海　鷗

(河南大學(xué) 哲學(xué)與公共管理學(xué)院,河南 開封 475001)

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中央政府對(duì)特殊區(qū)域的扶持機(jī)制研究
——基于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的視角

海鷗

(河南大學(xué) 哲學(xué)與公共管理學(xué)院,河南 開封 475001)

[摘要]分稅制實(shí)施以來,特殊區(qū)域作為中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的首要對(duì)象而受扶持,20多年的實(shí)踐中,既有經(jīng)驗(yàn)也有教訓(xùn)。中央政府對(duì)特殊區(qū)域的扶持機(jī)制的建立，需要規(guī)范中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度，首先要設(shè)定基本公共服務(wù)均等化合理的判斷標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而確立服務(wù)于特殊政策目標(biāo)的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付區(qū)域的選擇標(biāo)準(zhǔn)，以及加強(qiáng)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)管。

[關(guān)鍵詞]特殊區(qū)域；扶持機(jī)制；財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；中央政府

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是我國現(xiàn)行分稅制條件下實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化、縮小區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)差距的重要手段[1]。中央政府對(duì)特殊區(qū)域的扶持機(jī)制集中體現(xiàn)在通過中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，實(shí)施對(duì)地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面發(fā)展的幫扶，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)。就目前來看，在現(xiàn)有的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付框架下所實(shí)施的中央對(duì)地方的扶持，既取得了豐富的經(jīng)驗(yàn)同樣也存在一些問題，特別是中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度和區(qū)域間稅收制度本身也存在一些尚需解決的問題，這對(duì)于完善中國特色區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的扶持機(jī)制具有重要意義。

一、扶持特殊區(qū)域發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)及問題

(一)扶持特殊區(qū)域發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)

中央政府通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)特殊區(qū)域的發(fā)展進(jìn)行扶持，主要表現(xiàn)為對(duì)西部地區(qū)、東北老工業(yè)基地和中部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付政策[2]。中央政府通過對(duì)這些特殊區(qū)域的扶持，取得了較顯著的成效，集中表現(xiàn)在緩解了特殊區(qū)域公共財(cái)政的支出壓力，促進(jìn)了特殊區(qū)域的經(jīng)濟(jì)增長，提高了特殊區(qū)域的收入水平等方面。

第一，緩解了特殊區(qū)域公共財(cái)政支出壓力。2014年，全國人均地方財(cái)政收入為5547元，人均地方財(cái)政支出為9447元，財(cái)政收入與支出比為1：1.7。從地區(qū)分布來看，地方財(cái)政收入和支出均呈現(xiàn)出非均衡狀態(tài)，差別較大。

從人均地方財(cái)政收入看，2014年人均地方財(cái)政收入排名前10位的分別為上海、北京、天津、江蘇、廣東、浙江、內(nèi)蒙古、遼寧、重慶和福建，大部分均位于東部沿海地區(qū)，其中，人均地方財(cái)政收入最多的為上海，達(dá)到18713元，10個(gè)省市的平均值為10472元，高出全國平均水平4300元；而排名后10位的分別為貴州、四川、安徽、云南、黑龍江、湖南、河北、廣西、河南和甘肅，大多位于中西部地區(qū)，其中，人均地方財(cái)政收入最少的為甘肅，僅有2596元，10個(gè)省市的平均值為3346元，低于全國平均水平2826元。從整體上來看，人均地方財(cái)政收入最高的上海是人均地方財(cái)政收入最低的甘肅的7倍，差距懸殊。

從人均地方財(cái)政支出看，2014年人均地方財(cái)政支出排名前10位的分別為西藏、青海、北京、上海、天津、內(nèi)蒙古、寧夏、新疆、海南和遼寧，人均地方財(cái)政收入較低的西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)占有一定比重，其中，人均地方財(cái)政支出最多的為西藏，達(dá)到37280元，10個(gè)省市的平均值為18951元，高出全國平均水平6903元。而排名后10位的分別為廣東、湖北、山西、四川、安徽、湖南、山東、廣西、河南和河北，在全國三大地區(qū)均有分布，而非集中在中西部地區(qū)，其中，人均地方財(cái)政支出最少的為河北，有6334元，10個(gè)省市的平均值為7631元，低于全國平均水平4417元。值得一提的是，人均地方財(cái)政收入最少的地區(qū)并不是人均地方財(cái)政支出最少的地區(qū)，其中的差額由中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來實(shí)現(xiàn)。

綜合比較2014年地方人均財(cái)政收入和財(cái)政支出的差距可以發(fā)現(xiàn)，通過中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段，地區(qū)間財(cái)政支出得到有效均衡，緩解了部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共財(cái)政支出壓力，較好地發(fā)揮了中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在均衡特殊區(qū)域地方財(cái)力方面的作用。

第二，促進(jìn)了特殊區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是調(diào)控區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異的一項(xiàng)重要手段，對(duì)于協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了積極作用。通過實(shí)施中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，可以實(shí)現(xiàn)促進(jìn)特殊區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo)。劉玉等對(duì)1995-2000年全國各省區(qū)市的人均財(cái)政轉(zhuǎn)移支付額與人均GDP的相關(guān)關(guān)系進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)多數(shù)地區(qū)兩者表現(xiàn)出較強(qiáng)的相關(guān)性，說明財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長具有明顯的促進(jìn)作用；進(jìn)而作者又通過計(jì)算影響強(qiáng)度系數(shù)，考察各地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)GDP的影響強(qiáng)度，卻發(fā)現(xiàn)單位轉(zhuǎn)移支付對(duì)地區(qū)GDP的影響程度存在明顯的地域差別，表現(xiàn)在轉(zhuǎn)移支付對(duì)東部較發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用強(qiáng)于中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，作者把出現(xiàn)這種格局的原因歸結(jié)為稅收返還的影響，因?yàn)榘l(fā)達(dá)地區(qū)稅收基數(shù)大，所以返還額也相對(duì)較高，而部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)雖然人均轉(zhuǎn)移支付額很高，但是人口稀少，轉(zhuǎn)移支付資金的總量不大，因此發(fā)揮作用有限[3]。另外，由于發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)于轉(zhuǎn)移支付資金投入領(lǐng)域不同，對(duì)國民產(chǎn)出影響也就不同，東部發(fā)達(dá)地區(qū)主要用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)，而中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)卻投入在急需解決的基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境治理與保護(hù)方面，這也是轉(zhuǎn)移支付產(chǎn)生地域差別的原因之一。但是，不可否認(rèn)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付確實(shí)具有促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的作用。

第三，提高了特殊區(qū)域基本公共服務(wù)水平。從價(jià)值規(guī)范的角度來看，財(cái)政均等是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的一個(gè)重要準(zhǔn)則。財(cái)政均等意味著財(cái)政資源應(yīng)該在地區(qū)之間公平分配。所以，中央政府應(yīng)該從富裕地區(qū)汲取財(cái)力并轉(zhuǎn)移到貧困地區(qū)以減少區(qū)域間的不平等并幫助資源貧乏的地區(qū)解決他們的財(cái)政開支和公共服務(wù)問題[4]。成艾華對(duì)我國民族地區(qū)的研究表明，經(jīng)過中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，地區(qū)間財(cái)政均衡效應(yīng)得到較大程度的提高，特別是提高了民族地區(qū)的財(cái)力水平，而且民族地區(qū)與全國及非民族地區(qū)基本公共服務(wù)支出差距已經(jīng)較小，到2006年，民族地區(qū)人均基本公共服務(wù)支出為全國平均水平的97.69%[5]。

(二)扶持特殊區(qū)域發(fā)展的問題

中央政府通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)特殊區(qū)域的發(fā)展進(jìn)行扶持取得了豐富經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也存在一些顯著的問題，集中表現(xiàn)在兩個(gè)方面：由于中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度本身而引發(fā)的問題和由于某些特殊區(qū)域自身而導(dǎo)致的問題。

1.轉(zhuǎn)移支付制度本身引發(fā)的問題

在1994年分稅制改革的基礎(chǔ)上建立起來的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度運(yùn)行已有20多年，由于制度本身的原因?qū)е铝藢?duì)特殊區(qū)域發(fā)展的扶持出現(xiàn)一些顯著問題。

首先，稅收返還在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中所占的比重仍然較大。特殊區(qū)域由于各種原因，如處于國家邊境、多民族聚集、氣候自然條件惡劣、經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展后勁較弱的老工業(yè)基地等，經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)差，財(cái)政收入少，按照現(xiàn)行的稅收返還計(jì)算方法所獲得的稅收返還相對(duì)于財(cái)政收入較多的地區(qū)是非常少的，所以，從稅收返還角度來講，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度并沒有縮小特殊區(qū)域與發(fā)達(dá)區(qū)域之間的財(cái)政支出差距，均衡各區(qū)域的公共服務(wù)水平。

其次，根據(jù)我國現(xiàn)行的中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的10種手段[6]，從所發(fā)揮的實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的效果來看，一般性轉(zhuǎn)移支付均等效果最好，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付次之，稅收返還均等效果最差。一般性轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)是彌補(bǔ)財(cái)政實(shí)力薄弱地區(qū)的財(cái)力缺口，均衡地區(qū)間財(cái)力差距，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)能力的均等化，是真正屬于均等化轉(zhuǎn)移支付的形式[7]。

第三，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不夠規(guī)范。目前來看，我國專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助過多，項(xiàng)目過于繁雜，隨意性大，并且撥款沒有按照因素法來計(jì)算，其數(shù)額的多少主要取決于各區(qū)域的討價(jià)還價(jià)的能力，這就必然導(dǎo)致出現(xiàn)一些浪費(fèi)、使用不當(dāng)、低效的不良問題。因此，在這一方面要從制度建設(shè)上進(jìn)行規(guī)范，才能真正發(fā)揮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的真正作用。

2.特殊區(qū)域自身原因?qū)е碌膯栴}

盡管需要扶持的特殊區(qū)域均呈現(xiàn)出區(qū)域產(chǎn)出不足、生產(chǎn)力低下等特征，但是導(dǎo)致出現(xiàn)這些區(qū)域問題的原因各有不同，如果按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行扶持，就會(huì)出現(xiàn)由于區(qū)域自身的多樣性而導(dǎo)致扶持錯(cuò)位、扶持失衡的局面。所以，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付時(shí)，就要充分考慮此類地區(qū)的特殊狀況，進(jìn)行必要傾斜。另外，對(duì)于特殊區(qū)域所撥付的專項(xiàng)基金都要求地方進(jìn)行配套，如果配套不到位，將會(huì)影響到后續(xù)資金的撥付、建設(shè)的開展和新項(xiàng)目的申請(qǐng)等，但是，由于特殊區(qū)域自身財(cái)力有限，而且地區(qū)差異較大，對(duì)于配套資金籌措不足或難以籌措，就導(dǎo)致在這一環(huán)節(jié)對(duì)特殊區(qū)域的扶持大打折扣。

二、建立規(guī)范的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

自1994年以來，我國開始實(shí)行分稅制改革，同時(shí)也建立起來較規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的主要目標(biāo)是：第一，均衡地區(qū)基本公共服務(wù)水平。我國地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異巨大，進(jìn)而導(dǎo)致各省區(qū)的財(cái)政能力也有相當(dāng)大差距，對(duì)于某些特殊地區(qū)，難以依靠自有財(cái)力維持地區(qū)基本公共服務(wù)水平，所以，中央政府就要通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的手段來彌補(bǔ)這種橫向財(cái)力差距，進(jìn)而保證各地區(qū)能夠提供較均衡的基本公共服務(wù)。第二，實(shí)施中央對(duì)地方的特殊政策目標(biāo)。為了服務(wù)于特定目標(biāo)，中央政府對(duì)某些特殊區(qū)域?qū)嵤﹨^(qū)域政策，這些區(qū)域政策的實(shí)施需要大量的財(cái)政資金進(jìn)行配套，也意味著通過中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來支持這些區(qū)域政策的有效運(yùn)行。第三，實(shí)現(xiàn)中央對(duì)地方的財(cái)政制衡。中央政府可以通過轉(zhuǎn)移支付，實(shí)施相機(jī)抉擇的財(cái)政政策，在經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)期增加財(cái)政支出，在經(jīng)濟(jì)高漲時(shí)期減少財(cái)政支出，平復(fù)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)所帶來的負(fù)面影響。所以，要建立規(guī)范的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度就要從基本公共服務(wù)均等化合理判斷標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定、服務(wù)于特殊政策目標(biāo)的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付區(qū)域選擇標(biāo)準(zhǔn)的確立以及中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)管等方面進(jìn)行著手。

(一)基本公共服務(wù)均等化的判斷標(biāo)準(zhǔn)

確立基本公共服務(wù)均等化的判斷標(biāo)準(zhǔn)，首先要明確哪些服務(wù)屬于基本公共服務(wù)，進(jìn)而才能明確所考慮的基本公共服務(wù)是否達(dá)到了均等化，或均等化的實(shí)現(xiàn)程度。在關(guān)于基本公共服務(wù)所包含的范圍這一問題上，學(xué)術(shù)界尚存在一定的爭(zhēng)議。如，馬國賢歸納的范圍是治安、教育、社會(huì)保障、公共衛(wèi)生、初級(jí)醫(yī)療[8]。

一般來講，應(yīng)該根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平來確定公共服務(wù)均等化的標(biāo)準(zhǔn)。具體可以從以下兩個(gè)方面來考慮。第一，明確中央政府可以用于達(dá)到均等化目標(biāo)而調(diào)動(dòng)的資源總量。從理論上講，公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品有一個(gè)最優(yōu)組合，根據(jù)這個(gè)最優(yōu)組合可以明確中央政府所掌控的資源總量，然后估算出中央政府用于實(shí)現(xiàn)其他目標(biāo)所需資源數(shù)量，兩者相減即可得到中央政府可以用于達(dá)到均等化目標(biāo)而能夠調(diào)動(dòng)的資源總量。第二，在上述所確定的資源總量限制的前提條件下確定公共服務(wù)均等化的標(biāo)準(zhǔn)。公共服務(wù)項(xiàng)目的種類有很多，不同的公共服務(wù)項(xiàng)目均等化程度應(yīng)該有所差異。各項(xiàng)公共服務(wù)對(duì)人們的影響不同，對(duì)那些影響人們生存和發(fā)展的公共服務(wù)應(yīng)優(yōu)先提供，其次是影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的，最后為影響人們享受需要的。從程度上講，影響人們起點(diǎn)公平的公共服務(wù)都應(yīng)達(dá)到較高水平，而其他方面的公共服務(wù)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低時(shí)可采用較低水平[9]。

在具體實(shí)踐中，當(dāng)前我國真正意義上以均等化為目標(biāo)的只有一般性轉(zhuǎn)移支付。公共服務(wù)均等化的判斷標(biāo)準(zhǔn)便簡(jiǎn)單地定為每個(gè)項(xiàng)目全國的平均支出水平。這種做法雖然簡(jiǎn)便易行，但是問題也較顯著。如沒有按照我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平來分項(xiàng)目確定標(biāo)準(zhǔn)，而是一刀切地采取算數(shù)平均值作為均等化標(biāo)準(zhǔn)，這在以后的實(shí)踐中需要進(jìn)一步修正。

總之，基本公共服務(wù)均等化的判斷標(biāo)準(zhǔn)不是一成不變的，是一個(gè)動(dòng)態(tài)的調(diào)整過程。隨著時(shí)間的演進(jìn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不斷提高，一方面，基本公共服務(wù)所涵蓋的范圍在不斷擴(kuò)大，以前不屬于基本公共服務(wù)的項(xiàng)目有可能會(huì)進(jìn)入基本公共服務(wù)項(xiàng)目列表中；另一方面，基本公共服務(wù)均等化的標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)不斷提高，并且不同的基本公共服務(wù)項(xiàng)目所采取的判斷標(biāo)準(zhǔn)亦趨于多樣化。

(二)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)象區(qū)域的選擇標(biāo)準(zhǔn)

我國地域廣闊，不同地區(qū)所接受到的公共服務(wù)水平不同，因此中央財(cái)政在安排轉(zhuǎn)移支付時(shí)就要考慮到如何實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的問題，然而就目前我國財(cái)力而言，不可能實(shí)現(xiàn)全覆蓋、高標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)水平，所以，需要把有限的資源配置到更有需要的地區(qū)。就我國來看，近些年中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付向中西部和東北地區(qū)傾斜較多，也體現(xiàn)出中央政府在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面所作的努力。選擇這些區(qū)域作為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的重點(diǎn)對(duì)象區(qū)域，主要是基于以下幾個(gè)方面的標(biāo)準(zhǔn)：

第一，自然條件惡劣而導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的區(qū)域。這些區(qū)域主要集中在西部，由于地理位置的關(guān)系，西部大部分地區(qū)自然條件較為惡劣，干旱嚴(yán)重，降水量小，不利于各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平嚴(yán)重滯后于沿海和中部地區(qū)，因此，中央政府在進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)象區(qū)域的選擇中首選這類區(qū)域作為扶植區(qū)域。

第二，基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)嚴(yán)重不足而制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是當(dāng)今社會(huì)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，如果區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施水平較低，必將嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，而基礎(chǔ)設(shè)施的供給是由政府來承擔(dān)的，因此，在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)象區(qū)域的選擇中還要把基礎(chǔ)設(shè)施水平作為區(qū)域選擇的重要標(biāo)準(zhǔn)。我國西部地區(qū)也是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)最薄弱的區(qū)域，西部地區(qū)國土面積占全國總面積的2/3以上，但鐵路里程不足全國的1/4，還有超過一半的鄉(xiāng)村沒有通公路。

第三，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)或轉(zhuǎn)型困難而致使經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯的區(qū)域。有一部分區(qū)域由于中國的特殊國情超前發(fā)展了與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相適應(yīng)的重工業(yè)，在當(dāng)時(shí)獲得了短期的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。但是，隨著改革開放的深入，更多更有優(yōu)勢(shì)的區(qū)域發(fā)展起來，那些計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下發(fā)展起來的重工業(yè)區(qū)域由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)困難或沒有及時(shí)轉(zhuǎn)型，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)中被淘汰下來，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯的區(qū)域。如我國東北地區(qū)就是很好的例子。一方面技術(shù)裝備落后，導(dǎo)致產(chǎn)品檔次低，生產(chǎn)消耗大，成本高，環(huán)境污染嚴(yán)重，企業(yè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)力；另一方面包括制造業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、企業(yè)組織結(jié)構(gòu)和所有制結(jié)構(gòu)等方面的結(jié)構(gòu)性問題嚴(yán)重。因此，這是中央政府解決歷史遺留問題、促進(jìn)此類區(qū)域?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新一輪增長的重點(diǎn)考慮區(qū)域。

第四，以關(guān)系國計(jì)民生的農(nóng)業(yè)為發(fā)展重點(diǎn)而制約其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展的區(qū)域。還有一類區(qū)域由于地處平原，土壤肥沃，非常適宜發(fā)展農(nóng)業(yè)，此類區(qū)域也長期以農(nóng)業(yè)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)。但是，農(nóng)業(yè)相對(duì)于其它產(chǎn)業(yè)來講，產(chǎn)業(yè)附加值低，產(chǎn)量嚴(yán)重受制于氣候和自然條件、向上提升的空間有限，農(nóng)產(chǎn)品創(chuàng)新較困難，需求不足。所以，以農(nóng)業(yè)作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的區(qū)域大多數(shù)是欠發(fā)達(dá)的區(qū)域，而農(nóng)業(yè)又是關(guān)系國計(jì)民生最重要的產(chǎn)業(yè)，是不可或缺的產(chǎn)業(yè)，因此，中央政府在考慮財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的對(duì)象區(qū)域時(shí)也要把這類區(qū)域作為重要的戰(zhàn)略區(qū)域來對(duì)待。這類區(qū)域主要集中在我國中部的廣大地區(qū)。

(三)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)管

在我國中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的過程中，對(duì)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)管要進(jìn)行多方面的考慮。

第一，加強(qiáng)財(cái)政立法監(jiān)管。應(yīng)制定專門的法律法規(guī)，如《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》，從法律的高度對(duì)轉(zhuǎn)移支付的管理機(jī)構(gòu)、轉(zhuǎn)移支付的程序和形式、轉(zhuǎn)移支付的職權(quán)分配等進(jìn)行明確規(guī)定。并且把轉(zhuǎn)移支付納入各級(jí)預(yù)算，實(shí)行預(yù)算管理，接受社會(huì)監(jiān)督。

第二，成立中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管機(jī)構(gòu)。由于目前我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是采取多頭管理的方式，權(quán)責(zé)不清，所以有必要成立專門機(jī)構(gòu)來進(jìn)行決策和監(jiān)管。具體來講，可以成立一個(gè)由相關(guān)專家、財(cái)政系統(tǒng)一線工作人員等組成的監(jiān)管委員會(huì)，由該委員會(huì)負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、咨詢、監(jiān)督實(shí)施等工作，并對(duì)轉(zhuǎn)移支付后的效果進(jìn)行跟蹤評(píng)價(jià)。

第三，建立嚴(yán)格的項(xiàng)目準(zhǔn)入機(jī)制。對(duì)于新設(shè)立的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目要進(jìn)行嚴(yán)格論證，反復(fù)研究，集體決策；對(duì)于新遴選的項(xiàng)目支付對(duì)象也要嚴(yán)格把關(guān)，按照預(yù)設(shè)的條件甄別對(duì)比，力保把資金用到真正需要的地方。

第四，對(duì)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目進(jìn)行定期審查。對(duì)撥付到項(xiàng)目實(shí)施單位的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，要定期組織審計(jì)和檢查，確保做到?？顚Ｓ?。并且要設(shè)立項(xiàng)目中止條件，對(duì)于那些沒有達(dá)到預(yù)期效果或者重復(fù)立項(xiàng)的項(xiàng)目進(jìn)行取締。另外，還要及時(shí)清理到期的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，確保各項(xiàng)目能夠有序、高效地執(zhí)行。

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[責(zé)任編輯：康邦顯]

[收稿日期]2016-04-28

[基金項(xiàng)目]本文為國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長空間俱樂部趨同檢驗(yàn)及影響因子研究”的階段性成果之一(項(xiàng)目編號(hào)41271144)。

[作者簡(jiǎn)介]海鷗(1979-)，男，河南開封人，主要從事公共經(jīng)濟(jì)與公共管理研究。

[中圖分類號(hào)]F812

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1671-5330(2016)03-0035-05