雜人員和干部……發(fā)給退職生活補(bǔ)助糧”，基本標(biāo)準(zhǔn)是干部系列的退職人員獲得的生活補(bǔ)助糧最低也是勤雜工的1.5倍。1956年頒布的《國家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》替代了《各級(jí)人民政府工作人員退職處理暫行辦法》，同時(shí)規(guī)定國家機(jī)關(guān)所屬事業(yè)單位也參照?qǐng)?zhí)行。在保險(xiǎn)資金來源方面，個(gè)人無須繳費(fèi)，企業(yè)職工的費(fèi)用由企業(yè)支付，國家機(jī)關(guān)工作人員的費(fèi)用由國家財(cái)政支付。與上述養(yǎng)老保險(xiǎn)政策配套實(shí)施的是1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》(也稱戶籍制度)。由于戶籍制度對(duì)人口的自由流動(dòng)進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，在城鄉(xiāng)分割、分治原則下，使得養(yǎng)老保險(xiǎn)政策僅僅成了城市人口的福利政策?？梢姡?jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期養(yǎng)老保險(xiǎn)政策覆蓋的人群是那些“單位人”，單位的性質(zhì)決定著職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平。這一過程中，國家的角色猶如一個(gè)大家長，為偏愛的子女提供著免費(fèi)的養(yǎng)老福利，在關(guān)心子女成長的同時(shí)也要求子女對(duì)社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)服從和忠誠。

(二)模糊性的身份型養(yǎng)老保險(xiǎn)政策

為破除計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的弊端，順應(yīng)第三次國際化浪潮，從1978年開始，我國實(shí)行改革開放政策，由此進(jìn)入了以市場為導(dǎo)向的大規(guī)模經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型階段。在改革初期，社會(huì)政策領(lǐng)域并沒有出現(xiàn)大的波動(dòng)，仍然延續(xù)著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的社會(huì)政策。直到1984年，《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》正式拉開了經(jīng)濟(jì)改革的序幕，明確了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展戰(zhàn)略方向，這也注定了社會(huì)政策服從并服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的命運(yùn)。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的持續(xù)推進(jìn)，先前那種“企業(yè)辦社會(huì)”的福利模式對(duì)國家財(cái)政負(fù)擔(dān)和企業(yè)競爭力的負(fù)面影響日益凸顯，調(diào)整以往的社會(huì)政策成為改革的題中要義之一。具體在養(yǎng)老保險(xiǎn)政策方面，1986年國務(wù)院頒布的《國營企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)合同制暫行規(guī)定》改變了企業(yè)合同制工人的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由企業(yè)包攬的做法，而由企業(yè)和勞動(dòng)合同制工人共同分?jǐn)偂?991年《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》明確要求，企業(yè)職工養(yǎng)老基金由國家、企業(yè)、個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)，企業(yè)繳費(fèi)按本企業(yè)職工工資總額和當(dāng)?shù)卣?guī)定的比例在稅前提取，職工個(gè)人繳費(fèi)不超過本人標(biāo)準(zhǔn)工資的3%，覆蓋范圍擴(kuò)大至全民所有制企業(yè)的所有職工，城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)參照?qǐng)?zhí)行。這是建國以來我國養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的一次重大改革，是從“國家來養(yǎng)老”到“國家?guī)宛B(yǎng)老”的轉(zhuǎn)變。1993年國家頒布的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》規(guī)定，企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人帳戶相結(jié)合，這是養(yǎng)老保險(xiǎn)政策改革中國家做出的最高指示。隨后相繼出臺(tái)的《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》(1995)和《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》(1997)等制度，基本上確立了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由企業(yè)和職工分?jǐn)偟幕I資機(jī)制。進(jìn)入新世紀(jì)，養(yǎng)老保險(xiǎn)政策在原來的基礎(chǔ)上做了一些微調(diào)，并擴(kuò)大了養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的覆蓋范圍。如:2005年頒布的《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》調(diào)整了個(gè)人的繳費(fèi)比例，同時(shí)將城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工、個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員納入養(yǎng)老保險(xiǎn)政策范圍;2009年頒布的《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》將農(nóng)民開始納入政策養(yǎng)老的范圍;2011年《國務(wù)院關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》為年滿16周歲(不含在校學(xué)生)、不符合職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保條件的城鎮(zhèn)非從業(yè)居民建立了養(yǎng)老保險(xiǎn)。這一時(shí)期養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的變遷，呈現(xiàn)出三個(gè)明顯的特征:一是養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)于企業(yè)職工而言，由免費(fèi)制轉(zhuǎn)變?yōu)槔U費(fèi)制;二是養(yǎng)老保險(xiǎn)政策基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋;三是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期相比，國家在企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金供給中全面退出。但是，養(yǎng)老保險(xiǎn)政策在一定程度上仍然保留原有特征的同時(shí)，整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策體系出現(xiàn)了“碎片化”的特征，養(yǎng)老保險(xiǎn)政策在不同性質(zhì)、規(guī)模的企業(yè)和不同人群之間的分類實(shí)施，使得不同群體之間的享受條件和享受待遇差異很大。例如，國家機(jī)關(guān)工作人員在享受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期免費(fèi)養(yǎng)老保險(xiǎn)的同時(shí)，不少私營企業(yè)為保持市場上的經(jīng)濟(jì)競爭力，降低勞動(dòng)力成本，并沒有為員工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。所以，雖然這一時(shí)期的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策試圖要打破“單位制”的樊籬，但是建立在人們職業(yè)、收入基礎(chǔ)上的繳費(fèi)制養(yǎng)老保險(xiǎn)依然體現(xiàn)出一種類“單位制”下基于社會(huì)身份的福利特征。

(三)趨向權(quán)利公平型的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策

以經(jīng)濟(jì)為中心的發(fā)展模式帶來了我國經(jīng)濟(jì)的高速增長和國際地位不斷提升，但同時(shí)也遺留下了大量的社會(huì)問題，諸如貧富分化、社會(huì)利益分配不公、農(nóng)民工權(quán)利缺失等。與此同時(shí)，老齡化的顯在和潛在風(fēng)險(xiǎn)以及公民權(quán)利意識(shí)覺醒對(duì)于社會(huì)公平的渴望，不斷要求“碎片化”的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策趨向整合，于是，“并軌”養(yǎng)老保險(xiǎn)政策就成了人們新的期待。在社會(huì)意識(shí)形態(tài)方面，2003年中共十六屆三中全會(huì)提出了“科學(xué)發(fā)展觀”的新理念，2007年十七大對(duì)“科學(xué)發(fā)展觀”和“和諧社會(huì)”建設(shè)做出全面詮釋，2012年中共十八大報(bào)告明確指出:“在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，逐步建立以權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會(huì)保障體系，保證人民平等參與、平等發(fā)展的權(quán)利。”這些綱領(lǐng)性的文件為社會(huì)政策進(jìn)行大的調(diào)整營造了良好的制度環(huán)境，當(dāng)然，也促動(dòng)了養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的新發(fā)展。2013年12月，人社部確定養(yǎng)老金雙軌制并軌方案。2014年12月，機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會(huì)議和中央政治局常委會(huì)審議通過。2015年1月14日，國務(wù)院正式頒布《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，明確規(guī)定機(jī)關(guān)、事業(yè)單位建立與企業(yè)相同的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)行單位和個(gè)人繳費(fèi)。至此，困擾了黨和政府以及人民群眾多年的“雙軌制”弊端終于從體制上得以解決，企業(yè)職工與機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員在享受國家養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利上實(shí)現(xiàn)了久違的平等。也是在這一時(shí)點(diǎn)起始，以養(yǎng)老保險(xiǎn)為代表的老年人社會(huì)權(quán)利真正趨向公平。

三、養(yǎng)老保險(xiǎn)政策發(fā)展中的老年人社會(huì)權(quán)利演變

從養(yǎng)老政策的發(fā)展歷程來看，老年人社會(huì)權(quán)利的普遍獲得和實(shí)現(xiàn)經(jīng)歷了一個(gè)較長時(shí)期的演變過程。就養(yǎng)老保險(xiǎn)政策在保險(xiǎn)基金供給、成員資格和條件性等社會(huì)權(quán)利的關(guān)鍵主題要素看，老年人社會(huì)權(quán)利的演變過程主要有以下特征:

第一，支撐老年人社會(huì)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的福利供給主體更加多元化。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期有選擇的家長式養(yǎng)老保險(xiǎn)政策階段，國家實(shí)質(zhì)上是養(yǎng)老保險(xiǎn)的唯一供給主體，因?yàn)椤皢挝弧备＠瑫r(shí)也是“國家”福利。例如1951年頒布《中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》明確規(guī)定，“勞動(dòng)保險(xiǎn)的各項(xiàng)費(fèi)用，全部由實(shí)行勞動(dòng)保險(xiǎn)的各企業(yè)行政方面或資方負(fù)擔(dān)”。后來雖有所修正，但保險(xiǎn)費(fèi)用實(shí)際上一直由國家擔(dān)負(fù)。在市場經(jīng)濟(jì)推進(jìn)過程中形成的模糊的身份型養(yǎng)老保險(xiǎn)政策階段，福利供給體制發(fā)生了巨大的變化，國家主動(dòng)打破先前的壟斷模式，不再獨(dú)自承擔(dān)企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用。以《國營企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)合同制暫行規(guī)定》為肇始，形成了不同用工性質(zhì)的人員采取不同的退休養(yǎng)老制度，也就是養(yǎng)老金“雙軌制”。養(yǎng)老金并軌以后，國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位與企業(yè)職工均實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策。至于城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)(下文稱城居保)和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)(下文稱新農(nóng)保)，國家只是協(xié)助個(gè)人、集體提供財(cái)政補(bǔ)貼，并不完全承擔(dān)個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用。由此可見，支撐公民社會(huì)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的核心因素并不是福利供給本身，而是供給機(jī)制，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的供給主體從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的國家一元供給到目前的國家(在城居保和新農(nóng)保中提供財(cái)政補(bǔ)貼)、個(gè)人、單位等多元供給就說明了這一點(diǎn)。所以，建立福利多元供給機(jī)制，對(duì)于老年人社會(huì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)具有重要的支撐作用。

第二，體現(xiàn)老年人社會(huì)權(quán)利公平的成員資格范圍更加普遍化。在整個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的覆蓋人群是那些“單位人”，其他人則被排除在外。市場化改革客觀要求社會(huì)福利的社會(huì)化，于是從1993年起，企業(yè)職工養(yǎng)老基金由企業(yè)、個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，同時(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策邊界也開始向非國有、集體企業(yè)開放。盡管建立在繳費(fèi)基礎(chǔ)上的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，由于各行業(yè)、各群體之間的收入差異大，導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇在行業(yè)、群體、個(gè)體之間的差距也很大。但是養(yǎng)老金并軌確實(shí)在法律意義上已經(jīng)彌合消除了老年人養(yǎng)老權(quán)利的不平等，促進(jìn)了成員資格的平等。我國憲法明確規(guī)定:“國家依照法律規(guī)定實(shí)行企業(yè)事業(yè)組織的職工和國家機(jī)關(guān)工作人員的退休制度。退休人員的生活受到國家和社會(huì)的保障?！迸c此同時(shí)，城居保和新農(nóng)保的建立與實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)全覆蓋，真正實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)成員資格的普遍化。雖然目前不同養(yǎng)老保險(xiǎn)政策在養(yǎng)老待遇方面還存在不小差距，可能依然會(huì)對(duì)社會(huì)公平提出嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，但在社會(huì)權(quán)利普遍化的前提下，國家對(duì)各行業(yè)的利潤分配進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)控后，退休養(yǎng)老待遇差距將會(huì)不斷縮小。

第三，賦予老年人社會(huì)權(quán)利享有資格的準(zhǔn)入條件更加平等化。英國當(dāng)代社會(huì)學(xué)家吉登斯在設(shè)計(jì)克服當(dāng)代福利國家矛盾時(shí)指出，要以“社會(huì)投資國家”代替“福利國家”，建立積極的福利社會(huì)，強(qiáng)調(diào)權(quán)利和責(zé)任的結(jié)合，主張“無責(zé)任即無權(quán)利”［12］。成員資格只是為獲得養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇確定了一個(gè)大的框架和前提，個(gè)人要切實(shí)獲得相應(yīng)的待遇，還必須履行相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任，社會(huì)保險(xiǎn)正體現(xiàn)了一種權(quán)利和責(zé)任的結(jié)合。例如，現(xiàn)行的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策規(guī)定，一般情況下企業(yè)職工繳費(fèi)滿15年才可享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。養(yǎng)老金并軌以前，國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員不繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用就可享受免費(fèi)的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，這是一種“有權(quán)利無責(zé)任”的狀況，權(quán)利與責(zé)任極不對(duì)等。養(yǎng)老金并軌以后，機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員和企業(yè)職工都要按照個(gè)人工資的8%繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，這意味著機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員與企業(yè)職工在社會(huì)權(quán)利享有資格的準(zhǔn)入條件方面更加平等化。雖然目前的城居保、新農(nóng)保與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)在待遇方面還有很大的差距，但有理由相信，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和國家對(duì)民生問題的持續(xù)關(guān)注，所有老年人社會(huì)權(quán)利享有資格的準(zhǔn)入條件也將趨于平等化。

四、簡短結(jié)語

對(duì)于老年人，不管對(duì)他們?cè)趺捶诸?，他們首先是我國的公民，其次才是地域、城鄉(xiāng)、職業(yè)背景、年齡等方面的差異，所以養(yǎng)老保險(xiǎn)政策首先應(yīng)該體現(xiàn)的是公平基礎(chǔ)上的差異。馬歇爾指出:“并不存在一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，但是一個(gè)社會(huì)中制度化的社會(huì)權(quán)利可以創(chuàng)造出公民資格的理想狀態(tài)，這個(gè)狀態(tài)提供了衡量當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)和邁向未來的方向。”［6］建國以來養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的發(fā)展已經(jīng)表明，老年人社會(huì)權(quán)利正朝著權(quán)利公平化的方向邁進(jìn)。2015年初公布的養(yǎng)老金并軌方案已經(jīng)表明政府在滿足公民社會(huì)權(quán)利期待方面的決心和勇氣，這標(biāo)志著基于普遍公民資格的社會(huì)權(quán)利已經(jīng)初現(xiàn)，一個(gè)基于公民社會(huì)權(quán)利的時(shí)代也將是可期盼的。

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［責(zé)任編輯:周冬梅］

Evolution of the Elderly Social Rights since the Founding of New China: Analysis of the Endowment Insurance Policy Text

YAN Jin-shan
(Inner Mongolia University of Science＆Technology，Baotou，Inner Mongolia，014010)

The design and practice of welfare policy reflects the degree of realization of social rights.Based on China＇s endowment insurance policy text，this paper describes the development of endowment insurance policy since the founding of new China.In addition，with an analysis of the evolution of the elderly social rights and its latest progress，it suggests that the social rights of the elderly should be based on the citizenship，so as to promote the elderly pension fairness.

Social Rights;Endowment Insurance Policy;The Elderly

C913.7

:A

:1674-7798(2016)10-0031-05

2016-09-15

內(nèi)蒙古高等學(xué)校科學(xué)研究項(xiàng)目“以需要為本的牧區(qū)生態(tài)移民養(yǎng)老保障政策優(yōu)化研究”(項(xiàng)目編號(hào)NJZC16151);內(nèi)蒙古哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“內(nèi)蒙古牧區(qū)生態(tài)移民的社會(huì)適應(yīng)研究”(項(xiàng)目編號(hào)2015C119)的階段性成果。

閆金山(1982-)，男，甘肅武威人，法學(xué)碩士，內(nèi)蒙古科技大學(xué)文法學(xué)院講師，研究方向:福利社會(huì)學(xué)。