孔祥香

（中共新鄉(xiāng)市委黨校，河南新鄉(xiāng)453003）

當(dāng)前基層綜合執(zhí)法體系建設(shè)現(xiàn)狀探究

孔祥香

（中共新鄉(xiāng)市委黨校，河南新鄉(xiāng)453003）

基層綜合執(zhí)法體系建設(shè)關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會(huì)有序發(fā)展、社會(huì)和諧穩(wěn)定、黨的執(zhí)政基礎(chǔ)穩(wěn)固等重大課題，然而，當(dāng)前基層綜合執(zhí)法體系建設(shè)仍然存在很多不完善、不到位的地方，亟待完善。本文針對(duì)基層綜合執(zhí)法體系中存在的問(wèn)題，深刻剖析原因并提出對(duì)策，以期為基層綜合執(zhí)法體系建設(shè)的完善進(jìn)步做出貢獻(xiàn)。

基層政府;鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法;綜合執(zhí)法;體系建設(shè)

D01∶10.19329/j.cnki.1673-2928.2016.06.020

基層綜合執(zhí)法是一個(gè)各執(zhí)法主體權(quán)力交叉、職能交錯(cuò)、矛盾多發(fā)的執(zhí)法地帶，但是它又關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的有序發(fā)展、社會(huì)的和諧穩(wěn)定以及黨的執(zhí)政基礎(chǔ)穩(wěn)固等一系列重大命題。因此，對(duì)當(dāng)前基層綜合執(zhí)法體系存在的問(wèn)題展開研究，分析諸多困境背后的原因，建立有序的基層綜合執(zhí)法體系意義重大。

1 當(dāng)前基層綜合執(zhí)法體系建設(shè)中存在的問(wèn)題

基層綜合執(zhí)法項(xiàng)目繁多，主要有安全類、建設(shè)類、環(huán)境保護(hù)類、市場(chǎng)管理類等。各執(zhí)法主體的執(zhí)法下沉，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成交錯(cuò)，再加上基層本來(lái)就矛盾多發(fā)，形成了基層綜合執(zhí)法諸多執(zhí)法困境。

1.1 執(zhí)法主體不清

基層違法案例并不會(huì)僅僅涉及單項(xiàng)執(zhí)法，它往往會(huì)涉及幾個(gè)部門的共同執(zhí)法。例如，農(nóng)村的違章建設(shè)問(wèn)題，會(huì)涉及地所、規(guī)劃局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等多個(gè)部門。在多頭管理的情況下，執(zhí)法主體不明確。職能部門認(rèn)為自己雖然有執(zhí)法權(quán)，但沒有力量進(jìn)行違章建設(shè)的拆除，仍然要依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的力量來(lái)進(jìn)行拆除；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府認(rèn)為雖然有屬地管理的責(zé)任，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有執(zhí)法權(quán)，應(yīng)該職能部門來(lái)作為執(zhí)法主體。除此之外，縣區(qū)政府執(zhí)法缺位也會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法主體不明確，許多執(zhí)法權(quán)在縣級(jí)以上，而縣區(qū)政府執(zhí)法貴族化，委派下級(jí)政府代替執(zhí)法。諸多現(xiàn)實(shí)原因，造成當(dāng)前基層綜合執(zhí)法中執(zhí)法主體不明確。

1.2 執(zhí)法權(quán)責(zé)不對(duì)等

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本來(lái)是協(xié)助執(zhí)法，從現(xiàn)實(shí)角度出發(fā)，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府行政資源更豐富而成為執(zhí)法的主要力量，但這不意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因此而成為執(zhí)法主體?？墒牵l(xiāng)鎮(zhèn)政府由協(xié)助執(zhí)法變?yōu)閳?zhí)法的主要力量，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在執(zhí)法中要承擔(dān)主要責(zé)任，從而產(chǎn)生了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為執(zhí)法主體的錯(cuò)位，進(jìn)而產(chǎn)生了基層執(zhí)法中執(zhí)法權(quán)責(zé)不對(duì)等的狀況。

1.3 執(zhí)法依據(jù)混亂

在基層綜合執(zhí)法中，會(huì)產(chǎn)生執(zhí)法依據(jù)混亂的情況。第一，執(zhí)法依據(jù)間沖突。基層違法案例可能涉及幾個(gè)職能部門同時(shí)執(zhí)法，各執(zhí)法主體會(huì)依據(jù)自己?jiǎn)雾?xiàng)執(zhí)法依據(jù)去執(zhí)法，其中會(huì)產(chǎn)生執(zhí)法依據(jù)相互打架的現(xiàn)象。第二，執(zhí)法依據(jù)混亂使用。拿一項(xiàng)農(nóng)村違章建設(shè)來(lái)說(shuō)，土地執(zhí)法大隊(duì)拿《土地法》來(lái)執(zhí)法，而規(guī)劃執(zhí)法大隊(duì)拿《規(guī)劃法》來(lái)執(zhí)法，在每個(gè)單項(xiàng)執(zhí)法中并無(wú)過(guò)錯(cuò)。但是，在現(xiàn)實(shí)操作中，職能部門執(zhí)法人員不足，缺乏執(zhí)法力量，為了讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為主要執(zhí)法力量，土地執(zhí)法部門可能會(huì)拿《規(guī)劃法》做依據(jù)，委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法。執(zhí)法依據(jù)混亂也是當(dāng)前基層綜合執(zhí)法中存在的突出問(wèn)題。

1.4 社會(huì)矛盾復(fù)雜

在基層執(zhí)法中，往往不是“就事說(shuō)事”，而是牽涉甚廣。第一，一項(xiàng)案例的違法者身上，也同時(shí)會(huì)有其他的社會(huì)矛盾糾紛。在執(zhí)法主體執(zhí)法的過(guò)程中，違法者會(huì)把其他事件牽涉到這項(xiàng)違法案件上，合并在一起。這極大地增加了基層執(zhí)法的難度。第二，在基層執(zhí)法中，即使執(zhí)法完畢，也可能會(huì)造成信訪等新的問(wèn)題。較為復(fù)雜的社會(huì)矛盾，成為基層執(zhí)法必須小心翼翼、不能觸碰的“雷區(qū)”，從某種程度上也使基層執(zhí)法效率打了折扣。

當(dāng)前基層綜合執(zhí)法體系中存在的問(wèn)題，并不是單一部門的責(zé)任，需要兼顧理論與現(xiàn)實(shí)，分析其

背后更深層次的原因，從執(zhí)法體系建設(shè)入手理順各種矛盾，形成科學(xué)有序的基層綜合執(zhí)法局面。

2 造成當(dāng)前基層綜合執(zhí)法困境的原因分析

基層綜合執(zhí)法亂象是經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展與執(zhí)法建設(shè)落后之間的矛盾造成的，需要深度剖析亂象背后的原因，以便使基層綜合執(zhí)法和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展相協(xié)調(diào)。

2.1 執(zhí)法主體缺位

基層執(zhí)法中“誰(shuí)來(lái)管”這個(gè)問(wèn)題最突出，無(wú)論是職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的相互推諉，還是縣區(qū)政府把一些執(zhí)法職能變相壓給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，都反映出執(zhí)法主體的缺位。主觀上是相關(guān)政府部門的懶政、怠政行為，以至于面對(duì)基層違法案件不能積極擔(dān)當(dāng)，承擔(dān)起應(yīng)有的執(zhí)法主體責(zé)任；客觀上是缺少?gòu)?qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)制度，因指揮失調(diào)導(dǎo)致兩個(gè)平行部門之間協(xié)作不力，沒能擔(dān)當(dāng)好自己的執(zhí)法主體責(zé)任。這是造成執(zhí)法主體缺位最重要的兩個(gè)原因。

2.1 制度設(shè)計(jì)漏洞

隨著當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，傳統(tǒng)條塊分割的執(zhí)法體系產(chǎn)生了很大的局限性。各執(zhí)法主體之間不能互通有無(wú)、有效協(xié)作，重復(fù)執(zhí)法、多頭執(zhí)法等行為時(shí)有發(fā)生，暴露了執(zhí)法體系制度設(shè)計(jì)的漏洞。基層執(zhí)法權(quán)力需要重新配分，基層執(zhí)法職能需要重新調(diào)整，這需要以完善的制度設(shè)計(jì)來(lái)保證基層綜合執(zhí)法快速有效。

2.3 法律依據(jù)滯后

基層綜合執(zhí)法是中國(guó)法治化進(jìn)程中的一環(huán)，作為執(zhí)法依據(jù)的法律建設(shè)滯后，這也不同程度的制約著基層執(zhí)法。第一，缺乏宏觀上的法律調(diào)整。在當(dāng)前基層執(zhí)法體系架構(gòu)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處擔(dān)負(fù)著許多具體執(zhí)法工作，但是行政處罰法卻沒有授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處罰權(quán)。據(jù)行政處罰法的立法參與者姜明安教授說(shuō)，當(dāng)時(shí)不授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處罰權(quán)有三個(gè)原因：一是要避免亂罰款濫罰款。二是要避免機(jī)構(gòu)膨脹、人浮于事。三是試圖考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)能否也走村民自治道路，通過(guò)鄉(xiāng)規(guī)民約解決問(wèn)題[1]。這種法治期望的初衷是好的，隨著社會(huì)的綜合發(fā)展，政府自身建設(shè)的加強(qiáng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)具備了依法行政的綜合素養(yǎng)，法律需要做出適度的調(diào)整，以適應(yīng)發(fā)展的需要。第二，缺乏對(duì)當(dāng)前基層執(zhí)法依據(jù)的整體梳理?；鶎訄?zhí)法中一起違法案例，不同執(zhí)法主體之間依據(jù)不同的法律條目，在執(zhí)法實(shí)踐中法律依據(jù)會(huì)相互“打架”，這需要執(zhí)法者對(duì)現(xiàn)有依據(jù)做出整體梳理后，通過(guò)協(xié)商制定統(tǒng)一的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，以解決社會(huì)公平的問(wèn)題。

2.4 執(zhí)法各自為政

條塊分割的政府職能劃分，使得在執(zhí)法過(guò)程中各自為政，缺乏統(tǒng)一的調(diào)度，因此導(dǎo)致在行政執(zhí)法中缺乏宏觀思維，就執(zhí)法事件而執(zhí)法，不考慮與執(zhí)法相關(guān)的因素，更沒有對(duì)相關(guān)性因素做出調(diào)整改良，以求追求更好的社會(huì)效果。正是這個(gè)原因造成基層綜合執(zhí)法中社會(huì)矛盾多發(fā)、錯(cuò)綜復(fù)雜。

總之，這些突出原因造成基層綜合執(zhí)法中的種種困境，需要從基層綜合執(zhí)法體系入手，進(jìn)行系統(tǒng)化的制度設(shè)計(jì)，以保證基層綜合執(zhí)法高效、科學(xué)的運(yùn)轉(zhuǎn)。

3 完善基層綜合執(zhí)法體系建設(shè)的對(duì)策

基層執(zhí)法是基層治理中的一項(xiàng)任務(wù)，這決定了基層執(zhí)法需要全盤考慮，綜合治理。因此，只有推進(jìn)基層綜合執(zhí)法體系建設(shè)，才能破解當(dāng)前存在的種種問(wèn)題，使得基層執(zhí)法走出困境，形成良好有序的社會(huì)局面。故而，完善基層綜合執(zhí)法體系建設(shè)的對(duì)策，要包含從基層執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)體制、執(zhí)法權(quán)、執(zhí)法依據(jù)到綜合治理構(gòu)架的一系列制度設(shè)計(jì)。

3.1 完善基層執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)體制

要解決基層綜合執(zhí)法主體缺位的問(wèn)題，需要從完善基層執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)體制入手。在許多對(duì)基層綜合執(zhí)法的探討中，提出委托執(zhí)法或者建立聯(lián)合執(zhí)法的設(shè)想，這只是從法律角度解決了法律授權(quán)的問(wèn)題和執(zhí)法力量的問(wèn)題，如果缺乏基層執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)體制來(lái)進(jìn)行統(tǒng)領(lǐng)，做推動(dòng)力，一切設(shè)想仍然不足以解決當(dāng)前基層執(zhí)法無(wú)序的現(xiàn)狀。例如，在職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的共同執(zhí)法中，雙方都會(huì)期望對(duì)方做出行動(dòng)，保護(hù)部門利益，從而導(dǎo)致相互推諉，工作不前，這其中缺少的恰恰是“誰(shuí)來(lái)領(lǐng)導(dǎo)”的問(wèn)題。假如由主管副縣長(zhǎng)成為聯(lián)合執(zhí)法的領(lǐng)導(dǎo)者，無(wú)論是職能部門力量還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府力量，都會(huì)服從調(diào)配，執(zhí)法效果會(huì)極大提升。

因此，完善基層執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)體制的做法：第一，由基層聯(lián)合執(zhí)法部門的共同主管領(lǐng)導(dǎo)來(lái)?yè)?dān)任執(zhí)法的領(lǐng)導(dǎo)；第二，職能部門下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處，接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處的共同領(lǐng)導(dǎo)；第三，推行小城鎮(zhèn)試點(diǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)別升半格，打破平級(jí)權(quán)力間的博弈，形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)力量。

3.2 集中基層執(zhí)法權(quán)力

多頭并進(jìn)的執(zhí)法權(quán)力，需要進(jìn)行新的規(guī)劃，在基層執(zhí)法中形成同一個(gè)出口。第一，具有行政執(zhí)法權(quán)的部門進(jìn)行重組合并，廣東省佛山市順德區(qū)就整合工商、質(zhì)監(jiān)、安監(jiān)、食品、藥品等有關(guān)部門的職能，把8個(gè)“大檐兒帽”合成1個(gè)“大檐兒帽”，組建區(qū)市場(chǎng)安全監(jiān)管局[2]。第二，成立綜合執(zhí)法大隊(duì)，山東省商河縣在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級(jí)政府掛牌成立綜合執(zhí)法大隊(duì)，采取聯(lián)合執(zhí)法與委托執(zhí)法相結(jié)合的工作模式，初步實(shí)現(xiàn)了一級(jí)政府一個(gè)執(zhí)法機(jī)

構(gòu)、一個(gè)主體辦公[3]。第三，建立單項(xiàng)綜合執(zhí)法體系建設(shè)，河北省邯鄲市趙縣成立了農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了種植、畜牧、水產(chǎn)大農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法[4]。這些集中基層執(zhí)法權(quán)的做法，很好地解決了基層綜合執(zhí)法中的權(quán)力沖突問(wèn)題，形成了統(tǒng)一管理執(zhí)法人員，統(tǒng)一調(diào)配執(zhí)法力量，統(tǒng)一使用執(zhí)法職能的“三個(gè)統(tǒng)一”，帶來(lái)執(zhí)法效率的提升。

3.3 理順基層執(zhí)法依據(jù)

宏觀上需要國(guó)家法律對(duì)基層執(zhí)法權(quán)力做出調(diào)整，某些法律權(quán)限適度下移，為基層政府執(zhí)法提供法律依據(jù)。當(dāng)然這一進(jìn)程是緩慢的，在現(xiàn)有條件下，仍然需要擁有執(zhí)法權(quán)的多家單位進(jìn)行協(xié)商：第一，單項(xiàng)執(zhí)法主體在執(zhí)法中嚴(yán)格遵照法律授權(quán)，以自己?jiǎn)雾?xiàng)法律作為依據(jù)，不混亂使用不屬于自己的法律依據(jù)，以避免政府違法。第二，對(duì)于同一違法案件，產(chǎn)生多個(gè)單項(xiàng)執(zhí)法的，并且執(zhí)法依據(jù)間有差異的，需要執(zhí)法主體間相互協(xié)商，從而制定出統(tǒng)一規(guī)范的處罰依據(jù)。從基層執(zhí)法依據(jù)源頭，解決處置不公的問(wèn)題，為社會(huì)公平做出示范。

3.3 形成基層綜合治理

基層情況復(fù)雜，由民生類、安全類、建設(shè)類、環(huán)境保護(hù)類、市場(chǎng)管理類等多個(gè)治理方面共同組成，因此要形成強(qiáng)有力的基層綜合治理體系。第一，從體系建設(shè)上說(shuō)，建成網(wǎng)格化的基層綜合治理體系，強(qiáng)有力單項(xiàng)綜合執(zhí)法體系和平行政府部門的治理形成管理網(wǎng)格。第二，政府內(nèi)部管理屬性要進(jìn)行進(jìn)一步劃分，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級(jí)劃分出民生類和執(zhí)法類，進(jìn)行分治。第三，政府部門要采用多元化的綜合執(zhí)法手段，也包括采用法律的手段。河南省輝縣市孟莊鎮(zhèn)政府曾對(duì)一起違法建設(shè)案例提起法律訴訟，最終得到有效解決。第四，依規(guī)執(zhí)法與社會(huì)安撫手段相結(jié)合，基層違法多不屬于惡意違法，多屬于不知法、不知限度而造成的違法，這些違法也經(jīng)常與鄉(xiāng)里鄉(xiāng)情混合在一起。社會(huì)安撫可以通過(guò)鄉(xiāng)里鄉(xiāng)情、村規(guī)民約等從法律層面之外，有力推進(jìn)依規(guī)執(zhí)法，達(dá)到事半功倍的效果。第五，強(qiáng)化法治教育，一方面提升公民自身素質(zhì)，減少違法違規(guī)案件；另一方面提升執(zhí)法者素質(zhì)，減少簡(jiǎn)單粗暴、以罰代管、不愿作為等執(zhí)法陋習(xí)[5]。從兩方面雙管齊下，營(yíng)造法治氛圍。

綜上所述，基層綜合執(zhí)法體系建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工程，這個(gè)體系建設(shè)必須涵蓋各單項(xiàng)執(zhí)法和社會(huì)治理的各種要素，形成綜合執(zhí)法的良好格局。同時(shí)，基層綜合執(zhí)法體系建設(shè)擔(dān)負(fù)著理順基層執(zhí)法狀況，形成社會(huì)穩(wěn)定有序局面的重責(zé)大任，關(guān)于它的改革必須態(tài)度謹(jǐn)慎，舉措有力，行之有效。因此，選擇從基層綜合執(zhí)法困境入手，做出有針對(duì)性的制度設(shè)計(jì)和調(diào)整，具有更長(zhǎng)遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義。

[1]李立.有責(zé)無(wú)權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)法何去何從[N].法制日?qǐng)?bào)，2008-06-11.

[2]張占斌.順德大部制改革的突破與面臨的難題[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2010-10-04.

[3]趙淑霞，秦晶.推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法新模式：依法治國(guó)的商河基層實(shí)踐（2015-08-10）[DB/OL].http∶//leaders.people.com. cn/n/2015/0810/c395832-27438054.html.

[4]張貴新.農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法體系建設(shè)初探[J].安徽農(nóng)學(xué)通報(bào)，2009，15（20）：19．

[5]陳志勤.城市違法建設(shè)治理的研究[D].南寧：廣西大學(xué)，2014．

（責(zé)任編輯：王彥永）

D922.1

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1673-2928（2016）06-0063-03

2016-05-30

2015年新鄉(xiāng)市政府決策研究招標(biāo)課題(編號(hào)B075)前期成果。

孔祥香(1984-)，女，中共新鄉(xiāng)市委黨校講師，主要研究方向：公共管理。