馮　燕

(安陽師范學院，河南 安陽 455000)

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地下金融治理研究初探
——以河南省安陽市規(guī)范民間金融市場為例

馮燕

(安陽師范學院，河南 安陽 455000)

[摘要]隨著經濟的快速發(fā)展，地下金融的活躍度、交易規(guī)模、表現(xiàn)形式等都發(fā)生了深刻的變化，必須以一種新的視角、新的思路來認識并引導其規(guī)范、健康發(fā)展。本文通過分析河南省安陽市2011年集中爆發(fā)的地下金融危機產生、發(fā)展過程及危害，提出了具體應對措施和辦法，對規(guī)范治理全省地下金融組織具有一定借鑒意義。

[關鍵詞]民間金融；地下金融；治理對策

地下金融，也稱“未觀測金融”、民間金融。隨著改革開放的不斷深入，在國家大力支持民營企業(yè)發(fā)展、鼓勵創(chuàng)業(yè)以及鼓勵社會資本參與經濟建設的政策背景和銀行緊縮銀根、主渠道融資相對困難的雙重影響下，地下金融市場參與經濟建設的深度和廣度都達到了空前的規(guī)模。而地下金融的過度活躍，必然帶來金融違法行為的不斷增多，如發(fā)放高利貸、轉移資產、貪污腐敗、詐騙、涉黑等。從2011年開始，河南省安陽市經歷了城市發(fā)展歷史上最大一次地下金融風波，全市接近80%的家庭受到影響。本文以安陽市為例，深入研究了地下金融市場的發(fā)展、膨脹、崩潰、修復等階段，并對引導、規(guī)范地下金融組織的發(fā)展、管理、治理提出相關應對措施。

一、地下金融的概念辨析

近年來，隨著“二元”金融結構問題的凸顯，國內外學者越來越重視對地下金融的研究。關于地下金融的概念，一直以來都是學術界爭議和研究的重點，許多知名學者對于“非正規(guī)金融”“地下金融”和“民間金融”等概念都有不同的表述和認知。

1998年7月，國務院頒布的《非金融機構和非法金融業(yè)務活動取締辦法》規(guī)定：凡未經中國人民銀行批準，擅自設立從事或者主要從事吸收存款、發(fā)放貸款、辦理結算、票據(jù)貼現(xiàn)、資金拆借、依托投資、金融租賃、融資擔保、外匯買賣等金融活動的機構以及非法金融機構的籌備組織，均屬非法金融機構。凡未經中國人民銀行批準，擅自從事下列活動均屬非法金融活動：非法吸收公眾存款；未經依法批準，以任何名義向社會不特定對象進行的非法集資；非法發(fā)放貸款、辦理結算、票據(jù)貼現(xiàn)、資金拆借、信托投資、金融租賃、融資擔保、外匯買賣；以及中國人民銀行認定的其他非法金融業(yè)務活動。2010年5月，國務院發(fā)布《關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》第18條提出：允許民間資本興辦金融機構。在加強有效監(jiān)管、促進規(guī)范經營、防范金融風險的前提下，放寬對金融機構的股比限制。支持民間資本以入股方式參與商業(yè)銀行的增資擴股，參與農村信用社、城市信用社的改制工作。鼓勵民間資本發(fā)起或參與設立村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農村資金互助社等金融機構，放寬村鎮(zhèn)銀行或社區(qū)銀行中法人最低出資比例的限制。落實中小企業(yè)貸款稅前全額撥備損失準備金政策。適當放寬小額貸款公司單一投資者持股比例限制，對小額貸款公司的涉農業(yè)務實行與村鎮(zhèn)銀行同等的財政補貼政策。支持民間資本發(fā)起設立信用擔保公司，完善信用擔保公司的風險補償機制和風險分擔機制。鼓勵民間資本發(fā)起設立金融中介服務機構，參與證券、保險等金融機構的改組改制。

由此可以看出，隨著時代的發(fā)展，隨著民間金融在經濟中發(fā)揮越來越重要的作用，國家對民間金融發(fā)展的態(tài)度也將越來越開放。但是，相對于“地上”的正規(guī)金融體系而言，地下金融法律地位還不明確、監(jiān)管主體還不明確、監(jiān)管規(guī)范還不完善。因此，本文接受并拓展了中國人民銀行研究員宋泓均以法律合規(guī)度為尺度的研究觀點，認為地下金融是以經營行為的非正規(guī)性、隱蔽性為特征的金融行為，包括民間金融和非法金融，其本身并不具有法律意義。地下金融、民間金融、民事借貸的合法業(yè)務與非法業(yè)務交叉于各種復雜的日常金融業(yè)務中。非法金融根植于地下金融，它是地下金融的一個方面或一個部分。大部分地下金融組織同時包括非法金融與民間金融兩種性質，很難采用單一性或排它性原則區(qū)分其組織的實際屬性。

二、安陽市地下金融市場發(fā)展現(xiàn)狀研究

與沿海經濟發(fā)達城市不同，安陽市作為河南省的老工業(yè)基地，地下金融市場的發(fā)展相對滯后，盡管在2003年和2007年先后發(fā)生過華通翻譯公司和幸福之家兩起較大的非法融資案件，但并未對全市經濟社會發(fā)展帶來較大影響。但在2009年以后，安陽市地下金融市場相繼經歷了膨脹、崩潰和集中整治的階段。

(一)膨脹階段

安陽市作為河南省重要的老工業(yè)基地和中原經濟區(qū)建設的重要戰(zhàn)略支撐點，在城鎮(zhèn)化建設、產業(yè)集聚區(qū)建設、民生保障、重點項目建設等經濟社會方面發(fā)展迅速。參加投資建設的企業(yè)投入巨大，在銀行貸款相對困難的背景下，部分企業(yè)吸納民間資本用于緩解資金壓力，一定程度上促進了安陽市經濟社會的快速發(fā)展。同時，不規(guī)范的民間融資和部分非法集資行為也伴隨出現(xiàn)。從2010年下半年開始，同全國其它地區(qū)一樣，受國家緊縮金融政策和房地產市場過熱的影響，安陽市以房地產行業(yè)為代表的一些企業(yè)為追求利潤盲目擴張，在巨大的資金壓力面前，突破國家法律界限，大量違規(guī)使用民間資金。此外，租車公司和投資公司面向社會直接或間接地非法吸納民間資金的情況也大量出現(xiàn)。到2010年下半年，安陽市民間融資的月利息攀升到30%以上，達到了高峰。另外，群眾在持續(xù)通貨膨脹壓力下，追求財產性收入的愿望活躍，受高息誘惑，參與非法融資的現(xiàn)象明顯增多。面對這種狀況，2010年年底，安陽市市委、市政府在全市組織開展了“整頓和規(guī)范金融市場秩序專項行動”，對過熱的民間資本市場進行“冷處理”，并先后下發(fā)了《關于開展打擊和防范非法集資集中活動的工作方案》、《關于整頓和規(guī)范融資市場秩序，促進經濟健康發(fā)展的意見》和《關于打擊和防范非法集資有關事宜的緊急通知》等一系列文件，以期整頓和規(guī)范民間融資市場，但收效不太明顯。

(二)爆發(fā)階段

2011年下半年，部分中小房地產企業(yè)、租車公司和投資公司資金鏈斷裂，停止還本付息，引起了參與集資部分群眾的恐慌。同時，央視焦點訪談欄目報道了安陽市“一元租車”的現(xiàn)象，在社會上引起較大反響，加劇了民眾的恐慌心理，在2011年9月、10月引發(fā)了集中擠兌現(xiàn)象，引起連鎖反應，導致地下金融市場崩盤。地下金融市場的崩潰對安陽市民間資本投資和金融機構信貸投放帶來較大沖擊。2011年、2012年和2013年，安陽市居民存款分別增長13.9%、22.7%、18.4%，比2010年的8.3%分別高出5.6、14.4、10.1個百分點；金融機構貸款余額增速在2011年、2012年和2013年分別為6.9%、8.4%、8.9%，分別比2010年的20.7%下降了13.8%、12.3%、11.8%，充分說明民間投資信心下降，金融生態(tài)環(huán)境急需改善。

(三)集中處置階段

從2011年9月開始，安陽市市委市政府在全市集中開展整治金融市場秩序工作，并加強了組織領導，抽調專人成立了常設的處置機構，具體負責非法集資案件的偵辦、資產處置兌付和涉非企業(yè)監(jiān)管幫扶等工作，取得了一定成效。

(四)恢復回暖階段

經過4年多的打擊和整治，一些實力弱、規(guī)模小、抗風險能力差的地下金融機構逐漸退出市場，取而代之的是例如民間借貸登記服務中心、小額擔保貸款公司、金融租賃公司等手續(xù)審批相對正規(guī)的民間金融服務機構。特別是隨著互聯(lián)網金融的飛速發(fā)展，一些類似于“P2P”“O2O”運作模式的金融形式開始活躍，但從法律合規(guī)角度來審視，這些金融運行模式依然游走在法律紅線邊緣，仍存有較大風險，需引起監(jiān)管部門的高度重視。

三、安陽市地下金融危機生成的原因分析

(一)國家宏觀經濟政策調控與經濟下行發(fā)展的雙重影響，是安陽市地下金融危機的內在因素

從政策層面分析，國家實行的緊縮金融政策和房地產市場調控政策，對安陽市的房地產市場帶來了較大沖擊，個別房地產企業(yè)在巨大的資金壓力面前，突破國家法律界限，以高息為誘餌，大量使用民間資金。從經濟發(fā)展層面分析，與全國其他地區(qū)相同，安陽市經濟持續(xù)下行，CPI指數(shù)居高不下，民眾追求財產性收入的意愿越來越強烈，參與民間融資的熱情急劇膨脹，為個別不法商人非法吸納民間資本提供了市場。

(二)中小企業(yè)發(fā)展的資金壓力與各銀行緊縮銀根政策之間的矛盾，是安陽市地下金融危機的外在因素

近年來，金融機構人民幣存貸款基準利率不斷提高，活期存款利率達月0.5分，而在2011年左右，安陽市民間融資的月息早已攀升至2-3分，面對如此之高的回報率，將資本通過借貸增值成為部分民眾的首選。與此同時，受金融危機影響，我市大多數(shù)中小企業(yè)的發(fā)展都遇到了資金短缺的難題，銀行業(yè)為降低風險，紛紛采取了緊縮銀根、減少貸款額度的政策，更讓企業(yè)雪上加霜，不得不向民間融資以滿足資金需求，高額的利息使企業(yè)的生產經營無法承受、難以為繼，這種飲鳩止渴的融資方式必然導致企業(yè)陷入困境，進而引發(fā)資金鏈斷裂的嚴重后果。

(三)地方政府鼓勵民間資本進入基礎設施建設領域的政策與民間資本運行監(jiān)管手段缺失之間的矛盾，是誘發(fā)地下金融危機的潛在因素

近年來，安陽市城市建設高速發(fā)展，為緩解資金壓力，市政府出臺多項政策，通過招商引資，鼓勵和吸納民間資本進入建設投資領域。這些民間資本中，既有企業(yè)的自有資金，也有企業(yè)通過不規(guī)范民間融資行為吸引的社會民眾大量的投資。在民間資本的使用上，負有監(jiān)管職責的相關職能部門，對民間資本的使用缺乏相應的監(jiān)管，造成投資者盲目投資，只注意眼前利益而缺乏風險意識地跟風與盲從，這也是引發(fā)安陽地下金融危機的重要原因。

(四)安陽市民間資本市場的活躍性與兩大民營企業(yè)的導向性，是安陽市集中爆發(fā)地下金融危機的重要因素

從全市民間資本市場的歷史分析，早在多年前，安陽市就曾經爆發(fā)過“幸福之家”和“華通”集資詐騙案件，在全國范圍內都造成了巨大影響；央視報道的“一元租車”事件，更是安陽市獨有現(xiàn)象，且參與租車的民眾趨之若鶩；另外，還有許多外地的，如天津、東北、安徽等地的投資公司、投資項目紛紛來安陽開設分公司吸納民間資本。這充分說明，安陽市的民間資本市場與其他地市相比，較為活躍，民眾投資的主動性較強，且缺乏風險意識。同時，安陽市超越集團、貞元集團兩大民營企業(yè)長期以會員制和預售的方式吸收民間資金，而且在一定時期內保持了相對穩(wěn)定，參與的民眾群體廣泛，在一定程度上對其他企業(yè)起到了示范和導向作用。

綜上，當企業(yè)發(fā)展所需資金主渠道來源于地下金融的時候，當沒有風險防范意識的投資行為成為一種集體無意識的時候，當政府對地下金融必要的引導、監(jiān)管和規(guī)范缺失的時候，地下金融危機的爆發(fā)就成為了必然。

四、關于安陽市規(guī)制地下金融的對策建議

不可否認，地下金融的存在和發(fā)展有其特殊的時代背景和社會背景。地下金融陽光化發(fā)展是未來地下金融治理的方向。但從現(xiàn)階段看，國家對于地下金融、民間資本的發(fā)展仍處于一種探索和研究的狀態(tài)。因此，在國家沒有出臺明確的法規(guī)對地下金融予以定義的前提下，地方政府對地下金融市場的規(guī)制應從以下四個方面入手：

(一)加大力度，嚴厲打擊地下金融犯罪

對于擾亂金融秩序、破壞社會穩(wěn)定、影響經濟發(fā)展的地下金融活動必須予以嚴厲打擊。從法制角度講，這類地下金融活動具有明顯的犯罪特征，非法吸收公眾存款、金融詐騙、洗錢、騙匯、逃匯、非法博彩等被法律明令禁止的金融行為始終是規(guī)制的對象。在打擊方式方法上，要著手建立金融機構、公安機關、社會群眾聯(lián)動的聯(lián)合打擊機制。進一步明確各金融機構、金融監(jiān)管部門、各商業(yè)銀行在打擊地下金融犯罪方面的義務，通過實時監(jiān)測存款、貨幣周轉金融指標的異常變化，及時將線索轉至公安機關進行甄別查處。同時，積極引導廣大人民群眾及時向公安機關舉報違法高利貸、非法集資、集資詐騙、地下博彩等地下金融犯罪活動線索，最大限度地壓縮非法地下金融組織活動的生存空間。在打擊力量調配上，要堅持以專業(yè)化為導向，著手建立打擊金融犯罪的專業(yè)隊伍。由于地下金融犯罪活動的復雜性、專業(yè)性和隱蔽性特點十分突出，因此，公安機關應進一步整合打擊力量，建立專門的打擊金融犯罪隊伍，配齊財政、審計等輔助力量，為實現(xiàn)有效打擊奠定堅實基礎。在打擊成效宣傳上，要建立全覆蓋機制，通過各類媒體和宣傳媒介，向廣大群眾宣傳地下金融犯罪的危害性，切實提高廣大群眾的風險意識。

(二)創(chuàng)新機制，積極探索引導地下金融陽光化發(fā)展新路子

2012年，安陽市為解決民間不規(guī)范融資的亂狀，市委、市政府制定出臺了《安陽市規(guī)范民間借貸暫行辦法》，并成立了全省第一家民間借貸登記服務中心，整合了涉及民間借貸的登記備案、風險評審、融資對接、借貸抵押擔保、跟蹤服務管理、合同公證、法律服務、協(xié)助追償債權等多種功能，在為民間資金建立合法出口、為出借資金提供安全保障、維護投資人合法權益等方面進行了有益探索和嘗試。未來，市委、市政府還要充分借鑒第一家民間借貸登記服務中心的經驗，將更多的、健康的、規(guī)范的民間資本引入到多種行業(yè)，在促使民間資本服務經濟建設的同時，為廣大群眾合法、低風險提高財產性收入開辟新渠道。同時，要探索創(chuàng)新社會管理體制，激活民間資本活力。學習借鑒廣東省創(chuàng)新社會管理體制的先進經驗，大力促進商會發(fā)展，引導各行業(yè)逐步建立合法、規(guī)范的行業(yè)協(xié)會，通過行業(yè)協(xié)會自身的資源，合理引導民間資本投入，使其當好政府與市場主體之間的潤滑劑，真正將民營經濟的發(fā)展與政府管理方式的轉變、將民間資本的內力和政策的外力結合起來，有效激活民間資本。

(三)與時俱進，不斷改進完善地下金融監(jiān)管體制

就當前而言，地方政府對地下金融組織和活動的監(jiān)管機制并不健全。特別是互聯(lián)網金融的興起，更為政府監(jiān)管帶來了諸多新的挑戰(zhàn)。一是明確地下金融的監(jiān)管職責。目前，雖然安陽市政府機構設置中已設立了金融服務管理辦公室(以下簡稱金融辦)，并內設了地方金融監(jiān)管科，但其監(jiān)管對象、監(jiān)管范圍、監(jiān)管內容、監(jiān)管程序等職能并未真正履行。下一步，應明確其監(jiān)管地位，將民間金融活動監(jiān)管明確為市政府金融辦的重要職能，切實解決監(jiān)管主體不明的問題。市政府層面建立民間金融監(jiān)管領導小組，統(tǒng)籌協(xié)調全市監(jiān)管工作。二是嚴格民間金融組織準入。安陽市經歷過2011年地下金融危機后，民間借貸市場正在逐步復蘇。要以此為契機，嚴把審批準入關口，嚴禁那些規(guī)模小、競爭力弱的小額貸款擔保公司、投資公司、金融租賃公司等進入市場，同時，按照“誰審批、誰監(jiān)管”的原則，嚴格防止超范圍經營、抽逃保證金等現(xiàn)象的發(fā)生。三是高度關注“互聯(lián)網金融”發(fā)展?！盎ヂ?lián)網金融”的高速發(fā)展的確從技術層面給人們的生活帶來了顛覆性的變化，但從諸多互聯(lián)網金融公司開展業(yè)務的表現(xiàn)形式上來看，其合法性仍值得商榷。2015年12月，e租寶涉嫌犯罪被立案偵查，非法集資額高達500億元。目前，一些類似e租寶P2P經營模式的線下民間金融活動苗頭在安陽市已經出現(xiàn)，需引起政府的高度關注。

(四)著眼長遠，切實加強全市信用體系建設

2011年以來，安陽市爆發(fā)的地下金融危機使得全市民間融資活動迅速降溫。此次危機不僅僅對安陽市經濟建設、社會穩(wěn)定帶來了嚴重后果，更重要是造成了信用喪失后的信用危機。一個區(qū)域內信用環(huán)境改善不是短期內可以恢復的，而是需要一個相對漫長的過程。因此，加強全市信用體系建設，對進一步促進地下金融市場的健康發(fā)展尤為重要。2014年國務院印發(fā)了《社會信用體系建設規(guī)劃綱要(2014-2020年)》，對社會信用體系建設作出全面規(guī)劃和部署。安陽市應緊緊把握機遇，結合全市實際，一方面在推進金融誠信體系建設方面加大工作力度，促進信用體系建設和征信業(yè)發(fā)展，從而降低融資成本和資金風險；另一方面，建立健全適合小微企業(yè)特點的信用記錄和評價體系，進一步規(guī)范民間融資和小微企業(yè)融資行為。

[責任編輯：董士忠]

[收稿日期]2016-03-15

[基金項目]本文系2015年河南省政府決策研究招標課題“河南省地下金融組織治理對策研究”(立項編號：2015B279)的階段性成果。

[作者簡介]馮燕(1978-)，女，江蘇漣水人，主要從事體育人文社會學研究。

[中圖分類號]F833

[文獻標識碼]A

[文章編號]1671-5330(2016)03-0055-04