曾春花，韓杰

(貴州師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，貴州 貴陽 550001)

珠江流域貴州段石漠化生態(tài)修復(fù)管理機(jī)制研究

曾春花，韓杰

(貴州師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，貴州 貴陽 550001)

[摘要]珠江流域貴州段石漠化生態(tài)修復(fù)取得顯著成就，石漠化生態(tài)修復(fù)管理機(jī)制的缺乏亦凸顯出來。珠江流域貴州段石漠化生態(tài)修復(fù)管理機(jī)制主要包括石漠化專項工程推進(jìn)機(jī)制、石漠化生態(tài)修復(fù)整合機(jī)制和政府考評機(jī)制。石漠化生態(tài)修復(fù)專項工程推進(jìn)機(jī)制包括工程推進(jìn)形式、綜合效益思想及其計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制過程等內(nèi)容；石漠化生態(tài)修復(fù)整合機(jī)制包括部門整合機(jī)制和資金整合機(jī)制；石漠化治理各級政府考核評價機(jī)制包括石漠化生態(tài)修復(fù)與地方GDP的關(guān)聯(lián)性、石漠化生態(tài)修復(fù)項目的主要考核指標(biāo)及其可持續(xù)性考核指標(biāo)。

[關(guān)鍵詞]珠江流域；石漠化；生態(tài)修復(fù)；管理機(jī)制

石漠化是由于人類社會經(jīng)濟(jì)活動不合理，造成人地矛盾突出，進(jìn)而植被破壞，水土流失，巖石逐漸裸露，地表呈荒漠化。石漠化是脆弱的喀斯特生態(tài)環(huán)境下產(chǎn)生的一種“土地癌癥”。根據(jù)中共中央、國務(wù)院關(guān)于建設(shè)生態(tài)文明和加強(qiáng)石漠化治理促進(jìn)生態(tài)修復(fù)的要求，中央政府在貴州、云南、廣西、湖南、湖北、四川、重慶、廣東等八省份451個縣(市、區(qū))開展石漠化專項治理，珠江流域石漠化亦納入石漠化專項治理與生態(tài)修復(fù)的范圍之內(nèi)。雖然珠江流域石漠化狀況較為嚴(yán)重，但整體上珠江流域石漠化呈減少趨勢。[1]

珠江流域各級政府對石漠化生態(tài)修復(fù)高度重視。如珠江流域貴州段石漠化生態(tài)修復(fù)就取得了顯著成效，治理小流域約500條，落實治理資金累計25.27億元，治理巖溶面積14 409.83平方公里，石漠化面積4 826平方公里。[2]珠江流域廣西段則堅持“積極治理，科學(xué)利用，治用結(jié)合”的方針，遵循自然規(guī)律，采取生物和工程措施相結(jié)合，恢復(fù)和重建巖溶地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)，控制水土流失，遏制石漠化擴(kuò)展趨勢，改善生態(tài)狀況。在珠江流域石漠化生態(tài)修復(fù)取得顯著成就的同時，石漠化生態(tài)修復(fù)管理機(jī)制的缺乏亦凸顯出來。石漠化生態(tài)修復(fù)是一個綜合性的系統(tǒng)工程，涉及多學(xué)科理論，尤其需要政府林業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、經(jīng)濟(jì)、民生等部門共同協(xié)作。為確保珠江流域石漠化生態(tài)修復(fù)的效果，急需建立一整套科學(xué)可操作的長效管理機(jī)制為類似生態(tài)脆弱地區(qū)的生態(tài)修復(fù)管理提供參考借鑒。本研究對修復(fù)成效較為突出的珠江流域貴州地區(qū)進(jìn)行實地調(diào)研，探討珠江流域石漠化生態(tài)修復(fù)的長效管理機(jī)制。

一、珠江流域貴州段石漠化生態(tài)修復(fù)工程推進(jìn)機(jī)制

珠江流域石漠化生態(tài)修復(fù)專項工程推進(jìn)機(jī)制主要包括工程的推進(jìn)形式、綜合效益思想及其計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制等內(nèi)容。

(一)石漠化生態(tài)修復(fù)專項工程推進(jìn)的形式

珠江流域石漠化生態(tài)修復(fù)專項工程以縣(市、區(qū)、特區(qū))為基本建設(shè)單位，以小流域為基本治理單元，以試點形式推進(jìn)；堅持集中、連片、規(guī)模治理的原則，因地制宜、因害設(shè)防，合理配置各項治理措施，進(jìn)行生態(tài)修復(fù)。珠江流域石漠化生態(tài)修復(fù)專項工程實施的試點內(nèi)容主要包括：封山育林育草，人工造林、人工種草、改良草地，草地畜牧業(yè)發(fā)展中的棚圈和青貯窖建設(shè)、飼養(yǎng)機(jī)械購置，坡改梯及田間生產(chǎn)道路、引水渠、排澇渠、谷坊(攔沙壩)、沉沙池、蓄水池等坡面和溝道設(shè)施建設(shè)，農(nóng)村能源建設(shè)，開展石漠化監(jiān)測等。

在珠江流域石漠化生態(tài)修復(fù)工程的實施中，貴州省以規(guī)劃為核心，以項目為載體，采用項目整合、土地流轉(zhuǎn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目、農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)等方式，以石漠化成因和解決主要矛盾為基本出發(fā)點，成功探索出了生態(tài)農(nóng)業(yè)導(dǎo)向型、植被恢復(fù)與生態(tài)重建型、基本農(nóng)田建設(shè)型和生態(tài)旅游開發(fā)導(dǎo)向型等41種石漠化生態(tài)修復(fù)模式，在西南巖溶地區(qū)石漠化生態(tài)修復(fù)工作中起到領(lǐng)頭羊的作用。這些模式在珠江流域各重點縣適宜區(qū)大力推廣，推動了草地生態(tài)畜業(yè)、茶產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)水果產(chǎn)業(yè)、中草藥種植等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，既提高了治理效果，又鞏固了治理成果。

(二)石漠化生態(tài)修復(fù)專項工程推進(jìn)的效益

珠江流域貴州段石漠化生態(tài)修復(fù)專項工程將石漠化治理與生態(tài)建設(shè)相結(jié)合，將生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益融入石漠化生態(tài)修復(fù)過程之中。2010 年4 月，時任國務(wù)院總理的溫家寶親臨貴州省視察指導(dǎo)抗旱救災(zāi)工作，針對干旱暴露出的問題，明確指示：要積極謀劃長遠(yuǎn)水利工程設(shè)施建設(shè)，把貴州省的水利建設(shè)與生態(tài)建設(shè)、石漠化治理三者結(jié)合起來，“三位一體”，科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)籌安排，從根本上解決制約貴州省發(fā)展的問題。[3]

珠江流域貴州段石漠化生態(tài)修復(fù)專項工程注重與“四沿”(沿風(fēng)景區(qū)、沿交通干線、沿城鎮(zhèn)周邊、沿重點水源地)相結(jié)合，與生態(tài)畜牧業(yè)推進(jìn)行動和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展相結(jié)合，實現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益相統(tǒng)一。

2014年1月課題組成員深入黔西南開展石漠化生態(tài)修復(fù)工程的調(diào)研。截止2014年1月中旬，黔西南州已完成石漠化治理面積418平方公里，森林覆蓋率提高到46%，貧困人口從2000年的74.8萬人減少到2011年的37.99萬人，貧困發(fā)生率由26.2%降到11.7%。*黔西南州發(fā)改委提供的內(nèi)部資料。黔西南已成功探索出實現(xiàn)了生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會效應(yīng)有機(jī)結(jié)合的生物治理石漠化四大模式：“晴隆模式”、“頂壇模式”、“坪上模式”和“者樓模式”。“晴隆模式”把草地畜牧業(yè)發(fā)展、石漠化治理與生態(tài)恢復(fù)連為一體，取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益，促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境的良性發(fā)展?！绊攭Ｊ健笔窃谧匀画h(huán)境承載能力低下、生態(tài)系統(tǒng)敏感脆弱的石漠化地區(qū)種植花椒，在成功修復(fù)生態(tài)的同時，也提高了農(nóng)民的生產(chǎn)生活水平。“坪上模式”是在中海拔地區(qū)種植金銀花，獲得了水土流失治理和經(jīng)濟(jì)效益的雙豐收?！罢邩悄Ｊ健笔窃诘蜔岷庸鹊貛Т罅Πl(fā)展蔬菜、茶葉、甘蔗、中藥材、林果等特色產(chǎn)業(yè)，使得生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益較好統(tǒng)一起來。黔西南州石漠化生態(tài)修復(fù)取得明顯成效，并先后摸索出的“四大模式”實現(xiàn)了生態(tài)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收相結(jié)合，使黔西南州脆弱的生態(tài)系統(tǒng)得以改善，在推動“生態(tài)產(chǎn)業(yè)化，產(chǎn)業(yè)生態(tài)化”的過程中實現(xiàn)了生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

廣西桂林市的恭城縣則通過在石山地區(qū)的洼地種果樹，建設(shè)沼氣池，以沼氣照明，煮飯炒菜，以沼池水灌溉果樹，以沼渣肥田、喂魚，創(chuàng)造了養(yǎng)殖、沼氣、種植三位一體的“恭城模式”，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)的良性循環(huán)。[4]

(三)石漠化生態(tài)修復(fù)專項工程推進(jìn)的過程

珠江流域貴州段石漠化生態(tài)修復(fù)專項工程的管理機(jī)制已基本具備，其管理過程涉及計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制。

第一，石漠化生態(tài)修復(fù)專項推進(jìn)的計劃環(huán)節(jié)。珠江流域貴州段各級發(fā)展改革部門會同林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、國土、環(huán)保等六部門，依據(jù)貴州省批準(zhǔn)的《貴州省巖溶地區(qū)石漠化綜合治理試點工程項目管理辦法》聯(lián)合編制工程實施年度投資計劃建議方案，逐級匯總審查上報。年度投資計劃建議方案應(yīng)包括上一年度投資計劃執(zhí)行情況和本年度投資計劃安排的初步意見。省發(fā)展改革委會同林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等部門，對各市(州、地)上報的年度投資計劃建議方案進(jìn)行匯總和綜合平衡后，提出年度投資計劃安排建議方案，上報國家發(fā)展改革委、國家林業(yè)局、農(nóng)業(yè)部、水利部等相關(guān)部門。發(fā)展改革委會同林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等部門按照國家下達(dá)的年度投資計劃，及時分解下達(dá)各試點縣(市、區(qū)、特區(qū))的投資計劃和建設(shè)任務(wù)，并將計劃下達(dá)和執(zhí)行情況報國家有關(guān)部門備案。年度投資計劃一經(jīng)下達(dá)，要嚴(yán)格執(zhí)行。因特殊情況確需變更的，屬于建設(shè)地點、項目調(diào)整、建設(shè)規(guī)模變化、投資變更等重大變動，須報原審批單位批準(zhǔn)；不涉及投資和治理面積、不降低質(zhì)量、不影響項目功能的一般性變更，須報原審批部門備案。

第二，石漠化生態(tài)修復(fù)專項推進(jìn)的組織與領(lǐng)導(dǎo)環(huán)節(jié)。發(fā)展改革委、林業(yè)、農(nóng)業(yè)和水利等部門要按照職能分工，各司其職、各負(fù)其責(zé)，加強(qiáng)聯(lián)系，密切配合。貴州省發(fā)改委負(fù)責(zé)工程建設(shè)的綜合協(xié)調(diào)、年度投資計劃的審查和綜合平衡，會同有關(guān)部門聯(lián)合下達(dá)年度投資計劃。巖溶地區(qū)石漠化生態(tài)修復(fù)試點工程實行目標(biāo)、任務(wù)、資金、責(zé)任“四到縣”責(zé)任制。試點項目縣人民政府是工程實施的責(zé)任主體，政府主要負(fù)責(zé)人為第一責(zé)任人。在試點縣石漠化綜合防治工作領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)工程建設(shè)的綜合協(xié)調(diào)和管理，林業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)、農(nóng)辦、扶貧辦、畜牧局等部門負(fù)責(zé)工程的具體實施。試點縣人民政府要把工程建設(shè)的組織實施工作列入當(dāng)?shù)卣匾h事日程，切實加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。

第三，石漠化生態(tài)修復(fù)專項推進(jìn)的控制環(huán)節(jié)。貴州省林業(yè)廳負(fù)責(zé)封山育林、人工造林的技術(shù)指導(dǎo)、檢查和監(jiān)督，匯總石漠化總體工程建設(shè)進(jìn)展情況。貴州省農(nóng)業(yè)廳負(fù)責(zé)改良草地，人工種草，基礎(chǔ)畜群的配套、草食畜牧業(yè)發(fā)展中的棚圈和青貯窖建設(shè)、飼養(yǎng)機(jī)械購置的技術(shù)指導(dǎo)、檢查和監(jiān)督。貴州省扶貧辦、畜牧局負(fù)責(zé)畜禽良種、種草養(yǎng)畜及疫病防治工作的技術(shù)指導(dǎo)、檢查；貴州省水利廳負(fù)責(zé)坡改梯及配套田間生產(chǎn)道路、引水渠、排澇渠、攔沙谷坊壩、沉沙池、蓄水池等坡面和溝道水土保持設(shè)施建設(shè)的技術(shù)指導(dǎo)、檢查和監(jiān)督，并會同有關(guān)部門負(fù)責(zé)開展石漠化和工程建設(shè)成效的監(jiān)測，定期公布工程進(jìn)展、成效和石漠化的監(jiān)測結(jié)果。石漠化生態(tài)修復(fù)專項要求各地加強(qiáng)工程建設(shè)檔案管理；要求強(qiáng)化工程建設(shè)信息統(tǒng)計和報送工作，工程建設(shè)情況實行季報和年報制度，各部門負(fù)責(zé)的工程實施進(jìn)展情況于每季度報同級林業(yè)部門匯總，并由縣林業(yè)部門向市(州、地)林業(yè)部門報送；還要求加強(qiáng)工程監(jiān)測，科學(xué)分析和評價工程實施效果，考核各地工程目標(biāo)任務(wù)完成情況，通過工程質(zhì)量監(jiān)測，建立工程監(jiān)測地理信息管理系統(tǒng)，逐年將工程設(shè)計及建設(shè)成果落實到電子地圖上，掌握工程建設(shè)成效。

二、珠江流域貴州段石漠化生態(tài)修復(fù)整合機(jī)制

石漠化生態(tài)修復(fù)整合機(jī)制主要內(nèi)容包括部門之間的整合及資金的整合。

(一)石漠化生態(tài)修復(fù)部門整合機(jī)制

珠江流域貴州段石漠化生態(tài)修復(fù)工程由發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)和管理，林業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)、農(nóng)辦、扶貧辦、畜牧局等部門負(fù)責(zé)工程的具體實施。試點縣人民政府將石漠化生態(tài)修復(fù)工程列入當(dāng)?shù)卣匾h事日程，切實加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。我們實地調(diào)研的黔西南州成立了黔西南石漠化辦公室，與黔西南州發(fā)改委農(nóng)經(jīng)科屬一套人馬，主要負(fù)責(zé)石漠化治理的管理，該機(jī)構(gòu)僅兩名工作人員。該石漠化治理管理機(jī)構(gòu)更注重信息傳遞而不是監(jiān)督管理。

據(jù)黔西南州發(fā)改委石漠化辦公室介紹，黔西南州石漠化治理的管理機(jī)制主要采用兩種方式：一種方式是下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施，另一種方式則是由各行業(yè)部門聯(lián)合實施，后者居多。但這兩種方式各有利弊。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施的石漠化治理，能落實到基層，更容易讓基層百姓接受和實施，但是縣級的監(jiān)督和管理可能無法企及，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位的技術(shù)水平有限，在技術(shù)效果上可能難以達(dá)標(biāo)。

目前采用較多的另一種管理機(jī)制是由各行業(yè)部門聯(lián)合實施。2014年1月在石漠化治理較好的貞豐縣調(diào)研時，我們發(fā)現(xiàn)貞豐即采用該管理機(jī)制。貞豐縣由發(fā)改委牽頭，各部門(如農(nóng)業(yè)局、林業(yè)局、水利局等)配合，石漠化治理小組成員10余人相對固定，縣長即組長，分管石漠化治理的副縣長任副組長，其他成員即各部門負(fù)責(zé)人和工程師。貞豐的石漠化治理管理不由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府實施，主要原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位的技術(shù)水平不夠。這種模式的一個弊病是縣級單位與鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級的協(xié)調(diào)存在問題，有時候可能得不到老百姓的支持和配合。而農(nóng)村的參與式社區(qū)發(fā)展對石漠化生態(tài)修復(fù)起著重要作用。[5]因此，貞豐縣對此采用的對策是：在石漠化治理規(guī)劃時充分征求老百姓的意見，在石漠化生態(tài)修復(fù)工程實施時充分依靠當(dāng)?shù)厝罕姷牧α俊?/p>

以上兩種管理機(jī)制能否既能真正反映基層老百姓的意見，得到群眾的支持，又能在技術(shù)層面上得以兼顧，使其運(yùn)行順暢，在管理機(jī)制上還需要完善。

(二)石漠化生態(tài)修復(fù)資金整合機(jī)制

石漠化生態(tài)修復(fù)專項工程建設(shè)資金采取中央補(bǔ)助、地方配套、受益群眾投工投勞的機(jī)制。同時各地制訂優(yōu)惠政策，完善建設(shè)管理機(jī)制，引導(dǎo)與調(diào)動社會其他資金投入工程建設(shè)。

貴州省發(fā)改委會同林業(yè)廳、農(nóng)業(yè)廳、水利廳、國土、環(huán)保六部門批準(zhǔn)實施的《貴州省巖溶地區(qū)石漠化綜合治理試點工程項目管理辦法》嚴(yán)格規(guī)定了石漠化生態(tài)修復(fù)專項工程資金的用途。工程建設(shè)資金主要用于工程所需物資、材料、種苗的購置、機(jī)械作業(yè)費、勞務(wù)費；工程建設(shè)管理費按基本建設(shè)有關(guān)規(guī)定提取，在地方投資中列支。管理費主要用于規(guī)劃設(shè)計、工程勘察、初步設(shè)計、圖文材料等工程檔案的編制與管理、檢查驗收、信息統(tǒng)計及工程建設(shè)管理日常支出等。

與此同時，地方配套資金根據(jù)國家發(fā)展改革部門會同相關(guān)部門聯(lián)合下達(dá)的專項資金投資計劃地方配套比例或金額由省、地按1∶1進(jìn)行足額配套。石漠化生態(tài)修復(fù)專項工程建設(shè)資金實行專賬核算、專款專用，任何單位不得擠占、截留、挪用工程建設(shè)資金。石漠化生態(tài)修復(fù)專項工程建設(shè)實行報賬制，以工程檢查驗收結(jié)果作為支付工程資金的依據(jù)；按照工程建設(shè)進(jìn)度，根據(jù)單項工程檢查驗收結(jié)果和有關(guān)財務(wù)憑證予以報賬。年度初步設(shè)計經(jīng)批準(zhǔn)后，工程可預(yù)撥國家補(bǔ)助投資的百分之五十作為啟動資金。各有關(guān)部門要與審計部門密切配合，對資金撥付、使用情況定期檢查和審計。項目建設(shè)單位需自覺接受審計部門的審計。

在2014年1月黔西南州及各縣的實地調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)州、縣級發(fā)改委均就資金問題叫苦不迭，認(rèn)為政府對石漠化治理的重視程度在減弱，石漠化治理資金實際投入700萬，與原計劃投入1 000萬標(biāo)準(zhǔn)尚有一定差距。另一方面，投資治理標(biāo)準(zhǔn)偏低。據(jù)貞豐縣石漠化治理小組介紹，實際石漠化治理中，對于極重度石漠化實施封山育林治理，50萬元/平方公里尚有盈余，但是中度及以上石漠化地區(qū)的治理成本則要達(dá)到80-90萬元/平方公里。*上述數(shù)據(jù)來源于2014年1月筆者在黔西南州的實地調(diào)研所得。依此成本推算，石漠化治理專項資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。因此，在實際治理中，采取的主要方式是規(guī)劃、試點治理。

由此可見，石漠化治理需要整合地區(qū)或部門資金。但是，新的問題也隨之而來。州發(fā)改委和縣發(fā)改委均介紹，地區(qū)資金與部門資金無法整合。主要原因在于，石漠化治理資金來源于專項資金，不能與其他項目資金重復(fù)。石漠化治理需要涉及林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等部門，但這些部門的負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)：部門專項資金不能用于治理石漠化，主要有兩個方面的原因：一是項目資金不能重復(fù)，防止套取資金，避免違規(guī)使用專項資金，即“不能將兩毛錢同時用于栽同一棵樹”；二是由于政績等因素的影響，部門的專項資金當(dāng)然不樂意無償貢獻(xiàn)出來，“我要留著自己使用”。石漠化治理資金不足，而部門資金亦難以整合，石漠化治理的資金整合管理機(jī)制僅初具雛形，直接后果就是石漠化治理程度偏低。因此，石漠化生態(tài)修復(fù)的資金整合尤為重要，可以爭取財政政策支持、積極融資和稅收優(yōu)惠等。

一方面，在財政上應(yīng)積極爭取中央財政轉(zhuǎn)移支付和石漠化生態(tài)修復(fù)專項資金對珠江流域石漠化生態(tài)修復(fù)的大力支持。各級政府要將石漠化生態(tài)修復(fù)作為財政轉(zhuǎn)移支付的重要內(nèi)容，合理安排石漠化生態(tài)修復(fù)專項資金來源、使用及重點，改進(jìn)和創(chuàng)新石漠化生態(tài)修復(fù)專項資金的分配使用方式，以競爭性分配方式進(jìn)一步提高資金使用效率。

另一方面，在石漠化生態(tài)修復(fù)資金的來源上，還應(yīng)積極進(jìn)行多渠道融資。金融機(jī)構(gòu)需加大對石漠化生態(tài)修復(fù)項目的支持，如產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與升級、科技創(chuàng)新、生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益兼具的石漠化生態(tài)修復(fù)工程等；通過債券股票等融資方式吸引更多的民間資本，實現(xiàn)資金來源的多元化。與此同時，也應(yīng)積極規(guī)避民間資本主體的機(jī)會主義行為，確保自然保護(hù)區(qū)生態(tài)服務(wù)價值的保值和增值。[6]此外，還可以充分利用國家關(guān)于資源綜合利用、環(huán)境保護(hù)等方面的稅收優(yōu)惠政策，爭取石漠化生態(tài)修復(fù)項目的稅收優(yōu)惠。開源節(jié)流，提高資金使用效率，方可從根本上保障石漠化生態(tài)修復(fù)的順暢運(yùn)行。

三、珠江流域貴州段石漠化生態(tài)修復(fù)政府考核評價機(jī)制

(一)石漠化生態(tài)修復(fù)項目考核與地方GDP的關(guān)聯(lián)性

珠江流域石漠化生態(tài)修復(fù)試點工程實行工程驗收和不定期檢查制度。工程驗收分為縣級自查驗收和省級聯(lián)合復(fù)驗。縣級自查驗收由試點縣發(fā)展改革部門組織林業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)等部門實施，驗收結(jié)果報市(州、地)石漠化生態(tài)修復(fù)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室備案；聯(lián)合復(fù)驗在自查驗收的基礎(chǔ)上，由省級發(fā)展改革部門組織林業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)等部門實施。具體驗收辦法按行業(yè)主管部門制定的驗收辦法執(zhí)行。工程驗收的主要內(nèi)容包括：工程任務(wù)和投資是否按計劃完成；各項目質(zhì)量是否達(dá)到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)；資金撥付、管理與使用是否符合資金管理規(guī)定，有無違規(guī)違紀(jì)問題；工程管護(hù)措施是否落實；工程檔案、信息報送等管理措施是否到位等。不定期檢查由貴州省發(fā)改委會同相關(guān)部門組織力量對各試點縣(市、區(qū)、特區(qū))各項目建設(shè)情況進(jìn)行抽查，對抽查的項目執(zhí)行情況做出全面評價。抽查不合格的，責(zé)令限期整改，問題嚴(yán)重的減少投資直至取消項目實施。

由上述石漠化生態(tài)修復(fù)項目的管理制度可以看出，石漠化生態(tài)修復(fù)效益未能進(jìn)入政府績效考核，石漠化生態(tài)修復(fù)項目所在政府仍然需要接受GDP的考核與檢驗。這就有可能迫使政府在短期內(nèi)不得不考慮與追求GDP增長率，而這將會對該地區(qū)所在的石漠化生態(tài)修復(fù)項目無法全力以赴作出長期規(guī)劃，石漠化生態(tài)修復(fù)的效果也將會大打折扣。

對石漠化生態(tài)修復(fù)試點所在縣的領(lǐng)導(dǎo)班子的政績考核應(yīng)徹底剔除GDP指標(biāo)或降低GDP指標(biāo)的考核比重。對于石漠化強(qiáng)度大、面積廣、影響人口數(shù)量多、治理任務(wù)重的地區(qū)，可以徹底剔除GDP指標(biāo)考核，代之以石漠化生態(tài)修復(fù)效果和效益的考核，如治理面積、治理產(chǎn)生的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會效益等；對于石漠化相對不那么嚴(yán)重的地區(qū)，可以根據(jù)實際情況采取不同比例的GDP指標(biāo)考核，如50%、30%等比例，同樣采用相應(yīng)的比例進(jìn)行石漠化生態(tài)修復(fù)效果的考核。這樣，有利于地方政府集中資源從事長期的石漠化生態(tài)修復(fù)，取得更加長效和理想的治理效果，也有利于提升經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量，真正改善生態(tài)環(huán)境。另一方面，石漠化生態(tài)修復(fù)成效應(yīng)納入試點所在縣黨政干部考核指標(biāo)體系之中。石漠化生態(tài)修復(fù)效果可以以一定比例納入黨政績效考核系統(tǒng)，如石漠化生態(tài)修復(fù)效果應(yīng)占黨政干部績效考核比重約10%，黨政干部參加生態(tài)文明培訓(xùn)或者石漠化防治培訓(xùn)的比例需在一定時間內(nèi)達(dá)到100%。這將在制度上進(jìn)一步形成石漠化生態(tài)修復(fù)效果和政府主導(dǎo)型管理的可靠保障。

(二)石漠化生態(tài)修復(fù)項目的主要考核指標(biāo)

石漠化生態(tài)修復(fù)項目的考核指標(biāo)主要包括：完成石漠化生態(tài)修復(fù)面積及其占規(guī)劃區(qū)石漠化面積的比例；新增林草植被面積及其植被覆蓋度變化的百分點；植被結(jié)構(gòu)變化；建設(shè)和改造坡耕地面積及每年減少土壤侵蝕量；完成治理巖溶面積；實施封山育林育草面積；防護(hù)林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林及其他人工造林種草等的面積；坡改梯、排灌溝渠水利水保建設(shè)等方面的指標(biāo)。在注重生態(tài)效益的同時也有部分經(jīng)濟(jì)效益和社會效益指標(biāo)，如耕地面積、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來的人均收入水平與就業(yè)水平的提升、沼氣池、節(jié)能灶、太陽能的農(nóng)戶數(shù)量等指標(biāo)。

通過2014年1月及2014年7月的系列實地調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)石漠化治理工程在技術(shù)層面上相對比較成熟，珠江流域貴州省乃至各地市州縣等已經(jīng)制定了一套較為全面的石漠化生態(tài)修復(fù)政策和考核標(biāo)準(zhǔn)。工程驗收主要按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，而這套技術(shù)上的考核指標(biāo)最主要的是林草覆蓋率、水利工程。從這套考核指標(biāo)來看，黔西南州石漠化治理的生態(tài)效益相對明顯，至少暫時可以看到較為明顯的林草覆蓋。相對而言，調(diào)研顯示，石漠化治理的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益不那么明顯。從石漠化治理的考核指標(biāo)來看，基本上以生態(tài)效益指標(biāo)為主，涉及經(jīng)濟(jì)效益和社會效益指標(biāo)較少。從實際治理效果來看，貞豐縣利用頂壇模式治理10多年以來，效益究竟如何？調(diào)研表明，經(jīng)濟(jì)效益有所改善，但并不特別明顯；林草覆蓋率有所提高，但生態(tài)效益不太明顯，只能起到減緩石漠化地區(qū)進(jìn)一步惡化的作用，即重在“防”，而不能徹底“治”，不能完全恢復(fù)。

由于石漠化治理考核指標(biāo)注重技術(shù)指標(biāo)而不是效益指標(biāo)，這就造成地方政府單純?yōu)榱颂岣吡植莞采w率而治理，更可能為了短期的眼前的技術(shù)指標(biāo)而治理，甚至工程驗收完畢，林草覆蓋率即無法完全保證。至于更重要的長遠(yuǎn)的可持續(xù)的石漠化生態(tài)修復(fù)效益產(chǎn)出的政策層面，相對而言則被忽略掉了，這毫無疑問對石漠化生態(tài)修復(fù)的長遠(yuǎn)效益產(chǎn)生負(fù)面影響。

(三)石漠化生態(tài)修復(fù)項目的可持續(xù)性考核指標(biāo)

石漠化生態(tài)修復(fù)項目在工程驗收后，規(guī)定必須及時辦理移交手續(xù)，明確產(chǎn)權(quán)，落實各項工程運(yùn)行管護(hù)主體和管護(hù)責(zé)任，制定管護(hù)制度，建立檔案，確保工程長期發(fā)揮效益；要求各地要按照“誰治理、誰管護(hù)、誰受益”的原則，積極探索靈活、有效運(yùn)行機(jī)制，鼓勵社會各界、企業(yè)、社會團(tuán)體等參與工程建設(shè)。筆者在石漠化生態(tài)修復(fù)項目試點實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)兩種象，一種現(xiàn)象是農(nóng)民在政府的號召下“爭先恐后種核桃”，而不論其銷路與效益如何；另一種現(xiàn)象是在已驗收的石漠化生態(tài)修復(fù)試驗點上，有農(nóng)民仍在耕種。這在一定程度上表明，長遠(yuǎn)與可持續(xù)的石漠化生態(tài)修復(fù)管理機(jī)制未能有效建立。

石漠化的根本原因在于劇烈的“人地矛盾”[7]。不解決好人的問題，石漠化治理永遠(yuǎn)是一句空話。我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由于國家扶貧資金的注入、農(nóng)業(yè)稅的減免等，石漠化地區(qū)的農(nóng)村教育、水電供給、沼氣和煤的供應(yīng)等生活條件已經(jīng)有所改善，相應(yīng)地，對林木等生態(tài)環(huán)境的破壞減少了約60%。*貞豐縣石漠化管理辦公室提供的內(nèi)部資料。此外，農(nóng)村大量青壯年外出打工，人口減少，對土地的壓力亦隨之減少。從某種程度而言，石漠化治理中激烈的“人地矛盾”有所緩解，但尚未根本解決。

石漠化生態(tài)修復(fù)過程中存在老百姓抵觸的現(xiàn)象。貞豐縣石漠化生態(tài)修復(fù)小組成員談到關(guān)于苗木招投標(biāo)的事情。由于植樹造林納入石漠化建設(shè)工程，規(guī)定超過200萬元就必須公開招標(biāo)。根據(jù)貞豐縣慣常的做法，2013年規(guī)劃栽種1萬畝經(jīng)果林，根據(jù)品種確定流域，預(yù)訂育苗，保證1年以上的育苗，這樣成活率較高。但招標(biāo)中經(jīng)常有外地苗木中標(biāo)。在實際種植過程中，發(fā)現(xiàn)外地苗不太適合當(dāng)?shù)貧夂?，育苗時間通常不到1年，加之外地苗木運(yùn)輸?shù)奖镜氐臅r間過長，容易造成外地苗木存活率較低的弊端。一般的果樹苗木在育苗期間看不出確切的品種，待其結(jié)實之后方可看出，而老百姓不一定能認(rèn)同與接受。有一次，外地李樹苗木種下去結(jié)實之后，發(fā)現(xiàn)不是當(dāng)?shù)乩习傩障矚g和能接受的品種，結(jié)果老百姓將其砍掉。

生態(tài)移民尚未成功實施。雖然有部分農(nóng)民外出打工，但是“農(nóng)忙耕種，農(nóng)閑務(wù)工”的模式仍然大量存在。“向貧瘠的土地要糧食”依然是石漠化治理過程中面臨的最大難題之一。此外，石漠化生態(tài)修復(fù)試點的選定標(biāo)準(zhǔn)除省級規(guī)劃、生態(tài)景區(qū)之外，還要充分遵循農(nóng)民的意愿。沒有廣大農(nóng)民的支持與實施，石漠化生態(tài)修復(fù)只能是一句空洞的口號。畢竟，石漠化生態(tài)修復(fù)的根本是減少人類活動的痕跡。

[參考文獻(xiàn)]

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[責(zé)任編輯覃德清]

Research on the Management Mechanism of Ecological Restoration of the Stony Desertificationin the Pearl River Basin in Guizhou

ZENG Chun-hua, HAN Jie

(College of Economics and Management, Guizhou Normal University, Guiyang 550001, China)

Abstract:The ecological restoration of stony desertification in the Pearl River Basin in Guizhou Province has made great achievement, while the shortage of the management mechanism stands out. The management mechanism includes the promoting mechanism of stony desertification engineering, the integration mechanism and the government appraisal system. The promoting mechanism includes propulsion form, the thought, plan, organization, leading and control of comprehensive benefits. And the integration mechanism is the integration of departments and funds. The appraisal system of government at all levels includes the relationship of ecological restoration of stony desertification and local GDP, the main evaluation index of the restoration project and the evaluation index about sustainability.

Key Words：the Pearl River Basin；stony desertification；ecological restoration；management mechanism

doi:10.16088/j.issn.1001-6597.2016.02.004

[收稿日期]2015-02-23

[基金項目]國家軟科學(xué)研究計劃“喀斯特石漠化綜合治理績效評價體系及管理機(jī)制研究”(2013GXS4D148)

[作者簡介]曾春花(1977—)，女，湖北荊門人，管理學(xué)博士，貴州師范大學(xué)教授，研究方向：企業(yè)管理、區(qū)域生態(tài)研究。 韓杰(1990—)，男，山東日照人，貴州師范大學(xué)碩士研究生。

[中圖分類號]X321

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1001-6597(2016)02-0025-06