范英（大慶市大同區(qū)經(jīng)濟(jì)和發(fā)展改革局，黑龍江大慶，163515）

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推進(jìn)社會保障城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的對策研究

范英
（大慶市大同區(qū)經(jīng)濟(jì)和發(fā)展改革局，黑龍江大慶，163515）

摘 要：現(xiàn)階段我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型受到城鄉(xiāng)二元化的制約影響日益顯著，二元的城鄉(xiāng)發(fā)展架構(gòu)既不利于經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展，又會損害社會公平，使公共服務(wù)體系呈現(xiàn)碎片化的分布特征，違背了城鄉(xiāng)一體化的人類社會發(fā)展趨勢。尤為重要的是，社會保障的一體化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵突破口，也是其重要的組成部分，但我國目前城鄉(xiāng)的二元結(jié)構(gòu)將農(nóng)村地區(qū)滯留在社會保障范圍的邊緣，使得社會保障不僅不能有效彌補(bǔ)城鄉(xiāng)發(fā)展差距，反而加劇了發(fā)展的不協(xié)調(diào)性，容易引起社會矛盾的激化。因此，本文將從社會保障的視角出發(fā)分析這一領(lǐng)域進(jìn)行城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的策略；同時(shí)，也是從城鄉(xiāng)一體化的戰(zhàn)略高度，探索城鄉(xiāng)社會保障的發(fā)展方向。本文將從以下三個(gè)方面展開，首先概括城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展現(xiàn)狀，其次引出社會保障的一體化現(xiàn)存問題，最后探索實(shí)現(xiàn)社會保障城鄉(xiāng)一體化的切實(shí)對策。

關(guān)鍵詞：社會保障；城鄉(xiāng)一體化；公共服務(wù)；財(cái)政政策

一、城鄉(xiāng)社會保障一體化的現(xiàn)狀

城鄉(xiāng)一體化是針對農(nóng)村與城市分裂的二元結(jié)構(gòu)提出的一種交融機(jī)制，它旨在打破城鄉(xiāng)分割對立的局面，使生產(chǎn)資料能夠在城鄉(xiāng)之間流動共享，縮小農(nóng)村和城市的發(fā)展差距，提供普遍均等化服務(wù)，促進(jìn)城鄉(xiāng)交互協(xié)調(diào)發(fā)展。

社會保障制度是城鄉(xiāng)一體化事業(yè)中極具重要性和艱巨性的內(nèi)容，主要定義是打破發(fā)達(dá)城市和落后鄉(xiāng)村之間的分裂的社會保障體系，將社會保障作為一種調(diào)節(jié)收入和保證公平的手段，按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律和體制改革的方向，逐步消除城鄉(xiāng)差異，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)在社會保障水平方面的一致。我國的社會保障體系主要包括針對貧困群體的社會救助、針對勞動者及家屬的社會保險(xiǎn)、涵蓋全體社會成員的社會福利以及面向軍人及家屬的社會優(yōu)撫四個(gè)部分。

近幾年來，國家財(cái)政安排的社會保障的支出從2010年的3185億元增加到2014年的32581億元（預(yù)算安排數(shù)），年均增長78.8％。截至2014年底，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員22790萬人，占總從業(yè)人員的比例從2010年的36.5％下降到2014年的29.5％，2014年底，鄉(xiāng)村人口61866萬人，鄉(xiāng)村人口占總?cè)丝诘谋戎貜?010年的50.05％下降到2014的45.2％

二、社會保障一體化的現(xiàn)存問題

我國社會保障一體化實(shí)施正在向基本公共服務(wù)均等化邁進(jìn)，現(xiàn)狀存在需求體系不完善、機(jī)制不合理、資金支付體系不夠健全等一系列問題，亟待關(guān)注和解決。在社會保障機(jī)制方面主要面臨問題包括：社保內(nèi)容與覆蓋率城鄉(xiāng)不一致，城鄉(xiāng)居民以及城市職工和居民保障待遇存在較大差異，管理機(jī)制和信息一體化等方面的差異。在社會保障城鄉(xiāng)一體化的實(shí)施過程中，會產(chǎn)生對政策解讀的誤區(qū)，以至于執(zhí)行力度受阻。還有許多未普及的法律問題，例如很多居民不懂得為自己正確爭取合法權(quán)益。此外，傳統(tǒng)的文化和養(yǎng)兒防老等社會心理因素會抑制社會保障需求。

三、推進(jìn)社會保障城鄉(xiāng)一體化的對策

1.加快城鄉(xiāng)一體化的經(jīng)濟(jì)步伐

國民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)健發(fā)展是進(jìn)行各項(xiàng)改革的基石，破除二元經(jīng)濟(jì)體制又是城鄉(xiāng)社會保障一體化的重要基礎(chǔ)。只有在保障城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)地位平等的基礎(chǔ)上才能實(shí)現(xiàn)資源的迅速流通與組合，提高資源利用率，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量［1］。第一，要破除城鄉(xiāng)之間的壁壘，制定一體化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展部署，其主要目的是加強(qiáng)城鄉(xiāng)之間的合作，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)的專業(yè)化現(xiàn)代化。第二，要不斷改革農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀還是自給自足占據(jù)主要地位，呈現(xiàn)規(guī)模小效率低市場信息機(jī)制不健全等特點(diǎn)。因此要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，帶動勞動力的合理轉(zhuǎn)移，此舉意在調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)人口的素質(zhì)和結(jié)構(gòu)，從而推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為城鄉(xiāng)社會保障一體化提供人力資源和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。第三，要增加城市對農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)影響，將城市內(nèi)部的市場機(jī)會與商業(yè)循環(huán)逐步擴(kuò)大到整個(gè)城鄉(xiāng)一體化的范圍中，一方面市場可以擴(kuò)大到農(nóng)村，開拓城市的商業(yè)契機(jī)；另一方面，城市可以影響農(nóng)村改變生活方式，帶來新的科學(xué)技術(shù)和行業(yè)經(jīng)驗(yàn)，從多方面縮小城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距，提高規(guī)模效益，實(shí)現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)。只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展先行，才有資源進(jìn)行社會保障水平的一體化進(jìn)程。政府作為提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的基本職能機(jī)構(gòu)，應(yīng)該在推動社會保障城鄉(xiāng)一體化的過程中發(fā)揮主要作用，特別是在公共財(cái)政資金的支持方面。目前我國公共財(cái)政資金中有大約10％是用于社會保障事業(yè)建設(shè)，相對規(guī)模低于西方國家的30％～50％，可以看出我國財(cái)政對社會保障的支持力度不夠，資金支持還處于欠缺狀態(tài)。再加上不同區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)差異很大，中西部貧窮地區(qū)社會保障落實(shí)困難，這些都需要有堅(jiān)實(shí)的財(cái)政力量作為基礎(chǔ)。

2.改革內(nèi)部制度建設(shè)

（1）建立資金預(yù)警機(jī)制

資金的制度建設(shè)又可以根據(jù)主體不同分為兩個(gè)部分：

首先是財(cái)政投入機(jī)制。根據(jù)前文論述，財(cái)政投入是社會保障運(yùn)行的主要資金來源，面對我國社會保障支出增多、增快的情況，政府應(yīng)該在社會保障投入的資金機(jī)制中全盤考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價(jià)水平、社會保障的實(shí)際增長率等指標(biāo)。要結(jié)合我國中央政府的總體財(cái)政能力和地方政府的實(shí)際財(cái)政壓力，將更多的資源投入民生領(lǐng)域。這一機(jī)制的建立并不是限制財(cái)政對社會保障的投入，而是在對未來財(cái)政收支風(fēng)向的動態(tài)測評后有的放矢，有重點(diǎn)地進(jìn)行城鄉(xiāng)社會保障項(xiàng)目的資金支付。

第二部分是建立社會保障基金預(yù)警?；痤A(yù)警與財(cái)政預(yù)警機(jī)制配套使用，在建立預(yù)警機(jī)制之后還應(yīng)有系列的分析和應(yīng)對對策，以達(dá)到增強(qiáng)社?；鹌椒€(wěn)運(yùn)行并實(shí)施有效監(jiān)督的目的。社?；鸬念A(yù)警指標(biāo)可以從三個(gè)維度展開，依次是財(cái)務(wù)指標(biāo)、參保人指標(biāo)和增長指標(biāo)。財(cái)務(wù)指標(biāo)評估基金收支、年剩余率和政府的補(bǔ)助占基金籌資總額的比重；參保人指標(biāo)明確了參保人基金人均實(shí)際占有額和參保人的數(shù)量增長規(guī)模；增長指標(biāo)則衡量繳費(fèi)基數(shù)增長率、退休人數(shù)與在職人數(shù)比例、社會保障基金支出占國民生產(chǎn)總值的比率等指數(shù)。通過一系列確切指標(biāo)可以構(gòu)建起預(yù)警機(jī)制的框架。此外，政府可以根據(jù)實(shí)際情況選擇控制給付待遇、調(diào)整城鄉(xiāng)地區(qū)的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、根據(jù)實(shí)際增減城鄉(xiāng)社會補(bǔ)貼等維持基金收支的平衡［2］。

（2）確定城鄉(xiāng)社會保障一體化的切入點(diǎn)

對社會保障制度進(jìn)行城鄉(xiāng)一體化改革勢必會牽涉一部分人的既得利益，因此切入點(diǎn)的選擇十分重要。可行的切入點(diǎn)可以減少改革阻力，最大限度的保證社會保障城鄉(xiāng)一體化的實(shí)施。比如有很多地區(qū)將醫(yī)療保障的切入點(diǎn)定為新農(nóng)合與城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)并軌，盡管我國目前的社會保障三項(xiàng)覆蓋率有很大提高，但是就實(shí)際情況而言，有重復(fù)參保和遺漏的狀況。有研究者指出，城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)制度在體系上呈現(xiàn)分裂性，因?yàn)獒t(yī)療保障的管理系統(tǒng)、信息和方式不匹配等問題，將新農(nóng)合和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)的并軌作為改革切入點(diǎn)，在一定程度上有利于制度和信息上的整合。然而，在確定切入點(diǎn)時(shí)也要考慮既得利益者的反應(yīng)，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)之間、區(qū)域間的資金分配意愿，再將醫(yī)療保險(xiǎn)等進(jìn)行整合?？梢韵葟闹贫葍?nèi)進(jìn)行統(tǒng)一整合，逐步對資金、管理方式等進(jìn)行協(xié)調(diào)統(tǒng)一。采用試點(diǎn)方式先在省級范圍內(nèi)進(jìn)行整合實(shí)踐，重視農(nóng)民工社會保障問題，解決省外醫(yī)療支付問題，逐步提高省級社會保障基金的統(tǒng)籌安排能力，提高社會醫(yī)療保險(xiǎn)的實(shí)際覆蓋率。

（3）完善管理流程制度

隨著我國對社會保障的要求不斷提高，社會保障需求逐年增加，相關(guān)部門的辦理業(yè)務(wù)壓力極大增加，對管理水平的要求顯著提高。我國傳統(tǒng)社會保障工作的管理體制的落后性和局限性逐漸體現(xiàn)，例如存在功能分割、缺乏統(tǒng)一治理等問題，職能分散化會導(dǎo)致權(quán)責(zé)分配不均衡不到位，影響社會保障工作的政策落實(shí)和展開效果，特別是人口規(guī)模較大的城市在辦理高峰期難度會驟然增大。社會保障管理機(jī)構(gòu)的層級化較多，運(yùn)行效率不高，尤其是地方社會保障機(jī)構(gòu)的人才較少，管理人員呈現(xiàn)松散維持的狀態(tài)，缺乏一套行之有效的監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制。要實(shí)現(xiàn)社會保障的城鄉(xiāng)一體化，必須從管理制度方面改革，將相應(yīng)的辦理機(jī)構(gòu)辦理對象、服務(wù)范圍、對應(yīng)的權(quán)力和責(zé)任明晰到人，對操作程序進(jìn)行合理優(yōu)化，提升現(xiàn)代化管理水平。在社會保障的整合方面，可以通過政府購買等手段重新架構(gòu)社會保障相關(guān)工作的管理流程，例如更新垂直化管理。地方政府在管理改革時(shí)應(yīng)當(dāng)理清各個(gè)機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，統(tǒng)籌社保服務(wù)的層次，將辦理流程反復(fù)模擬后找出優(yōu)化方法，將部門進(jìn)行分裂或合并，明晰權(quán)責(zé)，加強(qiáng)各部門的服務(wù)能力。改善部分地區(qū)社會保障辦理碎片化的現(xiàn)狀，逐漸向平穩(wěn)、綜合的狀態(tài)過度。

（4）建設(shè)社會保障信息化制度

推進(jìn)社會保障的信息化建設(shè)是城鄉(xiāng)社會保障一體化的關(guān)鍵，目前我國的社會保障信息和服務(wù)平臺還不夠完善，相關(guān)社會保障建立的信息不準(zhǔn)確、不完整，尤其是西部地區(qū)的信息系統(tǒng)幾乎是空白。信息化建設(shè)是增加社會保障基金的監(jiān)督、及時(shí)更新參保人員信息、增強(qiáng)參保人員公平性、適應(yīng)社會成員人口流動等的重要技術(shù)保證。因此要在橫向和縱向間加強(qiáng)建設(shè)各級社會保障機(jī)構(gòu)的信息網(wǎng)，不僅能夠減少社會保障漏洞導(dǎo)致的信息不對稱問題、降低確認(rèn)社會保障的成本，又能夠加強(qiáng)城鄉(xiāng)之間的跨區(qū)域合作，使異地辦理各項(xiàng)業(yè)務(wù)成為現(xiàn)實(shí)，確保社會保障制度的實(shí)施阻力降低，流暢度增加。

以我國最先實(shí)現(xiàn)“五險(xiǎn)合一”運(yùn)作模式的成都市為例，信息制度一體化對提高社會保障工作效率、降低時(shí)間成本和相關(guān)費(fèi)用、規(guī)范公共服務(wù)等方面起到顯著的效果。成都自1992年著手將社會保障相關(guān)資料進(jìn)行信息化，通過一系列系統(tǒng)性建設(shè)全面提高服務(wù)能力。自2003年起，成都市政府部門投資約一千萬對該市的社會保障電子管理系統(tǒng)進(jìn)行升級。成都建立起以“金寶工程”為總框架，以計(jì)算機(jī)為依托的社會保障核心管理系統(tǒng)。成都采用領(lǐng)先的管理模式和科技，將18個(gè)子系統(tǒng)整合成核心應(yīng)用、系統(tǒng)綜合與外部交換的統(tǒng)一平臺。到2010年，成都市的社會保障系統(tǒng)數(shù)據(jù)中心已經(jīng)與1495個(gè)社會保障站、937家定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)、2258家定點(diǎn)藥店實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)共享，能夠聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行結(jié)算，并建立成立了“成都市勞動保障信息網(wǎng)”、“12333電話資訊服務(wù)”、“962110就業(yè)援助電話服務(wù)”和“社保通”等配套社會保障建設(shè)工程。 這樣形成了可以基本覆蓋經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、社保工作站、基本醫(yī)療保險(xiǎn)定點(diǎn)機(jī)構(gòu)的社會保障網(wǎng)絡(luò)［3］。 極大地提高了社會保障辦公系統(tǒng)的運(yùn)行效率，為公共服務(wù)的便利性提供了多元化渠道，實(shí)現(xiàn)辦理社會保障全部流程的信息化、規(guī)范化，也可以更好地監(jiān)督社會保障的辦理、發(fā)放，有的放矢地處理城鄉(xiāng)社會保障一體化的進(jìn)程。在這一過程中，成都城鄉(xiāng)的居民不出社區(qū)就能夠獲得相應(yīng)的社保信息，可以直接查詢，直接減少了不必要的出行成本。

3.完善就業(yè)機(jī)制

城市社會的發(fā)展不能僅限于城市自身，封閉式的內(nèi)循環(huán)不利于為城市經(jīng)濟(jì)的合理運(yùn)行注入新的推動力，脫離整體大環(huán)境進(jìn)行社會保障的城鄉(xiāng)一體化改革是不科學(xué)的。因此，要加大對處于社會保障邊緣的社會弱勢群體的就業(yè)引導(dǎo)和幫助，促進(jìn)農(nóng)村閑置勞動力的就業(yè)，對缺少社會保險(xiǎn)等制度保障的弱勢群體而言，促進(jìn)就業(yè)是解決社會保障問題的根本辦法。因此應(yīng)當(dāng)不斷擴(kuò)大就業(yè)規(guī)模，幫助農(nóng)村地區(qū)勞動群體提高就業(yè)質(zhì)量，消除就業(yè)方面的結(jié)構(gòu)性差異。

首先，應(yīng)當(dāng)將勞動力引導(dǎo)向優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的領(lǐng)域，補(bǔ)充完善促進(jìn)就業(yè)的政策，將就業(yè)和再就業(yè)作為長期政策的重點(diǎn)，降低失業(yè)率。城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展必定會將新的產(chǎn)業(yè)代替低效落后的部門，與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級和調(diào)整是相伴隨的過程，因此兼顧經(jīng)濟(jì)的效益和勞動密集型經(jīng)濟(jì)對勞動力的需要，應(yīng)當(dāng)多鼓勵(lì)和引導(dǎo)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，力圖實(shí)現(xiàn)以服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的新型動力［5］。其次，鼓勵(lì)城鄉(xiāng)勞動者進(jìn)行自主創(chuàng)業(yè)，與社區(qū)就業(yè)相結(jié)合。充分利用地域優(yōu)勢降低失業(yè)率，政府應(yīng)利用社區(qū)的輻射效應(yīng)，鼓勵(lì)失業(yè)者選擇臨時(shí)性、階段性等具有靈活工作彈性的合法就業(yè)方式，營造良好環(huán)境［4］。最后，要對失業(yè)下崗人員、無地農(nóng)民和農(nóng)村剩余勞動力開展免費(fèi)的就業(yè)培訓(xùn)，確保這部分群體接受免費(fèi)就業(yè)服務(wù)，提高勞動者質(zhì)量。在圍繞就業(yè)市場需求的前提下，建立培訓(xùn)和就業(yè)體系，在實(shí)踐中增強(qiáng)勞動者技能，并為自主創(chuàng)業(yè)的勞動者提供項(xiàng)目指導(dǎo)、限額貸款等后續(xù)的服務(wù)。

4.擴(kuò)大基本保障覆蓋面積

擴(kuò)大基本保障的覆蓋面積既是建設(shè)新型福利城市的需要，也是社會保障城鄉(xiāng)一體化的基本要求。對城鄉(xiāng)居民的基本社會保障要全覆蓋，人人得到保障，要促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)組織從業(yè)者參加保險(xiǎn)服務(wù)。如果在社會保險(xiǎn)無法全覆蓋的情況下，應(yīng)當(dāng)建立社會保險(xiǎn)、社會救助與社會優(yōu)撫的聯(lián)動補(bǔ)充機(jī)制，充分發(fā)揮最低生活保障制度和醫(yī)療救助的補(bǔ)充作用。只有在覆蓋基本醫(yī)療保障制度的前提下，才有可能提高社會保障的水平，逐步縮小城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的差距，滿足參保人基本的保障需求。城鄉(xiāng)一體化的過程也是城市化的過程，完善社會保障機(jī)制，發(fā)展新的福利型城市是大的趨勢，要加強(qiáng)地方政府的資源統(tǒng)籌能力、信息共享能力，精準(zhǔn)化管理社會保障工作，落實(shí)基層保障服務(wù)，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)揮社會保障的造血功能。

與此同時(shí)，對于地方政府而言不能回避問題，要因地制宜采取利用當(dāng)?shù)貎?yōu)勢，積極創(chuàng)新。不同地區(qū)在落實(shí)社會保障時(shí)會遇到發(fā)展瓶頸期，此時(shí)應(yīng)該根據(jù)自身發(fā)展特點(diǎn)采取對相應(yīng)具體制度或機(jī)制的改革。要將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的理念廣泛運(yùn)用于社會保障事業(yè)的建設(shè)中，還要切實(shí)考慮農(nóng)業(yè)的集約和現(xiàn)代化程度不斷提高，農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移，剩余勞動力質(zhì)量低，城鄉(xiāng)社會保障實(shí)質(zhì)水平不一致等實(shí)際情況，以大局為重統(tǒng)籌進(jìn)行社會保障建設(shè)，妥善解決農(nóng)民的社會醫(yī)療保險(xiǎn)等服務(wù)，提高土地的使用效率，以集中化的方式帶動城鎮(zhèn)化進(jìn)程，有效提高城鄉(xiāng)居民的參保率。

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Research On Urban-rural Integration Countermeasure Of Social Security

Ying Fan
（Daqing City， Datong District and economic development and Reform Bureau Daqing， Heilongjiang， 163513， China）

Abstract：At the present stage， urban-rural dualization has increasingly restricted China's transformation of economic development.Dual infrastructure of urban and rural not only harms the steady development of economy and society， and also damages social equity， it breaks public service system into segmentation and goes against the tendency of urban-rural integration in human society.Most importantly， the integration of social security is the key point of balancing urban and rural development， and it's also an extremely important component.However， China's urban and rural structure makes the rural region has long been at the edge of the social security system， causing social security unable to make up the gap between urban and rural development effectively.This kind of uncoordinated developement increases inequality， intensifies the social contradictions.Therefore， this paper will analyse the urban-rural integration from the perspective of social security.Meanwhile， this paper explores the direction of urban-rural social security from the strategy of urban-rural integration.This article will start from three dimensions.At first，summarize existing circumstances of " urban-rural integration"； And then lead to the demand of social security integration；Finally，explore the practical countermeasures of realizing the integration of social security in urban and rural region.

Key words：Social Security； The urban-rural integration； Public service； Fiscal policy

中圖分類號：D632.1

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-7866 （2016） 02-153-05

DOI：工業(yè)經(jīng)濟(jì)論壇 URL： http//www.iereview.com.cn 10.11970/j.issn.2095-7866.2016.02.004

作者簡介：

范英（1979-），男，大慶市大同區(qū)經(jīng)濟(jì)和發(fā)展改革局，高級經(jīng)濟(jì)師。研究方向：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)。

E-mail∶tofanying@163.com