陳成文，黃　誠

(貴州民族大學(xué) 民族學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院，貴州 貴陽　550000；湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 東方科技學(xué)院，湖南 長沙　410128)

?

論優(yōu)化制度環(huán)境與激發(fā)社會(huì)組織活力

陳成文，黃誠

(貴州民族大學(xué) 民族學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院，貴州 貴陽550000；湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 東方科技學(xué)院，湖南 長沙410128)

摘要：要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理，就必須激發(fā)社會(huì)組織活力，而制度建設(shè)是激發(fā)社會(huì)組織活力的根本。社會(huì)組織的制度環(huán)境是國家用以規(guī)范社會(huì)組織行為和活動(dòng)的正式制度和非正式制度的統(tǒng)稱。這些制度的集合體是決定社會(huì)組織生存發(fā)展的重要外部條件。可以把影響社會(huì)組織活力的制度環(huán)境分為宏觀制度環(huán)境、微觀制度環(huán)境和制度執(zhí)行環(huán)境三類。社會(huì)組織活力是指社會(huì)組織的生命力，實(shí)質(zhì)上就是社會(huì)組織的生存與發(fā)展問題?？梢杂蒙鐣?huì)組織的社會(huì)認(rèn)同度、參與公共服務(wù)的積極性、資源動(dòng)員能力和社會(huì)組織之間的競(jìng)爭(zhēng)性四個(gè)指標(biāo)來測(cè)量社會(huì)組織活力。要激發(fā)社會(huì)組織活力，就必須優(yōu)化宏觀制度環(huán)境、微觀制度環(huán)境和制度執(zhí)行環(huán)境。

關(guān)鍵詞：社會(huì)組織活力；制度環(huán)境；社會(huì)治理創(chuàng)新

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略任務(wù)。黨的十八屆五中全會(huì)又進(jìn)一步提出了“構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局”的偉大戰(zhàn)略構(gòu)想。要推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就必須構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局。而要構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局，就必須推進(jìn)社會(huì)治理體制創(chuàng)新。而要推進(jìn)社會(huì)治理體制創(chuàng)新，就必須激發(fā)社會(huì)組織活力。而要激發(fā)社會(huì)組織活力，就必須高度重視制度建設(shè)?？梢哉f，制度建設(shè)是激發(fā)社會(huì)組織活力的根本。因此，從制度環(huán)境建設(shè)的角度探討激發(fā)社會(huì)組織活力，乃是創(chuàng)新社會(huì)治理體制實(shí)踐中提出的一個(gè)亟待解決的重大現(xiàn)實(shí)課題。

一、社會(huì)組織的制度環(huán)境結(jié)構(gòu)

制度是影響人類行為的一系列規(guī)則或規(guī)范。制度包括正式制度和非正式制度。正式制度是人們有意識(shí)建立起來并以正式方式加以確定的各種制度安排,如各種成文的法律、法規(guī)、政策、規(guī)章、契約等,它表現(xiàn)為各種法律制度；非正式制度是指人們?cè)陂L期的社會(huì)生活中逐步形成的習(xí)慣習(xí)俗、倫理道德、文化傳統(tǒng)、價(jià)值觀念、意識(shí)形態(tài)等對(duì)人們行為產(chǎn)生非正式約束的規(guī)則。社會(huì)組織的制度環(huán)境是國家用以規(guī)范社會(huì)組織行為和活動(dòng)的正式制度和非正式制度的統(tǒng)稱。這些制度的集合體是決定社會(huì)組織生存發(fā)展的重要外部條件?？梢园延绊懮鐣?huì)組織活力的制度環(huán)境分為宏觀制度環(huán)境、微觀制度環(huán)境和制度執(zhí)行環(huán)境三類。

1、社會(huì)組織的宏觀制度環(huán)境。社會(huì)組織的宏觀制度環(huán)境是指在國家層面用以規(guī)范社會(huì)組織行為和活動(dòng)的制度規(guī)范的集合體，本質(zhì)上是國家對(duì)社會(huì)組織的價(jià)值判斷和總體制度安排。具體而言，主要包括兩個(gè)方面，一是國家層面對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)知、判斷和態(tài)度。國家層面對(duì)社會(huì)組織在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的功能認(rèn)知、價(jià)值判斷以及所持態(tài)度構(gòu)成社會(huì)組織發(fā)展是否具有合法性的基礎(chǔ)，為社會(huì)組織發(fā)展提供合法性制度性空間。改革開放以來尤其是黨的“十七大”以來，隨著社會(huì)組織在國家治理中的重要地位日益凸顯，國家層面不斷深化對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)識(shí)，黨的“十七大”報(bào)告提出“要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”，黨的“十八大”報(bào)告指出要“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”，黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步指出“激發(fā)社會(huì)組織活力。正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用”。由此可見，國家層面對(duì)社會(huì)組織的功能認(rèn)知日趨深化、價(jià)值判斷日益肯定、所持態(tài)度日益積極。二是國家憲法和其他法律法規(guī)對(duì)社會(huì)組織的相關(guān)制度安排。憲法和其他法律法規(guī)對(duì)社會(huì)組織的相關(guān)制度安排，在法律上規(guī)范社會(huì)組織的合法性地位、明確與黨政部門的關(guān)系邊界、確定社會(huì)組織權(quán)利義務(wù)、機(jī)制體制。與國家層面對(duì)社會(huì)組織認(rèn)知、判斷和態(tài)度的積極轉(zhuǎn)變相比，關(guān)于社會(huì)組織的相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)相對(duì)滯后，社會(huì)組織的法律地位至今仍未體現(xiàn)在憲法之中，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》(1989年頒布、1998年修訂)、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》(1998年頒布)和《基金會(huì)管理辦法》(1988年頒布)至今仍是規(guī)范社會(huì)組織行為和活動(dòng)的“老三樣”，至今仍未有一部社會(huì)組織基本法。社會(huì)組織領(lǐng)域法律法規(guī)嚴(yán)重滯后于現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要，國家在法律層面缺少對(duì)社會(huì)組織的一種總體性制度安排，無疑成為影響社會(huì)組織生存和發(fā)展的不利因素。

2、 社會(huì)組織的微觀制度環(huán)境。社會(huì)組織的微觀制度環(huán)境是指直接規(guī)范社會(huì)組織行為和活動(dòng)的具體制度規(guī)范的集合體，本質(zhì)上是國家和各級(jí)政府關(guān)于社會(huì)組織的具體制度安排。具體地包括社會(huì)組織的登記制度、管理制度、社會(huì)監(jiān)督制度等，還包括地方政府法規(guī)、黨和政府的政策性文件以及地方性的非正式制度。社會(huì)組織的微觀制度環(huán)境一直為學(xué)術(shù)界所詬病，有研究者認(rèn)為，如果社會(huì)組織的宏觀制度環(huán)境以鼓勵(lì)為主的話，其微觀制度環(huán)境則以約束為主[1]。在社會(huì)組織登記制度方面，根據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》等相關(guān)文件，除法律法規(guī)規(guī)定免于登記之外，所有社會(huì)組織均需由縣級(jí)以上各級(jí)民政部門統(tǒng)一登記之后才獲得合法地位，同時(shí)對(duì)社會(huì)組織的名稱、機(jī)構(gòu)、場(chǎng)所、經(jīng)費(fèi)、章程、主管部門等作了嚴(yán)格限制，給社會(huì)組織的成立設(shè)置了過高門檻，使得無法達(dá)到上述方面要求的社會(huì)組織無法獲得合法身份而實(shí)際地“非法”存在。在社會(huì)組織監(jiān)管制度上，主要是雙重管理、分級(jí)管理、限制競(jìng)爭(zhēng)[2]。所謂雙重管理是指登記在冊(cè)的社會(huì)組織除了接受民政部門主管機(jī)關(guān)的監(jiān)管外，還需接受業(yè)務(wù)主管部門的領(lǐng)導(dǎo)，雙重管理導(dǎo)致某些社會(huì)組織因無法找到業(yè)務(wù)主管部門而無法登記。所謂分級(jí)管理是指社會(huì)組織要根據(jù)其活動(dòng)范圍和級(jí)別，分級(jí)登記和屬地管理，即各層級(jí)政府的民政部門負(fù)責(zé)同一級(jí)社會(huì)組織的審批、登記、年檢、變更、撤銷等事務(wù)，社會(huì)組織所屬的行政管轄地域的業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，分級(jí)管理使得政府部門對(duì)社會(huì)組織的控制增強(qiáng)，限制了社會(huì)組織自主發(fā)展。所謂限制競(jìng)爭(zhēng)是指禁止在同一行政區(qū)域內(nèi)設(shè)立業(yè)務(wù)范圍相同或相似的社會(huì)組織，以此來避免社會(huì)組織展開競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)規(guī)定限制社會(huì)組織在其他行政區(qū)域內(nèi)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，限制競(jìng)爭(zhēng)則體現(xiàn)了政府部門通過登記成立來控制社會(huì)組織發(fā)展，同時(shí)也使得社會(huì)組織的規(guī)模無法擴(kuò)大，競(jìng)爭(zhēng)力無法增強(qiáng)。在社會(huì)組織的社會(huì)監(jiān)督制度方面，社會(huì)組織作為非營利性組織，主要是將通過各種途徑吸納的資源傳遞到目標(biāo)人群中去，其對(duì)資金的使用去向、使用效率等需要社會(huì)進(jìn)行監(jiān)督，如接受財(cái)務(wù)審計(jì)、公開財(cái)務(wù)開支等。但由于當(dāng)前我國社會(huì)組織的相關(guān)法律法規(guī)的不完善，社會(huì)組織財(cái)務(wù)運(yùn)行情況，除了社會(huì)組織自身外界很難知曉。

3、 社會(huì)組織的制度執(zhí)行環(huán)境。社會(huì)組織的制度執(zhí)行環(huán)境是指圍繞社會(huì)組織領(lǐng)域不同層級(jí)政府以及同級(jí)政府不同部門的政策執(zhí)行所塑造的制度環(huán)境，本質(zhì)上是社會(huì)組織生存和發(fā)展所面對(duì)的政治生態(tài)環(huán)境。具體包括縱向從中央政府到地方政府再到基層政府圍繞社會(huì)組織的政策執(zhí)行形成的層級(jí)治理環(huán)境和橫向地方政府不同的“條”、“塊”部門之間形成的條塊治理環(huán)境。一是社會(huì)組織制度執(zhí)行的層級(jí)治理環(huán)境。如前所述，黨的“十七大”以來，重視社會(huì)組織在國家治理體系中的作用、推動(dòng)建立現(xiàn)代社會(huì)組織體系的論述多次出現(xiàn)在黨的代表大會(huì)的報(bào)告文本中，反映的是黨和政府在我國漸進(jìn)式治理轉(zhuǎn)型背景下對(duì)社會(huì)組織的初步頂層設(shè)計(jì)，主要體現(xiàn)在宏觀理念和總體架構(gòu)上，具體如何促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展、如何建立現(xiàn)代社會(huì)組織體系、如何發(fā)揮社會(huì)組織在國家治理中的功能等則一并打包發(fā)給了地方政府，期望地方政府和基層政府因地制宜地探索和實(shí)驗(yàn)。地方政府結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際來貫徹中央推動(dòng)社會(huì)組織發(fā)展的政策，傾向于采取風(fēng)險(xiǎn)控制和技術(shù)治理來應(yīng)對(duì)，并將制度生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)向基層政府配置?；鶎诱畡t通過嚴(yán)格地篩選社會(huì)組織的功能領(lǐng)域、項(xiàng)目化扶持、“屬地化”發(fā)展等工具主義的策略執(zhí)行中央政府、地方政府的社會(huì)組織政策。這種政府的層級(jí)治理環(huán)境最終可能形塑社會(huì)組織的發(fā)展格局和特征。[3]二是社會(huì)組織制度執(zhí)行的條塊治理環(huán)境。從中央到地方業(yè)務(wù)內(nèi)容相同部門被稱為“條”，如公安、綠化、民政等部門，不同職能部門組合而成的地方政府被稱為“塊”。由于“條”、“塊”部門對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)知取向和監(jiān)管能力各不相同，因此在圍繞社會(huì)組織的制度執(zhí)行過程中傾向于采取不同的策略，如“條”上的政府部門傾向于推動(dòng)政府目標(biāo)導(dǎo)向的社會(huì)組織發(fā)展，而“塊”上的政府部門則傾向于推動(dòng)區(qū)域性社會(huì)組織發(fā)展[4]，從而形成了社會(huì)組織發(fā)展的不同機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)，進(jìn)而影響社會(huì)組織的發(fā)展格局和特征。

二、社會(huì)組織活力的測(cè)量指標(biāo)

社會(huì)組織活力是指社會(huì)組織的生命力，實(shí)質(zhì)上就是社會(huì)組織的生存與發(fā)展問題?？梢杂蒙鐣?huì)組織的社會(huì)認(rèn)同度、參與公共服務(wù)的積極性、資源動(dòng)員能力和社會(huì)組織之間的競(jìng)爭(zhēng)性四個(gè)指標(biāo)來測(cè)量社會(huì)組織活力。

1、 社會(huì)組織的社會(huì)認(rèn)同度。社會(huì)組織具有非營利性特征，是一種社會(huì)資源和機(jī)會(huì)分配的中介，通過吸納一定的社會(huì)資源和機(jī)會(huì)為公眾提供產(chǎn)品和服務(wù)，因此，社會(huì)組織獲得政府和公眾的社會(huì)認(rèn)同是其生存和發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)，是社會(huì)組織活力測(cè)量的基礎(chǔ)性指標(biāo)。社會(huì)組織的社會(huì)認(rèn)同度是指政府和公眾對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)可度、信任度和滿意度，本質(zhì)上是社會(huì)組織公信力的體現(xiàn)。政府和公眾對(duì)社會(huì)組織的社會(huì)認(rèn)同是一個(gè)認(rèn)知評(píng)價(jià)體系，主要涉及社會(huì)組織的合法性、誠信度、使命感、服務(wù)能力等要素。社會(huì)組織的合法性是政府和公眾社會(huì)認(rèn)同的最基本底線，根據(jù)我國現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)，只有在民政部門登記注冊(cè)獲得法人資格的社會(huì)組織才能以社會(huì)組織名義開展活動(dòng)，為社會(huì)和公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。但我國相關(guān)法律法規(guī)對(duì)社會(huì)組織登記成立的資金、人力資源等方面設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)過高，同時(shí)必須找到掛靠的業(yè)務(wù)主管單位，導(dǎo)致無法達(dá)到相關(guān)法律規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)組織以非法身份的存在和運(yùn)行，從而降低了政府和公眾對(duì)社會(huì)組織的社會(huì)認(rèn)同度，不利于激發(fā)社會(huì)組織活力。社會(huì)組織的誠信度是政府和公眾社會(huì)認(rèn)同的實(shí)際底線。社會(huì)組織通過使用公共財(cái)政資源或者私募善款為社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，那么這些資源的使用去向、如何使用及其使用效果必須誠實(shí)地接受社會(huì)監(jiān)督。當(dāng)前，我國社會(huì)組織發(fā)展處于發(fā)展階段，規(guī)制社會(huì)組織的相關(guān)法律法規(guī)不健全、社會(huì)組織的社會(huì)監(jiān)督體系也不完善，在缺乏外部強(qiáng)有力的監(jiān)督背景下，僅僅依靠社會(huì)組織的自律難以保障社會(huì)組織的誠信度，部分社會(huì)組織的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制及其財(cái)務(wù)審計(jì)情況不透明，從而降低了政府和公眾對(duì)社會(huì)組織的社會(huì)認(rèn)同度，阻礙了社會(huì)組織活力的發(fā)揮。社會(huì)組織的使命感是政府和公眾社會(huì)認(rèn)同的重要內(nèi)容。理論上，作為社會(huì)第三部門，社會(huì)組織是使命感、責(zé)任感最強(qiáng)的組織，它應(yīng)以其價(jià)值理念點(diǎn)亮社會(huì)的心燈，應(yīng)以其產(chǎn)品和服務(wù)改善大眾生存和發(fā)展。目前，我國社會(huì)組織在規(guī)模上發(fā)展迅速，但在法律法規(guī)和監(jiān)管制度不健全的情況下，社會(huì)組織良莠不齊，部分社會(huì)組織并不是依崇高的價(jià)值理念而成立，部分社會(huì)成員也不是依此理念而投身社會(huì)組織發(fā)展的事業(yè)，從而降低了政府和公眾對(duì)社會(huì)組織的社會(huì)認(rèn)同度，同樣不利于激發(fā)社會(huì)組織活力。社會(huì)組織的服務(wù)能力是政府和公眾區(qū)別和選擇社會(huì)組織良莠的基本標(biāo)準(zhǔn)。社會(huì)組織的使命在于提供政府無力提供或者市場(chǎng)不愿提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，因此，是否具有高效率的服務(wù)能力，既是政府選擇合作伙伴的重要判斷依據(jù)，又是公眾是否愿意接納并與之合作的基本判斷標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，我國社會(huì)組織的總體規(guī)模較大，并呈現(xiàn)快速上升趨勢(shì)，但我國社會(huì)組織的平均規(guī)模較小，很難實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化、高水平、高質(zhì)量和高效率的目標(biāo)，僅能在社會(huì)服務(wù)體系的邊緣位置中發(fā)揮“拾遺補(bǔ)闕”的作用[5]，這無疑降低了政府和公眾對(duì)社會(huì)組織的社會(huì)認(rèn)同度，對(duì)激發(fā)社會(huì)組織活力產(chǎn)生不利影響。

2、 社會(huì)組織參與公共服務(wù)的積極性。社會(huì)組織是承接政府轉(zhuǎn)移和回應(yīng)公民需求的重要載體，提供公共服務(wù)是社會(huì)組織的核心功能角色[6]。因此，參與公共服務(wù)的積極性是社會(huì)組織活力測(cè)量的重要指標(biāo)。社會(huì)組織參與公共服務(wù)的積極性可以通過社會(huì)組織參與公共服務(wù)的頻率、規(guī)模、程度等具體維度來測(cè)量。社會(huì)組織參與公共服務(wù)的頻率是社會(huì)組織在一段時(shí)間內(nèi)參與社會(huì)公共服務(wù)的次數(shù)，社會(huì)組織參與的頻率越高，說明社會(huì)組織參與公共服務(wù)的積極性越高。社會(huì)組織參與公共服務(wù)的規(guī)模是社會(huì)組織在一定時(shí)間內(nèi)向公眾提供的社會(huì)公共服務(wù)的數(shù)量，社會(huì)組織提供的社會(huì)公共服務(wù)數(shù)量越大，說明社會(huì)組織參與公共服務(wù)的積極性越高。社會(huì)組織參與公共服務(wù)的程度是社會(huì)組織在參與公共服務(wù)中的角色位置及其嵌入深度，是作為政府提供服務(wù)的附庸還是作為政府提供服務(wù)的平等合作者，是僅僅作為承接政府服務(wù)過程中的工具性載體還是作為承接政府服務(wù)過程中社會(huì)公眾的代表者、協(xié)商者，社會(huì)組織參與公共服務(wù)的角色位置越重要、嵌入深度越深，說明社會(huì)組織參與公共服務(wù)的積極性越高。黨的十八屆三中全會(huì)之后，政府購買服務(wù)在全國掀起一股浪潮，社會(huì)組織參與公共服務(wù)的積極性不斷提升，在一定程度上激發(fā)了社會(huì)組織活力。但是，由于各種社會(huì)服務(wù)和項(xiàng)目主要由民政、綠化、公安等“條”線部門提供，承接服務(wù)的社會(huì)組織在注重與之建立關(guān)聯(lián)的同時(shí)卻弱化了與代表基層社區(qū)整體利益和公共意見的共治機(jī)構(gòu)之間的關(guān)聯(lián)，進(jìn)而導(dǎo)致自身草根性、公共性的弱化。這在一定意義上說明，政府購買服務(wù)對(duì)社會(huì)組織參與公共服務(wù)積極性的提升僅限于頻率、規(guī)模上，而社會(huì)組織參與公共服務(wù)的程度并未同步得到實(shí)質(zhì)性提升。

3、 社會(huì)組織的資源動(dòng)員能力。社會(huì)組織開展各種組織活動(dòng)均以獲得資源為前提，社會(huì)組織動(dòng)員能力的大小決定了社會(huì)組織獲得資源的多少，因此，社會(huì)組織的動(dòng)員能力即社會(huì)組織的資源動(dòng)員能力。社會(huì)組織的動(dòng)員能力越強(qiáng)，獲得資源的可能性就越大，社會(huì)組織為社會(huì)和公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力越強(qiáng)，社會(huì)組織就越活躍，在此意義上，社會(huì)組織動(dòng)員能力是社會(huì)組織活力的重要測(cè)度指標(biāo)。具體來看，社會(huì)組織的動(dòng)員能力取決于多個(gè)方面：如社會(huì)組織的社會(huì)認(rèn)可度、專業(yè)化水平、動(dòng)員網(wǎng)絡(luò)、動(dòng)員技術(shù)。社會(huì)組織的認(rèn)可度是社會(huì)組織的公信力大小的表現(xiàn)，是社會(huì)組織進(jìn)行動(dòng)員的前提。只有社會(huì)組織為政府和公眾所接受和認(rèn)可，社會(huì)組織才可能承接政府和民間轉(zhuǎn)移的各類需求、才可能動(dòng)員其公眾參與社會(huì)公共服務(wù)或其他志愿服務(wù)。社會(huì)組織的專業(yè)化水平是其服務(wù)能力的基本保障，是政府和公眾判斷其是否能作為社會(huì)公共服務(wù)和產(chǎn)品提供的合作伙伴的重要標(biāo)準(zhǔn)，是否具備政府和公眾所要求的專業(yè)化水平在很大程度上決定了社會(huì)組織的動(dòng)員能力。社會(huì)組織所需動(dòng)員的資源存在于由政府、市場(chǎng)、民間構(gòu)成的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中，社會(huì)組織動(dòng)員政府資源、市場(chǎng)資源和民間資源的網(wǎng)絡(luò)有多大，就意味著社會(huì)組織動(dòng)員能力有多大。社會(huì)組織的動(dòng)員能力還體現(xiàn)為采用何種手段和方法來獲得資源，即資源動(dòng)員技術(shù)。有研究認(rèn)為，合作治理、項(xiàng)目資助、媒體動(dòng)員、向捐助人致謝[7]等都是社會(huì)組織的資源動(dòng)員方式和手段。受制于相關(guān)法律法規(guī)以及自身發(fā)展水平，我國社會(huì)組織在社會(huì)認(rèn)可度、專業(yè)化水平、動(dòng)員網(wǎng)絡(luò)和動(dòng)員技術(shù)等方面均有很大提升空間，探索如何通過提升我國社會(huì)組織動(dòng)員能力來激活社會(huì)組織活力仍有很長的路要走。

4、社會(huì)組織之間的競(jìng)爭(zhēng)性。吸納資源與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)是社會(huì)組織的兩項(xiàng)基本功能。一方面，社會(huì)組織吸納資源是其提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的基本前提，而可以提供給社會(huì)組織的各類資源總是有限的和稀缺的，社會(huì)組織之間圍繞吸納資源而開展競(jìng)爭(zhēng)是必然的生存法則。另一方面，能否為公眾提供高效、優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)則又是社會(huì)組織進(jìn)一步吸納資源的重要基礎(chǔ)，社會(huì)組織之間圍繞提供公共產(chǎn)品和服務(wù)而開展競(jìng)爭(zhēng)也是必然的生存之道。在一定意義上，社會(huì)組織之間圍繞資源吸納和提供公共產(chǎn)品和服務(wù)而展開的競(jìng)爭(zhēng)程度越激烈，則社會(huì)組織活力越強(qiáng)。在此意義上，社會(huì)組織之間的競(jìng)爭(zhēng)性是社會(huì)組織活力的又一重要測(cè)度指標(biāo)。社會(huì)組織之間的競(jìng)爭(zhēng)性是社會(huì)組織之間圍繞資源吸納與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)而開展競(jìng)爭(zhēng)的特征，可以通過社會(huì)組織的總體規(guī)模、自主水平等具體指標(biāo)來測(cè)量。資源和機(jī)會(huì)的有限性決定了社會(huì)組織的總體規(guī)模越大，社會(huì)組織之間的競(jìng)爭(zhēng)越激烈?？梢灶A(yù)見，隨著我國社會(huì)組織規(guī)模日益擴(kuò)大，社會(huì)組織之間的競(jìng)爭(zhēng)程度將日益激烈。但是，我國對(duì)社會(huì)組織采取的是限制競(jìng)爭(zhēng)或者非競(jìng)爭(zhēng)原則，如《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第十三條規(guī)定：“在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會(huì)團(tuán)體，沒有必要成立的，登記管理機(jī)關(guān)不予批準(zhǔn)”，第十九條規(guī)定：“社會(huì)團(tuán)體不得設(shè)立地域性的分支機(jī)構(gòu)”。上述兩條體現(xiàn)了國家對(duì)社會(huì)組織的嚴(yán)格限制，包括控制一定行政區(qū)劃內(nèi)社會(huì)組織的總體規(guī)模和單個(gè)社會(huì)組織的橫向發(fā)展機(jī)會(huì)及其規(guī)模，這嚴(yán)重制約了社會(huì)組織在公共服務(wù)場(chǎng)域中的競(jìng)爭(zhēng)水平。社會(huì)組織的自主性是社會(huì)組織之間進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)的重要前提，只有單個(gè)社會(huì)組織能自主決定自身生存和發(fā)展的相關(guān)事務(wù)，社會(huì)組織之間的競(jìng)爭(zhēng)才可能得以展開。社會(huì)組織的自主性是社會(huì)組織獨(dú)立性的外在表征，可以通過社會(huì)組織能在多大程度上實(shí)現(xiàn)自主決定提供產(chǎn)品與服務(wù)、組織活動(dòng)領(lǐng)域和組織內(nèi)部運(yùn)作過程[4]等維度來測(cè)量。社會(huì)組織自主水平越高，則社會(huì)組織之間的競(jìng)爭(zhēng)性越強(qiáng)。有研究認(rèn)為，在當(dāng)前資源供給格局總體較為單一的背景下，對(duì)于社會(huì)組織而言，競(jìng)爭(zhēng)的最好辦法就是建立起與體制內(nèi)部門更為緊密的聯(lián)系[8]?？梢?，在社會(huì)組織設(shè)立過程中、在社會(huì)組織與政府合作過程中，我國社會(huì)組織自主性都受到嚴(yán)重?cái)D壓，形成了對(duì)體制內(nèi)的依賴或者是成為行政部門的附庸。毫無疑問，社會(huì)組織的自主性受到擠壓不利于社會(huì)組織之間的競(jìng)爭(zhēng)。

三、優(yōu)化制度環(huán)境：激發(fā)社會(huì)組織活力的治本之舉

要激發(fā)社會(huì)組織活力，就必須優(yōu)化宏觀制度環(huán)境、微觀制度環(huán)境和制度執(zhí)行環(huán)境。只有從法治和“小政府,大社會(huì)”的角度制定切實(shí)可行的制度和措施,才能培育和發(fā)展社會(huì)組織,真正激發(fā)社會(huì)組織活力，使其充分發(fā)揮其功能,才能促進(jìn)政府轉(zhuǎn)型,實(shí)現(xiàn)“小政府,大社會(huì)”的社會(huì)治理目標(biāo)。

1、優(yōu)化社會(huì)組織的宏觀制度環(huán)境。優(yōu)化社會(huì)組織的宏觀制度環(huán)境本質(zhì)上就是要完善社會(huì)組織的總體制度安排。一是要切實(shí)完善社會(huì)組織的法律法規(guī)。鑒于國家層面對(duì)社會(huì)組織的功能認(rèn)知日趨深化、價(jià)值判斷日益肯定、所持態(tài)度日益積極而法律層面對(duì)社會(huì)制度的總體性安排嚴(yán)重滯后，應(yīng)通過完善社會(huì)組織的法律法規(guī)將黨和國家的最高意志上升為法律意志 。具體而言，要從如下兩個(gè)方面完善社會(huì)組織的法律法規(guī)：第一，在《憲法》 中增加對(duì)社會(huì)組織地位和基本制度的原則性規(guī)定，從法律上明確社會(huì)組織與政府組織、經(jīng)濟(jì)組織的平等地位。第二，要制定出臺(tái)社會(huì)組織的基本法，對(duì)社會(huì)組織的地位、功能、權(quán)利、義務(wù)等明確規(guī)范，確立社會(huì)組織設(shè)立、運(yùn)行的基本規(guī)則。二是要切實(shí)貫徹社會(huì)組織發(fā)展的基本要求。黨的十八大提出了社會(huì)組織發(fā)展的三個(gè)基本要求，即“政社分開”、“權(quán)責(zé)明確”和“依法自治”?！罢绶珠_”是指要切實(shí)厘清政府與社會(huì)組織邊界，以形成政府與社會(huì)組織協(xié)同的國家治理格局；“權(quán)責(zé)明確”是指要明確政府和社會(huì)組織各自權(quán)利和責(zé)任，以保障政府和社會(huì)組織在行使權(quán)力過程中各自權(quán)益不受侵害、各自責(zé)任不互為推諉；“依法自治”是指在法律框架內(nèi)推動(dòng)社會(huì)自組織系統(tǒng)的發(fā)育和成長。三是要切實(shí)轉(zhuǎn)變政府發(fā)展社會(huì)組織的觀念與行為。要從過去視社會(huì)組織為社會(huì)穩(wěn)定的危險(xiǎn)源進(jìn)而限制其發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)槌浞职l(fā)揮社會(huì)組織正功能并推動(dòng)其發(fā)展；要從過去視社會(huì)組織為對(duì)抗力量轉(zhuǎn)變?yōu)檎止ず献鞯幕锇?；要從過去工具性利用社會(huì)組織轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)質(zhì)性推動(dòng)社會(huì)組織發(fā)展；要從過去對(duì)社會(huì)組織的消極性、限制性管理轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)組織提供積極性、開放性服務(wù)。

2、優(yōu)化社會(huì)組織的微觀制度環(huán)境。優(yōu)化社會(huì)組織微觀制度環(huán)境本質(zhì)上就是要完善社會(huì)組織的具體制度安排。一是要完善社會(huì)組織的管理體制。社會(huì)組織的健康、有序發(fā)展離不開政府對(duì)社會(huì)組織的科學(xué)管理，政府要通過公權(quán)力塑造高效的社會(huì)組織管理體制，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管控，因此要從整體上完善社會(huì)組織的管理體制，具體包括社會(huì)組織的登記管理制度、行為管理制度和監(jiān)督管理制度。其中，在社會(huì)組織登記管理制度方面，要降低社會(huì)組織成立時(shí)的經(jīng)費(fèi)、場(chǎng)所等方面的過高限制；要修改對(duì)社會(huì)組織“業(yè)務(wù)主管部門”的規(guī)定，進(jìn)一步明確社會(huì)組織業(yè)務(wù)主管部門的類別并提供無法找到業(yè)務(wù)主管部門情況下的處理方式；要廢除關(guān)于限制社會(huì)組織競(jìng)爭(zhēng)的相關(guān)條款、允許社會(huì)組織跨區(qū)域建立分支機(jī)構(gòu)，以提升社會(huì)組織的規(guī)模化水平和競(jìng)爭(zhēng)能力。在行為管理制度方面，要完善對(duì)社會(huì)組織的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)范、財(cái)務(wù)制度規(guī)范、人事制度規(guī)范。在監(jiān)督管理制度方面，首先要建立政府監(jiān)督、行業(yè)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督的三層次監(jiān)督體系，其次要重點(diǎn)強(qiáng)化財(cái)務(wù)審計(jì)制度和財(cái)務(wù)公開制度，讓每個(gè)社會(huì)組織的財(cái)務(wù)收支狀況徹底、充分地接受社會(huì)各界的監(jiān)督。二是要健全社會(huì)組織的支持制度。要推動(dòng)社會(huì)組織成為多元治理主體、承擔(dān)協(xié)同治理的責(zé)任，只有對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督管理還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須通過公權(quán)力并動(dòng)用公共資源真正推動(dòng)社會(huì)組織發(fā)展，健全社會(huì)組織的支持制度。具體而言，要建立社會(huì)組織孵化培育制度，為社會(huì)組織的孵化培育提供資金、技術(shù)、平臺(tái)等資源；要完善社會(huì)服務(wù)購買制度，為社會(huì)組織提供資源支持；要完善稅收優(yōu)惠制度，尊重社會(huì)組織的公益性特征。三是要建立社會(huì)組織運(yùn)行體制。社會(huì)組織要成長為能承擔(dān)社會(huì)治理責(zé)任的主體，不僅需要政府引導(dǎo)和支持，更需要建立以公平、透明和高效為特征的社會(huì)組織運(yùn)行體制，具體包括組織制度、財(cái)務(wù)制度、人事制度、信息公開制度等。

3、優(yōu)化社會(huì)組織的制度執(zhí)行環(huán)境。優(yōu)化社會(huì)組織的制度執(zhí)行環(huán)境本質(zhì)上就是要改善社會(huì)組織的政治生態(tài)環(huán)境。一是要建立風(fēng)險(xiǎn)合理分配機(jī)制。我國治理轉(zhuǎn)型具有漸進(jìn)性特征，推進(jìn)改革的同時(shí)必須確保社會(huì)秩序穩(wěn)定。在社會(huì)組織改革方面，中央政府出臺(tái)宏觀政策之后要求地方和基層政府因地制宜地進(jìn)行政策實(shí)驗(yàn)，而政策實(shí)驗(yàn)中的改革風(fēng)險(xiǎn)主要由地方政府和基層政府來承擔(dān)，當(dāng)?shù)胤秸蚧鶎诱R(shí)別出可能的改革風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，要么回到原來的起點(diǎn)，要么策略性執(zhí)行中央政策，進(jìn)而無法給社會(huì)組織發(fā)展形成穩(wěn)定的預(yù)期，阻礙或者延緩社會(huì)組織發(fā)展進(jìn)程。因此，中央政府要明確地方和基層政府在推進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展中的合理風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)，解除政策執(zhí)行過程中風(fēng)險(xiǎn)下沉對(duì)地方和基層政府的束縛。二是地方和基層政府要摒棄工具主義地對(duì)待社會(huì)組織。在國家治理轉(zhuǎn)型的過程中，地方和基層政府不能僅僅把社會(huì)組織作為彌補(bǔ)政府公共服務(wù)缺位或者不足的一種工具而對(duì)社會(huì)組織加以功利性利用，而是要真正從如何通過穩(wěn)定的制度和政策去促進(jìn)、支持社會(huì)組織的實(shí)質(zhì)發(fā)展，支持社會(huì)組織成為現(xiàn)代國家治理體系中平等的合作伙伴。三是要進(jìn)一步明確社會(huì)組織發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)。頂層制度設(shè)計(jì)的明確程度是影響地方政府和基層政府政策執(zhí)行的關(guān)鍵變量。當(dāng)前，盡管國家層面對(duì)社會(huì)組織的功能認(rèn)知日趨深化、價(jià)值判斷日益肯定、所持態(tài)度日益積極，但社會(huì)組織發(fā)展的宏觀政策仍然缺乏系統(tǒng)梳理，未能形成明確的頂層制度設(shè)計(jì)方案。作為制度執(zhí)行的地方政府和基層政府在缺乏明確的頂層制度設(shè)的情況下，基于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)控制的審慎考量，在地方性制度實(shí)踐過程中呈現(xiàn)出工具主義的策略性執(zhí)行也就不足為奇。因此，建議盡快在國家層面進(jìn)一步明確社會(huì)組織發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，以期推動(dòng)社會(huì)組織成為現(xiàn)代國家治理體系中的重要力量。

參考文獻(xiàn)：

[1]俞可平.中國公民社會(huì)：概念、分類與制度環(huán)境[J].中國社會(huì)科學(xué),2006(1)：109-122.

[2]游祥斌，劉江.雙重管理到規(guī)范發(fā)展——中國社會(huì)組織發(fā)展的制度環(huán)境分析[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào),2013(4)：40-45.

[3] 黃曉春.當(dāng)代中國社會(huì)組織的制度環(huán)境與發(fā)展[J].中國社會(huì)科學(xué),2015(9)：146-164.

[4]黃曉春.非協(xié)同治理與策略性應(yīng)對(duì)——社會(huì)組織自主性研究的一個(gè)理論框架[J].社會(huì)學(xué)研究,2014(6)：98-123.

[5]關(guān)信平.當(dāng)前我國增強(qiáng)社會(huì)組織活力的制度建構(gòu)與社會(huì)政策分析[J].江蘇社會(huì)科學(xué),2014(3)：88-89.

[6]劉春湘,邱松偉,陳業(yè)勤.社會(huì)組織參與社區(qū)公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)困境與策略選擇[J].中州學(xué)刊,2011(2)：106-110.

[7]黃誠.民間組織何以可能？——以“青護(hù)園”介入特殊未成年人保護(hù)為例[J].社會(huì)學(xué)評(píng)論,2015(1)：67-76.

[8]張東蘇.重視社會(huì)組織發(fā)展的微觀制度環(huán)境——以上海城市社區(qū)為例[J].探索與爭(zhēng)鳴,2012(7)：78-80.

責(zé)任編輯彭國勝英文審校孟俊一

收稿日期：2016-01-17

基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“優(yōu)化制度環(huán)境與激發(fā)組織活力研究”(14BSH099)、國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“優(yōu)化制度環(huán)境與提升我國社會(huì)工作職業(yè)的社會(huì)認(rèn)同度研究”(15CSH069)的階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：陳成文(1966-)，男，湖南隆回人，貴州民族大學(xué)特聘教授、湖南師范大學(xué)二級(jí)教授、博士生導(dǎo)師。研究方向：社會(huì)政策。黃誠(1975-)，男，湖南寧鄉(xiāng)人，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)副教授。研究方向：社會(huì)政策。

中圖分類號(hào)：C916

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-733X(2016)01-0050-07

Discussion on Optimizing Institution Environment and Innovating the Energy of Social Organizations

CHEN Cheng-wen1，HUANG Cheng2

(1. Ethnology and Sociology College, Guizhou Minzu University, Guiyang 550000, China；2. Orient Science and Technology College, Hunan Agricultural University, Changsha 410128, China)

Abstract:In order to innovate social governance, activating the energy of social organizations is necessary, and the essential key to activate it would be the institution construction. The institution environment of social organizations is the general term of both formal and informal institutions to regularize behaviors and activities of social organizations. The aggregate of these institutions is the important external conditions which determined the existence and development. The institution environments which have impact on the energy of social organizations can be divided into three parts, macroscopic institution environment, microcosmic institution environment and institution execution environment. The definition of the social organization energy is its vitality, the existence and developments of social organizations actually. Four indexes can be used to measure the energy, social recognition, enthusiasm in taking part of public service, competitiveness among organizations and mobilizing ability. To activate the energy, macroscopic institution environment, microcosmic institution environment and institution execution environment are all needed to be optimized.

Key words:energy of social organizations, institution environment, innovate social governance